УЧЕБНИК ДЛЯ
БАКАЛАВРОВ
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Раздел I. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
Глава I. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ
§ 1. Чистые истоки финансового права
На пороге
человеческой цивилизации можно видеть три величайших изобретения: первое —
колесо, давшее толчок скорому техническому прогрессу; второе — письменность,
создавшая литературу, искусство, законодательство, великие религиозные тексты;
третье изобретение — деньги, способствовавшие необыкновенному развитию
экономики, финансовой деятельности государства и финансовой науки, а
параллельное с ними — зарождению первых норм финансового права.
Финансовое право, каким оно видится сегодня, отличается от других отраслей
права тем, что тесно связано с «феноменом денег». Действующие в
Российской Федерации Бюджетный
и Налоговый кодексы
— это денежные кодексы, в которых практически все нормы прямо или косвенно
связаны с денежными средствами. Правда, следует отметить, что другие отрасли
права, например, гражданское и трудовое, тоже связаны с этим
«феноменом», но вторично и не абсолютно. Именно нормы финансового
права сыграли роль государственно-правовой «повивальной бабки»,
которая оказала помощь в рождении денег, их легитимации, наименованию как
денежной единицы определенной страны и объявлению официальным всеобщим
средством, способным обмениваться на любой другой товар.
До тех пор, пока им предшествовали первобытные деньги и обменными
эквивалентами служили сначала 3 — 4, а затем один, наиболее ходовой и ценный
товар (меха, скот, раковины и т.д.), можно было говорить об обычаях,
закреплявших эти товары в качестве денег, но не о правовых нормах. Однако
эволюционное развитие первобытных денег с учетом хозяйственных потребностей
людей привело к тому, что в качестве более совершенного измерителя стоимости
товаров стали использоваться железо и медь, а затем — серебро и золото, которые
произвели революцию в хозяйственной деятельности общества и ввели в торговый
оборот и платежные операции подлинные деньги.
Если государство, находившееся на ранних ступенях развития, было по
существу сторонним наблюдателем за экономическими процессами, осуществлявшимися
посредством примитивных обменных эквивалентов, то с появлением в качестве денег
металла, особенно серебра и золота, государство, будучи хозяйствующим
субъектом, берет проблему выпуска денежных знаков и организации денежного
обращения в свои руки, причем появившаяся письменность приходит к нему на
помощь в этом деле. Путем принятия законодательных актов государство закрепляет
монополию на ведение денежного дела и управление им. Оно вносит порядок в
производство денежных знаков и организацию денежного обращения, создает
монетные дворы, как это было в государствах древнего Востока и Средиземноморья,
и придает металлическим деньгам ярко выраженные «денежные»
преимущества. Металл рубили и резали на куски (отсюда слово «рубль»)
разного веса, делали их круглыми и плоскими, а для предупреждения обмана, т.е.
подделки, ставили на одной стороне известный знак с обозначением стоимости, а
на другой стороне изображали профиль монарха.
Процедуры по изготовлению и размещению денежных знаков, их
санкционирование государством, наказания за их подделку имели правовое
основание, т.е. регламентировались специальными правилами, составившими первые
нормы финансового права, которые сегодня названы нормами эмиссионного права и образуют подотрасль финансового права.
При этом следует подчеркнуть следующее: превосходные качества серебряных и
золотых монет вытекали теперь не только из собственных экономических свойств,
но также из санкции государства. Иначе говоря, устойчивость и сила
металлических денег гарантировались авторитетом и законом государства.
Опыт и история экономических отношений, связанных с применением
металлических денег, быстро подсказали государственной власти, какие
экономические и культурные блага даст государству монополия на управление
денежным делом и организацию денежного обращения с использованием металлических
денежных знаков. До появления металлических денег сбор дани и иные налоговые
поступления имели натуральную форму, что создавало массу неудобств как для
власти, так и для подвластного населения. Русской истории известен
«казус» князя Игоря: неудовлетворенный собранной с древлян данью
(продуктами земледелия, медом, мехами), размер которой не был определен, князь
возвратился, чтобы собрать дань вторично, и был убит. Применение металлических
денег привело к тому, что взимание с подвластного населения налогов и сборов
пшеницей, медом, мехами сменилось постепенно взиманием платежей в денежной
форме, причем такая форма позволяла властям устанавливать относительно точные
размеры этих платежей.
Точно определенные размеры налоговых платежей с населения, во-первых,
ограничивали аппетиты сборщиков податей, во-вторых, позволяли государству
планировать поступление денежных средств в казну и более эффективно
осуществлять управленческие функции, в-третьих, сами налогоплательщики могли
уплачивать платежи в предсказуемых условиях. Так, в Древнем Риме, в эпоху
империи, налоги представляли собой уже вполне развитую систему, основанную на
довольно точных и сложных приемах измерения податных источников, которые
устанавливались правовыми нормами и в XIX — XX веках получили название «нормы налогового права».
Военная добыча, дань с покоренных народов, затем более цивилизованные
платежи, которыми являлись налоги и сборы, были обусловлены тем, что уже раннее
государство, вышедшее из недр первобытно-общинного строя, могло функционировать
при условии, если оно имело значительную собственность и центральный фонд для
обеспечения существования представителей власти (князя, его дружины),
организации общественных работ, в частности, ирригационных сооружений, оказания
помощи в случае стихийных бедствий. Первоначально этот фонд складывался из
материальных средств и представлял собой комплекс кладовых, в которых хранились
одежда, оружие, драгоценности, продовольствие, посуда и т.д. Такие
централизованные фонды были характерны для первых крупных государств Древнего
Востока: Вавилона, Шумера, Древнего Израиля.
Переход от первобытных денег к металлическим, которые прекрасно
выполняли функцию накопления в силу того, что могли изыматься из обращения и
концентрироваться в соответствующем месте, определил превращение
централизованных материальных фондов государства в денежные. Металлические
деньги оказались в высшей степени подходящими для организации такого рода
фондов: монеты вследствие своей нормативности были удобны для хранения; будучи
золотыми или серебряными, были удобны для хранения; являлись прочным веществом,
которое не портилось от воздействия окружающей среды и времени; были хороши как
средство платежа и имели широкую сферу применения, особенно когда речь шла о
выплате жалованья чиновникам, солдатам и полицейским. А так как золотые и
серебряные монеты изготавливались из редких и дорогих металлов, которые люди
высоко ценили за красоту и возможность делать из золота и серебра красивые
изделия, за возможность хранить такие монеты длительное время, то поступление
металлических монет в централизованный денежный фонд или казну, их хранение,
распределение и расходование на запланированные цели регламентировалось
правилами, которые позже, в новое время, назовут нормами бюджетного права.
Отсюда можно сделать вывод, что металлические деньги послужили фундаментом для
формирования цивилизованного государственного бюджета и возникновения бюджетных
отношений, которые требовали правового регулирования.
В Древнем мире, в Средневековье и Новое время функция накопления денег
играет важную роль в формировании крупных денежных фондов — состояний частных
лиц, которыми были представители аристократии, купцы, ростовщики и менялы,
хозяева ремесленных мастерских и мануфактур. Появляются банкирские дома
(Медичи, Фугчеры) и знаменитые на всю Европу банки. Деньги становятся мощной
социальной силой, суверенной и одновременно манипулируемой. Возникает денежный
фетишизм — преклонение перед деньгами и господство над другими людьми. Эта
сторона металлических (золотых) денег замечательно показана А.С. Пушкиным в
«Скупом рыцаре». Вспомним слова барона из сцены в подвале перед
своими сундуками с золотом и золотыми монетами:
Что не подвластно мне? Как некий демон
Отселе править миром я могу;
Лишь захочу — воздвигнутся чертоги;
В великолепные мои сады
Сбегутся нимфы резвою толпою;
И музы дань свою мне принесут,
И вольный гений мне поработится;
И добродетель, и бессонный труд
Смиренно будут ждать моей награды.
Я свистну, и ко мне послушно, робко
Вползет окровавленное злодейство,
И руку будет мне лизать, и в очи
Смотреть, в них знак моей читая воли.
Но если понимание экономических преимуществ металлических (затем —
бумажных) денег для функционирования государства и благосостояния общества
приходит к государственной власти быстро, то осмысление роли денег как
суверенной силы, экономической и вместе с тем политической, способной влиять
положительно и отрицательно на все стороны жизни, приходит медленно — уже в
Новое время с началом буржуазных отношений. Указывая на деньги как мощный
политический фактор и на государство, которое должно этот фактор использовать в
своих интересах, известный английский ученый-финансист В. Петти (XVII век)
писал: «Ибо деньги — это только жир политического тела, избыток которого
столь же часто мешает его активности, как часто недостаток влечет за собой
болезнь» <1>.
———————————
<1> Петти В. Экономические и статистические
работы. М., 1940. С. 85.
В XVI —
XVII веках государство осознает, что одной монополии на выпуск денежных знаков
недостаточно для воздействия на экономические, культурные и политические
процессы в обществе, и забирает в свои руки часть банковского дела, которым
традиционно занимались частные лица. Создаются специальные государственные
банки: Шведский, Английский, Русский и др., которые позже в XIX — XX веках
получат названия «центральные», «национальные»,
«государственные». Эти банки выполняли две обособленные группы
функций: публично-правовые и частноправовые. Первая группа функций —
инновационная для того времени, направленная на: монопольное осуществление
эмиссионной деятельности государства; управление банковской системой страны;
обеспечение устойчивости национальной валюты; управление золотовалютными
ресурсами и другими драгоценностями, принадлежащими государству. Вторая группа
функций имела дело с кредитными операциями и была направлена на получение
прибыли. Если вторая группа функций традиционно устанавливалась нормами банковского
(частного) права, то первая группа — нормами банковского (публичного) права,
которые составят еще один крупный раздел финансового права — подотрасль банковского (публичного) права.
Изложенное можно дополнить замечанием, что только в условиях денежного обращения
появляется нормальная финансовая деятельность государства в ее классическом
виде, т.е. деятельность государства по выпуску денежных знаков и организации
денежного обращения, мобилизации денежных средств в централизованные фонды
(бюджетные), по использованию денежных средств в интересах общества и
государства. Возникают четыре первых финансовых правоотношения: 1) между
государством и монетным двором по поводу выпуска денежных знаков и организации
денежного обращения; 2) между государством и налогоплательщиком; 3) между
исполнительной и представительной ветвями власти по поводу поступления денежных
средств в бюджет, их распределения и расходования в процессе осуществления
государством управленческих функций; 4) между государственным банком и кредитными
организациями страны в процессе осуществления надзорных функций и обеспечения
устойчивости национальной валюты. Эти правоотношения могут быть названы
эмиссионными, налоговыми, бюджетными и публично-банковскими. В будущем они
образуют остов системы финансового права. Но для этого потребуется пройти
долгий исторический путь, который завершится сменой металлических денежных
знаков бумажными.
Бумажные деньги достраивали систему финансового права. С точки зрения
«денежных свойств» бумажные деньги по сравнению с металлическими
имели ряд преимуществ. Они имели хартальную природу (charta лат. — бумага) и
совершенно теряли свое товарное качество. Их выпуск для государства был намного
дешевле выпуска металлических денег. Бумажные деньги оказались более удобными в
обороте и ими охотно пользовалось население и деловая часть общества. Самое
главное их преимущество заключалось в том, что бумажные деньги обладали
огромным «творческим потенциалом». Бумажные деньги, а за ними
«безналичные деньги» ускоряли проведение финансовых операций,
стимулировали развитие промышленности и банковского дела, расчищали и
увеличивали пространство для функционирования ценных бумаг, способствовали
инвестиционным вложениям в различные отрасли хозяйства. Недаром попытка М.М.
Сперанского в целях стабилизации национальной валюты уничтожить бумажные деньги
(ассигнации) в 1810 году закончилась неудачей.
Распространение в XVIII — XX веках режима бумажных денег во всех
государствах мира привело к возникновению и формированию значительного числа
новых финансовых общественных отношений: в области государственного кредита,
страховых, валютных, в области рынка ценных бумаг и т.д., которые требовали
финансово-правового регулирования. Во второй половине XVIII и XIX веках в
Западной Европе и в России формируются финансовые правовые институты
государственного кредита, рынка ценных бумаг, валютного регулирования и
финансового контроля и т.д. Но если до конца XVIII века нормы финансового права
«работали» и проходили стажировку в составе других отраслей права
(государственного, гражданского, административного, полицейского), то в первой
половине XIX века их бурный количественный рост переходит в качественное
измерение: ученые-правоведы, выражая интересы общества, прежде всего
промышленных и финансовых кругов, приходят к выводу, что финансово-правовые
нормы могут быть выделены и объединены в самостоятельную отрасль права —
финансовое право.
После этого замечательного события прошло более 150 лет. В Российской
Федерации с начала 90-х годов XX века с переходом страны к рыночной экономике
система финансового права при внимательном на нее взгляде складывается из двух
уровней. Говоря метафорически, эта система напоминает македонскую фалангу,
боевой порядок которой состоял из построенных впереди тяжеловооруженных
воинов-гоплитов и выступающих за ними более многочисленных и легковооруженных
воинов-пелтастов. Система финансового права на сегодняшний день включает в себя
находящиеся в первом эшелоне укрупненные части финансового права — подотрасли,
к которым относятся эмиссионное право, налоговое, бюджетное,
публично-банковское и финансово-контрольное право. За этим построением во
втором эшелоне следует вторая часть финансового права, складывающаяся из
значительного числа менее крупных подразделений — правовых институтов:
правового регулирования государственного кредита; правового регулирования
лотерейного дела; страхового права; валютного регулирования и контроля;
правового режима финансов предприятий всех форм собственности; правового
регулирования рынка ценных бумаг. Все подотрасли и правовые институты
финансового права взаимосвязаны и функционируют как единое целое.
§ 2. Понятие финансов
Определение финансов. Давно
существующее слово «финансы», несмотря на различные оттенки в
содержании в разные времена, в основном с XVIII века обозначало денежные
платежи, денежные средства. Отдельный человек может говорить о своих финансах:
тогда под финансами понимаются его личные денежные средства, находящиеся
непосредственно при нем, денежные отношения с банком, предоставившим ему
кредит, его налоговые платежи в бюджет и т.д. Чаще говорят о финансах
промышленных предприятий, государственных, кооперативных и частных, о финансах
муниципальных образований: городов, районов, сельских населенных пунктов. В
этих случаях говорят о «местных финансах». Но главным образом слово
«финансы» употребляется тогда, когда речь заходит о доходах, расходах
и долгах государства, страны. В таких случаях используют понятие
«государственные финансы», «финансы страны», «денежное
хозяйство».
Под финансами страны понимаются ее денежное хозяйство и возникающие на
его основе посредством оборота денег финансовые отношения, в результате которых
образуются различные фонды денежных средств — как государственные, так и
негосударственные (частные). В этом определении содержатся три элемента:
денежное хозяйство, финансовые отношения, фонды денежных средств. Рассмотрим
вкратце каждый из названных элементов.
Прежде всего, финансы страны — это денежные средства страны (финансовые
ресурсы), внешне выражающие стоимость имеющихся в стране товаров и участвующие
в обороте денег в наличной и безналичной формах. При этом не следует забывать,
что деньги являются особым товаром, который служит денежным измерителем всех
других товаров и всеобщим орудием обмена.
Финансовые отношения, возникающие на основе денежного хозяйства страны,
имеют «вещное» содержание, т.к. представляют собой процесс движения
ресурсов в денежной форме: например, от коммерческого банка к предприятию в
форме кредита, от налогоплательщика к государству в бюджет в форме налогового
платежа. Благодаря финансовым отношениям возможно создание различных фондов
денежных средств: государственных и негосударственных, централизованных и
децентрализованных, бюджетных и внебюджетных и т.д.
Применительно к денежным средствам государства, муниципальных
образований, хозяйствующих субъектов возникает необходимость формирования их в
определенные фонды, каждый из которых имеет строго целевое назначение (для
содержания органов управления, погашения государственного долга, для нужд
обороны и т.д.). С помощью фондов денежных средств создается рациональный и
правовой порядок в денежном хозяйстве страны <1>.
———————————
<1> См.: Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое
право. М., 2001. С. 3 — 4.
В состав
финансов страны включаются денежные средства бюджетов всех уровней,
государственных внебюджетных фондов, денежные средства государственных и
негосударственных предприятий, все доходы государственного бюджета — как в
форме налоговых платежей, так и в форме государственного кредита. Финансы
страны подразделяются на государственные (публичные) финансы и частные
(негосударственные) финансы. Центральное место в системе финансов занимают
публичные финансы, к которым относятся государственные финансы и финансы
муниципальных образований.
Государственные (публичные)
финансы — это те денежные средства, которыми распоряжаются органы
государственной власти и местные органы. Сюда относятся денежные средства
бюджетов всех уровней, государственных и внебюджетных фондов, денежные средства
государственных и муниципальных предприятий. Такое же понимание публичных
финансов предлагается французским «Юридическим словарем» под ред. Ж.
Корню, в котором финансы определяются как «Совокупность денежных средств,
принадлежащих государству и публичным коллективам» <1>.
———————————
<1>
Vocabulaire juridique. sous la direction de Cornu. 4-e ed. mis jour. Paris. Quadrige / Puf. 2003. P.
397 — 398.
Исторически
становление государственных финансов завершилось в период формирования
централизованных государств в XVIII веке (Франция, Пруссия, Россия) и ростом их
расходов на аппарат управления, полицию, крупные армии. Казна в это время
постепенно отделяется от личных средств монарха, а сами средства все более
принимают денежную форму. В итоге складывается система государственных финансов
в современном ее понимании.
В настоящее время различаются два вида государственных финансов:
централизованные и децентрализованные.
Государственными (публичными) централизованными
финансами являются денежные средства, которыми непосредственно распоряжаются
органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эти денежные
средства используются для удовлетворения общих нужд соответствующих
территориальных образований: района, города, области, государства в целом.
Общими нуждами являются: управление, охрана общественного порядка, образование,
здравоохранение, социальное обеспечение, оборона и т.д.
Государственные (публичные) финансы включают: федеральный бюджет,
бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, внебюджетные фонды,
фонды, образуемые посредством государственного и муниципального кредита. В свою
очередь, государственные централизованные финансы (бюджеты) подразделяются на
общие бюджеты и бюджеты внебюджетных фондов (пенсионного, медицинского,
социального страхования), которые в совокупности можно было бы назвать
социальным бюджетом.
В другом положении находятся государственные (публичные) децентрализованные финансы, т.е.
финансы государственных и муниципальных предприятий. Хотя они принадлежат
государству и муниципальным образованиям, эти предприятия, будучи
хозяйствующими субъектами, сохраняют в определенной степени автономный характер
и так же, как все коммерческие предприятия, подчиняются законам рынка, что
приближает их финансы к финансам других (частных) коммерческих предприятий.
Государственные и муниципальные предприятия располагают закрепленными за ними
денежными средствами, имеют свои денежные фонды, уплачивают налоговые платежи в
государственные и местные бюджеты.
Анализ государственных (публичных) централизованных и
децентрализованных финансов позволяет определить достаточно распространенное в
финансовой литературе понятие казны. Казна
— это часть государственного и муниципального имущества (денежных средств), не
закрепленная за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями.
Государственную казну Российской Федерации составляют средства федерального
бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также средства Центрального банка
РФ, золотой и валютный фонды РФ.
Частные (негосударственные)
финансы. Наука финансового права изучает нормы финансового права, которые
подвергают регламентации государственные финансы. Но данная наука в разделе о
налоговом праве изучает также процесс превращения (трансформации) частных
финансов в государственные финансы.
К частным (негосударственным) финансам относятся денежные средства,
принадлежащие частным, кооперативным и общественным организациям, а также
отдельным лицам. В отличие от государственных и муниципальных финансов,
состояние и динамика которых в основном определяется решениями государственных
и местных органов власти, частные финансы подчиняются законам рынка и
регулируются нормами гражданского права <1>.
———————————
<1> См.: Годме П.М. Финансовое право. М., 1978.
С. 54.
В отличие
от государственных (публичных) финансов, которые призваны удовлетворять общие
потребности общества (образование, культура, социальное обеспечение,
управление, оборона), частные финансы имеют целью получение прибыли их
собственниками. Собственник продуктового магазина как индивидуальный
предприниматель ведет хозяйство для получения прибыли и удовлетворения своих
потребностей. Каждое частное предприятие, подобно отдельному дереву, живет
своей жизнью, но в то же время, соединяясь с другими деревьями, образует лес,
т.е. хозяйство страны. Вместе с государственными и муниципальными предприятиями
они образуют систему хозяйствующих субъектов, с которыми государство вступает в
финансовые (налоговые) отношения. Именно эти отношения составляют основу
финансовой деятельности государства. Благодаря этой деятельности в руках
государства сосредотачиваются огромные денежные средства, позволяющие ему
эффективно выполнять свои функции.
§ 3. Финансовая деятельность государства:
двойственный
характер, признаки, определение
Финансовая деятельность государства как
разновидность экономической деятельности. Финансовая деятельность
государства имеет две стороны: во-первых, ее нужно рассматривать как особый вид
экономической деятельности; во-вторых, как разновидность государственного
управления. В конечном счете, эта двойственность обусловлена двойственностью
денег, которые, с одной стороны, являются продуктом экономических законов
(закона стоимости), с другой стороны, представляют собой творение
государственной власти.
Назовем признаки, характеризующие финансовую деятельность государства
как экономическую категорию. В процессе финансовой деятельности Российское
государство выпускает денежные знаки (осуществляет эмиссию), организует и
регулирует денежное обращение в стране, осуществляет расчеты. Это — важнейший
признак, покоящийся на действии закона стоимости. Деньги выполняют роль
великолепного измерителя стоимости товаров и услуг, являются всеобщим
эквивалентом, помогающим быстро и эффективно обменивать один товар на другой,
способствуют нормальной работе хозяйственных механизмов как в сфере
государственного, так и частного бизнеса, в наиболее удобной форме помогают
гражданам удовлетворять свои потребности.
Другой признак свидетельствует, что в процессе осуществления финансовой
деятельности государство собирает (мобилизует) денежные средства и создает
разнообразные финансовые фонды: бюджетные, внебюджетные, иные. Дело в том, что
совокупный общественный продукт (товары, услуги) создается частными и
государственными предприятиями, индивидуальными предпринимателями, фермерами,
гражданами. Часть этого продукта используется на месте. Основная масса
продается за деньги. В итоге реализации у частных и государственных
предприятий, предпринимателей, фермеров, граждан образуются свои денежные
средства. Часть этих денежных средств государство изымает и для этого вступает
в финансовые (налоговые) отношения с предприятиями, предпринимателями,
фермерами, гражданами. При этом государство использует различные методы:
установления налогов и сборов, добровольного привлечения денежных средств
населения посредством государственного кредита, лотереи и т.д.
В процессе финансовой деятельности Российское государство распределяет
мобилизуемые денежные средства (перераспределяет) и создает бюджетные, внебюджетные,
резервные и иные денежные фонды. Это — очень существенный признак финансовой
деятельности государства.
В рассматриваемом плане огромное значение для функционирования
государства имеет создание федерального бюджета как централизованного фонда Российской Федерации, предназначенного для
финансирования функций и задач общегосударственного значения (оборона,
иностранные дела), а также для перераспределения финансовых средств между
субъектами Российской Федерации с целью выравнивания условий их социально-экономического
развития.
Бюджетный кодекс
РФ предусматривает создание основных государственных внебюджетных фондов, к
числу которых относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ,
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и другие фонды.
Финансовые фонды дисциплинируют государство, обязывают должностных лиц использовать
денежные средства законно и на цели, указанные в законе. Создание денежных
фондов в процессе мобилизации денежных средств, их распределения и
перераспределения представляет стержневое направление в финансовой деятельности
государства.
В процессе финансовой деятельности государство расходует денежные
средства. Данный аспект также представляет один из важных признаков финансовой
деятельности государства как экономической категории. Государство не может
бездействовать, оно функционирует непрерывно. Все его действия требуют
материальных и денежных затрат. Есть управленческий афоризм, гласящий:
«управлять — это расходовать». Из федерального бюджета государство
осуществляет расходы на армию и оборону; из Пенсионного фонда РФ предоставляет
помощь престарелым гражданам; из резервных фондов восстанавливает потери,
понесенные городами и селами в результате стихийных бедствий и т.д.
Расходуя денежные средства, государство применяет соответствующие
методы: бюджетное финансирование, т.е. целевой, безвозмездный и безвозвратный
отпуск государственных денежных средств; банковское кредитование, т.е. выдачу
возвратных ссуд, за использование которыми граждане и юридические лица
уплачивают проценты; выплачивает страховые возмещения и т.д.
Таким образом, финансовую деятельность государства образуют прежде
всего такие ее виды, как эмиссионная, налоговая, бюджетная, расходная. Однако
панорама финансовой деятельности государства показывает и другие ее составные
части (виды): валютную, кредитную, страховую, финансово-контрольную и др.
Финансовая деятельность
государства как разновидность управленческой деятельности. Финансовая
деятельность государства представляет собой «специальную отрасль
государственного управления» <1>. В этом качестве
финансовая деятельность государства является: 1) властной, основанной на
предписаниях органов государственной (публичной) власти; 2)
государственно-плановой, осуществляемой в рамках точно определенного времени
(квартала, года); 3) координирующей деятельностью; 4) контролирующей
деятельностью.
———————————
<1> Загряцков М.Д. Финансовое управление //
Финансовая энциклопедия. М.-Л., 1927. С. 1098.
Управленческий
характер финансовой деятельности проявляется в том, что она осуществляется на
основе правовых управленческих решений
— как представительных, так и исполнительных органов власти. В иерархии таких
решений ведущее место принадлежит актам представительных органов, и в первую
очередь федеральным законам и законам субъектов Федерации о бюджетах, налогах и
т.д. Наибольшую часть управленческих решений в области финансовой деятельности
государства составляют акты органов исполнительной власти, и это естественно,
потому что преимущественно эти органы осуществляют финансовую деятельность
(Минфин, налоговые службы) <1>. При этом в каждом конкретном
случае осуществление финансовой деятельности представляет собой иерархическую
связь двух субъектов: один из них командует, реализует направляющее,
координирующее, контролирующее воздействие, поведение второго субъекта
направляется властью первого. Наиболее заметно такое воздействие в налоговом
правоотношении (налоговый орган — налогоплательщик), в бюджетно-процессуальном
правоотношении (законодательный орган — орган исполнительной власти).
———————————
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение.
М., 1972. С. 43.
Финансовая
деятельность представляет собой управленческую деятельность координирующего характера, в процессе
осуществления которой устанавливается в зависимости от обстоятельств
целесообразное соотношение расходной части с доходной частью бюджетов различных
уровней путем бюджетного регулирования: процентных отчислений от налогов в те
или иные бюджеты, предоставления дотаций, субвенций и субсидий и т.д. Однако
координацию как управленческое воздействие по согласованию действий различных
финансовых органов вряд ли можно ограничить только бюджетной сферой. Она
распространяется на эмиссионную, налоговую, валютную и другие сферы финансовой
деятельности государства.
Планирование имманентно
присуще финансовой деятельности как деятельности управленческой. Например,
исполнение бюджета, как по доходам, так и по расходам, осуществляется строго по
плану: каждый доход и каждый расход бюджета предусмотрены законом и реализуются
в установленное законом время. Иначе говоря, финансовая деятельность любой
государственной организации осуществляется не произвольно, а на основе
какого-либо финансово-планового акта: сметы доходов и расходов бюджетного
учреждения, баланса доходов и расходов предприятия, кассового плана и т.д.
Таким образом, финансовая деятельность государства представляет собой плановый
процесс мобилизации денежных средств, создания финансовых фондов, расходования
денежных средств для эффективного выполнения государством своих задач и
функций.
Составной частью финансовой деятельности государства как управленческой
категории является финансово-контрольная
деятельность, которую осуществляют компетентные органы государства
(Министерство финансов РФ, Главное управление экономической безопасности и
противодействия коррупции, Счетная палата Федерального Собрания) в процессе
мобилизации денежных средств в государственные финансовые фонды и их
использования в интересах общества и государства. Государственный финансовый
контроль распространяется как на государственные и муниципальные финансовые
структуры, так и на частную предпринимательскую деятельность. Так, органы
государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти
субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за соблюдением органами
местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства.
В юридической литературе нередко используются такие понятия как
«государственное управление финансами», «управление в области
финансов и кредита», «финансовое управление». Представляется,
что во всех случаях использования названных понятий имеется в виду
государственная финансовая деятельность, но с акцентом на ее управленческую
сторону. При этом финансовое управление следует рассматривать не в узком (классическом),
а в широком плане, т.к. оно осуществляется представительными, исполнительными и
банковскими (Банк России и его филиалы) органами, но на основе классического
правила: «команда — исполнение». Причем действия как управляющего,
так и управляемого связаны с денежными средствами, с их движением в
определенном направлении. Таково, например, движение денежных средств в форме
налоговых платежей, субвенции, дотации, бюджетной ссуды и т.д. <1>.
———————————
<1> См.: Худяков А.И. К соотношению понятий
«финансовая деятельность» и «управление финансами» //
Правоведение. 1985. N 1.
Охарактеризованные
экономическая и управленческая стороны финансовой деятельности государства
неотделимы друг от друга, органически слитны и составляют единую деятельность,
которая имеет универсальный характер во времени и пространстве, то есть
осуществляется непрерывно и везде, где проживает население и функционируют
публичные органы власти.
Вывод, какой можно сделать из изложенной характеристики финансовой
деятельности государства, следующий: без финансовой деятельности немыслима
нормальная жизнедеятельность государственного организма, общества в целом и
отдельного гражданина. Недаром такой глубокий английский мыслитель, как Т.
Гоббс, сравнивал финансовую деятельность государства с его кровообращением <1>.
Визуально эта деятельность не всегда заметна, но благодаря ей государство и
общество чувствует себя нормально.
———————————
<1> См.: Гоббс Т. Сочинения. М., 1991. Т. 2. С.
195.
Итак, финансовая деятельность государства
представляет собой деятельность по выпуску денежных знаков и организации
денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и
муниципальные фонды, использованию их в интересах общества и государства,
причем эта деятельность осуществляется на основе управленческих решений,
финансового планирования и контроля за правильностью всех финансовых операций
как государственных (публичных), так и частных структур.
Представляется, что такие понятия, как «финансовая деятельность
государства» и используемые в административно-правовой литературе понятия
«управление государственными финансами», «финансовое
управление», имеют в известной степени одинаковое содержание.
Есть еще один признак финансовой деятельности государства, о котором
следует сказать отдельно: эта деятельность осуществляется на строго правовой
основе.
§ 4. Финансово-правовые акты
Финансово-правовые
акты, образующие правовую основу финансовой деятельности Российского
государства, по своим юридическим свойствам подразделяются на три группы:
нормативные, индивидуальные и финансово-плановые.
Нормативные финансовые акты.
Эти акты устанавливают общие правила поведения для субъектов (физических и
юридических лиц), осуществляющих финансовую деятельность; обращены к широкому
кругу физических и юридических лиц; рассчитаны на длительное время действия. К
таким актам относятся: Бюджетный
и Налоговый кодексы,
Положение
о Федеральном казначействе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1
декабря 2004 года <1>, нормативные приказы и инструкции
Центрального банка России по вопросам денежного обращения, кредитования,
финансирования, расчетов, кассовых операций и по другим вопросам банковской
деятельности. Например, Налоговый кодекс
РФ определяет общие и типические признаки плательщика налога, объект обложения,
ставки налога и сроки его уплаты, льготы, предоставляемые отдельным категориям
плательщиков, санкции за уклонение от уплаты налога или за неуплату налога в
срок.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
По
органам, издающим нормативные финансовые акты, они подразделяются на: 1)
федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации; 2) подзаконные
акты, к которым относятся Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и
нормативные акты ведомств по различным вопросам, отнесенным к их компетенции.
Из числа второй группы можно выделить финансовые акты, издаваемые
специальными финансовыми и кредитными органами: Министерством финансов РФ,
Центральным банком РФ, финансовыми департаментами и управлениями, входящими в
состав администрации субъектов Федерации и муниципальных образований. Эти
нормативные акты, — приказы, инструкции, письма, — издаются в пределах их
компетенции и на основании действующих законов, указов Президента РФ и
постановлений Правительства РФ.
Индивидуальные финансовые акты.
Это государственно-властные предписания, по вопросам финансовой деятельности,
которые рассчитаны только на определенный, строго индивидуальный случай и
обращены только к поименно указанным лицам: Петрову, Трифонову и т.д. Например,
при наличии у налогоплательщика недоимки налоговым органом направляется
требование об уплате налога. В соответствии со ст. 69
Налогового кодекса РФ требованием об уплате налога признается направленное
персонально налогоплательщику письменное извещение о неуплаченной сумме налога,
а также об обязанности уплатить в установленный срок неуплаченную сумму налога
и соответствующие пени. С момента получения налогоплательщиком требования об
уплате налога между ним и налоговым органом возникает конкретное
(индивидуализированное) налоговое правоотношение. Другой пример: Центральный
банк РФ в предписании, адресованном кредитной организации, сообщает последней
об отзыве лицензии и лишении права заниматься банковской деятельностью. И
требование об уплате налога, и предписание об отзыве лицензии — индивидуальные
финансовые акты, содержащие государственно-властные решения по вопросам
финансовой деятельности и персонально адресованные.
Финансово-плановые акты.
Финансовая деятельность государства, как было сказано выше, представляет собой
плановую деятельность. В связи с этим в системе финансово-правовых актов
выделяются в специальную группу финансово-плановые акты, имеющие очень важное,
в некоторых случаях даже политическое значение. Финансово-плановые акты — это
акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства, которые
содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т.е.
являются планами по мобилизации денежных средств, созданию денежных фондов и
использованию их на предусмотренные законом цели <1>.
К этим актам относятся: федеральные законы о федеральных бюджетах на
соответствующие финансовые годы; законы о бюджетах субъектов Российской
Федерации; законы о бюджетах внебюджетных фондов; сметы доходов и расходов
бюджетных учреждений; сводные планы финансово-хозяйственной деятельности государственных
унитарных и казенных предприятий; кредитный и кассовый планы Центрального банка
РФ и т.д.
———————————
<1> См.: Советское финансовое право. М., 1987.
С. 47.
По своему
содержанию названные финансово-плановые акты характеризуются тем, что в них
отражается роль государства в распределении национального дохода страны в
денежном выражении, образовании денежных фондов и использовании денежных
средств из фондов в интересах общества и государства.
Теоретическая конструкция финансово-плановых актов позволяет раскрыть
их юридическую природу. Они могут рассматриваться, с одной стороны, как
разновидность индивидуальных актов, которые содержат точные, конкретизированные
плановые задания (например, по конкретному налогу, поступающему в определенный
бюджет), касаются административно-территориальной единицы (области, города),
отрасли управления, бюджетного учреждения, предприятия. Это — своеобразные
индивидуальные акты, сила которых исчерпывается их исполнением в рамках
определенного финансового срока. Но это такие индивидуальные акты, которые
содержат общую установку и предполагают совершение целого комплекса действий.
С другой стороны, финансово-плановые акты содержат черты
нормативно-правовых актов. Например, Федеральный закон от
1 декабря 2014 года «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый
период 2016 и 2017 годов» содержит не только конкретные задания и называет
конкретных исполнителей, но и нормы права <1>.
С этой стороны, финансово-плановые акты обладают известными чертами общности:
действуют более или менее длительный период времени, поименно не перечисляют
всех исполнителей, предполагают согласованную и длительную деятельность многих
людей, организаций, должностных лиц <2>.
———————————
<1> Официальный интернет-портал правовой
информации: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 3 декабря 2014 года).
<2> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М.,
1982. Т. 2. С. 47 — 48.
Финансово-плановые
акты — это, если говорить образно, «финансовые рельсы», по которым в
течение определенного периода (квартала, года) осуществляется финансовая деятельность
республики, административно-территориальной единицы (города, района),
учреждения и предприятия. В течение этого времени данные акты призваны
оперативно, гибко и маневренно обслуживать плановые финансовые потребности
указанных субъектов.
§ 5. Государственные органы,
осуществляющие
финансовую деятельность
В
осуществлении финансовой деятельности государства принимают участие все без
исключения органы государства, муниципальные органы, государственные учреждения
и предприятия, частные предприятия, общественные организации и та часть
граждан, которая состоит из налогоплательщиков.
Все органы государства, принимающие участие в осуществлении финансовой
деятельности, можно подразделить на ряд групп.
К первой относятся высшие органы государства, осуществляющие общее
руководство финансовой деятельностью.
Президент РФ по
представлению Председателя Правительства РФ назначает на должность Министра
финансов РФ, представляет Государственной Думе кандидатуру на должность
Председателя Центрального банка РФ, подписывает и обнародует федеральные законы
о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, о федеральном
бюджете, выступает с Бюджетным посланием перед Государственной Думой. Используя
нормотворческие полномочия, Президент РФ издает Указы по вопросам исполнения
бюджетного, налогового и валютного законодательства, укрепления финансовой
дисциплины, обеспечения финансового государственного контроля.
Государственная Дума
рассматривает и принимает федеральный бюджет, назначает на должность и
освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя
Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, принимает федеральные законы по
вопросам федеральных налогов, финансового, валютного, кредитного, таможенного
регулирования, денежной эмиссии.
Правительство РФ в
соответствии со ст. 114
Конституции РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный
бюджет и обеспечивает его исполнение, обеспечивает проведение в Российской
Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.
К следующей группе относятся государственные органы специальной
компетенции, для которых финансовая деятельность является основной и которые
несут основное бремя этой деятельности. К ним относятся Министерство финансов
РФ и Центральный банк РФ.
Министерство финансов РФ
относится к числу федеральных ведомств, постоянная необходимость и актуальность
которых доказывается тем, что оно непрерывно функционирует в России с 1802
года. Министерство финансов РФ (Минфин России) в соответствии с Положением
от 30 июня 2004 года <1> является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой,
страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации,
микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, государственного долга,
аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности,
формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, финансового
обеспечения государственной службы, государственного регулирования деятельности
негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, специализированных
депозитариев и актуариев по пенсионному обеспечению и страхованию, бюро
кредитных историй, оказания государственной поддержки субъектам Российской
Федерации и муниципальным образованиям за счет бюджетных ассигнований
федерального бюджета.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.
Министерство
финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его
ведении Федеральной налоговой службы и Федерального казначейства.
Минфин России осуществляет следующие основные функции: составляет
проект федерального бюджета; утверждает и ведет сводную бюджетную роспись
федерального бюджета; определяет порядок применения бюджетной классификации РФ;
представляет в Правительство РФ отчетности об исполнении федерального бюджета;
осуществляет управление средствами Резервного фонда и Фонда национального
благосостояния; запрашивает и получает в установленном порядке сведения,
необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства
вопросам и др.
Из названных федеральных служб, находящихся в ведении Минфина России <1>,
особую роль в осуществлении финансовой деятельности играет Федеральное
казначейство <2>, которое осуществляет
правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета,
кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со
средствами федерального бюджета. Федеральное казначейство открывает в
Центральном банке РФ счета по учету средств федерального бюджета; открывает и
ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей
средств федерального бюджета; ведет учет операций по кассовому исполнению
федерального бюджета; составляет и представляет в Минфин России оперативную
информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета; осуществляет
распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами
бюджетной системы РФ и др.
———————————
<1> См.: Указ
Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
<2> Положение
о Федеральном казначействе, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 декабря
2004 года N 703 // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
Центральный банк РФ является другим
специальным органом, осуществляющим финансовую деятельность и руководящим
банковской деятельностью в стране. В соответствии с Федеральным законом
о Центральном банке РФ <1> данный орган осуществляет
денежную эмиссию, организует наличное денежное обращение, обеспечивает защиту и
устойчивость рубля, развивает и укрепляет банковскую систему страны,
обеспечивает стабильность и развитие национальной платежной системы и
финансового рынка в РФ. Свои функции и полномочия Центральный банк РФ
осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного
самоуправления.
———————————
<1> Федеральный закон от
10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)» // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
Многочисленную
группу образуют федеральные органы исполнительной власти, для которых
финансовая деятельность не является основной, но, будучи вспомогательной,
обусловливает наличие в их составе специальных финансовых структурных подразделений. Например, МВД России имеет в
своем составе Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению
социальных гарантий. Аналогичные структурные подразделения имеют другие
федеральные органы исполнительной власти: Министерство здравоохранения РФ,
Министерство сельского хозяйства РФ и т.д.
Органы государственной власти
субъектов Российской Федерации осуществляют финансовую деятельность в
пределах своих территорий. Представительные органы рассматривают и утверждают
бюджет субъекта Федерации, осуществляют контроль за его исполнением. Органы
исполнительной ветви власти осуществляют исполнение бюджета. По Уставу
Иркутской области правительство области как высший исполнительный орган
государственной власти Иркутской области разрабатывает и осуществляет меры по
обеспечению комплексного социально-экономического развития области, участвует в
проведении единой государственной политики в области финансов и в иных сферах
государственного управления, обеспечивает разработку проекта областного бюджета
и исполнение областного бюджета, а также подготовку отчета об исполнении
областного бюджета <1>.
———————————
<1> См.: ст. ст. 64, 65 Устава Иркутской области
от 17 апреля 2009 года N 1 (принят Постановлением Законодательного Собрания
Иркутской области от 15 апреля 2009 года N 9/5-ЗС) // Ведомости ЗС Иркутской
области. 2009. N 9.
В составе
правительств субъектов Федерации функционируют финансовые органы, которые
осуществляют непосредственную работу по составлению проекта бюджета, его исполнению,
управляют государственным и муниципальным долгом, создают фонды финансовой
поддержки муниципальных образований, выдают бюджетные кредиты, выделяют
субвенции органам местного самоуправления и оказывают иные формы финансовой
помощи, осуществляют государственный финансовый контроль на соответствующей
территории.
Органы местного самоуправления
осуществляют финансовую деятельность через местные администрации и входящие в
их состав финансовые подразделения. Местные финансы включают денежные средства
местного бюджета, муниципальные ценные бумаги. Каждое муниципальное образование
имеет право на бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования
денежных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Органы местного самоуправления (представительные и исполнительные):
устанавливают местные налоги, предоставляют льготы по их уплате в соответствии
с федеральными законами; обращаются за финансовой помощью к органам субъектов
Российской Федерации, которые перечисляют средства из фондов финансовой
поддержки в бюджеты муниципальных образований; составляют проект местного
бюджета, рассматривают и утверждают его, исполняют и отчитываются о его
исполнении; осуществляют эмиссию муниципальных облигаций; предоставляют
необходимую информацию налоговым органам; получают в банках кредиты.
§ 6. Финансовая система Российской Федерации
Общая характеристика категории
«финансовая система». Финансовая деятельность соотносится с
финансовой системой как процессуальная сторона правового явления с
материальной. Финансовая система государства — это статика финансовой
деятельности государства, в известной степени — ее фотография. По финансовой
системе, имевшей место в эпоху Александра II, историки могут понять, как
осуществлялась финансовая деятельность российского государства во второй
половине XIX века, какую финансовую политику проводило русское самодержавие.
Философы так определяют систему: это нечто целое, в рамках которого
гармонично и взаимосвязанно расположились части этого целого. Система может
состоять минимум из двух частей (элементов) — это ее предел. Система начинается
тогда, когда она объединяет части (элементы), которые при взаимодействии
образуют определенную целостность и в таком качестве дают соответствующей эффект.
Например, институт налогов и институт бюджета не могут существовать
изолированно, друг без друга, и только при взаимодействии дают ожидаемый
государством результат.
Под элементом (частью) финансовой системы следует понимать
финансово-правовой институт, имеющий материальное (предметное) содержание.
Каждый такой институт характеризуется правовыми, экономическими свойствами, а
некоторые из институтов (например, бюджетная система) и политическими
свойствами. Представляется, что каждый из институтов финансовой системы
выполняет определенную функцию: либо фонда
денежных средств (таковы бюджеты всех уровней, финансы предприятий), либо метода, способствующего нормальной
работе финансовой системы государства, в частности, мобилизации денежных
средств в соответствующие фонды государства или, напротив, законному и
рациональному расходованию денежных средств из этих бюджетов в интересах
общества и государства.
Каждый из институтов финансовой системы в свою очередь может
рассматриваться как система. Так, налоговая система складывается из таких
элементов, как: 1) налоговая платежеспособность граждан; 2) система налогов и
сборов с граждан и так далее. Иначе говоря, неотъемлемым качеством системы
является то, что она может рассматриваться как совокупность других систем, как
«система систем».
Представляется, что на сегодняшнее время с учетом принятых за последние
10 — 15 лет законодательных актов в состав финансовой системы Российской
Федерации входит широкий перечень финансово-правовых институтов. Бегло
охарактеризуем каждый из них.
Денежная система
представляет собой форму денежного обращения в данной стране и включает в себя
такие элементы, как: 1) официальная денежная единица Российской Федерации
(рубль, рубль состоит из 100 копеек); 2) виды денежных знаков (банкноты и монета);
3) порядок эмиссии денежных знаков (выпуск, изъятие и т.д.); 4) организация
денежного обращения в стране. Организация денежного обращения в Российской
Федерации — важная составная часть денежной системы и относится к наиболее
существенным признакам финансовой деятельности государства. Денежная система в
большинстве стран является централизованной и для этого создаются центральные
(национальные или государственные) банки. В Российской Федерации главный
регулирующий орган в области денежного обращения — Центральный банк РФ. В
российских учебниках финансового права при характеристике финансовой системы
данный институт недооценивается. Между тем ст. 75
Конституции РФ уделяет ему особое внимание.
Бюджетная система
представляет собой центральный финансово-правовой институт финансовой системы
Российской Федерации. Современное государство немыслимо без бюджетов:
центральных и муниципальных, а также фондов, получивших название
«внебюджетных». Именно бюджет, как фонд денежных средств,
представляет собой основной канал распределения и перераспределения валового
национального продукта. Бюджетный кодекс
РФ включает в бюджетную систему следующие звенья: 1) федеральный бюджет; 2)
бюджеты субъектов Федерации; 3) местные бюджеты; 4) бюджеты государственных
внебюджетных фондов.
Важную роль в бюджетной системе призваны играть государственные
внебюджетные фонды, предназначенные для реализации конституционных прав граждан
на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и
медицинскую помощь. К числу таких фондов относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд
социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного
медицинского страхования и др.
Налоговая система
представляет собой совокупность взаимосвязанных частей (элементов) в сфере
налогообложения, к которым относятся: 1) налоговая платежеспособность граждан;
2) система установленных законом налогов и сборов; 3) налоговая администрация;
4) применяемые государством методы налогообложения <1>.
———————————
<1> См.: Бельский К.С. Налоговая система:
генезис, основные элементы, принципы // Государство и право. 2006. N 9. С. 50.
Под
налоговой платежеспособностью понимается возможность граждан, обязанных платить
налоги, покрывать эти денежные обязательства перед государством без вреда для
своего хозяйства, благосостояния и здоровья. Данный элемент налоговой системы
закреплен в п. 1 ст. 3
Налогового кодекса РФ, где указывается: «При установлении налогов
учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога».
Система налогов и сборов, закрепленная главой 2
Налогового кодекса РФ, представляет собой обособленный и вместе с тем ключевой
элемент налоговой системы Российского государства. Недаром И.Х. Озеров сводил
налоговую систему к «совокупности налогов, сложившихся в данном
государстве» <1>. Система действующих налогов и сборов
обусловлена федеративным устройством государства и подразделяет все налоги и
сборы на три вида: федеральные, региональные и местные.
———————————
<1> Озеров И.Х. Основы финансовой науки: Курс
лекций. М., 1911. Вып. 1. С. 82 — 83.
К
налоговой администрации относятся органы управления налогами, которые наделены
властными полномочиями в сфере налогообложения и призваны осуществлять
налоговый контроль за своевременностью и полнотой уплаты налогов. В настоящее
время налоговая администрация включает в себя: налоговые органы, таможенные
органы, финансовые органы, органы внутренних дел и следственные органы (ст. ст. 30,
34, 34.2, 36
Налогового кодекса РФ).
Система методов налогообложения охватывает две группы методов: методы
построения и нормативного закрепления налогов и сборов, которые применяют
законодательные органы, и методы налогового администрирования, применяемые
налоговой администрацией при взимании налогов и сборов. Особое значение имеет
налоговое администрирование, при реализации которого используют следующие
методы: создание условий для добровольного исполнения налогоплательщиками
обязанности по уплате налогов; налоговый контроль, предполагающий в отдельных
случаях применение принудительных мер для исполнения обязанности по уплате
налогов.
В юридической литературе называется достаточно обширный перечень
конституционных принципов, на которых построена налоговая система
(обязательности уплаты налогов, обеспечения единства налоговой политики на всей
территории страны и т.д.) <1>, но не называется главный,
выработанный европейской историей на протяжении многих столетий: принцип
согласия граждан страны на взимание с них данного налога, который реализуется
гражданами через свой представительный орган власти.
———————————
<1> См.: Петрова Г.В. Налоговая система //
Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 567.
Банковская система представляет собой
совокупность различных видов банков, существующих в данной стране. В Российской
Федерации в соответствии с Федеральными законами «О Центральном банке
РФ (Банке России)» и «О банках и
банковской деятельности» <1>
банковская система представлена двумя уровнями: к первому относится Центральный
банк РФ, ко второму — коммерческие банки, осуществляющие банковские операции, и
представительства иностранных банков.
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790; 1996. N 6. Ст.
492.
Центральный
банк РФ, с одной стороны, выступает в роли властного органа, осуществляющего от
лица государства экономическую политику посредством только ему присущих
инструментов и методов, с другой — в роли обычного субъекта коммерческой
деятельности. Выступая в роли властного органа, Центральный банк РФ строит
отношения с коммерческими банками по схеме «власть — подчинение»,
осуществляя банковское регулирование и надзор. Он устанавливает для кредитных
организаций правила совершения банковских операций, ведения бухгалтерского
учета, лицензирует кредитные организации, осуществляет за ними надзор. Главной
целью банковского надзора является поддержание стабильности банковской системы
в интересах вкладчиков и кредиторов.
Система государственного и
муниципального кредита (долга) представляет собой систему создания
государственных и муниципальных денежных фондов посредством предоставления
гражданами или юридическими лицами денежных средств государству или
муниципальному образованию на основе договора займа. Заемщиком по этому
договору выступает государство или муниципальное образование, заимодавцем —
граждане, юридические лица, а также иностранные государства, субъекты
международного права.
Договор государственного займа регламентируется нормами главы 14
«Государственный и муниципальный долг» Бюджетного кодекса РФ и
заключается путем приобретения гражданами и юридическими лицами на добровольной
основе государственных облигаций. Договор муниципального займа заключается
путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом
местного самоуправления муниципальных облигаций. Также могут подписываться
кредитные договоры и соглашения.
Имущественное и личное
страхование является одним из институтов финансовой системы Российской
Федерации и представляет собой в свою очередь систему денежных фондов, которые
создаются в интересах физических и юридических лиц при наступлении
непредвиденных событий (страховых случаев) и формируются из уплачиваемых данными
физическими и юридическими лицами страховых взносов (страховых премий). В
процессе страхования создаются денежные фонды страховщиков, используемые для
возмещения ущерба.
Страхование выступает в двух формах: как обязательное и добровольное. В
зависимости от вида объектов страхования оно подразделяется на личное и
имущественное. Система страхования в Российской Федерации закреплена рядом
законодательных актов: Гражданским кодексом РФ (ст. ст. 927
— 970),
Федеральным законом
от 29 ноября 2010 года «Об обязательном медицинском страховании в
Российской Федерации» <1>, Законом
РФ от 27 ноября 1992 года «Об организации страхового дела в Российской
Федерации» <2> и другими нормативными актами.
———————————
<1> СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6422.
<2> Российская газета. 1993. N 6.
Финансы хозяйствующих субъектов
составляют важнейший институт финансовой системы Российской Федерации, т.к.
непосредственно связаны с производством необходимой обществу продукции и
оказанием определенных услуг, денежная выручка от реализации которых, и прежде
всего прибыль, служит основой для создания разнообразных денежных фондов. В
состав хозяйствующих субъектов входят коммерческие и некоммерческие
предприятия, индивидуальные предприниматели без образования юридического лица.
Финансы хозяйствующих субъектов, как фонды денежных средств, представляют собой
один из внутренних доходных источников денежных фондов государства. В процессе
финансовой деятельности предприятия вступают в финансовые отношения с
государством по уплате налогов и других платежей в бюджетные фонды и по уплате
в государственные внебюджетные фонды страховых взносов (в Пенсионный фонд РФ,
Фонд социального страхования РФ и т.д.).
По социально-экономической природе финансы предприятий всех форм
собственности едины, что обеспечивается единством денежной системы, единством
форм финансовой документации и единой правовой базой <1>.
Правовую базу финансов предприятий образуют следующие основные нормативные
акты: Гражданский кодекс
РФ, Налоговый кодекс
РФ, Бюджетный кодекс
РФ, Федеральный закон
«О бухгалтерском учете» и др.
———————————
<1> См.: Ермачкова Л.И. Финансово-правовое
регулирование финансов предприятий (организации) // Финансовое право. 2002. С.
221 — 222.
Финансы населения представляют собой
денежные средства граждан, находящиеся в банковских и иных учреждениях, а также
в личном распоряжении и хранении. Это — очень важный фонд денежных средств,
который государство обязано всегда учитывать в осуществлении своей финансовой политики.
Однако, к сожалению, в литературе по финансовому праву при характеристике
финансовой системы Российской Федерации этот институт остается без внимания.
Изложенное позволяет сформулировать определение финансовой системы
Российской Федерации: это — совокупность
основных финансово-правовых институтов страны, обслуживающих экономику и
выполняющих либо функции соответствующих денежных фондов, либо функции методов,
которые способствуют, с одной стороны, мобилизации денежных средств в
соответствующие бюджеты, с другой стороны — законному и рациональному
расходованию денежных средств из них в интересах общества и государства.
В любой финансовой системе государства входящие в ее состав институты
выполняют с политической и экономической точек зрения не совсем одинаковую
роль. Есть институты базовые, без которых финансовая система государства может
резко замедлить свой ход и даже совсем не работать, что приведет к кризису
государства. К таким институтам относятся: денежная система, налоговая система,
бюджетная система, банковская система. В периоды общественных смут, т.е.
длительных структурных кризисов государства, указанные институты функционируют
крайне плохо, в свою очередь дестабилизируя обстановку в государстве и толкая
его к падению. Таким был период русской истории с февраля по октябрь 1917 года.
При выпадении из финансовой системы государства других элементов ход
системы замедляется, но тем не менее государство может более-менее успешно
функционировать. Например, банковский кредит в СССР имел ничтожное значение, но
от этого страдало не столько государство, сколько общество, граждане, которые
не могли воспользоваться кредитом для решения своих материальных проблем. В
целом все институты финансовой системы при их правильной настройке способствуют
усилению экономической мощи государства и экономическому процветанию общества.
Каждый из институтов финансовой системы государства является
финансово-правовым институтом, функционирующим на строго правовой основе.
Нормативные акты, содержащие нормы финансового права и формирующие финансовую
систему Российской Федерации, объединяются в самостоятельное, юридически
своеобразное подразделение российского права — финансовое право.
Глава II. ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА ФИНАНСОВОГО ПРАВА
§ 1. Финансовое право как отрасль права
Финансовое
право — это самостоятельная, относительно замкнутая часть системы российского
права, которая представляет совокупность правовых норм и отличается
определенным юридическим своеобразием. Будучи частью системы права, финансовое
право характеризуется признаками, которые объединяют эту отрасль права со всеми
другими. К таким признакам относятся следующие.
Финансовое право состоит из
нормативных предписаний, которые определяют поведение субъектов (физических
и юридических лиц) в специфической сфере социальной действительности — в сфере
финансовой деятельности государства. Например, ст. 23
Налогового кодекса РФ представляет собой предписание, устанавливающее
обязанность налогоплательщика: уплачивать законно установленные налоги,
представлять в налоговый орган налоговые декларации и т.д. По своему содержанию
эти предписания являются финансовыми: касаются порядка и размеров платежей в
государственную или муниципальную казну, регулирования доходов местных
бюджетов, контрольной деятельности Центрального банка РФ и т.д.
Формальная определенность.
Для финансового права, как и для других отраслей права (для этой отрасли в
особенности), характерна формальная определенность. Эта формальная
определенность проявляется в четкости, однозначности и лаконичности
законодательных предписаний. Например, ст. 6
Бюджетного кодекса РФ дает четкие и лаконичные определения наиболее важных
бюджетных категорий: бюджета, государственного внебюджетного фонда, дефицита
бюджета, дотации, субвенции и т.д. Так, бюджет определяется как «форма
образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для
финансового обеспечения задач и функций государства и местного
самоуправления».
Формальная определенность — важнейший признак финансового права,
благодаря которому лица, осуществляющие финансовую деятельность, четко знают
границы правомерного и неправомерного поведения, свои права и обязанности,
ответственность.
Системность. Финансовое
право представляет систему норм. Эту систему характеризует высокая степень ее
внутренней организации, спаянности всех финансово-правовых норм в единое целое
и вместе с тем их деление на подсистемные образования: подотрасли и правовые
институты. Только системное, непротиворечивое финансовое право способно быть
эффективным и выполнить стоящие перед ним задачи.
Внешняя форма финансового права
выражена в его законодательстве. Финансовому праву, как и другим отраслям
российского права, присуща специфическая форма выражения — финансовое
законодательство. Финансовое законодательство представляет собой весь комплекс
нормативных актов, издаваемых как органами законодательной, так и
исполнительной власти, содержащих нормы финансового права. Важнейшими из этих
актов являются Федеральные законы: Бюджетный кодекс
РФ, Налоговый кодекс
РФ, Федеральный закон от
10 июля 2002 года «О Центральном банке РФ (Банке России)» и другие
законы. Однако в систему финансового законодательства входят и подзаконные
акты. Такими актами являются: Правила
предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам
субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат крестьянских
(фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении
в собственность используемых ими земельных участков из земель
сельскохозяйственного назначения, утвержденные Постановлением Правительства РФ
от 31 октября 2011 года <1>, другие акты Правительства РФ по
вопросам финансовой деятельности, а также нормативные приказы и инструкции
Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ и т.д.
———————————
<1> СЗ РФ. 2011. N 45. Ст. 6402.
Обязательность финансового права.
Нормативные предписания в области финансовой деятельности государства
обязательны для тех, кому они адресованы, хотя в большинстве случаев граждане и
юридические лица подчиняются им добровольно. Однако если субъекты
финансово-правовых отношений нарушают нормативные предписания, обязательность
финансового права выражается в применении к ним мер государственного
принуждения. Так, в соответствии со ст. 31
Налогового кодекса РФ налоговые органы вправе изымать при проведении налоговых
проверок у налогоплательщика документы, свидетельствующие о совершении им
налогового правонарушения.
Будучи частью системы российского права и имея общие с другими
отраслями права признаки, финансовое право вместе с тем отличается юридическими
особенностями. Данной отрасли права присущи: 1) свой предмет правового
регулирования; 2) общий метод правового регулирования, но со своими
особенностями; 3) только ему свойственная система.
§ 2. Предмет финансового права
Характеристика общественных отношений,
составляющих предмет финансового права. Финансовое право имеет свой предмет
регулирования, не свойственный другим отраслям права. Предмет
финансово-правового регулирования — это участок общественных отношений, которые
требуют их упорядочения, т.е. правовой регламентации. Эти общественные
отношения могут длительное время оставаться неурегулированными. Так, в истории
финансового права объектами налогового обложения со времен возникновения
государства были земля, строения, скот, предметы роскоши и т.д. Доход
(прибыль), получаемый от какой-либо деятельности, не облагался налогом. И
только во второй половине XIX века, когда у фабрикантов возникли огромные
состояния, государство обратило внимание на этот участок с неурегулированным
правом финансовыми отношениями и в Англии были приняты первые законы о
подоходном налоге.
Предметом финансового права являются общественные отношения,
возникающие в процессе осуществления государством финансовой деятельности, т.е.
деятельности по организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных
средств в бюджетные и внебюджетные фонды, их использованию в интересах общества
и государства. В процессе осуществления финансовой деятельности государства
возникают и другие общественные отношения: по валютному регулированию,
государственному кредиту, финансовому контролю, страховые и т.д. Все названные
отношения нуждаются в их упорядочении, т.е. в правовой регламентации.
«Общественные отношения» — ключевое понятие при объяснении
предмета правового регулирования. Эти отношения — человеческие отношения — и
тогда, когда речь идет об организациях (юридических лицах) как субъектах этих
отношений, ибо они представляют собой коллективные субъекты. Правовое
регулирование заключается в том, что поведение каждого из субъектов данных
отношений определяется правовыми нормами.
Главная особенность общественных отношений, являющихся предметом
финансового права, состоит в том, что они возникают в процессе финансовой
деятельности государственных и муниципальных органов. Поясняя эту особенность,
следует сказать, что общественные отношения, возникающие в процессе финансовой
деятельности государства, являются имущественными отношениями, т.к. прямо или
косвенно связаны со специфическим имуществом — денежными средствами. Поэтому
данные общественные отношения в литературе по финансовому праву называются
финансовыми, а нередко еще проще — денежными отношениями, которые требуют
детализированного и четкого опосредования нормами финансового права.
Нужно, однако, заметить, что в предмет финансового права включаются не
все, а только те денежные отношения, которые возникают в процессе финансовой
деятельности государства и связаны с мобилизацией денежных средств в
государственные и муниципальные фонды и их использованием в интересах общества
и государства. Существуют целые группы денежных отношений, регулируемых иными
отраслями права. Например, денежные отношения по поводу купли-продажи имущества
регулируются нормами гражданского права; взыскание административного штрафа —
нормами административного права; оплата труда работников — нормами трудового
права. Таким образом, не все денежные отношения входят в предмет финансового права,
а только те, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства.
Общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности
государства, однородны по своему характеру: это — финансовые отношения. Но
одновременно финансовые отношения многообразны и имеют тенденцию к дроблению:
выделению основных групп финансовых отношений и примыкающих к ним других групп
финансовых отношений. В дифференциации финансовых отношений, входящих в предмет
финансово-правового регулирования, на основные и примыкающие группы, состоит их
вторая особенность.
Конкретные группы общественных
отношений, являющихся предметом финансового права. К основным группам
относятся эмиссионные, налоговые, бюджетные и банковские (публичные) отношения,
в правовой регламентации которых любое государство заинтересовано в первую
очередь. Без этих финансовых отношений практическое функционирование
государства немыслимо. Исторически названные финансовые отношения возникли
одновременно с государством, эволюционно развивались вместе с ним, были
встроены во все его главные механизмы. На базе этих отношений, урегулированных
правом, возникли первые правовые институты финансового права: эмиссионное
право, налоговое право, бюджетное право и банковское (публичное) право.
Эмиссионные отношения — это
финансовые отношения по разработке, изготовлению и выпуску в обращение денежных
знаков в виде банковских билетов (банкнот) и монет Центральным (эмиссионным)
банком РФ. Эмиссионные отношения связаны с хранением, перевозкой и инкассацией
наличных денег для кредитных учреждений, экспертизой банковских билетов,
возбуждающих сомнение в их подлинности, заменой поврежденных банкнот и монет
Банка России.
Эмиссионные отношения регламентируются нормами финансового права,
образующими внутри отрасли самостоятельное подразделение — подотрасль
эмиссионного права.
Налоговые отношения — это
отношения по поводу уплаты налога и других платежей в государственные и
муниципальные бюджеты, а также государственные внебюджетные фонды. Это —
наиболее древние финансовые отношения, родившиеся вместе с государством и
подвергавшиеся особенно тщательно правовой регламентации. История показывает,
что неурегулированные правом налоговые отношения приводили к «возмущающим
воздействиям» в государственном управлении. Доказывает это летописец
Нестор, рассказывая о том, как погиб князь Игорь, а также история Английской
революции.
Налоговые отношения в Российской Федерации регламентируются главным
образом двумя актами: Бюджетным кодексом
РФ и Налоговым кодексом
РФ.
Бюджетные отношения — это
общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности
государства, но по поводу определения компетенции органов государственной
власти и органов местного самоуправления в связи с установлением порядка
составления и рассмотрения проектов федерального бюджета, бюджетов субъектов
Федерации, бюджетов муниципальных образований, утверждения и исполнения
названных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и т.д. Особое
значение имеют бюджетные отношения, связанные с основным, наиболее значительным
фондом денежных средств, т.е. с федеральным бюджетом, по которому ежегодно
Государственной Думой принимается федеральный закон. За последние 15 — 20 лет
бюджетные отношения в Российской Федерации расширились, включив в предмет
финансового права новые правовые институты: бюджеты муниципальных образований,
государственные внебюджетные фонды, бюджетный кредит и т.д. Бюджетные отношения
регламентируются в основном нормами, содержащимися в Бюджетном кодексе
РФ.
Банковские (публичные) отношения
представляют собой связи, возникающие главным образом в процессе деятельности
Центрального банка РФ и направленные на регулирование банковской системы и
надзора за ней, защиту и обеспечение устойчивости рубля, поддержание его
стабильного курса по отношению к иностранным валютам. Это — властные отношения,
т.к. Центральный банк РФ, с одной стороны, выступает в роли публичного органа,
осуществляющего от лица государства финансовую политику только ему присущими
властными методами, с другой — в роли обычного субъекта коммерческой
деятельности.
В ходе финансовой деятельности государства возникают другие группы
общественных (финансовых) отношений: отношения по государственному кредиту;
складывающиеся в процессе финансовой деятельности предприятий и учреждений;
страховые отношения; возникающие в процессе валютного регулирования;
финансово-контрольные и другие, в том числе общественные отношения в области
бухгалтерского учета <1>. С исторической точки зрения они
формировались значительно позже, чем эмиссионные, налоговые, бюджетные и
банковские (публичные), уступали последним по политической значимости и вследствие
этого шли (и идут) как бы во втором эшелоне. Все они требуют упорядочения, т.е.
организационно-правового воздействия, которое осуществляется посредством
финансово-правовых норм.
———————————
<1> См.: Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты
расширения предмета финансового права в Российской Федерации. М., 2004.
Общественные
отношения в области бухгалтерского учета
представляют собой отношения по сбору, регистрации и формированию финансовой
информации об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем
сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций.
Эта группа финансовых отношений выделена сравнительно недавно и также входит в
предмет финансового права, о чем свидетельствует Федеральный закон от
6 декабря 2011 года «О бухгалтерском учете» <1>,
который по духу и по характеру содержащихся в нем правовых норм является
финансовым законом.
———————————
<1> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7344.
§ 3. Метод финансового права
Метод финансового права — единый метод
правового регулирования, но со своими особенностями. Финансовое право имеет
не только предмет правового регулирования, но и метод правового регулирования.
Однако если общественные отношения благодаря своему многообразию предопределяют
в каждой отрасли права свой предмет правового регулирования, то право, выступая
как целостное, проникнутое внутренним единством социальное явление,
предопределяет существование единого метода правового регулирования. Предмет
правового регулирования у каждой отрасли права свой, а метод регулирования —
общий, но у каждой отрасли имеющий свои особенности <1>.
———————————
<1> См.: Сорокин В.Д. О едином методе правового
регулирования // Советское государство и право. 1975. N 7. С. 32 — 33.
Под
методом правового регулирования принято понимать совокупность способов и
приемов воздействия правовых норм на поведение людей в той или иной сфере
социальной действительности, в частности, в сфере финансовой деятельности
государства. Например, в соответствии со ст. 24
Налогового кодекса РФ налоговые агенты обязаны
представлять в налоговый орган по месту своего учета документы, необходимые для
осуществления контроля за правильностью исчисления, удержания и перечисления
налогов. Данная правовая норма, представляющая собой властное предписание
налоговому агенту и определяющая его соответствующее поведение, характеризуется
обязывающим регулированием. Налицо способ властного предписания в ходе
финансово-правового регулирования.
Приведенный пример наглядно указывает на два момента.
Первое: если предмет правового регулирования отвечает на вопрос, какие
общественные отношения регулируют нормы финансового права, то метод правового
регулирования — каким способом осуществляется это регулирование.
Второе: если предмет правового регулирования находится в общественных
отношениях, то метод правового регулирования заключен в правовых нормах.
Способы правового регулирования получают свое выражение в нормах права. В том,
как формируется диспозиция правовой нормы, обнаруживается конкретный способ
регулирования. К таким способам относятся: 1) обязывание; 2) запрещение; 3)
дозволение. При этом следует подчеркнуть следующее: метод нельзя сводить только
к одному способу или приему регулирования. Это совокупность способов и приемов
правового воздействия на поведение субъектов правоотношения.
В различных отраслях названные способы проявляются по-разному, и это
характеризует единый метод правового регулирования применительно к отдельной
отрасли права. Так, уголовному праву присущ запретительный способ воздействия,
гражданскому — дозволительный, административному — властно-предписывающий.
В финансовом праве действует весь названный набор правовых способов и
средств, но со своими особенностями. В финансовом праве обязывания, запрещения
и дозволения реализуются в различных пропорциях и сочетаниях, но функции
основного регулятора выполняют обязывающие нормы, на которых основан способ
властных предписаний, в то время как запретительный и дозволительный способы
выполняют определенную обеспечительную роль.
Способ (метод) властных
предписаний является основным способом финансового права. Его преобладание
объясняется тем, что большинство финансово-правовых норм сформулированы как
обязывающие нормы и обязывание,
таким образом, он доминирует как способ регулирования в финансовом праве.
Властность предписаний государственных и муниципальных органов в процессе
финансовой деятельности выражается в том, что они принимают решения (законы,
подзаконные акты), строго обязательные для другой обязанной стороны
правоотношения. Властной стороной является государственный орган
(Государственная Дума, Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ),
обязанной — сторона, противоположная государственному органу: налогоплательщик,
коммерческий банк и т.д. Вторая сторона выполняет, несет свои обязанности в
случаях, установленных законом, подзаконным актом. Права же этой стороны
вторичны, производны от обязанностей <1>.
———————————
<1> См.: Карасева М.В. О предмете финансового
права на современном этапе // Государство и право. 1997. N 11. С. 26 — 27.
Однако
способ (метод) властных предписаний, как основной способ финансового права,
отличается от метода административного права, имеющего место в
аппаратно-управленческой сфере и применяемого в этой сфере. Властные
предписания в процессе финансовой деятельности государства исходят, как
правило, от финансовых, налоговых, кредитных органов, с которыми другие
участники не находятся в административной зависимости. Таковы отношения между
Центральным банком РФ и подконтрольным коммерческим банком, Министерством финансов
РФ и гражданином в отношениях по государственному кредиту.
Вместе с тем финансовое законодательство предусматривает ситуации,
когда метод властных предписаний распространяется на субординационные
отношения. Примером могут служить отношения между отраслевым министерством и
казенным предприятием. В этих случаях властные предписания, касающиеся
финансовой деятельности предприятия, направляются в его адрес вышестоящим
органом.
Запретительный способ
регулирования обусловлен запрещающими нормами права, которые также имеются
в составе финансового права. Запреты (запрещения) в праве — это юридические
обязанности пассивного характера, предписывающие субъекту воздерживаться от
определенных действий и ограничивающие его деятельность. Они играют
вспомогательную роль и направлены, как правило, на то, чтобы применение способа
властных предписаний в ходе финансово-правового регулирования было более
эффективным. Так, в ст. 4
Федерального закона «О Центральном банке РФ» государство предписывает
этому банку во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывать и проводить
единую государственную денежно-кредитную политику; монопольно осуществлять
эмиссию наличных денег и организацию денежного обращения; осуществлять
обслуживание счетов бюджетов всех уровней и т.д. Вместе с тем для эффективного
выполнения Банком России названных функций государство в ст. 22
того же Закона запрещает ему предоставлять кредиты Правительству РФ для
финансирования дефицита федерального бюджета, а также для финансирования
дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов
Федерации, местных бюджетов <1>. Таким образом, способ
запретительного регулирования в финансовом праве выполняет определенную
обеспечительную роль и применяется в основном в сочетании со способом властных
предписаний.
———————————
Дозволительный способ регулирования
обусловлен наличием в составе финансового права норм, имеющих в известной мере
диспозитивный характер и создающих основу для возникновения соглашений
определенного рода. Если в гражданском праве возникает договор — волевой акт
двух сторон, позволяющий этим сторонам самим определять свои отношения, то
соглашение в финансовом праве имеет другой характер. Здесь на основе
обязывающих и диспозитивных норм имеет место соглашение, в котором положение
сторон характеризуется, с одной стороны, признаком властности — подчинения в установлении
условий этого соглашения, с другой стороны, равенством сторон — в момент
заключения соглашения. Так, государство, применяя способ властных предписаний,
устанавливает условия проведения государственных внутренних займов, лотерей и
т.д. Вместе с тем этот способ действует в сочетании со способом дозволительного
регулирования отношений, возникающих, например, в области организации и
проведения лотерей. В соответствии с Федеральным законом
от 11 ноября 2003 года «О лотереях» государство разрешает каждому
гражданину быть участником лотереи и оформить договорные отношения с
организатором лотереи (например, с федеральным органом) путем приобретения
лотерейного билета <1>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2003. N 46. Ст. 4434.
В
условиях деятельности местного самоуправления, самостоятельности субъектов
Российской Федерации получают распространение и другие способы
финансово-правового регулирования: рекомендации, согласования. Все они в
совокупности образуют метод финансового права.
§ 4. Система финансового права
Система финансового права: понятие и
структура. Под системой отрасли права понимается определенный порядок в
распределении правовых норм по отдельным частям данной отрасли и в логически
правильном расположении этих частей. Система финансового права есть такое
распределение норм финансового права по группам и их построение в определенной
последовательности, которые позволяют наглядно увидеть эти группы в их
единстве. Иначе говоря, система финансового права есть научно организованная
совокупность правовых норм, распределенных по подотраслям и правовым институтам,
которые образуют отрасль — финансовое право.
Система финансового права решает две практические задачи: 1) с ее
помощью студенту и практикующемуся юристу легко ориентироваться в данной
отрасли при ее изучении; 2) на основе правильного распределения нормативного
материала система помогает кодифицировать финансовое законодательство.
Оптимальным критерием при распределении норм финансового права по
группам, т.е. подотраслям и правовым институтам, является предметный. В
предмете финансового права заложена объективная необходимость деления
регулируемых отраслью общественных отношений на однородные группы и вследствие
этого возможна группировка норм финансового права на правовые институты и
подотрасли.
Подотрасль в финансовом
праве — это относительно самостоятельное укрупненное подразделение финансового
права, состоящее из компактной массы взаимосвязанных и распределенных по
правовым институтам норм права. Следует подчеркнуть, что подотрасль в
финансовом праве — это крупная часть отрасли, экономически и политически важное
структурное подразделение, включающее в свой состав ряд правовых институтов.
Предметный критерий разграничивает нормы финансового права на пять подотраслей:
эмиссионное право, бюджетное право, налоговое право, банковское (публичное)
право, финансово-контрольное право.
Правовой институт в
финансовом праве — это первичное самостоятельное структурное подразделение
данной отрасли, где правовые нормы группируются по их юридическому содержанию.
Таким образом, нормы финансового права образуют финансовое право как целостное
нормативное образование не непосредственно, а через правовые институты, которые
в одних случаях сводятся в подотрасли финансового права, в других — выступают
как самостоятельные подразделения отрасли. Предметный критерий выделяет следующие
самостоятельные правовые институты финансового права: государственный кредит;
лотерея; институт ценных бумаг; страховое право; финансы предприятий и
учреждений всех форм собственности и т.д.
Распределение финансово-правовых норм по подотраслям и правовым институтам
обусловливает их построение в две линии (шеренги): на первом плане
выстраиваются подотрасли финансового права, за ними — самостоятельные правовые
институты.
Подотрасли финансового права.
Подотрасли составляют основу финансового права. Без них нельзя представить
нормальное функционирование государства. Их родословная — такая же древняя, как
и у государства. Кратко охарактеризуем каждую подотрасль финансового права.
Эмиссионное право —
авангардная категория в системе финансового права. Можно следующим образом
определить эмиссионное право как подотрасль: это — совокупность правовых норм,
регулирующих общественные отношения в области эмиссионной деятельности
государства, направленной на выпуск денежных знаков и организацию: 1) наличного
денежного обращения; 2) безналичного денежного обращения; 3) ведения кассовых
операций; 4) обращения ценных бумаг; 5) обращения иностранной валюты. Для
эмиссионно-правовых норм характерны две особенности: во-первых, они регулируют
общественные отношения в первичной и специфической сфере финансовой
деятельности государства — в сфере эмиссионной деятельности; во-вторых, эти
нормы содержатся в нормативных актах, принимаемых главным образом на
федеральном уровне.
Основными субъектами эмиссионной деятельности являются Центральный банк
РФ и его структурные подразделения на местах, а также кредитные (банковские)
учреждения. Эмиссионное право, как подотрасль, входит в состав финансового
права через банковское (публичное) право, является его крупным и
самостоятельным ответвлением, которое закреплено на конституционном уровне в ст. 75.
Налоговое право — важнейшая
часть финансового права наряду с бюджетным правом, также принадлежащая к
ведущим подотраслям. Представляет собой совокупность правовых норм, которые
регулируют финансовые отношения в сфере сбора налогов и иных обязательных
платежей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Налоговое право
— публичное право, нормы которого направлены на защиту общего блага, наиболее
тесно связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью
государства.
Переход России в 90-х годах XX века к рыночным отношениям предопределил
бурное развитие норм налогового права, и, как следствие этих процессов,
принятие Налогового кодекса
в 1998 году. Количественные и качественные изменения в налоговом праве создали
основу для выделения в данной подотрасли ряда правовых институтов. К ним
относятся: федеральные налоги и сборы; налоги и сборы субъектов Российской
Федерации; местные налоги и сборы; методы взимания налогов и сборов.
Бюджетное право — важнейшая
часть финансового права, его ведущая подотрасль. Представляет собой
совокупность правовых норм, определяющих понятие бюджета, его структуру и
бюджетную классификацию, бюджетное устройство страны и каждого субъекта
Российской Федерации, регулирующих общественные отношения по образованию
бюджетных и внебюджетных фондов денежных средств, регламентирующих бюджетный
процесс. Бюджетное право как подотрасль финансового права складывается из ряда
правовых институтов. Это институты: единого бюджета, дифференцированного на
общую и социальную части; бюджетной классификации; бюджетного устройства;
бюджетных прав; бюджетного процесса; сметно-бюджетного финансирования
(расходного права); бюджетной ответственности. Нормы бюджетного права
содержатся в различных нормативных актах, но в основном — в Бюджетном кодексе
РФ.
Банковское (публичное) право
— другая важная подотрасль финансового права, которая включает правовые нормы,
регламентирующие публично-правовую деятельность Центрального банка РФ. В
соответствии с Федеральным законом
«О Центральном банке РФ» — это деятельность в сферах: 1) монопольного
осуществления Банком России эмиссии наличных денег и организации денежного
обращения, а также безналичного обращения; 2) обслуживания счетов бюджетов всех
уровней бюджетной системы Российской Федерации посредством проведения расчетов
по поручению уполномоченных органов исполнительной власти, на которые возложено
исполнение бюджетов; 3) осуществления валютного регулирования и валютного
контроля; 4) осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских
групп <1>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
Круг
финансовых отношений, регулируемых банковским (публичным) правом, вполне широк,
чтобы это право могло быть названо подотраслью. Достаточно сказать, что в него
входит целый ряд правовых институтов: банковского надзора за кредитными
организациями, расчетных отношений, валютного права, ценных бумаг. Особую роль
в системе банковского права играет такое самостоятельное подразделение, как
эмиссионное право. Не оставляя своего места в системе банковского права, оно
выделилось в силу юридических, экономических и дидактических причин в
самостоятельную подотрасль финансового права.
Финансово-контрольное право
представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность
специальных органов по контролю за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной
системы и финансовой деятельностью органов исполнительной власти, предприятий и
учреждений всех форм собственности.
В рыночных условиях произошло усложнение и расширение финансового
контроля в Российской Федерации, увеличение в государстве финансово-контрольных
структур. В настоящее время финансовый контроль охватывает не только финансовую
деятельность государственных, муниципальных, но и иных организаций, физических
лиц, граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в
сфере финансов. Следствием этого является резкое увеличение с начала 90-х годов
XX века в нашей стране количества норм финансового права, регулирующих финансово-контрольную
деятельность. Профессор В.Е. Чиркин утверждает, что это — мировая тенденция и
ставит вопрос о выделении контрольной власти <1>.
Все это позволяет говорить о финансово-контрольном праве как подотрасли
финансового права <2>. К правовым институтам, входящим в
состав данной подотрасли, относятся: парламентский финансовый контроль;
финансовый контроль органов исполнительной власти; негосударственный финансовый
контроль в форме аудита; формы и методы финансового контроля.
———————————
<1> См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.,
2008. С. 10 — 11.
<2> См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового
регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 111 — 112.
Второй
эшелон образуют самостоятельные правовые институты, имеющие существенное
значение в системе финансового права. По своему содержанию они являются
комплексными институтами, включающими как нормы финансового права, так и нормы
других отраслей права, прежде всего гражданского. К этому эшелону относятся
правовые институты: государственного кредита (долга); лотерейного дела;
страхового права; финансов предприятий всех форм собственности; валютных
операций; рынков ценных бумаг; бухгалтерского учета; правового регулирования инвестиций.
Хотя названные институты являются смешанными по составу, они дополняют систему
финансового права, придавая ей завершенность и целостность.
§ 5. Принципы финансового права
Понятие принципов финансового права.
Латинское слово principium переводится как «основа, первоначало».
Принципы финансового права — это такие начала, в которых проявляются
объективные закономерности, тенденции и потребности общества, его главные
«устои». Применительно к финансовому праву это означает, что данная
отрасль права создается не умозрительно, не путем «умствования над
народом», а на основе фундаментальных правил, которые выводятся из жизни
общества и экономических возможностей государства, из объективной реальности, с
учетом жизненного уровня граждан страны. Эти правила и называются принципами
финансового права.
При формировании норм финансового права законодатель обязан учитывать
принципы отрасли. Эти принципы должны быть «растворены» в данной
отрасли права, «разлиты» в ней, должны пронизывать собой нормы
финансового права. Принципы придают качественную определенность финансовому
праву, составляют его «дух» (по Монтескье). Вместе с тем на основе
принципов финансового права реализуются финансово-правовые нормы, что
определяет единую направленность в функционировании финансового права. Без
принципов финансового права было бы трудно создавать адекватную социальным
реальностям систему норм финансового права.
Для финансового права характерен свой «набор» принципов,
образующих методологическую, направляющую часть отрасли. К наиболее важным
принципам финансового права относятся: законность; плановость; гласность;
финансовый федерализм; самостоятельность финансовой деятельности органов
местного самоуправления; взаимная ответственность государства и граждан в
области финансовой деятельности.
Принцип законности.
Законность можно определить как обязательное (неуклонное) исполнение требований
финансовых законов и основанных на них подзаконных актов всеми субъектами
финансового права: государственными и муниципальными органами власти, должностными
лицами, предприятиями всех форм собственности, общественными организациями и
гражданами. В финансовом праве принцип законности проявляется в положении:
соблюдать и исполнять финансовое законодательство должны все, но в первую
очередь сами финансовые органы и их должностные лица, участвующие в
осуществлении финансовой деятельности государства. Именно от них, обладающих
государственно-властными полномочиями, зависит решение большого числа
финансовых вопросов (например, налогового характера), непосредственно
затрагивающих положение широкого круга субъектов.
Существенную роль в укреплении законности в сфере финансовой
деятельности государственных и негосударственных структур играет финансовый
контроль. Регулярный, но не назойливый финансовый контроль повышает
ответственность государственных служащих и служащих частных фирм за
своевременное и высококачественное выполнение своих обязанностей. В процессе
такого контроля проверяется соответствие принимаемых решений по финансовым
вопросам финансовому законодательству и Конституции
РФ.
Принцип плановости. Важность
планирования в процессе осуществления финансовой деятельности государства
настолько велика, что многие авторы рассматривают плановость как принцип
финансового права. И действительно, идет ли речь о денежных тратах одного
человека или о бюджете семьи, тем более о доходах и расходах государства, — все
эти действия осуществляются по определенному плану. Принцип плановости есть
фундаментальный принцип финансового права, выражающийся в том, что финансовая
деятельность любой структуры, как государственной, так и частной,
осуществляется на основе финансового плана, учитывающего доходы и расходы на
определенный период. Для субъекта Российской Федерации таким планом является
бюджет региона, для казенного учреждения — бюджетная смета.
Таким образом, реально данный принцип базируется на системе
финансово-плановых актов. Эти акты являются государственными актами, на основе
которых реализуется порядок поступления денежных средств в бюджеты всех уровней
и внебюджетные фонды, их расходование из этих фондов. Принцип плановости входит
в содержание всей финансовой деятельности государственных и муниципальных
органов власти, государственных предприятий и учреждений.
Принцип гласности. Принцип
гласности применительно к финансовому праву означает, что финансово-правовые
акты, если при этом они еще затрагивают права и свободы граждан, должны быть
официально опубликованы для всеобщего сведения. В первую очередь этот принцип
распространяется на налоговые нормативные акты, к которым общество относится
внимательно и часто ранимо. Сама процедура доведения до сведения всех граждан
соответствующей финансово-правовой информации осуществляется с помощью
периодической печати и телевидения. Граждане хотят знать содержание проектов
бюджетов, процесс их обсуждения, утверждения и исполнения, на какие цели
расходуются денежные средства, собранные на основе налоговых поступлений.
Принцип гласности также означает необходимость прозрачности результатов
проведенных проверок и ревизий финансовой деятельности как государственных, так
и частных структур.
Другой стороной принципа гласности является доступность финансово-правовых
норм для населения, для среднего по способностям человека. Научное изложение
норм финансового права должно сочетаться с простотой и краткостью их изложения
в нормативном акте. Данное требование особенно актуально применительно к
налоговому праву, так как туманное формулирование норм этой подотрасли
способствует их различным трактовкам и уклонению от налогов. Для финансового
права правовая аксиома «никто не может отговариваться незнанием
закона» дополняется другой аксиомой: «Закон есть закон для тех, кто
способен его понять» <1>.
———————————
<1> Гоббс Т. Сочинения. М., 1991. Т. 2. С. 209.
Принцип финансового федерализма.
Принцип финансового федерализма заключается в том, что каждый субъект
Российской Федерации обладает правом иметь свой бюджет, причем по каждому
бюджету издается законодательный акт. Таким образом, в рамках Российской
Федерации принимается не один государственный бюджет, а целая система
государственных бюджетов, в которой особую роль играет бюджет федеральный,
обеспечивающий общефедеральные интересы, а также интересы бюджетов всех
уровней.
Бюджеты всех уровней самостоятельны, что обеспечивается правом независимого
утверждения каждого из них соответствующими представительными органами и
наличием собственных источников бюджетных средств. «В зависимости от того,
— отмечает П.М. Годме, — имеют ли участники федерации действительную финансовую
автономию, могут ли они распоряжаться своими ресурсами или же расходы должны
быть одобрены федеральными властями, можно говорить о том, является федерализм
реальным или иллюзорным» <1>.
———————————
<1> Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С.
28. См. также: Демин А.В. Финансовое право: предмет, метод, нормы и
правоотношения. Красноярск, 1998. С. 33.
Конституция
РФ разграничивает предметы ведения между Федерацией в целом и ее субъектами. В
ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное и кредитное
регулирование, денежная эмиссия; федеральные банки, федеральные налоги и сборы,
федеральные фонды регионального развития (ст. 71).
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление
общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72).
Разграничение финансовых полномочий между Российской Федерацией и ее
субъектами представляет собой сложный процесс взаимных компромиссов, который, с
одной стороны, способствует сохранению России как единого государства, с другой
— обеспечивает автономию региональных интересов.
Самостоятельность финансовой
деятельности органов местного самоуправления. Данный принцип финансового
права, нашедший отражение в российском законодательстве, вполне согласуется с
положениями Европейской хартии о
местном самоуправлении, где говорится: «Органы местного самоуправления
имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание
достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно
распоряжаться при осуществлении своих функций» <1>.
———————————
<1> Европейская хартия о
местном самоуправлении. Страсбург, 1990. С. 7.
В
Российской Федерации органы местного самоуправления имеют право самостоятельно
осуществлять финансовую деятельность, в частности формировать, утверждать и
исполнять местный бюджет. Эта самостоятельность гарантирована ст. ст. 130
— 133
Конституции РФ, Федеральным законом
об общих принципах организации местного самоуправления <1>.
В соответствии с названным Законом
муниципальное образование имеет собственный бюджет, собственные доходы, вправе
устанавливать местные налоги и сборы. Самостоятельность финансовой деятельности
органов местного самоуправления выражается также в праве населения
муниципального образования принимать решение о разовых добровольных сборах
денежных средств, которые расходуются исключительно по целевому назначению.
———————————
<1> Федеральный закон от
6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Принцип взаимной ответственности
государственных органов и граждан в области финансовой деятельности. В
правовом государстве государство в лице уполномоченных государственных
(муниципальных) органов власти и граждане взаимно ответственны в области
финансовой деятельности, т.е. равны перед законом и одинаково несут юридическую
ответственность за действия, не согласованные с законом. Так, нормы главы 19
Налогового кодекса РФ предусматривают для налогоплательщика порядок обжалования
актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц в
вышестоящий налоговый орган, в арбитражный суд и суд общей юрисдикции путем
подачи искового заявления.
Данный принцип предполагает, что органы государственной (муниципальной)
власти и их должностные лица за совершенные правонарушения или ненадлежащее
исполнение служебных обязанностей в области финансовой деятельности несут
соответствующую юридическую ответственность: дисциплинарную, финансовую,
административную и уголовную. Так, часть четвертая
Бюджетного кодекса РФ посвящена ответственности должностных лиц за нарушение
бюджетного законодательства и предусматривает применение к нарушителям таких
мер, как: бесспорное изъятие бюджетных средств, приостановление (сокращение)
предоставления межбюджетных трансфертов и т.д.
Вместе с тем принцип ответственности применительно к финансовой
деятельности государства означает привлечение к ответственности
(административной, финансовой, уголовной) граждан за нарушение финансового
законодательства, в основном за налоговые правонарушения (непредставление
налоговой декларации, неуплата или неполная уплата сумм налогов и т.п.).
Принцип ответственности граждан за налоговые правонарушения зафиксирован в разделе VI
Налогового кодекса РФ.
Все охарактеризованные принципы служат ориентирами для российского
финансового права и образуют единую основу, на которой формируется и
развивается вся система финансово-правовых норм.
Глава III. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ
И ФИНАНСОВЫЕ
ПРАВООТНОШЕНИЯ
§ 1. Нормы финансового права
Финансово-правовые нормы: понятие и
особенности. Нормы финансового права — исходный, главный элемент
финансового права как социального образования. Если сравнивать финансовое право
как отрасль права с кирпичной стеной, то эта стена складывается из таких
«кирпичиков» — правовых норм, которые объединяются в правовые
институты, а правовые институты — в подотрасли. В общем плане под
финансово-правовой нормой следует понимать установленное законом правило,
определяющее поведение субъектов (физических и юридических лиц) в области
финансовой деятельности государства, включающей широкий спектр действий: выпуск
денежных знаков и организацию денежного обращения, мобилизацию денежных средств
в казну и создание финансовых фондов, использование денежных средств из этих
фондов в интересах общества и государства и т.д. Например, одна из
финансово-правовых норм, содержащихся в Федеральном законе о Центральном банке (ст. 4),
предписывает, что Центральный банк монопольно осуществляет эмиссию (выпуск)
наличных денег и организует денежное обращение в стране <1>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
Для
финансово-правовых норм характерны общие черты, свойственные всем другим
правовым нормам. Это — правила поведения: призванные регулировать и направлять
поведение людей в сфере финансов и государственного управления; обеспечиваемые
принудительной силой государства и его авторитетом; отличающиеся точностью,
детализированностью, категоричностью предписаний; предоставляющие одному
субъекту правомочия, а на другого субъекта — возлагающие обязанности и т.д.
Вместе с тем нормы финансового права являются специфическими правилами
поведения и отличаются от правовых норм других отраслей права рядом
особенностей:
1. Финансово-правовые нормы имеют особую сферу применения, а именно
финансовую деятельность государства. Они регулируют: выпуск денежных знаков,
организацию денежного обращения, организацию системы расчетов — как наличных,
так и безналичных; устанавливают бюджетное устройство страны и регламентируют
бюджетный процесс; определяют систему доходов бюджетов и внебюджетных фондов:
устанавливают налоги, сборы и другие поступления в бюджет; устанавливают
направления государственных и муниципальных расходов денежных средств из
бюджета и внебюджетных фондов. Финансово-правовые нормы регулируют другие
общественные отношения (по государственному кредиту, валютные, страховые,
финансово-контрольные), прямо или косвенно связанные с денежными средствами.
2. Доминирующую роль в системе норм финансового права играют
обязывающие нормы, между тем как уполномочивающие и запрещающие нормы в целом
способствуют реализации норм обязывающих. Такая роль обязывающих норм
обусловлена спецификой финансовой деятельности государства, предполагающей,
особенно в области налоговых и бюджетных отношений, неукоснительное выполнение
заданий государства. Иначе говоря, финансово-правовая норма — не просто правило
поведения, но правило поведения, выступающее в качестве властного предписания,
веления. Этот аспект придает финансово-правовым нормам императивный характер,
который выражается в категорической форме. По степени императивности нормы
финансового права могут конкурировать только с уголовно-правовыми нормами.
3. Нормы финансового права являются публично-правовыми по своей
направленности и регламентируют общественные отношения, имеющие общий
(публичный) характер, т.е. отношения, тесно связанные с выполнением государством
своих функций: оборонных, правоохранительных, по управлению здравоохранением,
образованием, социальным обеспечением, наукой, культурой и т.д. Поэтому
финансово-правовые нормы относятся к публичному праву и наиболее тесно связаны
с нормами конституционного и административного права.
4. В структуре финансово-правовой нормы (гипотеза, диспозиция, санкция)
санкции имеют, как правило, имущественный характер. Так, в ст. 306.2
Бюджетного кодекса РФ установлены следующие санкции, применяемые к нарушителю
бюджетного законодательства: бесспорное взыскание бюджетных средств, а также
платы за их использование и пеней, приостановление (сокращение) предоставления
межбюджетных трансфертов и т.д.
Виды финансово-правовых норм.
Можно говорить о трех основных классификациях норм финансового права на основе
следующих критериев: по функциям права, по методу регулирования, по способу
разрешения конкретных индивидуальных дел.
По функциям права финансово-правовые нормы подразделяются на
регулятивные и охранительные. Регулятивные
финансово-правовые нормы образуют основную часть финансового права.
Регулятивные финансово-правовые нормы непосредственно направлены на
регламентацию поведения субъектов финансового права (финансовых и налоговых
органов, граждан) путем указания на их юридические обязанности и права.
Например, ст. 21
Налогового кодекса РФ содержит регулятивную финансово-правовую норму,
предоставляющую налогоплательщику право получать от налоговых органов по месту
учета бесплатную информацию о действующих налогах и сборах, о правах и
обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных
лиц. Регулятивные финансово-правовые нормы воплощают позитивное содержание
правового регулирования и включают обязывающие и уполномочивающие нормы.
Охранительные
финансово-правовые нормы — это прежде всего нормы, содержащие запреты, т.е.
указания на воздержание от определенных действий, а также нормы, содержащие
указания на меры административного и финансового принуждения, применяемые к
лицам, нарушающим эти запреты. Например, ст. 128
Налогового кодекса РФ содержит охранительную финансово-правовую норму, в
соответствии с которой неявка без уважительных причин лица, вызываемого по делу
о налоговом правонарушении в качестве свидетеля, влечет взыскание штрафа в
размере тысячи рублей. Охранительные финансово-правовые нормы охраняют
соответствующие общественные отношения, но, охраняя, их регулируют.
По методу правового регулирования финансово-правовые нормы можно
подразделить на обязывающие, уполномочивающие и запрещающие. Обязывающими нормами в финансовом праве
принято считать нормы, устанавливающие обязанность субъекта финансового права
совершать определенные положительные действия, например, уплатить законно
установленные налоги и сборы, вести в установленном порядке бухгалтерский и
налоговый учет и т.д. Для финансово-правовых обязывающих норм характерны слова
«обязан», «должен». Эти обязанности и долженствования
возлагаются Конституцией
РФ, федеральными законами, актами субъектов Российской Федерации.
Уполномочивающие
финансово-правовые нормы — это нормы, устанавливающие права субъектов
финансового права на совершение тех или иных положительных действий. Данные
нормы содержат в своем тексте слова «вправе», «имеет
право», «может». Так, Положение
о Федеральной налоговой службе, утвержденное Постановлением Правительства РФ,
содержит уполномочивающие нормы, предоставляющие данной службе право
осуществлять контроль и надзор за правильностью исчисления, полнотой и
своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и сборов и иных
обязательных платежей <1>. Финансово-правовые
уполномочивающие нормы предоставляют субъектам финансового права самим выбирать
наилучший вариант поведения в данной конкретной ситуации.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.
Указывая
на доминирующую роль в финансовом праве обязывающих норм, следует отметить
важное значение уполномочивающих норм в регулировании финансовой деятельности
государства. Из европейской истории известно, что многие парламенты только
тогда стали подлинными представительными органами, когда обрели полномочия в
области финансов (утверждение бюджета, контроль за использованием денежных
средств и т.д.).
Запрещающие нормы в
финансовом праве выражают в основном охранительную функцию финансового права.
Содержащиеся в этих нормах финансово-правовые запреты — это
государственно-властные веления, «негативные приказы» <1>,
предписывающие не совершать определенных действий. Например, ст. 58
Федерального закона о Центральном банке РФ содержит правовую норму, запрещающую
этому банку требовать от кредитных организаций выполнения не свойственных им
функций, а также требовать предоставления не предусмотренной федеральными
законами информации о клиентах кредитных организаций.
———————————
<1> См.: Бержель Ж.-Л. Общая теория права. М.,
2000. С. 80.
По
способу разрешения конкретных индивидуальных дел финансово-правовые нормы
классифицируются на материальные и процессуальные нормы. Материальные нормы определяют в статической форме обязанности и
права субъектов финансового права, их правовое положение, пределы правового
регулирования. Например, правовые нормы, содержащиеся в Положении
о Министерстве финансов РФ и определяющие основные функции этого Министерства,
являются материальными. Иными словами, материальные финансово-правовые нормы
показывают субъектам финансового права (органам, должностным лицам,
предприятиям всех форм собственности, гражданам), что дают им эти нормы права и
что от них требуют.
Процессуальные
финансово-правовые нормы имеют процедурный характер. Они тесно связаны с
материальными нормами и являются средством их реализации. Так, материальные
нормы бюджетного права, устанавливающие бюджетную компетенцию государственных и
муниципальных органов власти, реализуются посредством бюджетно-процессуальных
норм, содержащихся в части III
Бюджетного кодекса РФ. Нормы процессуальные в финансовом праве без норм
материальных — беспредметны. Материальные нормы без процессуальных — бессильны.
Процессуальные нормы в финансовом праве имеют чрезвычайно важный характер,
поскольку несоблюдение даже незначительных процессуальных аспектов приводит к
существенным правонарушениям, придающим финансовым операциям незаконный
характер <1>.
———————————
<1> См.: Демин А.В. Финансовое право: предмет,
метод, нормы и правонарушения. Красноярск, 1998. С. 41 — 42.
§ 2. Финансовые правоотношения
Особенности финансовых правоотношений.
В норме финансового права заключена модель финансового правоотношения. Как только
норма начинает действовать, содержащаяся в ней «правовая энергия»
идет в двух основных направлениях: на одного субъекта возлагаются обязанности,
другому — предоставляются права. Модель трансформируется в индивидуальное
финансовое правоотношение.
Финансовое правоотношение — это урегулированное нормами финансового
права общественное отношение, складывающееся в сфере финансовой деятельности.
Именно финансовое правоотношение свидетельствует о превращении долженствования
в акт конкретного поведения. Налоги, сборы, пошлины, порядок их поступления в
бюджетные и внебюджетные фонды не могут иметь место в государстве, не будучи
облеченными в правовую форму и вне правовых отношений.
Финансовое правоотношение характеризуется общими чертами, какие присущи
всем другим правоотношениям. Это связь (отношение): 1) возникающая вследствие
воздействия норм права на поведение субъектов права; 2) возникающая между
субъектами посредством наделения их взаимными правами и обязанностями; 3)
охраняемая государством. Однако финансовые правоотношения специфичны и имеют
ряд особенностей.
1. Первой особенностью финансовых правоотношений является то, что они
возникают в процессе осуществления финансовой деятельности государства, т.е. в
процессе выпуска денежных знаков и организации денежного обращения, планового
собирания денежных средств в бюджетные и внебюджетные фонды, их использования
при осуществлении государством своих функций и т.д. По существу, финансовые
правоотношения — это денежные правоотношения, возникающие между государством в
лице его уполномоченных органов и другими субъектами финансового права в
процессе осуществления государственной финансовой деятельности. Например,
такого рода правоотношения возникают при получении казенным учреждением
денежных средств из бюджета. При этом нужно указать на то, что денежные
средства представляют собой специфическое имущество. Следовательно, в конечном
счете, финансовые правоотношения можно признать имущественными
правоотношениями.
2. Другой особенностью финансовых правоотношений является то, что они
являются публично-правовыми отношениями. Конечной целью как финансовых
правоотношений, так и гражданских правоотношений является движение денежных
средств от одного субъекта к другому. Однако если в первом случае движение
денежных средств осуществляется в интересах всего общества (поступление
денежных средств налогоплательщика в бюджет), то во втором случае движение
денежных средств (например, при купле-продаже) удовлетворяет частные интересы.
Короче говоря, в рамках финансовых правоотношений государство выполняет
возложенные на него функции в интересах всего общества: по охране общественного
порядка и обеспечению общественной безопасности, по управлению обороной,
образованием, здравоохранением, социальным обеспечением и т.д.
3. Третья важная особенность финансовых правоотношений состоит в том,
что это — государственно-властные отношения. Финансовая деятельность
государства есть одна из форм проявления его суверенитета <1>.
Поэтому одной из сторон финансовых правоотношений всегда выступает государство
в лице уполномоченного органа. Это: Федеральное собрание РФ, Правительство РФ,
Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ и другие органы государственной
власти, а также органы местного самоуправления. Другой стороной могут выступать
самые разнообразные субъекты: органы государственной власти и органы местного
самоуправления, государственные предприятия и учреждения, предприятия других
форм собственности, общественные объединения, граждане. Финансовое
правоотношение строится как государственно-властное, чаще всего как
вертикальное правоотношение власти и подчинения. В рамках такого правоотношения
властный субъект, используя полномочия и государственное принуждение, может
устранять возникающие противоречия между публичными и частными интересами в
пользу первых в процессе осуществления финансовой деятельности государства.
Такие моменты имеют место нередко в налоговых правоотношениях, где отдельные
налогоплательщики стремятся уклониться от уплаты налога. Таким образом,
финансовые правоотношения невозможны вне государственной деятельности и имеют
во всех случаях публичный характер. Один из обязательных субъектов, т.е.
государственный орган или орган местного самоуправления, выступает как носитель
властных полномочий.
———————————
<1> См.: Цыпкин С.Д. Предмет и система
финансового права // Советское финансовое право. М., 1974. С. 52.
4. Вместе
с тем государство осуществляет мобилизацию составляющих часть национального
дохода денежных средств, направляя их в различные фонды и используя в процессе
выполнения своих функций. С этой стороны государство выступает как хозяйствующий субъект, как субъект
специфических имущественных (денежных) отношений. Следовательно, в финансовых
правоотношениях отчетливо выступают два элемента, указывающие на их
особенности: государственно-властный и имущественный <1>.
Поэтому финансовые правоотношения являются властно-имущественными
правоотношениями, в которых отношения власти неотделимы от имущественных
(денежных) отношений.
———————————
<1> См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории
советского финансового права. М., 1960. С. 137.
Виды финансовых правоотношений.
Существующие в правовой действительности финансовые правоотношения многообразны
и могут быть подразделены в зависимости от оснований на различные виды.
По функциям права они могут быть подразделены на регулятивные и
охранительные. Регулятивные
финансовые правоотношения представляют собой положительные, возникающие на
основе норм права отношения между субъектами в процессе осуществления
финансовой деятельности государства. Они возникают на основе правомерного
поведения участников финансового правоотношения и образуют нормальную ткань
правопорядка в области финансовой деятельности государства. К числу таких
правоотношений относятся правоотношения по поводу уплаты в бюджеты и
внебюджетные фонды налоговых платежей, по поводу рассмотрения и утверждения
представительным органом проекта бюджета и т.д.
Охранительные финансовые
правоотношения складываются в процессе осуществления финансовой деятельности
государства, но возникают вследствие неправомерного поведения одного из
субъектов финансового права как реакция государства на такое поведение. К их
числу относятся правоотношения, возникающие в связи с различными финансовыми
правонарушениями: налоговых обязательств, бюджетного законодательства, правил
ведения кассовых операций и др. Охранительные финансовые правоотношения
являются по своей роли вспомогательными, хотя их место в сфере налоговых
правоотношений достаточно велико.
По способу разрешения конкретных индивидуальных дел финансовые
правоотношения подразделяются на материальные и процессуальные. Финансовая
деятельность государства в силу специфических свойств требует строгой
процедурно-процессуальной регламентации. Материальные
финансовые правоотношения — это правоотношения, через которые реализуются
обязанности и права субъектов финансового права. К ним относятся
правоотношения, которые содержат: субъективное право казенного учреждения на
получение бюджетных средств из бюджета и обязанность распорядителя бюджетных
средств дать разрешение на их получение; обязанность налогоплательщика уплатить
налог и право налогового органа требовать его уплаты и т.д.
Процессуальные финансовые
правоотношения возникают на основе процессуальных норм и производны (вторичны)
от материальных финансовых правоотношений. Но их удельный вес в системе
финансовых правоотношений достаточно велик, о чем свидетельствует часть III
Бюджетного кодекса РФ, включающая бюджетно-процессуальные нормы.
Еще одной важной классификацией финансовых правоотношений является их
построение по видам правовых институтов и подотраслей права, входящих в состав
финансового права. Такое построение ценно тем, что позволяет увидеть панораму
всех основных финансовых правоотношений. Согласно названному основанию финансовые
правоотношения могут быть подразделены на: а) эмиссионные; б) налоговые; в)
бюджетные; г) по поводу государственного и муниципального долга; д) по поводу
государственного страхования; е) валютные; ж) финансово-контрольные.
Финансовые правоотношения могут быть подразделены по другим критериям.
Однако охарактеризованные виды дают объемное представление о комплексе
финансовых правоотношений, возникающих в правовой действительности.
§ 3. Субъекты финансового права
К пониманию различия категорий
«субъект финансового права» и «субъект финансового
правоотношения». Финансовое законодательство определяет субъектов
финансового права. К ним относятся: территориальные образования (Российская
Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования),
представительные и исполнительные органы государственной власти, органы
местного самоуправления, государственные и муниципальные предприятия,
учреждения и предприятия негосударственной формы собственности, граждане.
Субъект финансового права — это лицо (физическое или юридическое), которое
законодательство наделяет правами и обязанностями в области публичной
финансовой деятельности, предоставляя возможность быть участником конкретного
финансового правоотношения <1>.
———————————
<1> См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России.
М., 2004. С. 99.
Приведенное
определение говорит о том, что категории «субъект финансового права»
и «субъект финансового правоотношения» имеют различное, только частично
совпадающее, содержание. Субъекты
финансового права потенциально способны быть участниками финансового
правоотношения. Субъекты финансового
правоотношения — это реальные участники конкретного финансового
правоотношения. Безработный гражданин Сидоров является субъектом финансового
(налогового) права, но не является участником финансового (налогового)
правоотношения. Занявшись бизнесом и имея доход с него, Сидоров становится
участником финансового (налогового) правоотношения. Таким образом, переход субъекта
финансового правоотношения из одного состояния в другое связан с процессом
превращения возможности в действительность.
В зависимости от организационно-правового статуса можно выделить
следующие группы субъектов финансового права: 1) территориальные образования;
2) коллективные субъекты; 3) индивидуальные субъекты.
Территориальные образования.
Под общественно-территориальным образованием как субъектом финансового права
следует понимать земельное пространство с определенными юридическими границами,
проживающим на нем населением и имеющим органы государственной власти или
органы местного самоуправления, которые реализуют принадлежащие данному
образованию права и обязанности. К таким общественно-территориальным
образованиям относятся: а) Российская Федерация как государство; б) наиболее
крупные части этого государства — субъекты РФ; в) муниципальные образования —
государственно-территориальные единицы (города, поселки, муниципальные районы,
иные населенные пункты), в которых осуществляется местное самоуправление.
Российская Федерация как
единое государство, будучи особым субъектом финансового права, выступает в этом
качестве в двух ипостасях. Во-первых, как суверенное государство, Российская
Федерация распространяет свою финансовую власть на всю принадлежащую ей
территорию. В соответствии со ст. 71
Конституции РФ в ведении Российского государства находятся финансовое,
валютное, кредитное, таможенное регулирование, федеральные банки.
Предоставленные финансовые права Российская Федерация реализует через
федеральные органы власти, к которым относятся Президент РФ, Федеральное
Собрание, Правительство РФ, федеральные ведомства. Во-вторых, Российская
Федерация, являясь субъектом финансового права, выступает как хозяйствующий
субъект, деятельность которого направлена на создание финансовых и материальных
условий, необходимых для выполнения своих задач и функций. С этой стороны
Российская Федерация реализует одно из фундаментальных финансовых прав — право
распоряжаться значительной частью казны. Эту часть казны составляют денежные
средства федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также
денежные средства Центрального банка РФ. Поэтому Российская Федерация как
субъект финансового права прежде всего является субъектом бюджетного права, а
также других финансовых прав: на денежную эмиссию, на установление федеральных
налогов и сборов, на государственные займы, валютное регулирование и т.д.
Субъект Российской Федерации
— следующее общественно-территориальное образование, являющееся субъектом
финансового права. От Российской Федерации как государства субъект Российской
Федерации отличается тем, что право суверенитета и право территориального
верховенства принадлежит только Российской Федерации. В остальном для субъекта
Российской Федерации как субъекта финансового права характерны те же черты,
какие присущи и Российской Федерации как субъекту финансового права. Так,
согласно ст. 214
Гражданского кодекса РФ за субъектом Российской Федерации закреплено право
государственной собственности на определенную часть казны, т.е. на бюджетные
средства.
Федеральное устройство страны, освободив в соответствии с Конституцией
РФ общественно-территориальные образования типа «субъект Российской
Федерации» от тотальной опеки государства (как это было в СССР), наделило
эти образования элементами самостоятельности и предоставило целый ряд прав
финансового характера: право на собственный бюджет, право на соответствующие
налоги и сборы, право на выпуск органами субъекта РФ облигаций регионального
займа.
Муниципальное образование —
еще один субъект финансового права из числа общественно-территориальных
образований. Муниципальные образования располагают кругом дел, которые им
присущи в качестве неотъемлемых. Сюда относятся: охрана общественного порядка,
жилищно-коммунальные услуги, здравоохранение, образование и т.д. И поскольку
названные дела лучше всего выполняют органы местного самоуправления
собственными силами, муниципальное образование наделяется законодательством
соответствующими правами, в первую очередь финансовыми, которые (не мешает
напомнить об этом) в XIX веке в юридической литературе признавались
«прирожденными» <1>.
———————————
<1> См.: Финансовая энциклопедия. М.; Л., 1927.
С. 727.
Финансовые
права муниципального образования закреплены рядом нормативных актов:
Конституцией РФ (ч. 1 ст. 132),
Гражданским кодексом РФ (ст. 215),
Бюджетным кодексом РФ (ст. 15),
Федеральным законом
от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» <1>, законами субъектов о местном
самоуправлении и др. В соответствии со ст. 15
Бюджетного кодекса РФ право на свой собственный бюджет составляет основу
финансово-правового статуса муниципального образования. Также в первую очередь
следует назвать право муниципального образования распоряжаться денежными
средствами муниципальной казны, которая образуется из денежных средств местного
бюджета и денежных средств, поступающих в качестве финансовой помощи из
федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации. К другим финансовым правам
муниципального образования относятся права: на введение и использование местных
налогов, на выпуск муниципальных займов и т.д.
———————————
<1> СЗ РФ. 2003. N 35. Ст. 3607.
Бюджетные
и иные финансовые права принадлежат территориальным образованиям как субъектам
финансового права, но реализуют их органы государственной и муниципальной
власти.
Коллективные субъекты
финансового права. Обязательной предпосылкой правосубъектности коллективных
субъектов, в том числе субъектов финансового права, является организация их в
такое образование, которое выражено в их организационном единстве. Все
коллективные субъекты финансового права — государственные органы власти,
хозяйственные организации, бюджетные учреждения — имеют внутреннюю структуру,
причем внутренние подразделения слиты в одно организованное целое. Имеются
попытки отождествить понятия «коллективный субъект» и
«юридическое лицо». Но первое намного шире второго и охватывает
намного больше субъектов финансового права.
Органы государственной власти и
органы местного самоуправления являются субъектами финансового права уже в
силу того, что законодательство уполномочивает и обязывает их осуществлять
публичную финансовую деятельность, т.е. принимать участие в процессах
аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств. При
этом субъектами финансового права выступают как представительные органы
(рассматривающие и утверждающие бюджеты), так и исполнительные органы
(исполняющие бюджеты и отчитывающиеся об их исполнении).
В системе исполнительных органов как субъектов финансового права
следует выделить группу финансово-кредитных органов, в частности, Министерство
финансов РФ с находящимися в его ведении структурами, к которым относятся:
Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство. Названные органы
исполнительной власти обладают специальными финансово-правовыми полномочиями.
Среди органов государства особым субъектом финансового права является
Центральный банк РФ, осуществляющий финансовую деятельность государства и
выступающий в конкретных финансовых правоотношениях как уполномоченный
государством орган <1>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
Предприятия всех форм собственности и
другие коммерческие организации различных организационно-правовых форм
представляют собой типичные и наиболее многочисленные коллективные субъекты
финансового права. Имея самостоятельный источник дохода (прибыль), а также
бухгалтерский учет и расчетный счет в кредитном учреждении, предприятия
вступают в финансовые правоотношения в связи с уплатой в казну налогов и других
обязательных платежей. Таким образом, основным признаком, по которому
предприятие или коммерческая организация становятся субъектом финансового
права, является наличие самостоятельного источника дохода — прибыли, часть
которой в виде налога поступает в распоряжение государства или муниципального
образования. Однако государственные и муниципальные унитарные предприятия могут
вступать в финансовые правоотношение не только по поводу уплаты налогов в
казну, но и по поводу финансирования из бюджета в форме бюджетных кредитов <1>.
———————————
<1> Федеральный закон от
14 ноября 2002 года N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях» // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
Бюджетные учреждения и организации как
некоммерческие структуры создаются для достижения управленческих,
образовательных, научных, культурных и иных целей <1>.
Как субъекты финансового права, не извлекающие прибыли из своей деятельности,
они для выполнения публичных функций вступают в финансовые правоотношения по
поводу их финансирования из соответствующего бюджета. В связи с тем что
законодательство разрешает бюджетным учреждениям и организациям предоставлять
платные дополнительные услуги (например, образовательные, медицинские), эти
учреждения и организации вступают также в финансовые правоотношения по поводу
уплаты в бюджет налогов из получаемых доходов.
———————————
<1> Федеральный закон от
12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ.
1996. N 3. Ст. 145.
Индивидуальные субъекты финансового права.
К индивидуальным субъектам финансового права относятся прежде всего граждане
Российской Федерации. Например, отдельный гражданин может быть субъектом
финансовых правоотношений по государственному кредиту. Эти отношения,
возникающие по поводу выпуска, реализации и погашения государственного займа,
регулируются на основе норм финансового права, предусматривающих добровольное
участие гражданина в качестве кредитора государства. Граждане могут вступать в
финансовые правоотношения в области банковского кредита, государственного
страхования, по поводу самообложения в муниципальных образованиях.
Но чаще всего граждане вступают в финансовые правоотношения, связанные
с выполнением налоговых обязательств. Основным признаком налогообязанного
гражданина является наличие самостоятельного источника дохода. Таким источником
дохода могут быть: заработная плата; прибыль предпринимателя, занимающегося предпринимательской
деятельностью без образования юридического лица; недвижимое имущество и т.д. По
этому признаку субъектами финансового (налогового) права могут быть наряду с
гражданами России иностранные граждане или лица без гражданства, проживающие и
работающие в Российской Федерации, а также имеющие законом разрешенные
источники доходов. Граждане, иностранные граждане, лица без гражданства имеют
равные права и обязанности как субъекты финансового права, а поэтому
законодатель называет их в ст. 19
Налогового кодекса РФ «физическими лицами». На правовой статус
налогоплательщиков — физических лиц не влияет возраст налогоплательщика, так
как обязанность по уплате налога возникает в момент приобретения объекта
налогообложения. Отдельные авторы обосновывают положение, что финансовая
(налоговая) дееспособность физического лица производна от трудовой и гражданской
дееспособности. По их мнению, анализ трудового и гражданского законодательства
приводит к выводу, что в большинстве случаев финансовая (налоговая)
дееспособность возникает в 18 лет, хотя в некоторых случаях предусматривается
возраст с 14 и 16 лет. С 14 лет физические лица могут получать доходы от своей
трудовой деятельности, и эти доходы являются объектом налогообложения <1>.
———————————
<1> См.: Карасева М.В. Финансовое
правоотношение. Воронеж, 1997. С. 127; Тройская С.С. Правовой статус
налогоплательщика — физического лица. М., 2009. С. 66 — 68.
Среди
физических лиц — субъектов финансового права особым статусом наделяются
граждане, занимающиеся индивидуальной предпринимательской деятельностью без
образования юридического лица, в том числе главы крестьянских (фермерских)
хозяйств.
§ 4. Источники финансового права
Понятие источника финансового права.
Нормы финансового права, как и другие правовые нормы, не существуют и не могут
существовать вне источника права. Подобно тому, как жидкость может
использоваться, если она находится в определенном сосуде (имеющем твердую
форму), так и нормы финансового права могут быть выражены и доведены до сведения
общества в соответствующей форме, которая называется источником права.
Источник, как это слово толкует русский словарь, — это то, из чего берется,
черпается что-либо. В финансовом праве это в основном нормативные правовые
акты.
Как источник финансового права нормативный правовой акт (федеральный
закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ и т.д.) содержит в
себе нормы финансового права, адресованные неопределенному кругу лиц и
рассчитанные на неоднократное применение. Таким образом, нормативный правовой
акт — это тот резервуар, из которого люди (органы публичной власти, должностные
лица, граждане) черпают сведения о правовых нормах. Бегло охарактеризуем
нормативные правовые акты, выступающие в качестве источников финансового права.
Конституция РФ — базовый нормативный акт, являющийся источником всех отраслей
права, в том числе финансового. В Конституции
РФ содержатся правовые нормы, имеющие прямую финансово-правовую направленность.
К сфере налогообложения относится правовая норма, содержащаяся в ст. 57
Конституции РФ, и обязывающая каждого платить законно установленные налоги и
сборы. Статья 75
Конституции РФ содержит правовые нормы, устанавливающие денежную систему
Российской Федерации, регламентирующие денежную эмиссию, определяющие систему
налогов, взимаемых в федеральный бюджет, регулирующие порядок выпуска
государственных займов.
К источникам финансового права этого класса относятся конституции и
уставы субъектов Федерации. В них закрепляются основы правовой организации
финансовой деятельности субъектов Федерации, право иметь собственные бюджеты и
внебюджетные фонды и т.д. Так, глава 13 Устава Свердловской области,
озаглавленная «Финансы», содержит правовые нормы, устанавливающие
налоговую и бюджетную систему области, регламентирующие разработку и
утверждение, а также исполнение областного бюджета <1>.
———————————
<1> Собрание законодательства Свердловской
области. 2011. N 12. Ст. 1914.
Федеральные законы и законы субъектов РФ
имеют наиболее важное практическое значение в системе источников финансового
права. При этом финансовые законы можно условно разделить на бюджетные,
налоговые, валютные, банковские, страховые и т.д. Например, для бюджетного
права основным источником является Бюджетный кодекс
РФ — закон федерального уровня, устанавливающий структуру бюджета, бюджетное
устройство, основы бюджетного процесса. Для налогового права таким источником
является Налоговый кодекс
РФ, устанавливающий налоговую систему страны, определяющий налоговые
правонарушения и ответственность за них.
Источником финансового права являются законы субъектов РФ, содержащие
финансово-правовые нормы. Это — законы о бюджетном устройстве и бюджетном
процессе, о порядке предоставления налоговых льгот и т.д.
Указы Президента РФ. Среди
нормативных актов как источников финансового права выделяются Указы Президента
РФ. В качестве примера можно назвать следующие Указы: от 25 июля 1996 года
«О мерах по обеспечению государственного финансового контроля» <1>,
от 24 августа 1998
года «О некоторых мерах по экономии государственных расходов»
<2>. Следует отметить, что Указы Президента РФ в системе
подзаконных актов, являющихся источниками финансового права, имеют приоритетное
значение и по юридической силе приближаются к федеральным законам. Ни
Государственная Дума, ни Совет Федерации не вправе отменять и изменять Указы
Президента РФ.
———————————
<1> СЗ РФ. 1996. N 32. Ст. 3857.
<2> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3076.
Постановления Правительства РФ — это
наиболее распространенные источники финансового права, так как с помощью
финансово-правовых норм, содержащихся в этих актах, конкретизируются финансовые
законы. Так, нормы Федерального закона
от 11 ноября 2003 года «О лотереях» конкретизированы Постановлением
Правительства РФ от 5 июля 2004 года «О мерах по реализации Федерального
закона «О лотереях» <1>. Типичной формой
нормативных актов Правительства РФ, являющихся источниками финансового права,
являются Правила. Правила — это
нормативно-правовой акт, регулирующий общественные отношения в какой-либо одной
области финансовой деятельности государства. Таким, к примеру, актом являются Правила
предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам
субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2015 год, утвержденные
Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2014 года <2>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2907.
<2> СЗ РФ. 2015. N 3. Ст. 580.
Ведомственные нормативные акты.
Ведомственные нормативные акты как источники финансового права регулируют в
основном финансовую деятельность соответствующих ведомств (министерств, служб,
комитетов и т.д.). Наиболее типичным ведомственным нормативным актом,
выступающим в качестве источника финансового права, является инструкция, утверждаемая
приказом данного ведомства. Главное место среди них занимают инструкции
Министерства финансов РФ, а также Центрального банка РФ. В качестве примера
можно назвать Инструкцию
о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной
отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,
утвержденную Приказом Минфина России от 28 декабря 2010 года N 191н <1>.
Специфика инструкции как источника финансового права состоит в том, что она
имеет целью разъяснение деталей, подробностей исполнения закона или иного акта
государства.
———————————
<1> Российская газета. 2011. N 47.
Нормативный финансовый договор. Наряду
с нормативными правовыми актами (законы и подзаконные акты) источниками
финансового права могут быть договоры. Нормативный финансовый договор как
источник финансового права может быть определен как взаимное соглашение двух
или более сторон, содержащее нормы финансового права. Например, это соглашение
двух субъектов Российской Федерации о финансовой помощи при ситуациях
чрезвычайного характера. Это — соглашение об осуществлении органом Федерального
казначейства отдельных функций по исполнению местного бюджета при кассовом
обслуживании им исполнения бюджета, причем последний не вправе отказывать в
заключении такого соглашения местному органу самоуправления.
В качестве источника финансового права могут выступать международные
договоры Российской Федерации с другими странами, если они содержат нормы
финансового права. Такие соглашения часто заключаются между государствами в
налоговой области по поводу избежания двойного налогообложения в отношении
налогов на доходы и имущество.
Глава IV. НАУКА ФИНАНСОВОГО ПРАВА
§ 1. Предмет науки финансового права
Состав науки финансового права.
Финансовое право в общественной жизни выступает в нескольких ролях: как отрасль
права, как отрасль юридической науки и как одна из учебных дисциплин. Под
финансовым правом обычно понимается совокупность юридических норм, определяющих
поведение субъектов (граждан, предприятий, учреждений, общественных
объединений, органов исполнительной власти) в области финансовой деятельности
государства. Но если финансовое право как совокупность юридических норм
предписывает соответствующее поведение (чаще говорят: «регулирует
общественные отношения»), то наука финансового права исследует нормы
финансового права, классифицирует и систематизирует их, объединяет в правовые
институты и представляет в определенной системе.
Нормы финансового права появились давно. Они встречаются в законах
Хаммурапи, Русской Правде, Великой хартии вольностей. В частности, Великая
хартия вольностей (1215) следующим образом сформулировала одну из наиболее
фундаментальных финансовых норм, запрещая королю взимать налоги без согласия
парламента: «Ни щитовые деньги, ни пособия не должны взиматься в
Королевстве нашем иначе, как по общему совету Королевства нашего» <1>.
———————————
<1> Конституции буржуазных государств Европы.
М., 1957. С. 170.
Наука
финансового права возникла сравнительно недавно. Ее родословная в России не
уходит дальше первой половины XIX века, когда появились первые работы по
финансовому праву русских ученых — юристов и возникла в Петербургском
университете кафедра государственных податей.
Исследования в области финансового права материализуются в монографиях,
статьях, учебниках и учебных пособиях, а в теоретическом плане получают
выражение в различных научных построениях, концепциях, определениях. Так,
лицам, получившим юридическое образование, известно определение
государственного бюджета как бюджета-акта и бюджета-фонда. Известно, что
конструкция любого налогового закона складывается из таких элементов, как
нормативное основание, субъект налога, объект налога, размеры налога, сроки уплаты
и т.д. Тем не менее эти научные положения необходимо научно обосновать, чтобы
придать им авторитетный характер.
В процессе накопления и обработки знаний о финансовом праве
используются определенные методологические средства, которые помогают обработке
этих знаний, превращению их в систему продуманно и понятно изложенной
информации. К таким средствам, образующим состав науки финансового права,
относятся: предмет науки, методология науки, система науки, научная
терминология, история науки и отраслевая библиография. Названные средства —
постоянные элементы науки, без которых она не может обходиться. Отмечая
многоэлементный характер состава науки финансового права, нужно подчеркнуть,
что основу этого состава образуют такие элементы, как предмет, методология и система
науки.
Предмет науки финансового права.
Что же следует понимать под предметом науки финансового права? В самом понятии
«наука финансового права» заключен ответ на данный вопрос. Во всяком
знании мы находим направленность на нечто, что в силу этой направленности
является для знания его предметом. Предметом науки финансового права является
действующее финансовое право, знания об этом праве.
Однако предмет финансово-правовой науки нельзя понять только через
систему знаний о действующем финансовом праве. Нормативный подход не дает
полного представления о предмете науки, не может показать широты науки
финансового права, обосновать ее методологию, систему. Признавая предмет науки
единым, следует сказать, что в целом он складывается из трех основных частей,
причем каждая из них означает часть содержания предмета. К ним относятся знания
о: 1) финансово-правовых нормах; 2) финансово-правовых категориях; 3) практике
применения финансово-правовых норм.
Первой частью предмета науки финансового права, на которую направлено
научное познание, является действующее финансовое право как совокупность
юридических норм. Действующие нормы систематизируются, объединяются в правовые
институты и подотрасли: бюджетное право, налоговое право, банковское
(публичное) право, финансово-контрольное право и т.д. При этом
финансово-правовые нормы и их правовые институты изучаются как явления одного
порядка, составляющие самостоятельную и единую отрасль в праве, имеющие свою
область правового регулирования. Наряду с нормами финансового права изучаются
также порождаемые ими финансовые правоотношения, их субъекты и объекты,
юридические факты, виды правоотношений. Достоянием науки и практики стало
подразделение финансовых правоотношений на бюджетные, налоговые, банковские,
финансово-контрольные. Однако как нормы финансового права, так и финансовые
правоотношения показывают не весь объект познания и не дают полного
представления о предмете науки финансового права. Не везде, где есть знание
финансового законодательства, есть понимание финансового права как отрасли
права, можно говорить о науке финансового права. Для науки имеют значение
прежде всего те знания, которые были приобретены с целью образования ее
постоянного капитала. В финансовом праве к таким знаниям относятся
финансово-правовые категории.
Финансово-правовые категории типа «государственные финансы»,
«федеральный бюджет», «бюджетный процесс», «финансовая
деятельность государства» образуют другую часть предмета
финансово-правовой науки, на которую направлено научное познание. В этих
понятиях выражено то главное, сущностное, что характеризует финансовое право в
его постоянном развитии и что отражает наука финансового права. Именно
финансово-правовые категории создают устойчивость данной науки, сохраняют ее
целостность, цементируют знания, которые образуют понимание финансового права
как отрасли права. На основе такой системы связанных и скоординированных между
собой узловых категорий студенты могут не только изучать, но и понимать
финансовое право, преподаватели — читать лекции и вести семинарские занятия,
ученые — специалисты по финансовому праву — формулировать научные определения,
систематизировать материал, писать учебники и монографии.
Третьей важной частью предмета науки финансового права являются
«опытные знания» (Кант), т.е. знания, связанные с практикой
применения норм финансового права, правоприменительной деятельностью финансовых
органов: Министерства финансов РФ и его органов на местах, федеральных служб,
находящихся в его ведении, Центрального банка РФ и его звеньев в субъектах
Федерации, аудиторских фирм и т.д. Наука финансового права изучает действующее
финансовое законодательство, но не абстрактно — только по книгам и кодексам, а
в тесной связи с жизнью граждан-налогоплательщиков, с работой финансовых
органов государства. Посредством такого сличения действующего финансового
законодательства с жизнью, бытом народа, с финансовой деятельностью органов
государства всех трех ветвей власти специалисты по финансовому праву могут
выявить ненадобность тех или иных норм финансового права и тем содействовать их
отмене или изменению, заметить пробелы в законодательстве и указать на
необходимость новых дополнительных норм.
Все охарактеризованные части предмета науки финансового права
взаимосвязаны, а поэтому система накопляемых данной наукой знаний отличается
высокой степенью единства. При этом важно подчеркнуть познавательную
первичность финансово-правовых категорий и вторичность действующего финансового
права. Финансово-правовые нормы составляют непосредственный, сегодняшний
материал науки финансового права, но свой настоящий смысл эти нормы получают
благодаря тому, что вырастают, подобно листьям на ветвях дерева, из общих категорий,
на которых держатся и исчезают. Нельзя понять и подвергнуть толкованию
финансово-правовые нормы без помощи финансово-правовых категорий. Поэтому наука
финансового права в общей части учебного материала изучает основные
финансово-правовые категории, чтобы на базе этого постоянного капитала науки
познавать действующее финансовое право.
§ 2. Методология науки финансового права
Понятие метода науки. Предмет науки
финансового права неразрывно связан с ее методом познавания. Если предмет науки
говорит о том, какой объект следует изучать, то метод свидетельствует о том, с
помощью каких приемов и способов нужно данный объект изучать, исследовать.
Английский философ Ф. Бэкон (1561 — 1626) сравнивал метод познавания с
источником света, освещающего путь исследования, организующего и направляющего
труд ученого. Сначала зажигают свет и указывают светом дорогу к поиску, затем
начинаются сами поиски.
Метод правовой науки — это система методов познания, которые
используются в конкретных юридических науках и составляют их методологическую
основу. На методологическую основу опирается и наука финансового права. Многие
теоретические просчеты и неудачи советской науки права были обусловлены тем,
что она основывалась на марксистской методологии, в частности на методе диалектического
материализма, связанного с классовым подходом к социальным явлениям и их
партийной оценкой. Однако такой подход поставил в состояние конфронтации
советскую науку финансового права и науку финансового права в странах Запада,
отвергая на этом основании все достижения последней. Такой подход, как хорошо
показал многолетний опыт развития советских общественных наук, резко сужал
кругозор в исследованиях по финансовому праву, лишал ученого способности
объективно подходить к финансово-правовым явлениям, снижал интеллектуальные
способности. Партийность в методологии позволила в 20-е годы XX века травить в
периодической печати видных специалистов в области финансового права И.Х.
Озерова, С.Н. Котляревского, Э.Э. Понтовича и привести некоторых из них к гибели.
Марксистская методология способствовала изгнанию почти на десять лет (1929 —
1938) из учебных планов юридических факультетов финансового права как
буржуазной дисциплины. Представляется, что наука финансового права должна
основываться на традиционных научных методах познания, не гипертрофировать
значение какого-либо из них, а с уважением относиться ко всей системе методов.
Охарактеризуем наиболее важные из них.
Формально-догматический метод
исследует «догму» финансового права. Иногда этот метод называют специально-юридическим.
Представляется, что в перечне методов науки финансового права он по очередности
занимает первое место. Прежде чем использовать другие методы, следует применить
формально-догматический, т.е. провести познавательный процесс через «логическое
эго» (Н. Лосский). В чем суть этого метода познания? С его помощью
осуществляется важная юридическая обработка правового материала («догмы
права»). Этот метод включает такие приемы, как описание и анализ
финансово-правовых норм и правоотношений, их толкование, классификация.
В составе формально-догматического метода особенно значительна роль
классификации и систематизации. При классификации посредством группировки
финансово-правовые явления и понятия сопоставляются, что помогает составить
более полное представление об исследуемом предмете. Посредством классификации и
систематизации разрозненные знания приводятся в порядок. С помощью
формально-догматического метода знания о финансовом праве приводятся в систему,
получают совершенную внешнюю форму, привлекательную для человеческого глаза и
удобную для запоминания. Формально догматическая обработка финансово-правового
материала необходима для того, чтобы обеспечивать обучение студентов толковыми,
понятными и небольшими по объему учебниками.
Метод обращения к другим наукам
заключается в том, что при анализе финансово-правовых явлений наука финансового
права широко использует положения и выводы, разрабатываемые другими науками.
Французский специалист по финансовому праву П.М. Годме подчеркивает что
«исследование финансовых явлений требует обращения ко многим наукам,
например к конституционному и административному праву, политической науке,
политической экономии, социологии и психологии» <1>.
Наиболее близко в этом смысле к науке финансового права стоят политэкономия и
финансовая наука. Финансовая наука в свое время, на рубеже XVIII — XIX веков,
выделилась из политэкономии, а из финансовой науки в середине XIX века
отпочковалась наука финансового права. Эта родственная связь проявляется в том,
что политэкономия и финансовая наука дают науке финансового права основные
категории, понятия, положения. Особенно тесной является связь с финансовой
наукой. Наиболее важные финансовые категории типа «деньги»,
«бюджет», «доходы», «расходы» наука финансового
права перерабатывает, исследует как правовые положения, как финансово-правовые
категории.
———————————
<1> Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С.
49.
Метод сравнительно-правового исследования
— это способ исследования двух или более финансово-правовых институтов
(например, российского и американского налогового права), который решает задачу
их сравнения, выявления общего и различного. Сравнение, как логический прием,
предполагает, что в исследуемых объектах имеются какие-то сходные признаки. По
словам английского философа Д. Юма «сравнение допускает лишь объекты,
между которыми есть хоть какое-нибудь сходство» <1>.
Так, объективной основой для сравнения налоговых систем России и США является
их однопорядковая сущность, общие выполняемые ими функции, структурные
построения. Такое сопоставление, изучение очень полезно и с теоретической, и с
практической точек зрения, ибо дает важный и нужный материал для обмена опытом,
заимствования, унификации и совершенствования отечественной налоговой системы,
совершенствования правовых норм, регулирующих налоговые отношения.
———————————
<1> Юм Д. Сочинения. М., 1965. Т. 1. С. 103.
Сравнительно-правовой
метод познания есть средство раскрытия существа финансово-правовых явлений
другой страны, способ анализа, выявления отдельных преимуществ других
государств и способ переноса этих преимуществ на отечественную почву. Отказ от
партийного метода в познании финансово-правовых явлений позволит конструктивно
использовать метод сравнительно-правового исследования и сделает его
плодотворным для науки финансового права.
Метод конкретно-социологического
исследования включает такие приемы, как личное наблюдение деятельности
финансовых органов, устные опросы финансовых и банковских работников,
анкетирование, собеседования. Эти приемы ценны тем, что обеспечивают получение
необходимой информации и фактов непосредственно из самой жизни.
Понятие «социология» было введено О. Контом в 30-е годы XIX
века. О. Конт и Г. Спенсер подвергли критике формально-догматический метод
исследования, признав, что нельзя все вопросы решать на базе
формально-логических суждений о правовых нормах, а следует изучать также реалии
жизни, складывающиеся на основе применения соответствующих правовых норм.
В науке финансового права большую роль при использовании метода
конкретно-социологического исследования имеет практика работы финансовых
органов, налоговых служб, банковских учреждений и органов финансового контроля.
В этих органах, применяющих нормы финансового права, исследователь может
получить фактические данные, на базе которых проверяется эффективность
финансового законодательства, формулируются рекомендации и предложения.
Важную роль в комплексе приемов конкретно-социологического исследования
играет личное наблюдение. В процессе личного наблюдения собирается фактический
материал, который нельзя получить в кабинете за книгой и который помогает лучше
понять эффективность действующих финансово-правовых норм. Большое значение
имеют приемы статистической обработки фактического материала. Статистические
данные позволяют изучить множество фактов, явлений, установить их повторяемость
и сделать на этой основе соответствующие выводы, рекомендации, необходимые для
законодателя. Особое место в ряду конкретно-социологических приемов имеет
анкетирование. Хорошо составленная анкета ускоряет получение нужных
результатов, помогает предотвратить ошибки, которые были бы возможны в
правотворческом процессе.
Сравнительно-исторический метод
исследования предполагает исторический подход к анализу и оценке
финансово-правовых явлений. Наука финансового права не может игнорировать все
то ценное и позитивное, что было накоплено финансовым законодательством России
и внесено в общий потенциал мировой финансовой культуры. Историческое описание
в науке финансового права (например, финансового законодательства эпохи
Александра II) выполняет функцию, которую выполняют другие методы этой науки:
собирает материал, сравнивает его, заимствует старые, но забытые и вполне
пригодные для нашей финансовой системы модели, делает выводы и рекомендации.
Охарактеризованные методы связаны между собой и каждый из них может
применяться в сочетании с другими. Так, метод сравнительно-правового
исследования должен опираться на формально-догматический, исторический и т.д. В
отрыве от других методов любой метод познания может дать искаженную картину и,
напротив, исследование финансово-правовых явлений будет полным и правильным при
использовании всех методов познания.
§ 3. Система науки финансового права
Если
предмет науки финансового права определяет, какие знания о данной отрасли права
образуют объект его изучения, то система науки эти знания для удобства
пользования ими приводит в порядок. Известно, что в основу системы науки той
или иной отрасли права кладется система самой отрасли.
Система финансового права складывается прежде всего из таких крупных
подразделений, как бюджетное, налоговое, банковское (публичное) право,
финансово-контрольное право, статус которых в связи с переходом экономики на
рельсы рыночного хозяйства повысился как количественно, так и качественно: из
разряда правовых институтов финансового права они перешли в разряд подотраслей,
т.е. наиболее крупных подразделений отрасли. Наряду с названными подотраслями
система финансового права включает ряд правовых институтов типа
«государственный кредит», «валютное право», «финансы
предприятий» и т.д. Основные разделы финансового права и науки финансового
права соответствуют друг другу. В системе науки в определенной степени
объективизируется система отрасли. Вместе с тем система науки финансового права
характеризуется рядом особенностей.
Во-первых, она по числу подразделений шире и богаче, нежели система
отрасли права. Система отрасли права приводит в порядок и распределяет по
разделам только нормы финансового права. Система науки включает в свой состав
не только знания о финансово-правовых нормах, входящих в соответствующие
разделы (подотрасли и правовые институты), но также знания о понятийном
аппарате: о категориях типа «финансовая деятельность государства»,
«финансовая система государства», «норма финансового
права», «финансовое правоотношение», «наука финансового
права» и т.п. Причем анализу финансово-правовых институтов предшествует
изложение догматической части как исходной, складывающейся из знаний об
основных финансово-правовых категориях.
Во-вторых, система науки финансового права, превращая разрозненный и
хаотически расположенный материал в логически стройное и единое целое, в свою
очередь оказывает воздействие на систему норм права.
В-третьих, система науки определяет содержание учебной дисциплины
«финансовое право», преподаваемой в юридических вузах, на юридических
факультетах вузов и в юридических техникумах, определяет экстракт
финансово-правовых знаний, обязательный для студентов — юристов.
Система расположения учебного материала (часто говорят: «система
курса финансового права») является уменьшенной проекцией системы науки, но
ставить между ними знака равенства нельзя. Далеко не все, что имеется в науке,
становится частью учебного курса. В науке немало положений, которые признаны ею
же устаревшими, второстепенными, ошибочными. Поэтому система преподавания
финансового права принимает от науки только основной научный материал,
необходимый студенту для его понимания, формирования профессионального мышления
и предстоящей практической деятельности. Между частями отобранного материала
должна быть логическая последовательность, подчиненная дидактическим
требованиям, к которым относятся: размещение материала таким образом, чтобы
каждая предыдущая часть (блок знаний) служила основой для изучения и понимания
последующей; размещение во вводной части понятийного аппарата, помогающего
студенту усваивать как сегодняшний, так и завтрашний нормативный материал;
разделение учебного материала на части, которые в совокупности дают объемное и
полное представление о финансовом праве.
§ 4. Отраслевая библиография
Отраслевая библиография как элемент науки
финансового права. В любой отрасли научного знания временами возникает
необходимость проанализировать состояние литературы, провести генеральную
инвентаризацию изданных монографий, учебников, учебных пособий, статей и
авторефератов. Эта работа, с одной стороны, позволяет сделать отчет об успехах
данной отрасли, с другой стороны, создать исходную базу для дальнейшего
развития науки. У науки финансового права, как у каждой научной отрасли права,
для этого служит библиографии. Задача отраслевой библиографии заключается в
обозрении всех существующих книг, статей, рецензий по данной отрасли права,
т.е. по финансовому праву.
Отраслевая библиография, обслуживающая лиц, которые работают над
проблемами финансового права, как часть науки, выполняет в основном две
функции: во-первых, содержит перечень и аннотированное описание литературы по
финансовому праву и с этой точки является наиболее зримым мерилом развития
данной научной отрасли, рельефно отражая вклад отдельных ученых; во-вторых,
отраслевая библиография по финансовому праву служит исходной базой для
дальнейших исследований, указывает литературу, необходимую для изучения
какого-либо вопроса по финансовому праву. Особенно большую научную и
практическую ценность имеет библиография по финансовому праву для учащейся
молодежи: студентов, пишущих дипломную работу, аспирантов, работающих над
диссертацией, преподавателя вуза, готовящего лекционный курс. В рассматриваемом
плане библиографические описания играют роль надежных и просвещенных
путеводителей.
Библиографические указатели по
финансовому праву. Однако если говорить о финансовом праве, то в 200-летнем
строящемся здании этой науки отраслевая библиография занимает достаточно
скромное место и можно отметить только несколько библиографических указателей
по финансовому праву.
В 1879 году ученым-финансистом А.П. Субботиным был составлен обзор
литературы по вопросу о прямом обложении и пошлинах, содержащий 2218
наименований <1>. В этот обширный и частично
аннотированный перечень входили работы главным образом экономического и
финансового направления, но он охватывал и отдельные публикации по финансовому
праву. Известная «Библиография финансовой науки» П.П. Гензеля <2>,
изданная в 1908 году, представляла финансовую науку и не давала полного
библиографического перечня всех изданных к тому времени работ по финансовому
праву.
———————————
<1> См.: Субботин А.П. Обзор литературы по
вопросу о прямом обложении и пошлинах. СПб., 1879.
<2> См.: Гензель П.П. Библиография финансовой
науки. Ярославль, 1908.
Но если
библиографические описания дореволюционного времени, составленные
представителями финансовой науки, каким-то образом давали обзор написанного по
финансовому праву, то подобные опыты после 1917 года, к сожалению, отсутствуют.
«Специальные указатели юридической литературы по советскому финансовому
праву отсутствуют», — говорилось по этому поводу в указателе отечественных
библиографических пособий по юридической литературе, изданном Российской
государственной библиотекой в 1972 году <1>. Правда,
исключением явилось опубликование библиографического указателя работ по финансовому
праву в Кишиневе в 1985 году, но он охватывал сравнительно небольшой отрезок
времени (1973 — 1983), а поэтому не являлся исчерпывающим по своему характеру <2>.
———————————
<1> Ксенозова Т.Е. Юридическая литература.
Аннотированный указатель отечественных библиографических пособий, изданных в
1831 — 1970 гг. М., 1972. С. 67.
<2> См.: Финансовое право. Библиографический
указатель за 1973 — 1983 гг. М., 1985.
Только в
90-е годы XX века выходит целый ряд значительных по объему библиографических
указателей по финансовому праву, среди которых следует выделить прежде всего
работу К.С. Бельского «Финансовое право»: наука, история,
библиография» (М., 1995). Данный библиографический указатель, частично
аннотированный, охватывал литературу по финансовому праву, изданную на русском
языке в период с 1816-го по 1994-й годы. При составлении перечня книг и статей
использовался в основном исторический метод, позволяющий создать
хронологический порядок в размещении и регистрации произведений,
классифицировать этот перечень в соответствии с этапами, которые прошла данная
научная отрасль, рассматривать ее как единый процесс, как «поток
сознания» <1>.
———————————
<1> Бельский К.С. Финансовое право. Наука,
история, библиография. М., 1995. С. 34.
В 1999
году вышел в качестве приложения к коллективной работе «Банковское право
Российской Федерации. Общая часть» (М., 1999) библиографический указатель
работ по банковскому праву, изданных на русском языке в XIX — XX веках (по 1998
год включительно). Указатель давал достаточно подробный перечень работ как по
банковскому, так и финансовому праву вообще и, таким образом, дополнял и
продолжал хронологически библиографический указатель К.С. Бельского <1>.
———————————
<1> См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян
А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть. М., 1999. С. 388 —
442.
Наконец,
можно назвать коллективную работу по ред. Н.И. Химичевой «Финансовое
право. Федеральный и региональный аспекты» (М., 2001), в которой к каждому
разделу приложен хорошо подобранный библиографический обзор книг по финансовому
праву, вышедших в последние 30 лет XX века (по 1999 год включительно) <1>.
———————————
<1> См.: Финансовое право. Федеральный и
региональный аспекты / Отв. ред. проф. Н.И. Химичева. М., 2001.
Названные
библиографические указатели показывают библиографическую панораму финансового
права за прошедшие два столетия — XIX и XX.
Функция отраслевой библиографии — обслуживающая, но не второстепенная.
Библиография финансового права — необходимая предварительная стадия всякого
серьезного изучения этой отрасли права, фундамент, на котором студент,
аспирант, преподаватель могут заниматься научной и преподавательской работой.
§ 5. Наука финансового права в прошлом и настоящем
Зарождение и формирование науки финансового
права в Западной Европе. Наука финансового права возникла из практических
потребностей и проходила перед своим окончательным признанием
«стажировку» в составе других наук: государственного и полицейского
права, а также в составе политэкономии и финансовой науки.
Четыре последние столетия, которые пришли на смену средневековому
времени, отличаются интенсивным развитием экономических и финансовых отношений:
ростом числа крупных компаний, развитием банковского дела, ростом промышленных
предприятий (мануфактур). Если для средних веков характерными фигурами были
монах, феодал и крестьянин, то в XVI — XVII веках становятся типичными более
энергичные персонажи: купец, владелец мануфактуры, банкир. Деньги начинают
определять поведение людей и государственных деятелей. Важная роль финансов в
жизни государства находит отражение в работах государствоведов и полицеистов.
Государствоведы первыми начинают в своих работах разрабатывать проблему
государственных финансов. Французский правовед Ж. Боден (XVI век) в сочинении
«Шесть книг о государстве» дает перечень источников финансовых
доходов государства и ставит вопрос о рациональном налоговом обложении
населения. Английский государствовед Т. Гоббс (XVII век) полагает, что
финансовое бремя, налагаемое правительством на народные массы, должно быть оптимальным.
Народ в смысле обложения его податями можно сравнить с овцой, которая
«хочет быть остриженной, но не ободранной». В работе «О духе
законов» французский государствовед Ш. Монтескье (XVIII век), противник
абсолютизма, утверждал, что основные вопросы финансовой политики государства
должны решаться в парламенте, функции же исполнительной власти — исполнять
принятые парламентом финансовые законы.
Более детализированно была отражена роль финансов и их регламентация
правом в работах первых европейских специалистов в области полицейского права:
француза Деламара и немецких ученых Юсти и Зонненфельса. Особо следует среди
них выделить Юсти, к главным трудам которого относятся «Подробное
рассуждение о налогах и податях» (1755) и «Система финансов»
(1766). Другой крупный полицеист Зонненфельс написал фундаментальное сочинение
«Основные начала полиции, коммерции и финансов» (1776), в котором
наряду с Юсти разрабатывал общую систему государственных финансов и выявлял
влияние законов на формирование этой системы. Оба автора стояли у истоков
возникновения науки финансового права в Европе, но они подходили к финансам и
праву с этатистских позиций, т.е. исключительно с точки зрения интересов
государства.
В том же XVIII веке вышли на научную сцену мыслители, которые несколько
иначе взглянули на роль финансов и права в жизни государства, рассматривая их
более широко как с точки зрения интересов государства, так и благосостояния
отдельного гражданина. В этом плане особое значение имела работа знаменитого
английского политэконома А. Смита, который в работе «О богатстве
народов», защищая финансовые права отдельного человека, писал: «Та
часть налога, которую обязано платить каждое отдельное лицо, должна быть
определена, а не изменяться по произволу установителей. Срок платежа, способ
платежа — все это должно быть заранее точно определено и ясно как для
плательщика, так и для всякого стороннего человека» <1>.
Понятно, что инструментом решения поставленной английским политэкономом
проблемы может быть право. А. Смит сыграл большую роль в разработке
финансово-правовых вопросов и наметил пути отделения от политэкономии и
финансовой науки финансового права, что произошло в XIX веке.
———————————
<1> Смит А. Исследования о богатстве народов.
М., 1895. С. 248.
В XIX
веке финансовые отношения в странах Западной Европы быстро развиваются
качественно и количественно, что обусловливает резкое возрастание правовых
норм, регулирующих эти отношения. За опытом законодательства идет научное
знание, нередко перегоняя его. Появляются работы, комментирующие финансовое
законодательство, систематизирующие и классифицирующие финансово-правовые
нормы, обосновывающие и провозглашающие их как единое целое, объединяющие их в
самостоятельную отрасль права — финансовое право. С первой половины XIX века
начинается преподавание финансового права на юридических факультетах
английских, французских и немецких университетов, издаются первые курсы лекций
и учебники в этой области научных знаний, образуются кафедры финансового права.
Все это свидетельствовало о появлении на научной и учебной арене науки
финансового права, которую во второй половине XIX века в Западной Европе
представляли такие ученые-профессоры, как Л. Штейн, Г. Еллинек, А. Вагнер. Из
них можно выделить австрийского государствоведа Г. Еллинека, внесшего
существенный вклад в разработку вопросов бюджетного права. Характерным для него
является определение бюджета как централизованного фонда государства, который
создается на основе парламентского закона и направлен на удовлетворение
индивидуальных и национальных интересов страны.
В XX столетии науку финансового права в Западной Европе представляли
преимущественно французские ученые, из которых следует отметить Г. Жеза и П.
Годме. Если первый нашел признание как большой специалист по вопросам бюджета и
бюджетного права, то в работах второго центральное место занимали проблемы
налогов, а также проблема уклонения от уплаты налогов.
Развитие науки финансового права
в императорской России. Возникшие при Петре I связи с западными странами послужили
основой, на которой зародилась русская финансовая мысль. Наиболее видным ее
представителем в петровское время был И.Т. Посошков (1652 — 1726). Посошков в
главном сочинении «О скудости и богатстве» одной из причин
«скудости» страны считал неудовлетворительное состояние торговли и
финансов, непродуманное податное обложение. Худой тот сбор, говорит Посошков,
который казну царю собирает и людей разоряет. Рассуждения Посошкова относятся к
экономике, но вместе с тем он подчеркивает значение «праведных законов»
в хозяйственных отношениях.
Важную роль в развитии русского финансово-правового мышления сыграли
сочинения и записки видных государственных деятелей первой половины XIX века
Н.С. Мордвинова и М.М. Сперанского. Первый в ряде работ, посвященных вопросам
государственного бюджета, денежного обращения и кредита, обосновал
необходимость широкой банковской деятельности в стране и теоретически
способствовал расчистке пути для развития буржуазных отношений в России. М.М.
Сперанский в написанной им в 1810 году записке «План финансов»
предлагал придать государственному бюджету законодательный характер, подушные
подати заменить подоходным налогом, создать центральный банк и выпустить
кредитные деньги в целях развития промышленности, торговли и сельского хозяйства.
План был одобрен Государственным Советом, но проведен в жизнь не был из-за
противодействия консервативных дворянских кругов.
Важное место в жизни экономической и финансовой мысли в России
принадлежит Н.И. Тургеневу (1789 — 1871), общественному деятелю, писателю,
автору работы «Опыт теории налогов», изданной в 1818 году и
положившей начало русской финансовой науке. Книга Н.И. Тургенева имела
громадный успех, так как русская читающая публика была подготовлена к ее выходу
чтением работ А. Смита, идеи которого распространялись в России в первые
десятилетия XIX века.
30 — 40-е годы XIX века — время, когда финансовая наука и финансовое
право на основе принятого в 1835 году Устава императорских российских
университетов входят в учебные программы, а на юридических факультетах
создаются кафедры законов о государственных повинностях и финансах,
переименованные в 60-е годы в кафедры финансового права. В 40 — 60-е годы XIX
века известными становятся три профессора финансового права: Н.Я. Горлов, Е.Г.
Осокин, Ф.Б. Мильгаузен. Работа Е.Г. Осокина «Несколько спорных вопросов
по истории русского финансового права» (1855) была первой в России книгой,
использовавшей понятие «финансовое право» и способствовавшей
вхождению в русский юридический словарь этого понятия. Профессор Московского
университета Ф.Б. Мильгаузен издал в 1865 году учебное пособие под названием
«Финансовое право», представлявшее собой курс лекций, в котором
трактовались вопросы правового регулирования бюджетных, налоговых и банковских
отношений.
Период после отмены крепостного права до событий 1917 года был наиболее
плодотворным в истории отечественной науки финансового права. В 80-е годы XIX
века образуются кафедры финансового права в Московском, Казанском и
Новороссийском университетах (Одесса). В 1882 — 1883 годы профессор
Петербургского университета В.А. Лебедев опубликовал труд «Финансовое
право», представлявший собой наиболее обстоятельный курс финансового права
и переведенный на основные западноевропейские языки. В работе подробно
анализируются промысловый налог, таможенное право, финансовое управление,
кассовое устройство.
В последней трети XIX — начале XX веков издаются сочинения по
финансовому праву Д.М. Львова, В.Г. Яроцкого, И.И. Янжула, С.И. Иловайского,
Э.Н. Берендтса, И.Х. Озерова. Особо следует сказать о работе Э.Н. Берендтса
«Русское финансовое право» (1914), в которой автор разграничивает
науку финансового права и науку государственного хозяйства. Первая изучает
правовые нормы, которые лежат в основе финансовой деятельности государства, как
деятельности законной, а не произвольной. Большой вклад в науку финансового
права внесли труды И.Х. Озерова, выдающегося русского ученого в области
финансов и финансового права, возглавлявшего в 1898 — 1917 годах кафедру
финансового права Московского университета и продолжавшего преподавательскую
работу в СССР до конца 20-х годов. В своих основных работах «Подоходный
налог в Англии» (1898) и «Финансовое право» (1915) И.Х. Озеров
исследовал проблемы налогового обложения, структуру и формы государственного
бюджета, влияние финансовой системы на процессы экономического развития страны.
Наука финансового права в СССР.
В теоретическом отношении наука финансового права в СССР развивалась в русле
идеологических марксистских установок и установок коммунистической партии. В
практическом отношении финансовая политика власти ставила на первое место
бюджетные интересы государства, и это обусловило те задачи, которыми должна
была заниматься наука финансового права, а именно: исследовать преимущественно
вопросы бюджетного права.
Первый шаг в этом направлении был сделан в 1918 году появлением работы
А.М. Гурвича «Бюджетное право по законодательству РСФСР», в которой
содержалась характеристика советского бюджетного законодательства и в частности
пятого раздела
Конституции РСФСР «Бюджетное право». В годы новой экономической
политики будут изданы работы по бюджетному праву С.А. Котляревского, М.Д.
Загряцкова, Э.Э. Понтовича, С.Д. Крылова.
Особо следует выделить работы С.А. Котляревского «Бюджет
СССР» (1925), «Финансовое право СССР» (1926) и «Бюджет и
местные финансы» (1926). Согласно С.А. Котляревскому, бюджет есть
«основной финансовый план государства», которому соответствует
бюджет-фонд. Анализ С.А. Котляревского охватывает также реальности, которые
складывались в 20-е годы в советской налоговой системе. Он исследует прямые и
косвенные налоги, их применение в буржуазных странах и в новом
«рабоче-крестьянском государстве».
Большой вклад в развитие науки финансового права в 20-е годы XX века
внесли работы М.Д. Загряцкова. В книге «Административно-финансовое
право» (1928) Загряцков исследовал обе отрасли права — административное и
финансовое, показав их связь и роль в СССР. Большое внимание автор уделил также
исследованию налогового правоотношения и субъективных прав налогоплательщика, в
частности права обжалования незаконных решений финансовых органов.
В целом на протяжении 20-х годов XX века все научные исследования в
области финансового права группировались вокруг бюджетного права. Однако в
опубликованных статьях и монографиях было немало интересных суждений о
налоговом праве, валютном законодательстве, расчетных отношениях. Ценность этих
работ заключалась в том, что в них еще горела самостоятельная мысль авторов,
которые пытались честно исследовать проблемы финансового права применительно к
новым сложившимся обстоятельствам.
В конце 20-х — начале 30-х годов под видом усиления идеологической
борьбы против троцкистов и бухаринцев начался процесс активного вмешательства
партийного аппарата в различные области научного знания. Несмотря на проведение
в стране финансовых реформ — кредитной и налоговой, что создавало базу для
развития финансового законодательства, научные исследования финансового права
почти прекратились, а сама дисциплина была изгнана из учебных программ вузов.
Только к концу 30-х годов наука финансового права была реабилитирована и
финансовое право снова включено в учебные программы юридических факультетов и
институтов. В 1940, 1946 и 1952 годах выходят учебники и учебные пособия по
финансовому праву, в которых нашли отражение как реальности сложившейся
советской финансовой системы, так и идеологические установки правящей партии.
Особое место в развитии науки финансового права в это время принадлежит
М.А. Гурвичу, который осуществлял общую редакцию учебника по финансовому праву
1940 года, а позже, в 1952 году, издал учебное пособие «Советское
финансовое право», служившее на протяжении 50-х годов учебником для
студентов и вузовских преподавателей.
Смерть Сталина в 1953 году и разоблачение Хрущевым его преступлений на
XX съезде КПСС в известной степени политически и морально оздоровили обстановку
в стране, внесли в цех ученых некоторый дух свободы, что способствовало
повышению качества научных работ, позволяло более объективно анализировать
научные проблемы. Это относилось и к науке финансового права, которая в 50 —
80-е годы XX века была представлена такими видными учеными, как Е.А. Ровинский,
М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин, В.В. Бесчеревных, Н.И. Химичева, Л.К. Воронова,
Л.С. Малокотин и др.
Из работ названных авторов следует отметить монографию Е.А. Ровинского
«Основные вопросы теории советского финансового права» (1960), в которой
исследовались предмет и система финансового права, финансово-правовые нормы и
финансовые правоотношения, определялась финансовая деятельность государства как
деятельность по мобилизации, распределению и использованию общегосударственного
денежного фонда в целях развития народного хозяйства и повышения материального
уровня жизни граждан.
Большая роль в развитии науки финансового права в рассматриваемый
период принадлежала М.И. Пискотину и Н.И. Химичевой. В монографии
«Советское бюджетное право» (М., 1971) Пискотин обосновывает понятие
бюджета, рассматривает институты бюджетного устройства и бюджетного процесса.
Профессор Саратовского юридического института Н.И. Химичева в докторской
монографии «Субъекты бюджетного права» (Саратов, 1979) раскрывает
понятие субъектов бюджетного права как носителей бюджетных прав и обязанностей
в сфере образования и использования бюджета как фонда денежных средств.
Резюмируя изложенное, следует сказать, что наука финансового права в
СССР, несмотря на чрезвычайно жесткий и идеологический диктат, что обусловило
застой в разработке отдельных вопросов (эмиссионного, налогового, банковского
права), достигла определенных позитивных результатов. Благодаря разработке
таких теоретических вопросов, как предмет, система, источники финансового
права, финансовая деятельность государства, финансовые акты, система знаний
получила прочную юридическую основу и с теоретической точки зрения оказалась
подготовленной к усвоению и пониманию нового финансового законодательства,
принятого в стране в 90-х годах XX века. К сказанному следует добавить, что
досконально и детально были разработаны многие вопросы бюджетного права,
связанные с понятием бюджета, бюджетным устройством, бюджетным регулированием и
бюджетным процессом.
Наука финансового права в 90-е
годы XX и в десятилетие XXI веков. Реформирование экономики России,
начавшееся на рубеже 80 — 90-х годов XX века и нацеленное на переход к рыночным
отношениям, полностью обновило финансовое законодательство и предопределило
несколько приоритетных направлений в исследовании финансово-правовых явлений.
Первое направление связано с теоретическими работами по догматике
финансового права, в которых авторы (А.В. Демин, М.В. Карасева, Г.А. Тосунян)
исследуют предмет, метод и принципы финансового права, нормы и финансовые
правоотношения, место налогового и банковского права в системе финансового
права, уточняют и обосновывают финансово-правовые категории понятия. Из
изданных в 90-е годы XX века теоретических работ наиболее заметной была книга
М.В. Карасевой «Финансовые правоотношения» (Воронеж, 1997). Автор
проанализировала понятие, виды, объекты, сущность финансового правоотношения и
пришла к выводу, что оно может рассматриваться как властеотношение, реализуемое
по принципу «команда — исполнение». В работе И.В. Рукавишниковой
«Метод финансового права» (М., 2004) обосновывается положение о том,
что концепция единого метода и отраслевого метода правового регулирования не
исключают друг друга, а вполне гармонично сочетаются, т.к. первая обозначает
всю систему юридических способов воздействия на поведение людей, вторая — тот
набор способов, который типичен для данной отрасли права <1>.
Этот перечень можно дополнить монографией Э.Д. Соколовой «Правовые основы
финансовой системы» (М., 2006), в которой на высоком теоретическом уровне
показана «системность» финансовой системы Российской Федерации и
охарактеризованы элементы этой системы. Наконец, нельзя пройти мимо труда С.В.
Запольского «Дискуссионные вопросы теории финансового права» (М.,
2008), в которой автор, по его словам, приглашает коллег — ученых обсудить
актуальные проблемы предмета и системы финансового права, природу финансовых правоотношений,
институт финансового обязательства и т.д.
———————————
<1> См.: Рукавишникова И.В. Метод финансового
права. М., 2004. С. 61.
Второе
направление — это работы по налоговому праву. Действующее налоговое
законодательство Российской Федерации, становление которого приходится на
начало 90-х годах XX века, возрастание роли налогов в экономике страны вызвали
повышенный интерес к налоговому праву в юридической науке. В 90-е годы XX века
и в начале XXI века издаются работы: В.С. Гуреева «Налоговое право»
(М., 1995), Г.В. Петровой «Налоговое право» (М., 1997), Н.И.
Химичевой «Налоговое право» (М., 1997). Затем выходит ряд
коллективных монографических трудов: «Налоги и налоговое право» (М.,
1998) под ред. А.А. Брызгалина, «Налоговое право» (М., 2000) под ред.
С.Г. Пепеляева, «Фискальные сборы» (М., 2003) под ред. С.Г.
Пепеляева. Особо следует выделить фундаментальный (коллективный) учебник по
налоговому праву под ред. Ю.А. Крохиной (М., 2005), в котором также рассмотрено
соотношение норм национального и международного налогового права.
Важное значение в теории финансового и налогового права имеет изданная
в 2003 году работа Д.В. Винницкого «Российское налоговое право»,
интересная по содержанию и радикальная по выводам. Концепция автора может быть
выражена в двух главных положениях. Первое: финансовое право как отрасль права
— хрупкое сооружение, имеющее весьма бедную общую (скрепляющую) часть. Второе:
налоговое право как система представляет собой «согласованное,
упорядоченное и единое целое налогово-правовых подотраслей и институтов» <1>,
которое по существу является самостоятельной отраслью права.
———————————
<1> Винницкий Д.В. Российское налоговое право.
СПб., 2003. С. 286.
Третье
направление в науке финансового права — это исследование проблем банковского
права, что объяснялось формированием рыночных отношений в стране, отказом
государства от монополии на банковское дело и быстрым ростом числа коммерческих
банков (кредитных организаций). Из вышедших в 90-е годы XX века трудов по
банковскому праву существенный вклад в развитие науки финансового права внесли
работы Л.Г. Ефимовой «Банковское право» (М., 1994), Г.А. Тосуняна
«Банковское дело и банковское законодательство» (М., 1995),
монография Я.А. Гейвандова «Центральный банк Российской Федерации»
(М., 1997), а также работы других ученых. В названных сочинениях исследуются не
только традиционные темы банковского права (статус Банка России, коммерческие
банки, банковские операции), но анализируются вопросы, связанные с выяснением
предмета, метода и принципов банковского права, с характеристикой банковской
системы Российской Федерации, определением в ней места Банка России, с
характеристикой банковских систем и центральных банков развитых стран Запада.
Недостатком названных работ было то, что авторы не проводили демаркационной
линии между публичным и частным банковским правом, забывая, что предметом
финансового права является право публичное. Определенный шаг в этом направлении
был сделан коллективом авторов в монографии «Банковское право Российской
Федерации» (М., 2008). Формулируя определение банковского права, авторы
указывают на то, что банковское право — это «комплекс норм
публично-правового и частноправового характера, направленных на регулирование
отношений, возникающих по поводу и в процессе осуществления банковской
деятельности» <1>.
———————————
<1> Банковское право Российской Федерации / Отв.
ред. Е.Ю. Грачева. М., 2008. С. 16.
После
падения железного занавеса в начале 90-х годов XX века в российской науке
финансового права стал чаще использоваться метод сравнительного правоведения.
Поэтому можно признать, что изучение финансового права зарубежных стран,
особенно налогового и банковского права, — еще одно направление в отечественной
науке финансового права в 90-е годы XX и первые годы XXI веков. С этой стороны
заслуживают внимания учебное пособие А.Н. Козырина «Налоговое право
зарубежных стран» (М., 1993), Г.П. Толстопятенко «Европейское
налоговое право» (М., 2001), работы И.И. Кучерова «Налоговое право
зарубежных стран» (М., 2003) и «Международное налоговое право»
(М., 2007).
С принятием в 1998 году Бюджетного кодекса
РФ в науке финансового права снова пробудился интерес к бюджетному праву. Из
значительного числа работ по данной проблематике следует выделить
монографические исследования: О.И. Бетина «Бюджетный федерализм в России:
проблемы регулирования и управления» (М., 1999), Ю.А. Крохиной
«Бюджетное право и российский федерализм» (М., 2001), О.В. Болтиновой
«Бюджетный процесс — институт бюджетного права в Российской Федерации»
(М., 2008), Д.Е. Фадеева «Бюджетный федерализм: теория и практика»
(М., 2008). Заслуживает внимания коллективная работа О.Н. Горбуновой, А.Д.
Селюкова, Ю.В. Друговой «Бюджетное право России» (М., 2002). Следует
заметить, что Бюджетный кодекс
РФ как письменное произведение является трудным для понимания. Следовательно,
одна из задач финансово-правовой науки заключается в объяснении наиболее
сложных понятий, которых в кодексе немало.
90-е годы XX и первое десятилетие XXI веков ознаменовалось выходом в
свет целого букета учебников по финансовому праву, ответственными редакторами
которых были Е.М. Ашмарина, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, С.В. Запольский, М.В.
Карасева, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичева и др. Особо следует выделить
учебник саратовского коллектива авторов под ред. Н.И. Химичевой, который
отличается как своим содержанием, так и дидактическими качествами.
Кардинальные изменения в государственном устройстве страны,
произошедшие двадцать лет назад и связанные с переходом к рыночному хозяйству,
постоянные изменения в финансовом законодательстве, особенно в бюджетном и
налоговом, поставили перед финансово-правовой наукой целый ряд проблем,
относящихся к бюджетному процессу, институтам эмиссионного и валютного права,
бухгалтерского учета, управления государственными финансами и государственного
контроля за частными финансами. Каждая из названных проблем осложнилась
разразившимся мировым финансовым кризисом, а поэтому решать их надо комплексно.
Каждая из проблем — самостоятельна, но тесно связана с другими.
Глава V. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие и правовое регулирование
финансового
контроля в Российской Федерации
Финансовая
деятельность государства и муниципальных образований, направленная на
формирование, распределение и использование публичных денежных фондов,
охватывает все сферы общественной жизни и осуществляется в интересах всего
общества; в нее вовлечено значительное число субъектов — органов
государственной власти и местного самоуправления, а также должностных,
юридических и физических лиц. Государство и общество заинтересованы, чтобы все
участники финансовой деятельности осуществляли ее законно, планомерно,
эффективно. Для проверки этого организуется и осуществляется финансовый контроль, посредством
которого реализуется контрольная функция финансов.
Цель финансового контроля —
обеспечение соблюдения участниками финансовой деятельности законодательства в
процессе образования, распределения и использования централизованных и
децентрализованных фондов денежных средств, в финансовой и хозяйственной
деятельности юридических и физических лиц.
К функциям финансового контроля
относятся:
— выявление нарушений в осуществлении финансово-хозяйственных операций;
— установление и анализ причин выявленных нарушений и отклонений, а
также степени их влияния на состояние объекта контроля;
— предупреждение возможных нарушений финансового законодательства;
— обеспечение экономического суверенитета и безопасности государства.
Финансовый контроль выполняет следующие задачи:
— проверка соблюдения органами государственной власти и органами
местного самоуправления, юридическими и физическими лицами действующего
финансового законодательства;
— выявление, предотвращение и устранение фактов незаконного,
нецелевого, неэффективного использования государственных финансовых ресурсов и
государственной собственности, обеспечение открытости и прозрачности исполнения
государственных и местных бюджетов, содействие социально-экономическому
развитию страны;
— проверка рациональности и эффективности использования государственных
и муниципальных финансовых и материальных ресурсов;
— выявление резервов роста финансовых ресурсов;
— проверка правильности составления и исполнения бюджета;
— проверка правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности
финансовой отчетности.
Финансовый контроль пронизывает всю финансовую деятельность государства
и муниципальных образований, все общественные отношения, складывающиеся в
процессе создания, распределения и использования публичных фондов денежных
средств, и в определенной степени — деятельность негосударственных
экономических субъектов — юридических и физических лиц.
Долгое время под финансовым контролем понимали деятельность, связанную
с проверкой учетных записей и наблюдением за полнотой поступления
государственных доходов. Однако постепенно это понятие стало трактоваться более
широко <1>.
———————————
<1> Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый
контроль: Учебник. М., 2002. С. 15.
Нормативного
определения понятия «финансовый контроль» до настоящего времени не
выработано. В то же время в науке финансового права приводятся различные
определения финансового контроля, авторы которых выделяют его различные
аспекты:
— разновидность государственного контроля;
— важнейшее средство обеспечения законности в финансовой и
хозяйственной деятельности <1>.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю.
Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003. С. 38; Финансовое право: Учебник
/ Отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М., 2011.
—
специальный способ обеспечения законности в финансовом праве, осуществляемый на
всех стадиях финансовой деятельности <1>;
———————————
<1> Крохина Ю.А. Финансовое право: Учебник. 4-е
изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 128, 131.
—
важнейшее средство обеспечения законности в финансовой и хозяйственной
деятельности <1>;
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю.
Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003. с. 38; Финансовое право: Учебник
/ Отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М., 2011.
—
неотъемлемая составная часть финансовой деятельности государства и
муниципальных образований;
— специальная отрасль контроля, осуществляемого в стране <1>;
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.
Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 139.
— одна из
разновидностей финансовой деятельности государства <1>;
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н.
Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 107.
— элемент
финансовой деятельности государства <1>;
———————————
<1> Саттарова Н.А. К вопросу о
государственном финансовом контроле // Финансовое право. 2006. N 1.
—
институт финансового права <1>; ключевой институт финансового
права <2>;
———————————
<1> Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С.
17.
<2> См.: Концепции развития российского
законодательства. М., 2010. С. 193.
—
деятельность уполномоченных государством органов и организаций за соблюдением
законности в процессе собирания, распределения, перераспределения и
использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях
осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и
свобод граждан <1>.
———————————
<1> См.: Правовое регулирование финансового
контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Монография
/ Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева.
М., 2013.
По мнению
Е.Ю. Грачевой, существуют предпосылки для выделения финансового контроля в
самостоятельную подотрасль финансового права <1>,
однако вопрос остается дискуссионным в силу разнородности отношений,
охватываемых финансовым контролем.
———————————
<1> Грачева Е.Ю. Проблемы правового
регулирования государственного финансового контроля. М., 2000; Правовое
регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и
перспективы: Монография
/ Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева.
М., 2013.
Представляется,
что финансовый контроль можно
определить, во-первых, как комплексный институт финансового права, регулирующий
отношения по проверке законности, обоснованности, своевременности,
эффективности действий по формированию, распределению и использованию публичных
фондов денежных средств; во-вторых, регламентированную нормами права
деятельность уполномоченных государственных и негосударственных органов и
организаций по осуществлению контрольных мероприятий в сфере финансовой
деятельности.
Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам <1>.
Возникающие при его осуществлении общественные отношения, все его виды
регламентируются нормами финансового права — нормами бюджетного и налогового
права; нормами институтов банковского кредитования и государственных расходов;
валютным законодательством, законодательством о рынке ценных бумаг <2>.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.
Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 140.
<2> См., например: Артемов Н.М. Проблемы и
перспективы валютного регулирования в РФ (финансово-правовой аспект). М., 2002;
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового
контроля. М., 2000; Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый
контроль: Учеб. пособие. М., 2004; Соколова Э.Д. Правовое регулирование
финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.,
2009.
Объектом финансового контроля являются
денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых
ресурсов в материальном производстве и непроизводственной сфере, во всех
звеньях финансовой системы.
Предмет финансового контроля
составляют документы бухгалтерского и налогового учета, финансовая отчетность,
бюджетные сметы казенных учреждений,
сметы доходов и расходов государственных автономных
и бюджетных учреждений, налоговые декларации, операции с бюджетными
средствами, банковские, валютные, кассовые операции, бизнес-планы и др.
С.В. Степашин указывает, что «употребление термина
«контроль» тесно связано с представлениями об иерархичности
человеческих отношений: тот, кто имеет право контролировать, очевидно, обладает
более высоким статусом и объемом полномочий, чем тот, кто является объектом
контроля, а кроме того, имеет в своем распоряжении механизмы непосредственного
властного принуждения» <1>.
———————————
<1> Степашин С.В. Конституционный аудит. М.,
2006. С. 20.
Субъектами финансового контроля
являются государственные и муниципальные органы, негосударственные юридические
лица, наделенные полномочиями по проведению мероприятий финансового контроля, а
также общественные организации и объединения.
К субъектам, в отношении которых осуществляется финансовый контроль (в
нормативных правовых актах они называются объектами
<1>), относятся:
———————————
<1> См., например: БК РФ. Ст. 266.1;
Приказ
Минфина РФ от 2 июля 2010 года N 65н «Об утверждении Положения об
осуществлении Министерством финансов Российской Федерации финансового контроля
деятельности подведомственных Министерству финансов Российской Федерации
федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных
предприятий, их филиалов и представительств» (ред. от 6 декабря 2011 года)
// Российская газета. 2010. N 196.
— главные
распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные
администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы
(администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
— финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели
средств бюджета, которым предоставляются межбюджетные трансферты) в части
соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов,
бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы РФ;
— государственные (муниципальные) учреждения;
— государственные (муниципальные) унитарные предприятия;
— государственные корпорации и государственные компании;
— хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых
образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие
организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных
(складочных) капиталах;
— юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица,
которым предоставлены средства из соответствующего бюджета бюджетной системы
РФ, или государственные (муниципальные) гарантии;
— органы управления государственными внебюджетными фондами;
— юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных
внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного
медицинского страхования;
— кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными
средствами;
— физические и юридические лица, в случаях, установленных нормами
права.
Нормы, регулирующие финансовый контроль в России в соответствии с Конституцией
РФ, содержатся в правовых актах разного уровня:
— в федеральных, действующих на всей территории РФ (Бюджетном кодексе
РФ (раздел IX
— «Государственный и муниципальный финансовый контроль»); Налоговом
кодексе РФ (гл. 14);
Федеральных законах: «О Счетной палате Российской Федерации» (от 5
апреля 2013 года N 41-ФЗ)
<1>; «Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований» (от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ) <2>;
«О парламентском контроле» (от 7 мая 2013 года N 77-ФЗ)
<3>; «О валютном регулировании и валютном
контроле» (от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ)
<4>; иных федеральных законах (например, в Федеральном
законе от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ «Об акционерных обществах», гл. XII)
<5>; Указах Президента РФ (например: от 25 июля 1996
года N 1095
«О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской
Федерации» <6>; от 9 марта 2004 года N 314
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <7>);
Постановлениях Правительства РФ (в частности: от 15 апреля 2014 года N 320
«Об утверждении государственной программы Российской Федерации
«Управление государственными финансами и регулирование финансовых
рынков» <8>; от 24 февраля 2009 года N 166
«О порядке представления органами и агентами валютного контроля в орган
валютного контроля, уполномоченный Правительством Российской Федерации,
необходимых для осуществления его функций документов и информации» <9>
и др.); нормативных правовых актах органов государственной власти РФ (например,
Приказ
Минфина РФ от 25 декабря 2008 года N 146н «Об обеспечении деятельности по
осуществлению государственного финансового контроля» <10>);
———————————
<1> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1649.
<2> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 903.
<3> СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2304.
<4> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.
<6> СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3696.
<7> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023.
<8> СЗ РФ. 2014. N 18 (часть III). Ст. 2166.
<9> СЗ РФ. 2009. N 9. Ст. 1129.
<10> Российская газета. 2009. N 36.
— в
региональных, действующих на территории соответствующих субъектов РФ (например,
Закон г.
Москвы от 30 июня 2010 года N 30 «О Контрольно-счетной палате Москвы»
<1>; Постановление
Правительства Москвы от 11 марта 2014 года N 112-ПП «Об утверждении
Порядка осуществления Главным контрольным управлением города Москвы контроля в
финансово-бюджетной сфере» (ред. от 19 февраля 2015 года) <2>;
Постановление Правительства Республики Карелия от 18 марта 2015 года N 84-П
«Об утверждении Порядка осуществления внутреннего государственного
финансового контроля в Республике Карелия» <3>
и др.);
———————————
<1> Ведомости Московской городской думы. 2011. N
9. Ст. 229.
<2> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2014. N
16.
<3> www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19 марта
2015 года).
— в актах
органов местного самоуправления, чье действие распространяется только на
территорию соответствующего муниципалитета;
— в международных договорах РФ, содержащих ее обязательства в сфере
финансового контроля.
А.Н. Козырин справедливо отмечает, что международно-правовые
инструменты активно используются для борьбы с коррупцией, преступным уклонением
от уплаты налогов, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма <1>.
———————————
<1> Козырин А.Н. Правовые основы
государственного и муниципального финансового контроля в Российской
Федерации // Реформы и право. 2014. N 1. С. 66 — 76.
Одним из
наиболее авторитетных международных актов, регулирующих государственный
финансовый контроль, является Лимская декларация
руководящих принципов контроля, принятая в 1977 году на IX Конгрессе
Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) <1>,
проходившем в г. Лиме. Для подписавших ее государств декларация
имеет рекомендательную силу. Согласно ст. 1
Декларации, «организация контроля является обязательным элементом
управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление
влечет за собой ответственность перед обществом». При этом подчеркивается,
что «контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы
регулирования»; его цель — «вскрытие отклонений от принятых
стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии
расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы
иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь
виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или
осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в
будущем» <2>. В Лимской декларации
содержатся положения, устанавливающие понятие, виды и принципы государственного
финансового контроля, основы организации взаимоотношений органов
государственного финансового контроля с парламентом и правительством,
определяющие методы контрольной деятельности, полномочия высшего контрольного
органа, отчетность перед парламентом и общественностью.
———————————
<1> INTOSAI — международная организация,
основанная в 1953 году и объединяющая высшие национальные органы финансового
контроля свыше 180 государств — членов ООН.
<2> Лимская декларация
руководящих принципов контроля (принята в г. Лиме 17 октября 1977 года — 26
октября 1977 года IX Конгрессом Международной организации высших органов
финансового контроля (ИНТОСАИ) // СПС «КонсультантПлюс».
— в
локальных актах юридических лиц (в регламентах, стандартах и др.) — например, Регламент
Счетной палаты Российской Федерации (утв. Постановлением Коллегии Счетной
палаты РФ от 7 июня 2013 года N 3 ПК) <1>.
———————————
Финансовому
контролю как части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых
осуществляется финансовая деятельность государства и муниципальных образований
и которые закреплены в Конституции
РФ и иных нормативных правовых актах.
Лимской декларацией
руководящих принципов контроля установлены принципы
финансового контроля — законность, правильность, целесообразность,
экономичность и эффективность финансовой деятельности.
§ 2. Классификация финансового контроля
Классификация
финансового контроля в законодательстве и в теории финансового права проводится
по различным основаниям.
В зависимости от статуса
субъектов финансового контроля выделяются государственный (муниципальный), негосударственный и общественный финансовый контроль,
отличающиеся не только по субъектам, но и по целям осуществления.
По содержанию финансовый
контроль подразделяется на:
1) бюджетный контроль —
деятельность органов государственной власти и местного самоуправления,
специализированных контрольных органов по проверке законности, своевременности,
правильности, эффективности и результативности образования, распределения и
использования средств бюджетов бюджетной системы РФ.
Объектом бюджетного контроля являются денежные отношения на всех
стадиях бюджетного процесса.
Цель бюджетного контроля — проверка соблюдения участниками бюджетного
процесса бюджетного законодательства для эффективного выполнения государством и
муниципальными образованиями своих функций и задач <1>,
предупреждение и пресечение правонарушений в бюджетной деятельности.
———————————
<1> См.: Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П.,
Рыжкова Е.А. Финансовый контроль. М., 2004. С. 165.
Бюджетный
контроль осуществляют Президент РФ, представительные и исполнительные органы
государственной власти и местного самоуправления, специализированные
контрольные органы (Федеральное Собрание РФ, Счетная палата РФ (счетные палаты
субъектов РФ), Правительство РФ, Федеральное казначейство, контрольно-счетные
органы субъектов РФ и муниципальных образований);
2) налоговый контроль —
деятельность уполномоченных органов по контролю соблюдения налогоплательщиками,
налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах
в порядке, установленном Налоговым кодексом
РФ.
В целях проведения налогового контроля организации и физические лица
подлежат постановке на учет в налоговых органах соответственно по месту
нахождения организации, месту нахождения ее обособленных подразделений, месту
жительства физического лица, а также по месту нахождения принадлежащих им
недвижимого имущества и транспортных средств и по иным основаниям.
Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов
посредством: налоговых проверок; получения объяснений налогоплательщиков,
налоговых агентов и плательщиков сбора; проверки данных учета и отчетности;
осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а
также в других формах.
Налоговые органы проводят камеральные и выездные налоговые проверки с
целью проверки соблюдения налогоплательщиками, плательщиками сборов или
налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах.
В отношении крупнейших налогоплательщиков налоговые органы также
проводят налоговый мониторинг, предметом которого являются правильность
исчисления, полнота и своевременность уплаты (перечисления) налогов и сборов,
обязанность по уплате (перечислению) которых в соответствии с НК РФ
возложена на налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента) —
организацию;
3) валютный контроль в РФ
осуществляется Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля.
Органами валютного контроля в РФ являются Центральный банк РФ,
Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба <1>.
———————————
<1> До 2 февраля 2016 года полномочия органа
валютного контроля исполняла Федеральная служба финансово-бюджетного надзора
(Росфиннадзор). Указом
Президента РФ от 2 февраля 2016 года N 41 «О некоторых вопросах
государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере»
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора упразднена, ее полномочия как органа
валютного контроля переданы Федеральной налоговой службе и Федеральной
таможенной службе.
Агенты
валютного контроля — уполномоченные банки, профессиональные участники рынка
ценных бумаг, а также государственная корпорация «Банк развития и
внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», таможенные органы и
налоговые органы.
Центральный банк РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная
таможенная служба и агенты валютного контроля осуществляют контроль за
осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами.
Контроль валютных операций кредитными организациями осуществляет Банк
России.
Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица проводят
проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного
законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, а также проверки
полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и
нерезидентов; запрашивают и получают документы и информацию, связанные с
проведением валютных операций, открытием и ведением счетов. По результатам
проверок выдаются предписания об устранении выявленных нарушений актов
валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования. Органы и
агенты валютного контроля и их должностные лица вправе применять установленные
законодательством РФ меры ответственности за нарушение актов валютного
законодательства РФ и актов органов валютного регулирования <1>;
———————————
<1> См.: Федеральный закон от
10 декабря 2003 года N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном
контроле» (ред. от 4 ноября 2014 года) // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.
4) страховой надзор, осуществляемый
органом страхового надзора.
До момента вступления в силу Указа
Президента РФ от 4 марта 2011 г. N 270 «О мерах по совершенствованию
государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской
Федерации» таким органом являлась Федеральная служба страхового надзора
(Росстрахнадзор). Однако согласно названному Указу
Федеральная служба страхового надзора была присоединена к Федеральной службе по
финансовым рынкам (ФСФР России) с передачей ей функций по контролю и надзору в
сфере страховой деятельности (страхового дела).
В соответствии с Указом
Президента РФ от 25 июля 2013 года N 645 «Об упразднении Федеральной
службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых
актов Президента Российской Федерации» с 1 сентября 2013 года ФСФР России
прекратила свою деятельность в качестве федерального органа исполнительной
власти в области финансовых рынков и вошла в состав Банка России.
Таким образом, с 1 сентября 2013 года функции органа страхового надзора
выполняет Банк России;
5) таможенный контроль,
проводимый таможенными органами;
6) финансовый контроль в банковской
сфере.
Банк России как орган банковского регулирования и надзора в РФ
осуществляет надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими
группами банковского законодательства, нормативных актов ЦБ РФ, установленных
им обязательных нормативов. Цель банковского регулирования и надзора
заключается в поддержании стабильности банковской системы и ее развитии, а
также в защите интересов вкладчиков и кредиторов.
Банк России уполномочен проводить проверки кредитных организаций для
оценки общего состояния кредитной организации (комплексные) или отдельных
направлений ее деятельности (тематические). По результатам проверки
составляется акт.
Счетная палата осуществляет государственный аудит (контроль)
деятельности Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других
банков и небанковских кредитных организаций, входящих в банковскую систему РФ,
в части обслуживания ими федерального бюджета и других федеральных денежных средств;
деятельности Центрального банка РФ по обслуживанию государственного долга РФ;
счетов и операций Центрального банка РФ, на которые распространяется действие Закона
РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 «О государственной тайне».
В соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми на
основании предложений Национального финансового совета Счетная палата осуществляет
проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка РФ, его
структурных подразделений и учреждений.
В зависимости от времени
проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный и последующий.
Предварительный финансовый
контроль осуществляется до совершения операций по созданию, распределению и
использованию определенных фондов денежных средств. Он проводится, в частности,
законодательными (представительными) органами в ходе обсуждения и утверждения
проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по
бюджетно-финансовым вопросам, при приеме заявок и т.д.
Последующий финансовый
контроль осуществляется после совершения операции по формированию или
использованию финансовых ресурсов из соответствующих фондов денежных средств
(например, утверждение представительным органом закона об исполнении бюджета;
проверка налоговой декларации налоговым органом).
Для большинства органов финансового контроля предварительный контроль означает контроль до совершения операции
по списанию бюджетных средств, а последующий
— после совершения такой операции. В частности, Федеральное казначейство
осуществляет предварительный контроль <1>; контрольные и
финансовые органы исполнительной власти субъектов РФ — последующий контроль.
———————————
<1> Пункт 1
Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением
Правительства РФ от 1 декабря 2004 года N 703 // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
Финансовый
контроль может быть внешним и внутренним.
Внешний контроль
осуществляют Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и
муниципальных образований.
Внутренний контроль
осуществляют органы государственного (муниципального) финансового контроля
(органы и должностные лица исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований);
Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных
образований.
Можно также выделить обязательный,
проводимый в силу требований законодательства или по решению уполномоченных
государственных органов, и инициативный
финансовый контроль, осуществляемый по решению экономических субъектов.
Государственный и муниципальный финансовый контроль
Государственный (муниципальный)
финансовый контроль проводится с целью обеспечить максимальное поступление
финансовых ресурсов в публичные фонды, а также законность и эффективность их
использования.
В соответствии со ст. 12
Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти. Однако представляется справедливой позиция, согласно
которой муниципальный контроль можно отнести к негосударственному финансовому
контролю «условно, поскольку он регулируется нормами публичного
права» <1>. По видам и методам осуществления муниципальный финансовый контроль в
основном аналогичен государственному.
———————————
<1> Котов В.В. Правовая концепция
интегрированной системы негосударственного финансового контроля. М., 2007. С.
107.
Государственный финансовый контроль
осуществляют:
— Президент РФ;
— главы субъектов РФ;
— законодательные (представительные) органы государственной власти РФ,
субъектов РФ;
— государственные органы исполнительной власти общей компетенции РФ,
субъектов РФ;
— Центральный банк РФ;
— государственные органы исполнительной власти межотраслевой и
специальной компетенции РФ и субъектов РФ (Министерство финансов РФ,
федеральные органы государственного финансового контроля исполнительной власти
и их территориальные органы; контрольные органы исполнительной власти субъектов
РФ; практически все иные органы исполнительной власти);
— профессиональные органы финансового контроля — Счетная палата РФ,
счетные палаты субъектов РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ.
Муниципальный финансовый
контроль осуществляют:
— главы муниципальных образований;
— представительные органы муниципальных образований;
— исполнительно-распорядительные органы и должностные лица местного
самоуправления;
— контрольно-счетные органы муниципальных образований.
Государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется за
счет контролирующего субъекта.
Государственный контроль подразделяется на общегосударственный (надведомственный), ведомственный и внутрихозяйственный.
Общегосударственный
(надведомственный) финансовый контроль осуществляется федеральными органами
законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том
числе специально созданными органами исполнительной власти. Государственный
финансовый контроль включает контроль исполнения федерального бюджета и
бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организации денежного обращения,
использования кредитных ресурсов, состояния государственного внутреннего и
внешнего долга, государственных резервов, предоставления финансовых и налоговых
льгот и преимуществ <1>.
———————————
<1> Указ
Президента РФ от 25 июля 1996 года N 1095 // СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3696.
Государственный
контроль осуществляют также органы представительной (законодательной) и
исполнительной власти субъектов РФ.
Ведомственный финансовый
контроль осуществляется в органах исполнительной власти — министерствах,
службах, агентствах, органах исполнительной власти субъектов РФ —
руководителями соответствующих органов исполнительной власти и их
контрольно-ревизионными подразделениями, подчиненными, как правило,
непосредственно руководителю органа исполнительной власти.
Внутриведомственный
государственный финансовый контроль проводится в организациях,
функционирующих на праве государственной собственности: федеральных унитарных и
казенных предприятиях; унитарных и казенных предприятиях субъектов РФ, в
государственных автономных, бюджетных, казенных учреждениях, — и осуществляется
их руководителями, финансовыми отделами, бухгалтериями. В отличие от
государственного (надведомственного) контроля, сфера действия которого зачастую
ограничена определенным кругом вопросов финансовой и хозяйственной
деятельности, внутриведомственный контроль обычно имеет комплексный характер (в
форме комплексных ревизий производственной и финансово-хозяйственной
деятельности предприятий и учреждений).
Особый вид финансового контроля (и новелла в структуре института
финансового контроля) — государственный
аудит, а также такие виды аудита, как аудит
эффективности, финансовый аудит, стратегический аудит, являющиеся
компетенцией Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ.
Финансовый аудит по сути
представляет традиционный контроль за соблюдением бюджетного законодательства и
иных нормативных правовых актов, т.е. за правомерностью совершения операций.
Назначение аудита эффективности
состоит в оценке эффективности использования публичных ресурсов для достижения
запланированных целей и тесно связан с принципом эффективности использования
бюджетных средств.
Стратегический аудит
позволяет оценивать результаты достижения стратегических целей обеспечения
безопасности и стратегического развития и должен происходить в рамках
государственного стратегического планирования <1>.
———————————
<1> См. подробнее: Казна и бюджет
/ Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д.Л. Комягин.
М., 2014.
Негосударственный финансовый контроль
Цель негосударственного контроля —
оптимизировать учет, сократить издержки (юридического лица, индивидуального
предпринимателя), увеличив прибыль, и свести к минимуму отчисления в публичные
фонды <1>.
———————————
<1> См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового
регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 12 — 13.
Негосударственный финансовый контроль
подразделяется на внутрисистемный,
внутрихозяйственный и аудиторский.
Внутрисистемный финансовый
контроль по своей сути аналогичен ведомственному финансовому контролю.
Отличие в том, что ведомственный
финансовый контроль — это государственный контроль, осуществляемый
государственными органами исполнительной власти; внутрисистемный финансовый контроль проводится в системах,
объединяющих негосударственные организации — общественные, религиозные и т.д.
(например, в системе профсоюзов или в системе Русской православной церкви) <1>.
———————————
<1> Саттарова Н.А. К вопросу о
государственном финансовом контроле // Финансовое право. 2006. N 1.
Внутрихозяйственный негосударственный
финансовый контроль осуществляется в рамках конкретного экономического
субъекта за счет средств самого экономического субъекта по инициативе его
руководства либо управляющего органа финансовой, экономической и юридической
службой с целью оказания содействия руководству или органу управления в
эффективности финансовой деятельности экономического субъекта.
Внутрихозяйственный контроль — самостоятельная функция управления
внутри организации, основная цель которой — непрерывное наблюдение за эффективностью
финансово-экономической, снабженческо-сбытовой и производственной деятельности,
выявление внутрихозяйственных резервов, обеспечение сохранности денежных и
материальных средств, устранение причин и условий, порождающих хищения и
бесхозяйственность.
Основная роль в системе внутрихозяйственного контроля принадлежит
контролю, осуществляемому бухгалтерией предприятия посредством визирования
документов, связанных с расходованием денежных и материальных средств; учета и
регистрации хозяйственных операций, инвентаризации имущества; обобщения и
анализа учетной и отчетной информации, тематических проверок (обследований) в
отдельных внутрихозяйственных подразделениях и др.
Внутрихозяйственный контроль является непрерывным, универсальным
(сплошным), системным и строго документальным <1>.
———————————
<1> Правовое регулирование финансового контроля
в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Монография
/ Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева.
М., 2013.
Аудиторский финансовый контроль (аудит)
— независимый внешний (вневедомственный) контроль по проверке бухгалтерского
учета и финансовой отчетности юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей, осуществляемый в качестве предпринимательской деятельности
профессиональными аудиторами и аудиторскими организациями, за счет
контролируемого субъекта.
Аудит — независимая проверка
бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения
о достоверности такой отчетности <1>.
———————————
<1> Пункт 3 ст. 1
Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 307-ФЗ «Об аудиторской
деятельности» // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 15.
Специфика
аудита как формы финансового контроля выражается в том, что между аудитором и
аудируемым лицом складываются одновременно и частноправовые, и
публично-правовые отношения, опосредуемые различными отраслями права <1>.
———————————
<1> См.: Ершова И.В., Ершов А.А. Правовое
регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации // СПС
«КонсультантПлюс». 2011.
Основная цель аудита — не извлечение прибыли, а
выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности
аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета
законодательству РФ <1>. Именно это придает аудиту
общественно значимый характер, что подтверждено в Постановлении
Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2003 года N 4-П <2>.
———————————
<1> Постановление
Правительства РФ от 23 сентября 2002 года N 696 «Об утверждении
федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности».
<2> Постановление
Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2003 года N 4-П «По делу о проверке
конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона «Об
аудиторской деятельности» в связи с жалобой гражданки И.В.
Выставкиной» // СЗ РФ. 2003. N 15. Ст. 1416.
Аудиторская
деятельность не подменяет контроля достоверности бухгалтерской (финансовой)
отчетности, осуществляемого в соответствии с законодательством РФ
уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления;
она является предпринимательской и обладает всеми признаками таковой,
закрепленными в ст. 2 ГК
РФ: самостоятельность, риск, направленность на систематическое получение
прибыли от оказания аудиторских услуг, необходимость регистрации в
установленном законом порядке. В то же время аудит как отдельно взятая
независимая проверка в рамках осуществления финансового контроля является не
предпринимательством, а профессиональной услугой, оказываемой профессиональными
субъектами (индивидуальными аудиторами и аудиторскими организациями)
аудируемому лицу.
Аудиторская деятельность в РФ регулируется Федеральным законом
от 30 декабря 2008 года N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»,
Федеральным законом
от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»,
подзаконными нормативными правовыми актами; Правилами (стандартами) аудиторской
деятельности (федеральными стандартами; стандартами саморегулируемой
организации аудиторов; стандартами, принимаемыми аудиторскими организациями).
Право на осуществление аудиторской деятельности имеют физические лица —
аудиторы, а также юридические лица — аудиторские организации, которые могут
создаваться в любой организационно-правовой форме, за исключением открытого
акционерного общества.
Физическое лицо, желающее заниматься аудиторской деятельностью, должно
сдать квалификационный экзамен, для допуска к которому предусмотрены
обязательные требования:
а) наличие документа о высшем образовании в образовательном учреждении
высшего образования, имеющем государственную аккредитацию;
б) наличие стажа работы, связанной с осуществлением аудиторской
деятельности либо ведением бухгалтерского учета и составлением бухгалтерской
(финансовой) отчетности, не менее трех лет, из которых не менее двух лет из
последних трех лет — в аудиторской организации.
В случае успешной сдачи квалификационного экзамена выдается
квалификационный аттестат аудитора без ограничения срока его действия.
Аудиторская организация —
коммерческая организация, являющаяся членом одной из саморегулируемых
организаций аудиторов, которая приобретает право осуществлять аудиторскую
деятельность с даты внесения сведений о ней в реестр аудиторов и аудиторских
организаций саморегулируемой организации аудиторов, членом которой такая
организация является. Коммерческая организация, сведения о которой не внесены в
реестр аудиторов и аудиторских организаций в течение трех месяцев с даты
внесения записи о ней в Единый государственный реестр юридических лиц, не вправе
использовать в своем наименовании слово «аудиторская», а также
производные слова от слова «аудит».
Аудит бывает обязательный и инициативный.
Обязательный аудит
проводится ежегодно в случаях, определенных законодательством. Обязательному
аудиту подлежат организации:
1) имеющие организационно-правовую форму открытого акционерного
общества;
2) ценные бумаги которых допущены к обращению на торгах фондовых бирж и
(или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг;
3) кредитные организации, бюро кредитных историй; организации,
являющиеся профессиональными участниками рынка ценных бумаг; клиринговые
организации; страховые организации, общества взаимного страхования; товарные,
валютные или фондовые биржи; негосударственные пенсионные или иные фонды,
акционерные инвестиционные фонды, управляющие компании акционерных
инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных
пенсионных фондов (за исключением государственных внебюджетных фондов).
В отношении большей части перечисленных субъектов проведение
обязательного аудита предусмотрено также специальными нормативными актами;
4) объем выручки которых от продажи продукции (продажи товаров,
выполнения работ, оказания услуг) за год, предшествовавший отчетному, превышает
400 миллионов рублей или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на
конец предшествовавшего отчетному года превышает 60 миллионов рублей (за
исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления,
государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных
унитарных предприятий, сельскохозяйственных кооперативов, союзов этих
кооперативов);
5) представляющие и (или) публикующие сводную (консолидированную)
бухгалтерскую (финансовую) отчетность <1>.
———————————
<1> Общие требования к составлению,
представлению и публикации консолидированной финансовой отчетности юридическим
лицом, созданным в соответствии с законодательством РФ, определены Федеральным законом
от 27 июля 2010 года N 208-ФЗ «О консолидированной финансовой
отчетности» (за исключением органов государственной власти, органов
местного самоуправления, государственных внебюджетных фондов, а также
государственных и муниципальных учреждений).
Инициативный (добровольный) аудит
проводится по решению самого экономического субъекта в целях проверки его
финансово-хозяйственной деятельности. Как правило, ее инициаторами являются
учредители (акционеры) экономического субъекта. Решение о проведении
инициативного аудита в отношении индивидуального предпринимателя принимается
самим предпринимателем. Задачи и содержание инициативного аудита определяются
по согласованию сторон и закрепляются в договоре.
Внешний аудит осуществляется
лицами, независимыми от проверяемого субъекта. Внешним аудитом является
независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в
целях выражения мнения о достоверности такой отчетности, которая проводится
индивидуальными аудиторами и аудиторскими организациями.
Внутренний аудит —
контрольная деятельность, осуществляемая внутри аудируемого лица его
подразделением — службой внутреннего аудита (например, служба внутреннего
аудита Центрального банка РФ) <1> с целью
изучения, оценки и мониторинга состояния и эффективности системы бухгалтерского
учета и внутреннего контроля.
———————————
<1> Приказ
Банка России от 31 марта 1997 года N 02-140 «О службе главного аудитора
Банка России» // СПС «КонсультантПлюс».
Основным
направлением деятельности аудиторов и аудиторских организаций является
аудиторская проверка, по результатам которой составляется аудиторское заключение — официальный документ, предназначенный для
пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемых лиц, содержащий
выраженное в установленной форме мнение аудиторской организации,
индивидуального аудитора о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности
аудируемого лица.
Аудиторское заключение —
формализованный документ, перечень обязательных сведений которого
устанавливается правилами (стандартами) аудиторской деятельности.
Федеральным законом
«Об аудиторской деятельности» предусмотрено как государственное, так
и негосударственное регулирование аудиторской деятельности в РФ.
Государственное
регулирование аудиторской деятельности осуществляется Минфином России, в
компетенцию которого входят:
а) выработка государственной политики в сфере аудиторской деятельности;
нормативно-правовое регулирование в сфере аудиторской деятельности, в том числе
утверждение федеральных стандартов аудиторской деятельности, правил
независимости аудиторов и аудиторских организаций, а также принятие в пределах
своей компетенции иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую
деятельность;
б) ведение государственного реестра саморегулируемых организаций
аудиторов, а также контрольного экземпляра реестра аудиторов и аудиторских
организаций;
в) анализ состояния рынка аудиторских услуг в России и др.
В целях учета мнения профессиональных участников рынка аудиторской
деятельности при Минфине России создан Совет по аудиторской деятельности <1>,
в состав которого входят:
———————————
<1> Приказ
Минфина России от 29 декабря 2009 года N 146н «О создании Совета по
аудиторской деятельности и его рабочего органа» // Бюллетень нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 21.
1) десять
представителей пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности, которые
подлежат ротации один раз в три года не менее чем на 25% их общего числа;
2) два представителя уполномоченного федерального органа;
3) по одному представителю от федерального органа исполнительной
власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, от
федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по принятию
нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, и от
Центрального банка РФ;
4) два представителя от саморегулируемых организаций аудиторов,
кандидатуры которых выдвигаются совместно всеми саморегулируемыми организациями
аудиторов. Данные представители подлежат ротации один раз в год.
Негосударственное
регулирование аудиторской деятельности осуществляется саморегулируемыми
организациями аудиторов, создаваемыми на основе членства, задача которых —
обеспечить условия осуществления аудиторской деятельности своих членов <1>.
———————————
<1> Согласно п. 1 ст. 2
Федерального закона от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ «О саморегулируемых
организациях» под саморегулированием понимается самостоятельная и
инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или
профессиональной деятельности и содержанием которой являются:
а) разработка и установление стандартов и правил деятельности;
б) контроль соблюдения требований стандартов и правил.
Общественный финансовый контроль
Для общественного финансового контроля
характерна деятельность ради общественного благополучия. Он реализуется на
основе общественных институтов и законов, обязывающих, главным образом, органы
исполнительной власти различного уровня предоставлять достоверную информацию
всем заинтересованным субъектам общественного финансового контроля (юридическим
и физическим лицам).
Общественный финансовый контроль
непосредственно представляет интересы граждан, общественных групп или
общественных объединений в различных сферах общественной жизни. Он не обладает
властным характером, не является обязательным, осуществляется от имени
общественности и граждан; его субъектами не могут являться органы
государственной власти и органы местного самоуправления. Развитие общественного
контроля предполагает формирование институтов гражданского общества, наличие в
распоряжении граждан собственности (индивидуальной или коллективной), их
способности к самоорганизации и осуществлению деятельности в институтах
гражданского общества, гарантий государства по обеспечению законности и
правопорядка в процессе осуществления такой деятельности. Главной функцией
субъектов общественного финансового контроля является расширение пределов
свободы и наделение властью общества. Основным мотивом участия в общественном
финансовом контроле является естественное стремление граждан и их объединений к
сотрудничеству с органами государственной и муниципальной власти для реализации
коллективных целей и улучшения качества своей частной жизни, в частности, путем
направления запросов, обжалования незаконных и неправильных действий
должностных лиц и др.
Субъектами общественного финансового контроля могут выступать:
— Общественная палата РФ и региональные общественные палаты;
— общественные советы, создаваемые при государственных и муниципальных
органах;
— политические партии и общественные объединения;
— общественные объединения, специализирующиеся на деятельности по
осуществлению общественного финансового контроля;
— контрольно-ревизионные органы внутри общественных объединений и иных
некоммерческих организаций, осуществляющие внутренний финансовый контроль;
— средства массовой информации;
— отдельные граждане.
Общественная палата РФ и региональные общественные палаты призваны
осуществлять экспертизу законодательных актов и законопроектов исполнительной
власти, проводить слушания и вырабатывать рекомендации по проблемам,
затрагивающим интересы общественности.
Гражданская экспертиза и общественный контроль утверждают роль
гражданского общества в качестве независимого субъекта контрольно-надзорной
деятельности.
Ученые отмечают, что элементы общественного контроля присутствуют в
различных сферах публичного управления: в нормотворческой деятельности (в том
числе в сфере публичных финансов) — в форме обязательного опубликования и
независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов <1>;
в сфере закупок для публичных нужд — открытым размещением всей информации <2>.
Это — добровольный общественный контроль.
———————————
<1> Правила
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 26
февраля 2010 года N 96.
<2> Статьи 4,
102
Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ «О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд».
Результаты
общественного контроля могут служить основанием для проведения контрольных
мероприятий профессиональными органами финансового контроля <1>.
———————————
<1> См.: Казна и бюджет
/ Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д.Л. Комягин.
М., 2014.
§ 3. Формы осуществления финансового контроля
Государственный
(муниципальный) финансовый контроль осуществляется путем проведения проверок, ревизий, обследования,
санкционирования операций.
Проверка — совершение
контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности
отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного
(бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении
деятельности объекта контроля за определенный период.
Проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе
встречные проверки.
Камеральными являются
проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного
(муниципального) финансового контроля на основании бюджетной (бухгалтерской) и
налоговой отчетности и иных документов, представленных по его запросу.
Выездные — проверки,
проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе
определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной
(бухгалтерской) или налоговой отчетности и первичных документов <1>.
———————————
<1> В частности, в соответствии с п. 1 ст. 88
НК РФ «камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения
налогового органа на основе налоговых деклараций (расчетов) и документов,
представленных налогоплательщиком, а также других документов о деятельности
налогоплательщика, имеющихся у налогового органа» — Налоговый кодекс
Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ // СЗ РФ.
1998. N 31. Ст. 3824.
Встречные проверки проводятся в рамках
выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или)
подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.
Результаты проверки оформляются актом.
Ревизия — комплексная
проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении
контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей
совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и
правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности.
Правом проведения ревизий наделены определенные органы: Счетная палата
РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований,
Федеральное казначейство и его территориальные органы <1>,
контрольно-ревизионные подразделения органов исполнительной власти.
———————————
<1> См.: Указ
Президента РФ от 2 февраля 2016 года N 41 «О некоторых вопросах
государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» // СЗ РФ.
2016. N 6. Ст. 831.
Ревизии
носят, как правило, комплексный характер и проводятся комиссией ревизоров,
которые наделены широкими полномочиями по проверке первичных документов
бухгалтерского учета, финансовой отчетности, бизнес-планов, бюджетных смет,
фактического наличия денежных средств, ценных бумаг, товарно-материальных
ценностей; проведению частичных или сплошных инвентаризаций, опечатывания
складских помещений, касс; привлечению специалистов и экспертов для проведения
ревизии; получению от должностных и материально ответственных лиц письменных
разъяснений по возникающим в ходе ревизии вопросам и др.
По содержанию ревизии могут быть документальными
или фактическими.
При проведении документальной ревизии исследуются документы,
относящиеся к финансово-хозяйственной деятельности ревизуемого лица.
Фактическая ревизия заключается в комплексном исследовании
финансово-хозяйственной деятельности ревизуемого лица — проверка наличия
денежных и материальных ценностей, сопровождаемая инвентаризацией.
По порядку проведения различаются плановые
и внеплановые ревизии.
Плановая ревизия проводится
в соответствии с планом и в сроки, установленные органом, уполномоченным на
проведение ревизии. В производственной сфере плановые ревизии проводятся не
реже одного раз в год, в непроизводственной — не реже одного раза в два года.
Внеплановой является
ревизия, не включенная в план контрольной работы соответствующих контрольных
органов. Внеплановая ревизия проводится по следующим основаниям:
— поручения руководителя органа, наделенного контрольными полномочиями;
— поручения или обращения от Аппарата Правительства Российской
Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Министра финансов
Российской Федерации, Генеральной прокуратуры и иных правоохранительных органов
федерального уровня;
— проведение встречной ревизии (проверки).
Результаты ревизии оформляются актом.
Обследование заключается в
анализе и оценке состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.
Его результаты оформляются заключением.
Санкционирование операций
представляет собой совершение разрешительной надписи после проверки документов,
представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или)
на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного
законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов,
регулирующих бюджетные правоотношения <1>.
———————————
Федеральным
законом
«О Счетной палате Российской Федерации» также установлены методы
осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности, к которым
отнесены проверка, ревизия, анализ,
обследование, мониторинг. В соответствии со своими полномочиями Счетная
палата РФ при проведении контрольных мероприятий наряду с перечисленными
методами применяет относительно новые — анализ и мониторинг.
Анализ применяется в целях
исследования отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и
деятельности объекта аудита (контроля) и систематизации результатов
исследования.
Мониторинг осуществляется с
целью сбора и анализа информации о предмете и деятельности объекта аудита
(контроля) на системной и регулярной основе.
§ 4. Органы, осуществляющие финансовый контроль
К.С.
Бельский отмечает, что по функциональным свойствам финансовый контроль
«является вполне самостоятельным институтом в науке финансового права. В
то же время финансовый контроль осуществляют специальные органы государства, и
с этой точки зрения данный институт вплотную примыкает к системе финансовых
органов» <1>.
———————————
<1> Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994.
С. 17 — 18.
А.А.
Ялбулганов подчеркивает, что «необходимым условием функционирования
финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов
контрольной деятельности: определение ее границ, методов и форм осуществления,
установление правового статуса контрольных органов, объема их прав и
обязанностей» <1>.
———————————
<1> Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Финансовое
право. 1999. N 4. С. 43.
Органы,
обладающие контрольными полномочиями, можно разделить на две группы:
— специализированные органы,
созданные с целью осуществления финансового контроля (это — Счетная палата РФ,
контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы
финансового контроля исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных
образований);
— иные государственные и муниципальные органы, обладающие полномочиями по финансовому контролю наряду с
иными функциональными полномочиями (к ним относятся: финансовые органы,
Федеральное казначейство, различные администраторы бюджетных средств, органы
законодательной власти, Контрольное управление Администрации Президента РФ).
Для таких органов контрольные полномочия являются неосновными, дополнительными
функциями <1>.
———————————
<1> См. подробнее: Казна и бюджет
/ Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д.Л. Комягин.
М.: Наука, 2014.
Органы, осуществляющие государственный
и муниципальный
финансовый контроль
Президентский финансовый контроль.
Президент РФ осуществляет финансовый контроль посредством ежегодных
посланий Федеральному Собранию РФ <1>, подписания и
обнародования законов о бюджете, издания указов по вопросам финансовой
деятельности; кроме того — через Контрольное управление и другие управления
своей Администрации, а также через полномочных представителей в семи
федеральных округах.
———————————
<1> До 2013 года — также бюджетных посланий
Президента РФ.
В
соответствии с Указом
Президента РФ от 25 марта 2004 года N 400 <1>
Администрация Президента РФ — это
государственный орган, обеспечивающий деятельность Президента РФ и
осуществляющий контроль исполнения решений Президента РФ, для чего в его
структуре созданы самостоятельные подразделения.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1188.
Контрольное управление Администрации
Президента РФ наделено широкими полномочиями по осуществлению контроля во
всех сферах деятельности в связи с исполнением поручений Президента РФ, включая
проверку исполнения посланий Президента РФ и иных программных документов.
Управление осуществляет контроль и проверку деятельности органов исполнительной
власти РФ и субъектов РФ, организаций и их руководителей, включающей
использование бюджетных средств <1>.
———————————
<1> Указ
Президента РФ от 8 июня 2004 года N 729 «Об утверждении Положения о
Контрольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N
24. Ст. 2395.
Работники
Контрольного управления при проведении проверок и иных мероприятий по контролю
имеют право прохода во все здания, занимаемые федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами
местного самоуправления, а также организациями.
Полномочный представитель
Президента РФ в федеральном округе, наряду с другими функциями, организует
контроль исполнения в федеральном округе решений федеральных органов
государственной власти: федеральных законов, указов и распоряжений Президента
РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных
программ в федеральном округе <1>.
———————————
<1> Указ
Президента РФ от 13 мая 2000 года N 849 «О полномочном представителе
Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. N
20. Ст. 2112.
Полномочный
представитель вправе: запрашивать и получать в установленном порядке
необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента
РФ, от федеральных органов государственной власти, а также от органов
государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления,
организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от
должностных лиц; направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата
для участия в работе органов государственной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и
распоряжений Президента РФ, а также хода реализации федеральных программ,
использования федерального имущества и средств федерального бюджета в
федеральном округе; привлекать сотрудников Контрольного управления Президента
РФ, а в необходимых случаях — и сотрудников федеральных органов исполнительной
власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния
дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа; при исполнении
должностных обязанностей — иметь беспрепятственный доступ в любые организации,
находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.
Финансовый контроль
законодательных (представительных) органов власти.
Согласно ст. 94
Конституции РФ Федеральное Собрание — парламент РФ — является представительным
и законодательным органом РФ.
Парламентский контроль
осуществляют: палаты Федерального Собрания РФ — Совет Федерации и
Государственная Дума; комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ; парламентская
комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для
проведения парламентского расследования; члены Совета Федерации, депутаты
Государственной Думы.
Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству РФ,
заслушивает ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности;
осуществляет парламентский контроль в отношении Центрального банка РФ,
заслушивая годовые отчеты Центрального банка РФ и доклады Председателя
Центрального банка РФ о деятельности Центрального банка РФ при представлении
годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной
политики.
Формами финансово-контрольной деятельности членов Совета Федерации и
депутатов Государственной Думы также являются: внесение парламентского запроса
(запроса Совета Федерации, Государственной Думы), запроса члена Совета
Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса); заслушивание
информации членов Правительства РФ, руководителей и должностных лиц федеральных
органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов,
государственных внебюджетных фондов РФ; проведение парламентских слушаний и
парламентских расследований <1>.
———————————
<1> См.: Федеральный закон от
7 мая 2013 года N 77-ФЗ «О парламентском контроле» // СЗ РФ. 2013. N
19. Ст. 2304.
Контрольные
функции Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют через деятельность
соответствующих комитетов и комиссий. В составе Государственной Думы образованы
Комитет по бюджету и налогам, Комитет по финансовому рынку; в Совете Федерации
— Комитет по бюджету и финансовым рынкам.
Палаты ФС РФ, а также созданный ими и подотчетный им постоянно
действующий высший орган внешнего государственного контроля — Счетная палата РФ
— осуществляют предварительный и последующий контроль.
Предварительный контроль
проводится до утверждения закона (решения) о бюджете и иных проектов законов
(решений) по бюджетно-финансовым вопросам в ходе рассмотрения законопроектов на
заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, в ходе парламентских слушаний и
в связи с депутатскими запросами. В соответствии со ст. 106
Конституции РФ обязательному рассмотрению Советом Федерации подлежат принятые
Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета,
федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного
регулирования, денежной эмиссии.
Последующий контроль
осуществляется после принятия закона (решения) о бюджете, например в ходе
рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Для осуществления контроля исполнения федерального бюджета Совет
Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, деятельность которой
регулируется Федеральным законом
«О Счетной Палате РФ» <1>, и которая
наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля.
———————————
<1> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1649.
Счетная палата — высший орган внешнего государственного аудита
(контроля), формируемый Федеральным Собранием РФ (и подотчетный ему) для
реализации функции парламентского контроля, действующий на постоянной основе
для осуществления внешнего государственного аудита (контроль) на основе
принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и
гласности. Даже в случае досрочного прекращения полномочий Государственной Думы
деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена.
Совет Федерации и Государственная Дума по представлению Президента РФ
назначают по шесть аудиторов Счетной палаты сроком на шесть лет; Председатель
Счетной палаты РФ назначается Государственной Думой, заместитель Председателя —
Советом Федерации.
Счетная палата осуществляет внешний государственный финансовый контроль
в сфере бюджетных правоотношений.
Задачами Счетной палаты являются:
— организация и осуществление контроля за целевым и эффективным
использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных
внебюджетных фондов;
— определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам
РФ порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными
ресурсами, в том числе для целей стратегического планирования в РФ;
— анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования,
управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, выработка предложений
по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом;
— оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и
преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также
оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или
обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и
иных ресурсов;
— определение достоверности бюджетной отчетности главных
администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных
внебюджетных фондов РФ, годового отчета об исполнении федерального бюджета,
бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;
— контроль законности и своевременности движения средств федерального
бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ,
уполномоченных банках и иных кредитных организациях РФ;
— обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию
коррупции.
Счетная палата проводит экспертизу:
— проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах
государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый
период, о внесении изменений в указанные законы, — сопровождающуюся проверкой и
анализом обоснованности их показателей (подготовка и представление палатам
Федерального Собрания заключений на них);
— проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов в
части, касающейся расходных обязательств РФ, а также государственных программ
РФ;
— международных договоров РФ, документов стратегического планирования
РФ, в том числе государственных программ РФ, межгосударственных целевых
программ, в которых участвует РФ, и иных документов, затрагивающих вопросы формирования,
управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, а также проблемы
бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в РФ в
пределах компетенции Счетной палаты;
— осуществляет внешнюю проверку
годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального
бюджета, годовых отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджета субъекта
РФ, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ; проверку бюджетов
субъектов РФ и местных бюджетов — получателей межбюджетных трансфертов из
федерального бюджета;
— проводит оперативный анализ
исполнения и контроля организации исполнения федерального бюджета в текущем
финансовом году.
Счетная палата осуществляет:
— предварительный аудит
формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных
фондов РФ в целях установления их соответствия законодательству РФ, а также
определения обоснованности показателей проектов бюджетов;
— оперативный анализ
исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета в
процессе исполнения федерального бюджета — анализирует полноту и
своевременность поступлений доходов федерального бюджета, кассовое исполнение
федерального бюджета в сравнении с утвержденными показателями федерального
закона о федеральном бюджете, выявляет отклонения и нарушения, проводит их
анализ, вносит предложения по их устранению, — ежеквартально представляя
палатам Федерального Собрания оперативный доклад о ходе исполнения федерального
бюджета, в котором приводится анализ данных о доходах, расходах и об источниках
финансирования дефицита федерального бюджета;
— последующий контроль — в
ходе проверки исполнения федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах
государственных внебюджетных фондов РФ за отчетный финансовый год для
определения соответствия фактических показателей исполнения бюджетов
показателям, утвержденным соответствующими законами о бюджете, полноты и
своевременности исполнения показателей бюджета; в ходе внешней проверки годовых
отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных
внебюджетных фондов РФ, бюджетной отчетности главных администраторов средств
федерального бюджета — в целях установления законности исполнения бюджетов,
достоверности учета и отчетности, эффективности использования средств бюджетов,
а также в ходе проведения тематических проверок.
Счетная палата осуществляет внешний
государственный аудит (контроль) в отношении:
— федеральных государственных органов (в том числе их аппаратов);
— органов государственных внебюджетных фондов;
— Центрального банка РФ;
— федеральных государственных учреждений;
— федеральных государственных унитарных предприятий;
— государственных корпораций и государственных компаний;
— хозяйственных товариществ и обществ с участием РФ в их уставных
(складочных) капиталах;
— государственных органов субъектов РФ (в том числе их аппаратов);
— органов местного самоуправления;
— юридических лиц;
— индивидуальных предпринимателей;
— физических лиц — производителей товаров, работ, услуг в части
соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из
федерального бюджета, договоров об использовании федерального имущества
(управлении федеральным имуществом), договоров (соглашений) о предоставлении
государственных гарантий РФ;
— кредитных организаций, осуществляющих отдельные операции со
средствами федерального бюджета, в части соблюдения ими условий договоров
(соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета.
Для осуществления внешнего государственного аудита (контроля) Счетная
палата получает необходимую информацию, документы и материалы, а также имеет
постоянный доступ к федеральным государственным информационным системам. Все
подконтрольные субъекты, их должностные лица обязаны предоставлять Счетной
палате информацию, документы и материалы, необходимые для проведения
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Неправомерный отказ в
предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов,
материалов) Счетной палате (ее должностному лицу), а также предоставление
заведомо ложной информации должностным лицом, обязанным предоставлять такую
информацию, влекут за собой ответственность, установленную законодательством
Российской Федерации.
Контрольные органы Президента РФ и Правительства РФ, органы
государственной безопасности, правоохранительные органы, контрольно-счетные
органы субъектов РФ и муниципальных образований, Центральный банк РФ,
финансовые органы, налоговые органы и иные государственные органы,
подразделения внутреннего аудита обязаны оказывать содействие деятельности
Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию, необходимую для
выполнения ее задач и функций.
Счетная палата наделена широкими полномочиями по осуществлению
контрольной, экспертно-аналитической, информационной деятельности посредством
проведения проверок, ревизий, анализа, обследования, мониторинга.
Поручения Счетной палате о проведении контрольных и
экспертно-аналитических мероприятий оформляются постановлением Государственной
Думы. Проекты постановлений о поручениях Счетной палате готовятся Комитетом
Государственной Думы по бюджету и налогам по предложениям комитетов, комиссий,
депутатов Государственной Думы <1>.
———————————
<1> Постановление
ГД ФС РФ от 22 января 1998 года N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст.
801.
Проверка проводится для документального
исследования отдельных действий (операций) или определенного направления
финансовой деятельности объекта аудита (контроля) за определенный период,
указанных в решении о проведении проверки.
Целью ревизии является
комплексная проверка деятельности объекта аудита (контроля) — документальная и
фактическая проверка законности совершенных финансовых и хозяйственных
операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской
(финансовой) и бюджетной отчетности.
Результаты проверок и ревизий оформляются актом.
Анализ применяется в целях
исследования отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и
деятельности объекта аудита (контроля) и систематизации результатов
исследования.
Обследование заключается в
анализе и оценке состояния определенной сферы предмета и деятельности объекта
аудита (контроля).
Результаты анализа и обследования оформляются заключением.
Мониторинг осуществляется с
целью сбора и анализа информации о предмете и деятельности объекта аудита
(контроля) на системной и регулярной основе.
К участию в проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий
Счетная палата вправе привлекать государственные контрольные,
правоохранительные и иные органы и их представителей, а также на договорной
основе аудиторские, научно-исследовательские, экспертные и иные учреждения и
организации, отдельных специалистов, экспертов, переводчиков.
Счетная палата взаимодействует с контрольно-счетными органами субъектов
РФ и муниципальных образований, оказывая им организационную, правовую,
информационную, методическую и иную помощь, в том числе по вопросам
планирования и проведения на территориях соответствующих субъектов РФ и
муниципальных образований совместных и параллельных контрольных и
экспертно-аналитических мероприятий; содействует в профессиональной подготовке,
переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов
субъектов РФ и муниципальных образований.
На основании обращений контрольно-счетных органов субъектов РФ и
муниципальных образований или законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Счетная
палата осуществляет оценку (анализ) деятельности контрольно-счетных органов
субъектов РФ и муниципальных образований, дает заключения о соответствии
деятельности этих органов законодательству о внешнем государственном (муниципальном)
финансовом контроле и рекомендации по повышению ее эффективности.
О результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических
мероприятий Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу,
доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов
исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного
самоуправления, организаций и учреждений.
Счетная палата направляет в Государственную Думу предложения о
приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам
объектов аудита (контроля).
Государственная Дума рассматривает предложения Счетной палаты о
приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам
объектов аудита (контроля). Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам
по итогам рассмотрения предложений Счетной палаты о приостановлении всех видов
финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита (контроля)
готовит заключение на указанные предложения Счетной палаты, а также проект
постановления Государственной Думы о согласовании или несогласовании
приостановления всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам
объектов аудита (контроля) и представляет их на рассмотрение палаты.
При рассмотрении предложений Счетной палаты о приостановлении всех
видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита
(контроля) Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Счетной палаты
либо заместителя Председателя Счетной палаты. Порядок рассмотрения указанных
предложений устанавливается Советом Государственной Думы по предложению
Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.
По итогам рассмотрения предложений Счетной палаты о приостановлении
всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита
(контроля) Государственная Дума принимает постановление, которое направляется в
Счетную палату <1>.
———————————
<1> Постановление
ГД ФС РФ от 22 января 1998 года N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст.
801.
Об
ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях нормативных правовых
актов Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при
наличии данных, указывающих на признаки составов преступлений, передает
соответствующие материалы в правоохранительные органы.
Правоохранительные органы обязаны предоставлять Счетной палате
информацию о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным Счетной
палатой материалам.
Если в ходе контрольного мероприятия выявлены бюджетные нарушения,
Счетная палата направляет органу, уполномоченному в соответствии с
законодательством РФ принимать решения о применении бюджетных мер принуждения,
принятое Коллегией Счетной палаты и подписанное Председателем Счетной палаты
или заместителем Председателя Счетной палаты уведомление о применении бюджетных мер принуждения.
В случае выявления данных, указывающих на признаки составов
преступлений, Счетная палата передает соответствующие материалы в
правоохранительные органы.
По вопросам эффективности использования бюджетных средств, федеральной
собственности и иных ресурсов, бюджетно-финансовой политики и совершенствования
бюджетного процесса в РФ, по государственным программам РФ (федеральным целевым
программам), по проектам законодательных и иных нормативных правовых актов и
финансово-экономическим обоснованиям к ним, по бюджетно-финансовым вопросам,
вносимым на рассмотрение Государственной Думы, а также по проектам
международных договоров РФ, влекущих правовые последствия для федерального
бюджета, Счетная палата проводит экспертизу
и дает заключения.
Заключения Счетной палаты не
могут содержать политических оценок решений, принимаемых государственными
органами по вопросам их ведения.
Законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта РФ в пределах и
формах, установленных конституцией (уставом) субъекта РФ и законами субъекта
РФ, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль
исполнения бюджета субъекта РФ, исполнения бюджетов территориальных
государственных внебюджетных фондов субъекта РФ <1>.
———————————
<1> Пункт 4 ст. 5
Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N
42. Ст. 5005.
К
исключительной компетенции представительного органа муниципального образования
отнесен контроль исполнения органами местного самоуправления и должностными
лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного
значения, в том числе на осуществление контроля исполнения местных бюджетов.
Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному
должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного
осуществления их полномочий <1>.
———————————
<1> Статьи 35,
40
Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ.
2003. N 40. Ст. 3822.
Главы местных администраций как высшие
должностные лица местного самоуправления осуществляют местный финансовый
контроль при исполнении местного бюджета, управлении объектами муниципальной
собственности, реализации государственных программ приватизации муниципальных
предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, торговых и
иных объектов (имущества), являющихся муниципальной собственностью.
Контрольно-счетные органы субъектов РФ
и муниципальных
образований
Контрольно-счетный орган субъекта РФ
является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового
контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта РФ.
Контрольно-счетный орган
муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего
муниципального финансового контроля и образуется представительным органом
муниципального образования <1>.
———————————
<1> Пункты 1,
2 ст. 3
Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ «Об общих принципах
организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 903.
Контрольно-счетный
орган субъекта РФ и контрольно-счетный орган муниципального образования
подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной
власти субъекта РФ или представительному органу муниципального образования.
Законодательство субъектов РФ выделяет две группы контрольно-счетных
органов:
1) счетные палаты, которые самостоятельны, независимы в своей
деятельности от иных государственных институтов;
2) счетные палаты, являющиеся составной частью законодательных
(представительных) органов власти или подразделениями их аппаратов, не
наделенных правами юридического лица.
Счетная палата РФ по обращениям контрольно-счетных органов субъектов РФ
и муниципальных образований или законодательных органов власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления осуществляет оценку (анализ) деятельности этих
контрольно-счетных органов и дает заключение о соответствии их деятельности
законодательству о внешнем государственном (муниципальном) финансовом контроле
и рекомендации по повышению ее эффективности.
Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и
муниципальных образований осуществляют внешний
государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных
отношений.
Финансовый контроль, осуществляемый
органами
исполнительной власти
В целях
совершенствования государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной
сфере, оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти Указом
Президента РФ от 2 февраля 2016 года N 41 «О некоторых вопросах
государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» <1>
упразднена Федеральная служба
финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор); ее функции по контролю и
надзору в финансово-бюджетной сфере, по внешнему контролю качества работы
аудиторских организаций переданы Федеральному
казначейству.
———————————
<1> СЗ РФ. 2016. N 6. Ст. 831.
В связи с
принятием Указа
Президента РФ Федеральное казначейство как правопреемник Росфиннадзора
осуществляет:
— контроль в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном
Правительством РФ;
— контроль соблюдения резидентами и нерезидентами (за исключением
кредитных организаций) валютного законодательства РФ, требований актов органов
валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием
проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;
— внешний контроль качества работы аудиторских организаций;
— анализ исполнения бюджетных полномочий органов государственного
(муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными
лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), а также
направление в Министерство финансов РФ докладов и предложений о
совершенствовании методического обеспечения деятельности указанных органов
(должностных лиц) по осуществлению государственного (муниципального)
финансового контроля;
— анализ проведения главными администраторами средств федерального
бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, а
также направление главным администраторам бюджетных средств рекомендаций по
организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Для реализации своих полномочий Федеральное казначейство как
правопреемник Росфиннадзора имеет право:
— запрашивать и получать сведения и документы, необходимые для
осуществления контроля, а также для реализации иных полномочий Казначейства в
установленной сфере деятельности;
— обобщать практику применения законодательства РФ в установленной
сфере деятельности и вносить в Министерство финансов РФ предложения по его
совершенствованию;
— создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии,
группы, коллегии);
— привлекать в установленном порядке для проработки вопросов,
отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации,
ученых и специалистов;
— осуществлять контроль деятельности своих территориальных органов;
— организовывать проведение необходимых экспертиз (испытаний, анализов,
оценок, научных исследований);
— обращаться в суд с исковыми заявлениями в случае неисполнения
предписаний о возмещении РФ ущерба, причиненного нарушением бюджетного
законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные
правоотношения.
При осуществлении контрольных мероприятий должностные лица Федерального
казначейства как правопреемника Росфиннадзора имеют право проходить в
установленном порядке на территорию объекта контроля, а также во все здания и
помещения, занимаемые этим объектом, независимо от ведомственной подчиненности
и организационно-правовой формы; в случае обнаружения подделок, подлогов,
хищений, злоупотреблений и при необходимости пресечения данных противоправных
действий они могут изымать необходимые документы и материалы с учетом
ограничений, установленных законодательством РФ, оставляя акт изъятия и копии
или опись изъятых документов в соответствующих делах.
В то же время при проведении ревизий и проверок должностные лица
Федерального казначейства как правопреемника Росфиннадзора не должны
вмешиваться в оперативную деятельность объектов контроля.
Федеральное казначейство как правопреемник Росфиннадзора контролирует
своевременность и полноту устранения объектами контроля нарушений
законодательства РФ и (или) возмещения причиненного такими нарушениями ущерба
РФ в установленной сфере деятельности.
Федеральное казначейство как правопреемник Росфиннадзора осуществляет
свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во
взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами
исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления,
общественными объединениями и иными организациями.
Кроме того, Федеральное
казначейство (Казначейство России) — федеральный орган исполнительной
власти (федеральная служба), осуществляющий предварительный и текущий
финансовый контроль ведения операций со средствами федерального бюджета
главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального
бюджета <1>, проводит контроль:
———————————
<1> Постановление
Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года N 703 «О
Федеральном казначействе» // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
—
непревышения суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или)
бюджетными ассигнованиями;
— соответствия содержания проводимой операции коду бюджетной
классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в
Федеральное казначейство получателем бюджетных средств;
— наличия документов, подтверждающих возникновение денежного
обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета;
— соответствия сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве
по государственному или муниципальному контракту сведениям о данном государственном
или муниципальном контракте, содержащимся в предусмотренном законодательством
РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд реестре контрактов, заключенных
заказчиками.
Аналогичными полномочиями обладают финансовые органы субъектов РФ и
муниципальных образований в отношении средств, соответственно региональных и
местных бюджетов.
Федеральное казначейство является органами внешнего государственного
контроля в сфере бюджетных отношений.
На уровне субъектов РФ внешний государственный контроль осуществляют
органы исполнительной власти — финансовые органы субъектов РФ (должностные лица
органов исполнительной власти субъектов РФ).
Муниципальный внешний финансовый контроль является контрольной
деятельностью соответственно органов муниципального финансового контроля
(должностных лиц местных администраций).
§ 5. Значение организации учетных систем
для
осуществления финансового контроля
Для
осуществления финансового контроля большое значение имеет организация учетных
систем. При проведении финансового контроля именно на основании изучения и
анализа учетных документов делаются выводы о законности, реальности,
целесообразности и эффективности экономической деятельности контролируемого
субъекта.
Учетная система —
совокупность объектов учета, а также субъектов, способов организации,
осуществления и регулирования учетной деятельности.
В настоящее время в РФ сложились несколько видов учетных систем:
— бухгалтерский учет;
— бюджетный учет;
— налоговый учет;
— банковский учет.
О.Н. Горбунова совершенно справедливо указывает, что «бухгалтерский
учет — это реальное начало и конец всей финансовой деятельности в государстве.
Ведь именно в бухгалтерском учете отражаются все операции с денежными
средствами в государстве. Именно бухгалтерский учет позволяет осуществлять
действенный контроль и мониторинг» <1>.
———————————
<1> Горбунова О.Н. Финансовое право и
финансовый мониторинг в современной России: Научно-популярная монография. М.,
2012. С. 20.
В
настоящее время происходит реформирование системы бухгалтерского учета в
России, имеющее целью приведение национальной системы бухгалтерского учета в
соответствие с требованиями рыночной экономики и международными стандартами
финансовой отчетности. Задачами реформы являются: формирование системы стандартов
учета и отчетности, обеспечивающих полезной информацией пользователей, в первую
очередь инвесторов; обеспечение увязки реформы бухгалтерского учета в России с
основными тенденциями гармонизации стандартов на международном уровне. В рамках
реформы в декабре 2011 года был принят новый Федеральный закон от
6 декабря 2011 года N 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» <1>,
пришедший на смену действовавшему до 1 января 2013 года Федеральному закону
от 21 ноября 1996 года N 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» <2>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7344.
<2> СЗ РФ. 1996. N 48. Ст. 5369.
В
соответствии с Федеральным законом
от 6 декабря 2011 года N 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» бухгалтерский учет — формирование
документированной систематизированной информации об объектах бухгалтерского
учета: фактах хозяйственной жизни, активах, обязательствах, источниках
финансирования деятельности экономического субъекта, доходах, расходах, иных
объектах, установленных федеральными стандартами, — и составление на ее основе
бухгалтерской (финансовой) отчетности (ст. ст. 1,
3).
Под фактом хозяйственной жизни
поднимается сделка, событие, операция, которые оказывают или способны оказать
влияние на финансовое положение экономического субъекта, финансовый результат
его деятельности и (или) движение денежных средств (ст. 3).
Объекты бухгалтерского учета подлежат денежному измерению в валюте РФ.
Стоимость объектов бухгалтерского учета, выраженная в иностранной
валюте, подлежит пересчету в валюту РФ, если иное не установлено
законодательством РФ (ст. 12).
Бухгалтерская (финансовая) отчетность должна давать достоверное
представление о финансовом положении экономического субъекта на отчетную дату,
финансовом результате его деятельности и движении денежных средств за отчетный
период, необходимое пользователям этой отчетности для принятия экономических
решений.
Статья 14 Федерального закона от 6 декабря 2011 года N 402-ФЗ «О
бухгалтерском учете» <1> устанавливает, что годовая
бухгалтерская (финансовая) отчетность состоит из бухгалтерского баланса, отчета
о финансовых результатах и приложений к ним (п. 1);
для некоммерческой организации — из бухгалтерского баланса, отчета о целевом
использовании средств и приложений к ним (п. 2).
Состав бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций государственного сектора
устанавливается в соответствии с бюджетным законодательством РФ (п. 4),
а для Центрального банка РФ — Федеральным законом
от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)» — п. 5 ст. 14
ФЗ «О бухгалтерском учете».
———————————
<1> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7344.
Экономический
субъект составляет годовую бухгалтерскую (финансовую) отчетность (за отчетный
год), и промежуточную (за отчетный период менее отчетного года), если иное не
установлено другими федеральными законами, нормативными правовыми актами
органов государственного регулирования бухгалтерского учета.
Бухгалтерская (финансовая) отчетность должна включать показатели
деятельности всех подразделений экономического субъекта, включая его филиалы и
представительства, независимо от их места нахождения и составляется в валюте
РФ.
Бухгалтерская (финансовая) отчетность считается составленной после
подписания ее экземпляра на бумажном носителе руководителем экономического
субъекта.
Утверждение и опубликование бухгалтерской (финансовой) отчетности
осуществляются в порядке и случаях, которые установлены федеральными законами.
В случае опубликования бухгалтерской (финансовой) отчетности, которая
подлежит обязательному аудиту, такая бухгалтерская (финансовая) отчетность
должна опубликовываться вместе с аудиторским заключением.
В отношении бухгалтерской (финансовой) отчетности не может быть
установлен режим коммерческой тайны.
Правовое регулирование консолидированной финансовой отчетности
осуществляется в соответствии с Федеральным законом
от 6 декабря 2011 года N 402-ФЗ, если иное не установлено иными федеральными
законами (ст. 13).
Бюджетный учет, в
соответствии со ст. 264.1
БК РФ, представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения
информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и
обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также об
операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.
Бюджетный учет осуществляется в соответствии с планом счетов,
включающим в себя бюджетную классификацию РФ.
План
счетов бюджетного учета и инструкция
по его применению утверждены Приказом Минфина России от 6 декабря 2010 года N
162н «Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Инструкции по его
применению» <1> в целях нормативно-правового
регулирования в сфере ведения бюджетного учета органами государственной власти
(государственными органами), органами местного самоуправления, органами
управления государственными внебюджетными фондами, органами управления территориальными
государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными)
казенными учреждениями, государственными академиями наук, иными юридическими
лицами, осуществляющими согласно законодательству Российской Федерации
бюджетные полномочия получателя бюджетных средств. Он применяется к
государственным (муниципальным) бюджетным, автономным учреждениям,
осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации
полномочия по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом,
подлежащих исполнению в денежной форме. План счетов бюджетного учета
применяется при формировании учетной политики субъекта учета, начиная с 2011
года.
———————————
<1> Российская газета. 2011. N 26.
Налоговый учет — система обобщения
информации для определения налоговой базы по налогу на основе данных первичных
документов, сгруппированных в соответствии с порядком, предусмотренным НК РФ.
Налоговый учет осуществляется в целях формирования полной и достоверной
информации о порядке учета для целей налогообложения хозяйственных операций,
осуществленных налогоплательщиком в течение отчетного (налогового) периода, а
также обеспечения информацией внутренних и внешних пользователей для контроля
за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью исчисления и уплаты в
бюджет налога.
Система налогового учета организуется налогоплательщиком самостоятельно,
исходя из принципа последовательности применения норм и правил налогового
учета, то есть применяется последовательно от одного налогового периода к
другому. Порядок ведения налогового учета устанавливается налогоплательщиком в
учетной политике для целей налогообложения, утверждаемой соответствующим
приказом (распоряжением) руководителя. Налоговые и иные органы не вправе
устанавливать для налогоплательщиков обязательные формы документов налогового
учета.
Данные налогового учета должны отражать порядок формирования суммы
доходов и расходов, порядок определения доли расходов, учитываемых для целей
налогообложения в текущем налоговом (отчетном) периоде, сумму остатка расходов
(убытков), подлежащую отнесению на расходы в следующих налоговых периодах,
порядок формирования сумм создаваемых резервов, а также сумму задолженности по
расчетам с бюджетом по налогу.
Подтверждением данных налогового учета являются:
1) первичные учетные документы (включая справку бухгалтера);
2) аналитические регистры налогового учета;
3) расчет налоговой базы.
Содержание данных налогового учета (в том числе данных первичных
документов) является налоговой тайной. Лица, получившие доступ к информации,
содержащейся в данных налогового учета, обязаны хранить налоговую тайну. За ее
разглашение они несут ответственность, установленную действующим
законодательством (ст. 313
НК РФ).
Банковский учет в
обязательном порядке осуществляется кредитными организациями в соответствии с Положением
N 385-П о правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях,
расположенных на территории Российской Федерации», утвержденным Банком
России 16 июля 2012 года. Данные Правила
и План
счетов бухгалтерского учета, применяемые кредитными организациями, учитывают
специфику их деятельности, в соответствии с Федеральным законом
от 27 июня 2011 года N 161-ФЗ «О национальной платежной системе», Положением
«О правилах осуществления перевода денежных средств» (утв. Банком
России 19 июня 2012 года N 383-П).
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Раздел II. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО
§ 1. Понятие бюджета в материальном смысле и как правовой
категории. Виды
бюджетов
Бюджет <1>
— уникальная экономико-правовая категория, поскольку, являясь основой
финансового обеспечения государства, играет определяющую роль в его
экономическом и социальном развитии, служит инструментом государственного
управления, с помощью которого государство решает как повседневные, неотложные,
так и перспективные задачи, стоящие перед обществом.
———————————
<1> От фр. budget — кошелек (см.: Крысин Л.П.
Толковый словарь иноязычных слов. М., 2002. С. 134).
Именно бюджет
обеспечивает государство финансовыми ресурсами для содержания государственного
аппарата, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических
задач, т.е. для выполнения государством возложенных на него функций.
Легальное определение термина «бюджет» закреплено в ст. 6
Бюджетного кодекса РФ <1>. Так, под бюджетом понимается
форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для
финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления <2>.
———————————
<1> В настоящее время готовится новая редакция
Бюджетного кодекса
РФ, в связи с этим в сносках будет приведена терминология, представленная в проекте
БК РФ, вносимого Правительством РФ // См. текст законопроекта.
СПС «КонсультантПлюс».
<2> Согласно ст. 5
проекта БК РФ, бюджет бюджетной системы Российской Федерации — форма
образования и использования денежных средств, предназначенных для финансового
обеспечения полномочий Российской Федерации, субъекта Российской Федерации,
муниципального образования. Несмотря на то что данное определение
конкретизирует цели предназначения бюджета, а именно финансовое обеспечение
полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, вместе с тем думается,
что за счет бюджета могут быть осуществлены расходы, не предназначенные для
финансирования определенных полномочий публично-правового образования.
Бюджет по
своей внутренней природе является экономическим базисом государства. Любые
колебания или изменения этого базиса приводят к нарушению экономической,
хозяйственной и социальной жизни общества. По экономической сущности бюджет
представляет собой денежные отношения, возникающие между государством и
обществом по поводу перераспределения части национального дохода (частично
национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного
ресурса, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социальной
сферы, нужд обороны и государственного управления <1>.
———————————
<1> Александров И.М. Бюджетная система
Российской Федерации: Учебник. М., 2007. С. 27.
Бюджет —
в материальном смысле главный фонд денежных средств государства и входит вместе
с внебюджетными фондами в группу централизованных денежных фондов государства <1>.
С помощью такого централизованного фонда — бюджета — происходит распределение и
перераспределение финансовых ресурсов на определенной территории, посредством
чего достигается финансовое обеспечение публичных функций. Но это не просто
централизованный денежный фонд, формируемый на определенной территории для
обеспечения функций государства или местного самоуправления. Это фонд, который
в цельном виде никогда не существует, так как по мере поступления доходов они
обращаются на покрытие предусмотренных расходов <2>.
———————————
<1> Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В.
Бюджетное право России: Учебное пособие. М., 2002. С. 7.
<2> Советское финансовое право / Под ред. Е.А.
Ровинского. М., 1978. С. 74.
Материальное
воплощение бюджет получает в процессе его исполнения (реализации) на
соответствующей территории, когда бюджетные средства доходят до конкретных
субъектов.
Материальное содержание бюджета не является застывшей догмой, а
находится в постоянной динамике: изменяется объем аккумулируемых денежных
средств, виды доходов и расходов. Конкретная величина бюджетного фонда,
отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках государства,
зависит от ряда факторов: уровня развития экономики; методов хозяйствования на
предприятиях, в организациях, учреждениях; решаемых обществом экономических,
социальных задач и т.п. Например, в 2013 году увеличены расходы на социальную
политику с 28,6% в 2011 году до 33,3% в 2013 году (по состоянию на 1 марта 2013
года) <1>. Именно материальный аспект бюджета отражается в
официальных источниках, определяющих финансирование какого-либо мероприятия,
зачисление суммы на бюджетный счет, выдачу субсидии из бюджета и т.п.
———————————
<1> См.: Официальный сайт Минфина РФ:
http://info.minfin.ru/fbrash.php (дата доступа: 20 мая 2013 года).
Следует
отметить, что, согласно ст. 214
ГК РФ, средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не
закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют
государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе
Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа.
В соответствии со ст. 215
ГК РФ, средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не
закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют
муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или
другого муниципального образования.
Таким образом, средства федерального бюджета, бюджета субъекта
Федерации и муниципального образования составляют соответственно часть казны
Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.
Существует ложное мнение о том, что бюджет — это «некое денежное
хранилище» <1>. На самом деле бюджет можно
представить как форму оперативного направления денежных средств на определенные
цели, причем форму, которой придали режим закона <2>.
———————————
<1> Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В.
Указ. соч. С. 8.
Бюджет
как правовая категория рассматривается как основной финансовый план
образования, распределения и использования централизованного денежного фонда
государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим
представительным органом государственной власти или местного самоуправления.
Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников
бюджетных отношений <1>. Бюджет, являясь основным
финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую
возможность осуществления властных полномочий; отражает размеры необходимых
государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в
стране; фиксирует конкретные направления расходования средств,
перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что
позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.
———————————
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред.
Н.И. Химичевой. М., 2003. С. 140.
Правовая
форма бюджета закреплена в ст. 11
Бюджетного кодекса РФ. Так, федеральный бюджет <1>
и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации <2>
разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов
Российской Федерации <3> и бюджеты территориальных
государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме
законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и
утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов
муниципальных образований <4>.
———————————
<1> См., например: Федеральный закон от
24 ноября 2008 года N 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на
плановый период 2010 и 2011 годов» // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5499.
<2> См., например: Федеральный закон от
25 ноября 2008 года N 214-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской
Федерации на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов» // СЗ РФ. 2008.
N 48. Ст. 5509.
<3> См., например: Закон Архангельской области
от 12 декабря. 2007 года N 466-23-ОЗ «Об областном бюджете на 2008
год» // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого
созыва. 2007. N 23.
<4> См., например: Решение Воронежской
городской Думы от 26 марта 2008 года N 61-11 «О бюджете городского округа
г. Воронеж на 2008 год» // Воронежский курьер. 2008. N 34-ОП.
По этому
поводу Конституционный Суд РФ <1> сформулировал
следующие правовые позиции:
———————————
<1> См.: Постановление
Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 году N 9-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном
бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год»,
«О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с
запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В.
Жмаковского» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 4.
1) бюджет
представляет собой законодательный акт особого рода;
2) в ежегодный акт о бюджете включаются предписания, касающиеся доходов
и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается
данный закон;
3) он не может устанавливать положения, не связанные с государственными
доходами и расходами;
4) ежегодный акт о бюджете создает надлежащие финансовые условия для
реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его
принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е.
предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и
необходимость соответствующих расходов;
5) как таковой ежегодный акт о бюджете не порождает и не отменяет прав
и обязательств;
6) ежегодный акт о бюджете не может в качестве lex posterior
(последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том
числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов,
затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более лишать их юридической
силы.
Кроме того, в последние годы бюджет стали рассматривать в имущественном
(или с позиций права собственности) <1>, организационном
<2> и политическом <3>
значениях.
———————————
<1> См.: Омелихина Н.В. Бюджетное право
Российской Федерации: Учеб. пособие. Новосибирск: Наука, 2005. С. 7 — 8;
Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 1999. С. 140;
Карасева М.В. Бюджетное право в контексте теории права собственности //
Бюджетное право Российской Федерации: Ежегодник / Под общ. ред. С.В.
Запольского, Д.М. Щекина; Международная ассоциация финансового права. М.:
Статут, 2007. С. 20 — 26.
<2> См.: Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова
Ю.В. Указ соч. С. 8; Финансовое право: Учеб. пособие для вузов / Под ред. проф.
М.М. Россолова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2001. С. 67.
<3> Глушаченко С.Б., Фролова О.В., Фролов В.В.
Правовая политика в бюджетной сфере // Финансовое право. 2003. С. 42.
Роль
бюджета как экономической категории проявляется в его функциях. Как писал Э.А.
Вознесенский, в функциях бюджета проявляется его общественное предназначение <1>.
———————————
<1> См.: Вознесенский Э.А. Финансы как
стоимостная категория. М., 1985. С. 117 — 118.
Поэтому
бюджету присущи все функции, принадлежащие финансам:
— распределительная;
— контрольная.
Кроме того, важной функцией бюджета является информационная функция.
Через распределительную функцию реализуется общественное назначение
бюджета — обеспечить денежными средствами общегосударственные, региональные и
местные потребности, функции органов государственной власти и местного
самоуправления. Объектом распределения и контроля выступает национальное
богатство, валовой внутренний продукт, чистый доход, заработная плата. Регулируя
экономическую сферу и отношения в ней, государство усиливает и сдерживает темпы
роста производства, ускоряет или снижает рост капиталов и частных сбережений,
изменяет структуру спроса и предложения, регулирует социальное обеспечение
членов общества.
Контрольная функция бюджета отличается универсальностью и всеобъемлющим
характером. Она реализуется через осуществление органами государственной власти
и местного самоуправления финансового контроля. Контрольная функция бюджета
имеет конкретную форму выражения и осуществляется по следующим направлениям:
контроль за правильным и своевременным поступлением доходов в бюджетную
систему, их распределением в бюджетной системе; контроль за целевым, экономным
и эффективным использованием средств бюджетной системы.
Информационная функция бюджета. Финансы, а бюджет является частью
финансов, — исчерпывающий источник информации о состоянии всего
государственного организма <1>, так как позволяет судить о
приоритетах государственной финансовой политики на текущий период и на
среднесрочную перспективу. Кроме того, поскольку Закон (решение) о бюджете
подлежит обязательному опубликованию, можно видеть, сколько запланировано и
получено доходов, куда, в каком объеме и на какие направления будут израсходованы
бюджетные средства. Закон (решение) о бюджете государства (муниципального
образования), являясь основным финансовым планом, может служить и как прогноз
будущей экономической ситуации в стране, так как заложенные в Законе (решение)
о бюджете показатели расходов и доходов формируют в обществе определенные
ожидания, которые могут быть как позитивными, так и негативными.
———————————
<1> См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и
финансовый мониторинг в современной России: Научно-популярная монография. М.,
2012. С. 14.
К тому же
открытый подход к бюджету лежит в основе обеспечения транспарентности и
прозрачности всей бюджетной деятельности государства <1>.
———————————
Различают
следующие виды бюджетов.
В зависимости от структуры
бюджетной системы (ст. 10 БК РФ) различают:
— федеральный бюджет;
— бюджеты субъектов Федерации;
— бюджеты муниципальных образований;
— бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
— бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов <1>.
———————————
<1> Однако, как отмечает большинство ученых в
области финансового права, включение законодателем бюджетов внебюджетных фондов
в бюджетную систему не совсем целесообразно, поскольку это самостоятельное
звено финансовой системы.
Федеральный
бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации
предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.
В рамках бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных
бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов
обеспечивается исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для
исполнения расходных обязательств муниципального образования.
Все указанные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме
федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных
правовых актов представительных органов местного самоуправления соответственно.
В зависимости от
территориального деления выделяют:
— федеральный бюджет;
— бюджеты субъектов РФ;
— бюджеты муниципальных образований.
Кроме того, ст. 32
Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999
года «О создании Союзного государства» <1>
предусмотрен бюджет Союзного государства,
который призван обеспечивать финансирование программ и проектов Союзного
государства, его функционирование, включая расходы на содержание его органов.
Бюджет Союзного государства формируется за счет ежегодных согласованных
отчислений государств — участников.
———————————
<1> СЗ РФ. 2000. N 7. Ст. 786.
Также с
определенной долей условности можно к данному основанию отнести и бюджет
Евразийского экономического союза, поскольку, согласно ч. 2 ст. 1
Договора о Евразийском союзе <1>, Союз является
международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей
международной правосубъектностью. Так, согласно Положению
о бюджете Евразийского экономического союза <2>,
бюджет Союза форма образования и расходования денежных средств, предназначенных
для финансового обеспечения функционирования Союза.
———————————
<1> Официальный сайт Евразийской экономической
комиссии: http://www.eurasiancommission.org (дата обращения: 5 июня 2014 года).
<2> Официальный сайт Евразийской экономической
комиссии: http://www.eurasiancommission.org (дата обращения: 13 октября 2014
года).
В зависимости от целевого назначения
рассматривают:
— бюджет как фонд общего назначения, предназначенного для решения всех
поставленных в государстве задач (федеральный бюджет, бюджеты субъектов
Федерации, бюджеты муниципальных образований);
— бюджеты, формируемые для реализации социальных гарантий, предусмотренных
Конституцией
Российской Федерации (бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации; бюджет
Фонда социального страхования Российской Федерации; бюджет Федерального фонда
обязательного медицинского страхования;
— бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского
страхования).
В зависимости от срока <1>,
на который принимается бюджет, различают:
———————————
<1> См.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и
система бюджетного права // Административное и финансовое право.
Ежегодник Центра публично-правовых исследований. 2006. Т. 1; СПС
«КонсультантПлюс».
— бюджеты
годовые;
— многолетние. Гораздо реже встречаются так называемые дробные бюджеты,
принимаемые на период менее одного года (например, на квартал, полугодие).
Такие бюджеты принимались в России в начале 1990-х гг., что было
обусловлено в первую очередь высокими темпами инфляции и неустойчивостью
российского рубля в тот период <1> (см., например,
Законы РФ от 6 февраля 1992 года N 2296-1
«О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на I квартал 1992 года»
<2> и от 26 июня 1992 года N 3126-1
«О бюджете Федерального дорожного фонда Российской Федерации на II
полугодие 1992 и 1992 годы» <3>). Начиная с 2008
года, бюджеты в Российской Федерации принимаются сроком на один или три года,
т.е. на очередной финансовый год и плановый период. В соответствии со ст. 169
БК РФ проекты федерального бюджета и проекты федеральных бюджетов
государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три
года — очередной финансовый год и плановый период (два финансовых года,
следующие за очередным финансовым годом). Бюджет на очередной год является
составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год трехлетнего
финансового документа. Проекты бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов)
составляются и утверждаются сроком на год или на три года в соответствии с
законами субъектов РФ (муниципальным правовым актом представительного органа
муниципального образования).
———————————
<2> ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 466.
<3> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 32. Ст. 1863.
При этом
бюджетным законодательством установлена норма, что в случае, если проект
бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) составляется и
утверждается только на очередной финансовый год, высший исполнительный орган
государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация)
разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта Российской
Федерации (муниципального образования).
Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по
31 декабря.
В зависимости от
сбалансированности доходной и расходной частей бюджета выделяют:
— дефицитный бюджет — когда расходы превышают доходы;
— профицитный бюджет — когда доходы превышают расходы;
— сбалансированный — когда доходы и расходы бюджета равны.
Для расчетов и экономического
анализа статистических данных составляется консолидированный бюджет.
Впервые термин консолидированный <1>
бюджет был введен Законом
РСФСР 10 октября 1991 года N 1734-1 «О основах бюджетного устройства и
бюджетном процессе в Российской Федерации» <2>,
в связи с изменением бюджетного устройства России и упразднением единого
государственного бюджета. В статье 8
этого Закона было сказано, что единство бюджетной системы обеспечивается…
предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного
уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов РСФСР и территорий.
———————————
<1> Консолидация (позднелат. consolidation, от
consolido — укрепляю) — укрепление, упрочение чего-либо; объединение чего-либо
// Советский энциклопедический словарь. 1980. С. 628.
<2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 46. Ст.
1543.
В
настоящее время правовую основу консолидированного бюджета составляют Бюджетный
кодекс
РФ, Постановление
Правительства от 12 августа 2002 года N 579 «Об утверждении Положения о
распределении и расходовании дотаций на стабилизацию доходной базы
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с принятием
части второй Налогового кодекса Российской Федерации и повышением тарифной
ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда
работников организаций бюджетной сферы» <1>,
Приказ
Минфина России от 28 декабря 2010 года N 191н «Об утверждении Инструкции о
порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности
об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (в ред. от
26 октября 2012 года) <2>, нормативные правовые акты
субъектов РФ <3> и муниципальных районов <4>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3223.
<2> Российская газета. 2011. 5 марта.
<3> См., например: Постановление
Губернатора Ленинградской области от 25 июня 2008 года N 130-пг (ред. от 22
апреля 2009 года) «Об утверждении Методики расчета потенциала доходов
консолидированного бюджета Ленинградской области на очередной финансовый год и
на плановый период» // Вестник Правительства Ленинградской области. 2008.
N 36; Постановление Правительства Хабаровского края от 26 марта 2009 года N
98-пр «О закреплении вида доходов консолидированного бюджета Хабаровского
края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2009. N 3; и др.
<4> См., например: Постановление администрации
муниципального образования Темрюкский район Краснодарского края от 20 апреля
2012 года N 692 «О мерах по наполнению доходной части консолидированного
бюджета Краснодарского края по муниципальному образованию Темрюкский район в
2012 году» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс»
(дата обращения: 12 апреля 2013 года); Постановление Администрации Амурского
муниципального района от 23 апреля 2012 года N 240 «Об утверждении
показателей по мобилизации доходов в консолидированный бюджет Амурского
муниципального района на 2012 год» // Документ опубликован не был. СПС
«КонсультантПлюс» (дата обращения: 12 апреля 2013 года), и др.
Консолидированный бюджет представляет
собой свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей
территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без
учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами (ст. 6 БК
РФ). Другими словами в консолидированном бюджете не учитываются межбюджетные
трансферты (дотации, субсидии, субвенции) между этими бюджетами и не включаются
бюджеты государственных внебюджетных фондов <1>.
———————————
<1> Вместе с тем в проекте БК РФ (ст. 5)
консолидированный бюджет — это свод бюджетов на соответствующей территории с
учетом бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации без
учета межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов между указанными бюджетами.
То есть, таким образом, консолидированный бюджет включает в себя все бюджеты,
формируемые на территории РФ.
Составление консолидированного бюджета
Российской Федерации, а также разработку его прогноза осуществляет согласно ст. 165
БК РФ Министерство финансов РФ. Составление консолидированных бюджетов
субъектов РФ и муниципальных районов и разработка их прогнозов возложены на
соответствующие финансовые органы. При этом консолидированный бюджет
разрабатывается одновременно с проектом бюджета соответствующего уровня
бюджетной системы.
Консолидированные бюджеты Российской Федерации, субъектов Федерации,
муниципальных районов не имеют правовой формы, т.е. не утверждаются органами
законодательной (представительной) власти. Они составляются и применяются в
первую очередь для расчетов и анализа финансового состояния соответствующей
территории, для перераспределения доходов и расходов в бюджетной системе.
Консолидированный бюджет позволяет получить полное представление обо
всех доходах и расходах Российской Федерации в целом, или отдельных ее частей,
субъектов Федерации или муниципальных районов. Кроме того, количественные
характеристики предназначены для подтверждения реальности и обоснованности
показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы.
Показатели консолидированного бюджета также используются и при
разработке прогнозов экономического и социального развития государства,
субъектов РФ, муниципальных образований, и при разработке сводного финансового
баланса Российской Федерации, среднесрочных финансовых планов субъектов РФ
(муниципальных образований), планировании бюджета, т.е. на стадии планирования
бюджета.
В Российской Федерации составляются и исполняются следующие виды
консолидированных бюджетов: консолидированный бюджет Российской Федерации;
консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации; консолидированные
бюджеты муниципальных районов, консолидированный бюджет городского округа с
внутригородским делением.
Консолидированный бюджет Российской Федерации образуют федеральный
бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без
учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами). То есть
консолидированный бюджет Российской Федерации составляют все бюджеты,
формируемые и исполняемые на территории Российской Федерации. В
консолидированный бюджет Российской Федерации не включаются бюджеты
государственных внебюджетных фондов — Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда
обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования
Российской Федерации.
Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных
образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета
межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный
бюджет субъекта Российской Федерации. Например, консолидированный бюджет г.
Москвы составляют бюджет города и свод 146 бюджетов муниципальных образований <1>
без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами <2>.
———————————
<1> Согласно Закону
г. Москвы от 15 октября 2003 года N 59 (ред. от 11 апреля 2012 года) «О
наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе
Москве» // Ведомости Московской городской Думы. 2003. N 10. Ст. 266.
<2> См.: Статья 3
Закона г. Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 (ред. от 23 мая 2012 года)
«О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» //
Ведомости Московской городской Думы. 2008. N 10. Ст. 183.
Бюджет
муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских
поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных
трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет
муниципального района. Например, в состав консолидированного бюджета
муниципального образования Городищенский район Волгоградской области включается
бюджет Городищенского района, бюджеты трех городских поселений (Городищенское,
Ерзовское, Новорогачинское) и бюджеты 15 сельских поселений <1>
(Вертячинское, Грачевское, Каменское, Карповское, Котлубанское,
Краснопахаревское, Кузьмичевское, Новожизненское, Новонадеждинское, Орловское
Паньшинское, Песковатское, Россошинское, Самофаловское, Царицынское).
———————————
<1> См.: Статья 5 Устава Городищенского
муниципального района Волгоградской области (ред. от 7 сентября 2012 года) //
Междуречье. 2005. N 76 — 77.
Бюджет
городского округа с внутригородским делением и свод бюджетов внутригородских районов,
входящих в состав городского округа с внутригородским делением (без учета
межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный
бюджет городского округа с внутригородским делением.
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений
могут быть предусмотрены сметы <1> доходов и
расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся
муниципальными образованиями.
———————————
<1> Смета доходов и расходов населенного
пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, —
утвержденный органом местного самоуправления городского, сельского поселения
план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного
бюджета, уполномоченного местной администрацией городского, сельского поселения
осуществлять в данном населенном пункте (на другой территории), входящем
(входящей) в состав территории городского, сельского поселения, отдельные
функции местной администрации (ст. 6 БК
РФ).
§ 2. Понятие бюджетного права.
Предмет и метод
правового регулирования
Становление
бюджета, как никакого другого финансового института, связано с правом, что
нашло свое отражение в развитии бюджетного права <1>.
Бюджетная деятельность государства невозможна без правовой регламентации прав и
обязанностей, участвующих в ней субъектов. Правовое нормы, регулирующие
бюджетные отношения, в своей совокупности образуют подотрасль финансового права
— бюджетное право.
———————————
<1> См.: Пушкарева В.М. История финансовой
мысли и политики налогов. М., 2007. С. 49.
Бюджетное
право как подотрасль финансового права регулирует отношения, возникающие в
процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, т.е.
складывающиеся по поводу формирования, распределения и использования
централизованных денежных фондов государства и муниципального образования —
федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов.
Однако такое понятие не определяет с достаточной четкостью пределы
регулирования бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и
отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие,
связанные с бюджетом, отношения (например, касающиеся налоговых платежей в
бюджет, расходования бюджетных ассигнований учреждениями и организациями и др.).
Избежать этого можно путем введения в определение понятия бюджетного права
уточняющих признаков, основанных на конкретизации его предмета <1>,
поскольку определение предмета бюджетного права обусловлено не только
теоретической необходимостью, но и более всего потребностями практического
характера <2>.
———————————
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред.
Н.И. Химичевой. М., 2003. С. 146.
<2> См.: Цинделиани И.А. О системе финансового
права: современное состояние научных исследований. М., 2011. С. 136.
Так,
отношения, составляющие предмет бюджетного права, можно классифицировать по
функциональному признаку, субъектному составу.
По функциональному признаку к предмету бюджетного права относятся
следующие отношения:
— касающиеся бюджетного устройства и бюджетной системы;
— связанные с определением структуры и перечня доходов и расходов
бюджета и их распределением в бюджетной системе;
— складывающиеся в процессе составления, рассмотрения и утверждения,
исполнения бюджетов, а также в процессе составления и утверждения отчета об
исполнении бюджета и бюджетной отчетности;
— по поводу разграничения, прав и обязанностей между Российской Федерацией,
ее субъектами и муниципальными образованиями в бюджетной сфере;
— складывающиеся в процессе осуществления государственных и
муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального
долга;
— относительно организации и осуществления контроля за всеми стадиями
бюджетного процесса.
По субъектному составу отношения, составляющие предмет бюджетного
права, складываются:
— между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации,
муниципальными образования по вопросам бюджетного регулирования (межбюджетных
отношений);
— между представительными (законодательными) органами власти и
исполнительными органами власти по вопросам организации и осуществления
бюджетного процесса;
— на федеральном уровне между Государственной Думой и Советом Федерации;
между Федеральным Собранием и Президентом РФ;
— на региональном уровне между законодательным органом и главой
субъекта Федерации; на местном — между представительным органом и главой
муниципального образования;
— органами исполнительной власти, осуществляющими исполнение бюджетов
всех уровней бюджетной системы и органами, осуществляющими контроль за
исполнением бюджета;
— между получателями бюджетных средств и органами исполнительной
власти, имеющими соответствующие полномочия в бюджетном процессе.
Перечисленные группы отношений по функциональному и субъектному составу
тесно взаимосвязаны как внутри групп, так и между группами.
Таким образом, бюджетное право (как подотрасль финансового права) — это
совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения по
организации бюджетной системы, определению состава и порядка разграничения
доходов и расходов в бюджетной системе, бюджетной компетенции (предмет ведения
и полномочия) государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс
<1>.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.
Химичева. М., 2008. С. 195.
Имея свой
предмет регулирования общественных отношений, который является составной частью
предмета финансового права, бюджетное право обладает и методом правового
регулирования общественных отношений. Метод правового регулирования бюджетного
права, по сути, является отражением метода правового регулирования финансового
права. Основной метод правового регулирования бюджетных отношений —
императивный метод. Данный метод имеет специфику в своем конкретном содержании,
а также круге органов, уполномоченных государством на властные действия <1>.
———————————
По
содержанию эти предписания касаются порядка составления проекта закона
(решения), предоставления исполнительным органом им на рассмотрение и
утверждение представительного (законодательного) органа проекта закона (решения
о бюджете) на соответствующий год, порядка исполнения бюджета по расходам с
использованием средств, строго по целевому назначению в соответствии
государственными (муниципальными) программами и т.д.
Особенности метода правового регулирования в бюджетном праве также
проявляются и круге органов, устанавливающих предписания участникам бюджетных
отношений. Такие предписания устанавливаются Министерством финансов РФ,
Федеральным казначейством и др. Кроме того, с развитием бюджетных отношений
стали выделять метод дозволений или договорной метод. При этом в бюджетном
праве можно выделить несколько видов таких договоров: 1) между
публично-правовыми образованиями или их органами; 2) между публично-правовыми
образованиями, с одной стороны, и юридическим лицом, с другой стороны.
Например: бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации,
субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу
на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским
законодательством Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных
ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о
бюджете (ст. 93.2
БК РФ).
Кроме того, методом правового регулирования бюджетного права выступают
методы рекомендаций и согласований.
§ 3. Источники бюджетного права
Источники бюджетного права — правовые
акты представительных и исполнительных органов государственной власти и
местного самоуправления, в которых содержатся нормы бюджетного права.
Федеративные отношения обусловили трехзвенную систему источников бюджетного
права, поскольку бюджет как основной финансовый план формируется на всех
уровнях территориального деления Российской Федерации и закрепляет
распределение бюджетной компетенции между органами власти. Источники бюджетного
права включают федеральный, региональный и местный уровни.
К источникам бюджетного права относятся Конституция
РФ. Бюджетный кодекс
РФ, Федеральный закон о федеральном бюджете, федеральные законы, содержащие
нормы бюджетного права, например Федеральный закон
«Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», «О Счетной
палате Российской Федерации», правовые акты субъектов РФ и
муниципальных образований, регламентирующие бюджетные отношения, международные
договоры по вопросам бюджетной сферы.
Конституция
РФ содержит основные начала регулирования бюджетных отношений, устанавливая как
нормы общего характера бюджетной деятельности государства (органов местного
самоуправления), так и нормы, закрепляющие специальные предписания в данной
области. Так, ст. ст. 71,
72
Конституции РФ определяют компетенцию РФ и предметы совместного ведения РФ, ее
субъектов; ст. 132
закрепляет положения о бюджетной компетенции органов местного самоуправления; ст. ст. 101,
104, 106, 114 —
основные положения, касающиеся порядка разработки, утверждения бюджета и контроля
за его исполнением; ст. 124
— устанавливает основы финансирования судов в Российской Федерации за счет
средств федерального бюджет и др. Кроме того, нормы Конституции
РФ определяют основные принципы и формы взаимоотношений государства и
административно-территориальных образований в области бюджета, устанавливают
средства защиты прав и законных интересов субъектов бюджетной деятельности.
Главным источником регулирования бюджетных отношений выступает
Бюджетный кодекс
РФ, устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства Российской
Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской
Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет
основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации,
порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за
нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Статья 2
БК РФ закрепляет структуру бюджетного законодательства Российской Федерации.
Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и
принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете,
федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской
Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов
Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах
территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых
актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах,
иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и
муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных
образований, регулирующих бюджетные правоотношения.
Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации,
муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований
не могут противоречить БК РФ.
Внесение изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации, а также приостановление, отмена и признание утратившими
силу положений Бюджетного кодекса
Российской Федерации осуществляются отдельными федеральными законами и не могут
быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих (приостанавливающих,
отменяющих, признающих утратившими силу) другие законодательные акты Российской
Федерации или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования.
К источникам бюджетного права
относятся: указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты
Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления, регулирующие бюджетные
отношения в пределах своей компетенции. Однако данные нормативные правовые акты
не входят в понятие бюджетного
законодательства и не должны противоречить его нормам. Особое место среди
нормативных правовых актов занимают акты Министерства финансов Российской
Федерации, касающиеся практической организации бюджетной деятельности (порядка учета, отчетности об исполнении
бюджетов всех уровней бюджетной
системы, и др.).
Источником бюджетного права
являются и международные договоры Российской Федерации, которые применяются
непосредственно к бюджетным
правоотношениям, за исключением случаев, когда международным договором
предусмотрено, что для его применения требуется издание внутригосударственных
актов. Если же международным договором установлены иные правила по сравнению с бюджетным законодательством Российской
Федерации, то применяются правила международного договора.
В сфере бюджетного
регулирования за последние годы стали применяться различные международные нормы
и правила. Так, Россия перешла на единую бюджетную
классификацию, применяемую в странах Европейского союза. Счетная палата
Российской Федерации вошла в Европейскую ассоциацию парламентских органов
контроля, создан единый портал бюджетной системы в соответствии с
международными критериями Open Budget Index, определяет состав и устанавливает
порядок размещения и предоставления информации на едином портале бюджетной
системы Российской Федерации, а также порядок его создания и ведения
Министерство финансов РФ.
§ 4. Бюджетные правоотношения: понятия, особенности, виды
Бюджет
публично-правового образования предназначен, как было отмечено, для исполнения
расходных обязательств государства (муниципального образования). Именно за счет
бюджета государство (муниципальное образование) осуществляет финансирование
возложенных на него задач и функций. Но для того, чтобы государство или
муниципальное образование исполняли свои обязательства перед обществом,
необходимо обеспечить их достаточными финансовыми ресурсами, что достигается в
результате бюджетной деятельности государства (муниципального образования).
Бюджетная деятельность
государства (муниципального образования) — это деятельность в лице
уполномоченных органов по образованию (формированию), распределению и
использованию централизованного денежного фонда государства (муниципального
образования) — бюджета.
В процессе осуществления Российской Федерацией, субъектом Российской
Федерации, муниципальным образованием своей бюджетной деятельности возникает
особая разновидность общественных отношений, которые именуются бюджетными отношениями.
Общественные отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности
государства (муниципального образования), т.е. по формированию, распределению и
использованию централизованного денежного фонда государства (муниципального
образования) — бюджета, урегулированные нормами бюджетного права, принято
именовать бюджетными правоотношениями.
Бюджетные правоотношения являются разновидностью финансовых
правоотношений, поэтому им свойственны все признаки финансовых правоотношений:
— возникают в процессе финансовой деятельности государства и
муниципального образования;
— носят всегда имущественный, публичный характер;
— обязательным субъектом финансовых правоотношений выступает
публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Федерации,
муниципальное образование) в лице соответствующих органов.
Кроме того, бюджетным правоотношениям присуще и свои признаки:
— бюджетные правоотношения возникают в процессе бюджетной деятельности
государства (муниципального образования);
— являются временными, действуют в течение одного финансового года и
изменяются каждый раз с принятием закона (решения) о бюджете на очередной год;
— объектом выступает бюджет;
— права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены
формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана
государства, государственного или муниципального образования <1>.
———————————
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред.
Н.И. Химичевой. М., 2008. С. 198.
В
процессе бюджетной деятельности государства (муниципального образования)
возникают довольно разнообразные бюджетные правоотношения, которые можно
классифицировать по различным основаниям.
В зависимости от содержания бюджетные правоотношения подразделяются на
материальные и процессуальные.
Материальные бюджетные
правоотношения закрепляют материальное содержание бюджета и регулируют: а)
отношения, связанные с формированием бюджета (отношения по доходам бюджетов);
б) отношения, связанные с использованием бюджета (отношения по расходам).
Процессуальные бюджетные
правоотношения возникают в процессе составления, рассмотрения и утверждения
бюджета, исполнения бюджета, контроля за исполнением бюджета и т.п.
В ст. 1 БК
РФ перечислены виды общественных отношений, регулируемых бюджетным
законодательством.
К бюджетным правоотношениям относятся:
— отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в
процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных
заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
— отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в
процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного
учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Также БК РФ
устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы
порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства
Российской Федерации.
Разновидностью бюджетных отношений выступают также межбюджетные
отношения.
Бюджетные правоотношения, как и любые другие правоотношения, имеет
структуру: субъект, объект и содержание.
Носителями юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию
(формированию) бюджетов всех уровней, распределению и использованию
сосредоточенных в них средств являются субъектами бюджетного права. Вступая в
общественные отношения для реализации своих прав и обязанностей, субъекты бюджетного
права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений <1>.
———————————
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред.
Н.И. Химичевой. М., 2008. С. 198.
Субъектами
бюджетного правоотношения являются:
— публично-правовые образования (Российская Федерация в целом, субъекты
Федерации, муниципальные образования, закрытые административно-правовые
образования);
— органы государственной власти и местного самоуправления;
— кредитные организации;
— главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
— главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
— главные администраторы (администраторы) источников финансирования
дефицита бюджета;
— получатели бюджетных средств.
Объектом бюджетных правоотношений выступают разнообразные материальные
блага — денежные средства бюджетов, а также нематериальные блага, например
публичный правопорядок в бюджетной сфере <1>.
———————————
<1> См.: Парыгина В.А., Тедеев А.А. Комментарий
к бюджетному кодексу РФ постатейный. М., 2006. С. 29.
Содержание
бюджетных правоотношений выражается в субъективных правах и обязанностях
субъектов бюджетных правоотношений.
Основным материальным правом является право на бюджет, которое
принадлежит соответственно публично-правовому образованию.
Бюджетный кодекс
РФ устанавливает полномочия (права и обязанности) субъектов бюджетного
правоотношения. Так, ст. ст. 7,
8, 9 БК РФ
устанавливают соответственно полномочия Российской Федерации, субъектов
Федерации, муниципальных образований в бюджетной сфере.
Главы 18,
19 БК РФ
— соответственно полномочия участников бюджетного процесса и полномочия
участников бюджетного процесса федерального уровня.
§ 5. Понятие бюджетного устройства. Бюджетная система,
ее состав и
структура, принципы построения
Бюджетное
устройство, категория свойственная государствам, имеющим бюджет и отражающая
организацию бюджетной системы государства и ее внутренние взаимосвязи.
Бюджетное устройство основывается на государственном устройстве. Под
государственным устройством понимается внутренняя национально-территориальная
организация государства, соотношение целого и его частей <1>.
В зависимости от того, как организована территория государства, из каких частей
государство состоит, каково их правовое положение и на каких принципах строятся
взаимоотношения центра и мест <2>, государства
бывают унитарные и федеративные, конфедеративные. Таким образом, бюджетное
устройство <3> позволяет получить представление о
том, как организована бюджетная система, какова ее структура и
организационно-правовые принципы взаимосвязи между отдельными уровнями
бюджетной системы по линии доходов и расходов, какими бюджетными полномочиями
обладают органы власти и т.д.
———————————
<1> См.: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и
А.В. Малько. М., 2001. С. 86.
<3> Несмотря на то что в мае 2014 года была
защищена докторская диссертация Х.В. Пешковой на тему «Российская правовая
концепция бюджетного устройства государства» в современном бюджетном праве
России вопрос о соотношении категорий бюджетное устройство и бюджетная система
является дискуссионным. Существует два подхода: 1) традиционный — бюджетное
устройство, являясь базовой категорией, включает бюджетную систему как
неотъемлемый элемент, отражает ее организацию, внутренние взаимосвязи ее
частей, принципы на которых бюджетная система строится, другие элементы. Данной
точки зрения придерживаются большинство ученых, например, см.: Кучеров И.И. Бюджетное
право России: Курс лекций. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002. С. 26; Финансовое право:
Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юристъ, 1996. С. 153; Финансовое право:
Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 44; Грачева Е.Ю., Соколова
Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. М.: Юриспруденция, 2000. С. 45; Крохина
Ю.А. Финансовое право. М., 2008. С. 205, и др.; 2) бюджетная система
рассматривается как понятие более широкое по отношению к бюджетному устройству,
т.е. включает его. См.: Селюков А.Д. Принцип системности
в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. С. 19 — 23; СПС
«КонсультантПлюс»; Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 17.
Так трактует и законодатель в части 2
Бюджетного кодекса РФ.
Правовые
нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов,
действующие на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их
функционирования и взаимосвязи <1>.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.
Химичева. М., 2008. С. 204.
Таким
образом, бюджетное устройство <1> — это основанная
на правовых нормах организационная форма построения бюджетной системы,
основанная на государственном устройстве, определяющая структуру, принципы,
взаимосвязи входящих в бюджетную систему бюджетов по доходам и расходам.
———————————
<1> Стоит отметить, что легальное определение
«бюджетное устройство» отсутствует в законодательстве, тем не менее
Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит раздел,
именуемый «Бюджетное устройство Российской Федерации». Отсутствие в БК РФ
определения бюджетного устройства свидетельствует о недооценке и недопонимании
взаимосвязи бюджетных категорий.
Взаимосвязи
бюджетов по линии доходов и расходов проявляются в рамках межбюджетных
отношений, т.е. взаимоотношений между публично-правовыми образованиями по
вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления
бюджетного процесса (ст. 6 БК
РФ).
Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют
в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой <1>.
———————————
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред.
Н.И. Химичевой. М.: Юрист, 1999. С. 152.
В
унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней —
государственного бюджета и бюджетов, находящихся в ведении органов местного
самоуправления <1>.
———————————
<1> См.: Финансовое право / Отв. ред. Н.И.
Химичева. М.: Юрист, 2003. С. 176.
Для
бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня —
государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные
бюджеты. Так, система США включает федеральный бюджет и бюджеты более 82 тыс.
бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов,
муниципалитетов и др.) <1>.
———————————
В
конфедеративном (союзном) государстве, которое представляет собой постоянный
союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных
целей, бюджет формируется из взносов входящих в конфедерацию государств.
В ст. 6 БК
РФ бюджетная система РФ определяется как основанная на экономических отношениях
и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права
совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации
местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов <1>.
———————————
<1> Согласно ст. 5
проекта БК РФ, бюджетная система Российской Федерации представляет собой
совокупность бюджетов, участников бюджетного процесса и бюджетных
правоотношений. Как представляется, данная формулировка бюджетной системы РФ,
несмотря на то что более подробно характеризует элементы системы, но вместе с
тем не раскрывает сущностного взаимодействия этих элементов.
В
соответствии со ст. 10
БК РФ бюджетная система РФ имеет следующую структуру:
— федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов <1>;
———————————
<1> Многие ученые высказывали мнение о
нецелесообразности включения бюджетов государственных внебюджетных фондов в
бюджетную систему, которые составляют самостоятельный институт финансового
права. Так, Н.И. Химичева указывает на то, что «такое объединение является
условным, поскольку внебюджетные фонды отличаются от государственного и
местного бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием,
правовым режимом». См.: Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право /
Отв. ред. д. ю. н., проф. Н.И. Химичева. М., 2005. С. 177 — 178; Ковалева Т.М.
Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации: Монография. М., 2000. С. 29;
и др.
— бюджеты
субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных
внебюджетных фондов;
— местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты
городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов
федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских
поселений.
К местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых
административно-территориальных образований <1>
и бюджеты наукоградов <2>, т.е. муниципальных образований
с особым правовым режимом.
———————————
<1> См.: Статья 5
Закона РФ от 14 июля 1992 года «О закрытом административно-территориальном
образовании» // ВВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1915; изм. и доп. СЗ РФ. 1996. N
49. Ст. 5503; 1998. N 31. Ст. 3822; 1999. N 14. Ст. 1665; 2000. N 1. Ст. 10;
2001. N 1 (ч. 1). Ст. 2; N 53 (ч. 1). Ст. 5030.
<2> Федеральный закон от
7 апреля 1999 года N 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 15. Ст. 1750; 2007. N 43. Ст. 5084.
В
условиях федеративного государства бюджетная система является объединением
относительно самостоятельных бюджетов разных уровней. Такая конструкция, с
одной стороны, создает стимулы для развития каждой отдельной территории, а с
другой — при наличии центрального звена — федерального бюджета сохраняется
возможность координации развития отдельных субъектов и федерации в целом.
В целях обеспечения единства подходов в организации бюджетного процесса
на разных уровнях, достижения устойчивости и эффективности бюджетной системы,
БК РФ (ст. 28)
определено, что бюджетная система основана на определенных принципах.
Принцип построения бюджетной системы может быть определен как исходное
положение (идея), лежащее в основе бюджетной системы государства,
предопределяющее возможность норм права, устанавливающее связи между ними и
формирующее различные подходы к толкованию норм бюджетного права, разрешению
коллизий, восполнению пробелов <1>.
———————————
<1> Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 201.
Так,
согласно ст. 28
БК РФ бюджетная система строится на принципах: единства бюджетной системы
Российской Федерации; разграничения доходов, расходов и источников
финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской
Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований и др. (гл. 5 БК
РФ).
Для того чтобы исключить возможность разного толкования принципов,
лежащих в основе бюджетной системы, законодатель дает определение каждого из
них. Законодательное закрепление принципов бюджетной системы важно для
разработки нормативных актов о бюджете и бюджетном процессе как на федеральном
уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований <1>.
———————————
<1> Следует отметить, что бюджетные системы
различных стран строятся на тех же принципах, что и бюджетная система
Российской Федерации. Например, согласно ст. 8 Бюджетного кодекса Республики
Беларусь бюджетная система Республики Беларусь основывается на принципах:
единства; полноты отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированности
бюджетов; гласности; самостоятельности бюджетов; эффективности использования
бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
достоверности бюджетов; адресности и целевого назначения бюджетных средств;
ответственности участников бюджетного процесса. См.: Бюджетный кодекс
Республики Беларусь от 16 июля 2008 г. N 412-3 //
http://www.pravoby.net/laws/text_53/7; в соответствии со ст. 7 Бюджетного
кодекса Украины, бюджетная система Украины основывается на: принципе единства,
принципе сбалансированности; принципе самостоятельности; принципе полноты;
принципе реальности; принципе эффективности; принципе целевой направленности
бюджетных расходов; принципе справедливости и непредубежденности; принципе
субсидиарности; принципе публичности и прозрачности; принципе ответственности
участников бюджетного процесса. См.: Вiдомостi Ради. 2001.
N 37 — 38. Ст. 189.
Принцип единства бюджетной системы
Российской Федерации. Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в
Российской Федерации, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы.
Данный принцип согласно ст. 29
БК РФ означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации,
принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской
Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной
классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение
бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и
исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и
составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по
обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации.
Принцип разграничения доходов,
расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами
бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии
с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников
финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской
Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти
(органов местного самоуправления) и органов управления государственными
внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников
финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных
обязательств публично-правовых образований.
Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы
управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на
юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской
Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих
полномочий.
Принцип самостоятельности
бюджетов означает:
— право и обязанность органов государственной власти и органов местного
самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих
бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
— право и обязанность органов государственной власти и органов местного
самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением
случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;
— право органов государственной власти и органов местного
самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской
Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат
зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
— право органов государственной власти и органов местного
самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом
самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за
исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет
межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации);
— недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих
исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных
обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных
бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно
осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
— право органов государственной власти и органов местного
самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных
обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами
местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;
— недопустимость введения в действие в течение текущего финансового
года органами государственной власти и органами местного самоуправления
изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или)
законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных
платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы
(решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения
расходов, снижения доходов;
— недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам
бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Принцип равенства бюджетных прав
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований — это определение
бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение
расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и
порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными
принципами и требованиями, установленными настоящим Кодексом.
Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
органами государственной власти и органами местного самоуправления, не
соответствующие настоящему Кодексу,
являются недействительными.
Принцип полноты отражения
доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает,
что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в
обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
Принцип сбалансированности
бюджета проявляется в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен
соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников
финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных
с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах
по учету средств бюджетов.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы
должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Принцип эффективности
использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении
бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных
полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с
использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения
наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств
(результативности).
Принцип общего (совокупного)
покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть
увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита
бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части,
касающейся:
— субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации;
— средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
— добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;
— расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными
договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;
— расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской
Федерации;
— отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению
(отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.
Принцип прозрачности (открытости) предусматривает:
— обязательное опубликование в средствах массовой информации
утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления
информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о
бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной
власти, представительных органов муниципальных образований;
— обязательную открытость для общества и средств массовой информации
проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы
государственной власти (представительные органы муниципальных образований),
процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по
вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного
(представительного) органа государственной власти (представительного органа
муниципального образования), либо между законодательным (представительным)
органом государственной власти (представительным органом муниципального
образования) и исполнительным органом государственной власти (местной
администрацией);
— обеспечение доступа к информации, размещенной в
информационно-телекоммуникационной сети Интернет на едином портале бюджетной
системы Российской Федерации;
— стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации
Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета
отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года
и планового периода).
Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального
бюджета.
Принцип достоверности бюджета
выражает надежность показателей прогноза социально-экономического развития
соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого
характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты
бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с
указанием цели их использования.
Принцип подведомственности
расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать
бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного
распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они
находятся.
Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе
распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств
распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень
подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в
соответствии со ст. 158
Бюджетного кодекса РФ.
Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в
перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только
одного главного распорядителя бюджетных средств.
Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю
(распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного
правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации, местной администрации, а также в силу создания
организации — получателя бюджетных средств как учреждения главным
распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации,
субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
Принцип единства кассы
означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых
выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов,
осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов
государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов
местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской
Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также
операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской
Федерации.
§ 6. Бюджетная классификация:
понятие, состав,
значение в организации бюджетной системы
Основными
характеристиками (частями) бюджета являются доходы бюджета, расходы, а в случае
нарушения баланса доходов и расходов и дефицит (профицит) бюджета. Доходы,
расходы и источники финансирования дефицита бюджета многочисленны и
разнообразны по источникам, целевому направлению и другим признакам, поэтому
одним из элементов проявления их единства и соответственно единства бюджетной
системы является бюджетная классификация. Бюджетная классификация является
методологическим документом, согласно которому классифицируются доходы и
расходы по определенным признакам и объединяются в соответствующие группы.
Бюджетная классификация является единой для всех бюджетов бюджетной системы и
используется участниками бюджетного процесса на всех уровнях бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации. Она отражает внутреннее содержание бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации.
Цель применения бюджетной классификации состоит в обеспечении
сопоставимости показателей доходов, расходов, источников финансирования
дефицита бюджета с однородными признаками. То есть с помощью бюджетной
классификации достигается возможность:
— сопоставить показатели бюджетов различных публично-правовых
образований;
— составить консолидированные бюджеты всех уровней бюджетной системы.
Содержание бюджетной классификации Российской Федерации определяется
ежегодно принимаемыми Приказами Министерства финансов Российской Федерации <1>.
———————————
<1> См., например: Приказ
Минфина России от 18 марта 2013 года N 31н «Об утверждении Указаний о
порядке применения классификации расходов бюджетов для составления проектов
федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, начиная с
бюджетов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» // Финансовая
газета. 2013. N 7; Приказ
Минфина России от 21 декабря 2012 года N 171н «Об утверждении Указаний о
порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и
на плановый период 2014 и 2015 годов».
Бюджетной
классификации РФ посвящена глава IV
Бюджетного кодекса РФ.
Легальное определение бюджетной классификации содержится в ст. 18
БК РФ. Бюджетная классификация
Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников
финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,
используемой для составления и исполнения бюджетов, а также группировкой
доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или)
операций сектора государственного управления, используемой для ведения
бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной
финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации.
Состав структуры бюджетной классификации определяется
социально-экономическим развитием государства в соответствующий период. Важным
условием, предъявляемым к бюджетной
классификации, является ясность, четкость и логичность группировки доходов,
расходов, источников финансирования дефицита.
Бюджетная классификация Российской Федерации в соответствии со ст. 19
БК РФ включает:
— классификацию доходов бюджетов;
— классификацию расходов бюджетов;
— классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;
— классификацию операций публично-правовых образований (классификация
операций сектора государственного управления — КОСГУ).
Классификация доходов бюджетов является группировкой доходов бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации.
В составе доходов выделяют группы: налоговых доходов, неналоговых
доходов, безвозмездных поступлений.
Классификация расходов бюджетов представляет собой группировку расходов
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отражает направление
бюджетных средств на выполнение федеральными органами государственной власти,
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления и органами управления государственных внебюджетных
фондов основных функций, решение социально-экономических задач.
Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов является
группировкой источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации.
Классификация операций является группировкой операций, осуществляемых в
секторе государственного управления, в зависимости от их экономического
содержания.
Классификация операций сектора государственного управления
(публично-правовых образований) является составной частью трех классификаций —
классификации доходов бюджетов, классификации расходов бюджетов и классификации
источников финансирования дефицитов бюджетов <1>.
———————————
<1> Артюхин Р.Е. Бюджетная
классификация: комментарий главы 4 Бюджетного кодекса Российской
Федерации // СПС «КонсультантПлюс». Реформы и право. 2012. N 4. С. 32
— 40.
Каждому
виду доходов, расходов и источников финансирования бюджета присваивается
классификационный код, который представляет собой цифровой код (группировочный
код), закрепляемый индивидуально по каждому виду доходов, каждым видам расходов
бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.
Присваивает коды бюджетной классификации Российской Федерации
обязательные для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
Министерство финансов РФ:
— для классификации доходов бюджетов — коды группы, подгруппы, статьи,
подстатьи и элементы доходов бюджетов (ст. 20
БК РФ);
— для классификации расходов бюджетов — коды группы, подгруппы и
элемента вида расходов (ст. 21
БК РФ);
— для классификации источников финансирования дефицитов бюджетов — коды
группы и подгруппы (ст. 23
БК РФ);
— коды классификации операций сектора государственного управления
полностью (ст. 23.1
БК РФ).
Таким образом, значение бюджетной
классификации проявляется в том, что она является одним из механизмов, с
помощью которого осуществляется контроль за движением бюджетных средств.
Умелое использование данных, сгруппированных по элементам бюджетной
классификации, позволяет видеть реальную картину движения финансовых ресурсов и
активно влиять на ход социально-экономических процессов, происходящих в
экономике и в обществе. Сопоставление, сравнение и анализ соответствующих
показателей бюджетов даст возможность сделать объективные выводы об
эффективности бюджетной системы и сформулировать предложения на ее
реформирование или на целенаправленное, экономичное и эффективное использование
бюджетных ресурсов <1>.
———————————
<1> Александров И.М. Бюджетная система
Российской Федерации: Учебник. М., 2007. С. 62.
§ 7. Доходы бюджетов: понятие, состав, их бюджетная
классификация.
Собственные доходы бюджетов
Доходы
бюджета — это часть доходов государства, формируемая за счет перераспределения
части национального дохода и используемая для выполнения государством и
органами местного самоуправления своих функций.
Доходам бюджета посвящен раздел II
Бюджетного кодекса РФ. Глава шестая
содержит общие положения о доходах бюджетов. Главы седьмая,
восьмая
и девятая
регламентируют соответственно доходы федерального бюджета, доходы бюджетов
субъектов РФ и доходы местных бюджетов, а именно доходы бюджетов муниципальных
районов, бюджетов поселений, бюджетов городских округов, бюджетов
внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы
и Санкт-Петербурга.
Согласно ст. 6
Бюджетного кодекса РФ <1> доходы бюджета — это поступающие
в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками
финансирования дефицита бюджета.
———————————
<1> Бюджетный кодекс
Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.
3823; Российская газета. 2013. 14 мая.
Из
данного определения вытекают следующие признаки доходов бюджетов. Доходы
бюджета:
1) это всегда денежные средства, т.е. доходы бюджета не могут
существовать в натуральной форме;
2) это не просто денежные средства, а поступающие в бюджет;
3) это не все денежные средства, а только те, которые не являются
источниками финансирования дефицита бюджета.
Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным
законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и
законодательством об иных обязательных платежах.
По юридической природе в соответствии со ст. 41
БК РФ доходы бюджетов бюджетной системы составляют налоговые доходы,
неналоговые доходы и безвозмездные поступления.
К налоговым доходам бюджетов согласно Бюджетному кодексу
РФ относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о
налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов,
предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных
налогов, а также пеней и штрафов по ним.
Федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые
установлены НК РФ и
обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. К федеральным
налогам и сборам относятся (ст. 13
НК РФ):
1) налог на добавленную стоимость;
2) акцизы;
3) налог на доходы физических лиц;
4) налог на прибыль организаций;
5) налог на добычу полезных ископаемых;
6) водный налог;
7) сборы за пользование объектами животного мира и за пользование
объектами водных биологических ресурсов;
8) государственная пошлина.
Региональными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и
законами субъектов Российской Федерации о налогах и обязательны к уплате на
территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.
К региональным налогам относятся (ст. 14
НК РФ):
1) транспортный налог;
2) налог на имущество организаций;
3) налог на игорный бизнес.
Местными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые
установлены НК РФ и
нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных
образований о налогах и сборах и обязательны к уплате на территориях
соответствующих муниципальных образований, если иное НК РФ. К
местным налогам и сборам относятся (ст. 15
НК РФ):
1) земельный налог;
2) налог на имущество физических лиц;
3) торговый сбор.
Специальным налоговым режимом признается особый порядок определения
элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате
отдельных налогов и сборов.
К специальным налоговым режимам относятся (ст. 18
НК РФ):
1) система налогообложения для сельскохозяйственных
товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог);
2) упрощенная система налогообложения;
3) система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для
отдельных видов деятельности;
4) система налогообложения при выполнении соглашений о разделе
продукции;
5) патентная система налогообложения.
Пеней согласно п. 1 ст. 75
НК РФ признается денежная сумма, которую налогоплательщик должен выплатить в
случае уплаты причитающихся сумм налогов или сборов, в том числе налогов,
уплачиваемых в связи с перемещением товаров через таможенную границу
Таможенного союза, в более поздние по сравнению с установленными
законодательством о налогах и сборах сроки.
Штрафы применяются в виде денежных взысканий в размерах, установленных
законодательством о налогах и сборах.
Выделение налоговых доходов в структуре доходов бюджета обусловлено
налоговым методом мобилизации финансовых ресурсов государства, которому присущи
признаки, характерные для налоговых платежей, — публичность, обязательность,
индивидуальная безвозмездность платежа и т.п. Посредством налогов достигается
финансовое обеспечение деятельности государства и (или) муниципальных
образований. Объемы налоговых доходов составляют практически 80% всех доходов
бюджета и могут прогнозироваться в доходной части бюджетов, поскольку налоги
носят регулярный характер, т.е. законодательством о налогах и сборах
определяются конкретные ставки, порядок и сроки уплаты.
Большую часть налоговых доходов составляют налоги. Включение
законодателем в состав налоговых доходов пеней и штрафов за нарушение
налогового законодательства является дискуссионным в теории бюджетного права <1>.
———————————
<1> См., например: Постатейный комментарий
к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина // СПС
«КонсультантПлюс». 2002; Боженок С.Я. Штрафы и пени,
установленные налоговым законодательством как разновидность неналоговых доходов
// Налоги. 2009. N 4. С. 2.
Налоговые
доходы распределяются в бюджетной системе согласно ст. ст. 50,
56, 61, 61.1, 61.2 БК
РФ.
Кроме того, следует отметить, что к налоговым доходам федерального
бюджета и бюджетов субъектов РФ законодателем также отнесены доходы, не
установленные законодательством о налогах и сборах, — регулярные платежи за
пользование недрами <1>. Данные платежи взимаются на
основании Закона
РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 (ред. от 5 апреля 2011 года) «О
недрах» <2>.
———————————
<1> См. более подробно об этом: Вершило Т.А.
Администрирование природоресурсных платежей // Актуальные проблемы
экологического права. Труды ИГиП РАН. 2010. С. 124 — 133.
<2> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 2011. N 15. Ст.
2018.
2. Неналоговые доходы в структуре доходов
бюджетов занимают меньшее место относительно налоговых доходов, но вместе с тем
играют значительную роль в финансовом обеспечении деятельности государства и
муниципального образования. К понятию «неналоговые доходы» можно
отнести большую группу платежей, имеющих различную правовую природу.
Единственным объединительным критерием этих платежей, образующих в совокупности
неналоговые доходы бюджетов, является их неналоговый характер <1>.
———————————
<1> См.: Ялбулганов А.А. Эволюция правового
регулирования неналоговых доходов в России // СПС
«КонсультантПлюс». Центр публично-правовых исследований. 2006.
Перечень
неналоговых доходов установлен в п. 3 ст. 41
БК РФ. К ним, согласно БК РФ,
относятся:
— доходы от использования имущества, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных
учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных
предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов
недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых
Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в соответствии с
Федеральным законом
от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного
строительства»;
— доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в
капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней),
находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением
движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества
государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных,
земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в
федеральной собственности, используемых Федеральным фондом содействия развитию
жилищного строительства в соответствии с Федеральным законом
от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного
строительства»;
— доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;
— средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой,
административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации,
компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного
Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным
образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
— средства самообложения граждан;
— иные неналоговые доходы.
БК РФ
установлен открытый перечень неналоговых доходов. Вместе с тем следует
отметить, что такие неналоговые доходы, как средства самообложения граждан,
предусмотрены только в отношении неналоговых доходов бюджетов муниципальных
образований <1>.
———————————
<1> Под средствами самообложения граждан
понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных
вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан
устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального
образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не
может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для
которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования
этих средств решаются на местном референдуме (сходе граждан). См.: статья 56
Федерального закона 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ.
2003. N 40. Ст. 3822; 2011. N 19. Ст. 2705.
Большинство
неналоговых доходов не имеют постоянного фискального характера, твердо
установленной ставки.
Неналоговые доходы, как и налоговые, устанавливаются законодательными
актами РФ и субъектов РФ для физических и юридических лиц. Неналоговые доходы
могут иметь форму как обязательных, так и добровольных платежей. В нормативных
правовых актах указывается также на возможность принудительного взыскания
определенных платежей в случае их неуплаты. Для неналоговых доходов характерна
большая целевая направленность использования поступлений, чем по налоговым
платежам, что закреплено в соответствующих правовых актах по порядку исчисления
и взимания каждого конкретного платежа.
Развернутый перечень неналоговых доходов бюджетов определяется
бюджетной классификацией РФ.
Распределение в бюджетной системе неналоговых доходов установлен ст. ст. 51,
57, 62 БК
РФ.
Следует сказать, что состав неналоговых доходов бюджетов разных уровней
бюджетной системы РФ достаточно подвижен и имеет свои особенности. Неналоговые
доходы бюджетов разных уровней имеют существенные отличия от налоговых
поступлений. Порядок их установления, исчисления и взимания регламентируется
комплексом нормативных документов. Например, Таможенный кодекс
Таможенного союза и Федеральный закон от
27 ноября 2010 года N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской
Федерации» <1> регламентируют взимание таможенных
платежей; Лесной кодекс
РФ, Водный кодекс
РФ, Закон РФ
от 21 февраля 1992 года N 2395-1 (ред. от 5 апреля 2011 года) «О
недрах», Федеральный закон
«Об охране окружающей среды» и др. устанавливают платежи за
пользование природными ресурсами; Федеральный закон
«О Центральном банке РФ (Банке России)» устанавливает порядок уплаты
прибыли ЦБ РФ в федеральный бюджет и т.д.
———————————
<1> СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6952.
Безвозмездные поступления. К ним
относятся, согласно п. 4 ст. 41
БК РФ:
— дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
— субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
(межбюджетные субсидии);
— субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов
Российской Федерации;
— иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации;
— безвозмездные поступления от физических и юридических лиц,
международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе
добровольные пожертвования.
Все доходы бюджета формируются в соответствии с бюджетной
классификацией доходов.
Классификация
доходов бюджетов является группировкой доходов бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации.
Код классификации
доходов бюджетов состоит из 20 разрядов и включает:
1) код главного администратора доходов бюджета (1 — 3 разряды);
2) код вида доходов бюджетов (4 — 13 разряды);
3) код подвида доходов бюджетов (14 — 17 разряды);
4) код классификации
операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов
(18 — 20 разряды).
Перечень главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними
виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о
соответствующем бюджете.
Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, подстатью и
элемент дохода.
Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и
подгруппами доходов бюджетов являются следующие группы и подгруппы. Группа
налоговые доходы. Подгруппу составляют следующие платежи:
— налоги на прибыль, доходы;
— налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории
Российской Федерации;
— налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации;
— налоги на совокупный доход;
— налоги на имущество;
— налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными
ресурсами;
— государственная пошлина;
— задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным
обязательным платежам.
Следующая группа доходов — неналоговые доходы. В данную группу
включаются следующие подгруппы:
— страховые взносы на обязательное социальное страхование;
— доходы от внешнеэкономической деятельности;
— доходы от использования имущества, находящегося в государственной и
муниципальной собственности;
— платежи при пользовании природными ресурсами;
— доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства;
— доходы от продажи материальных и нематериальных активов;
— административные платежи и сборы;
— штрафы, санкции, возмещение ущерба;
— поступления (перечисления) по урегулированию расчетов между бюджетами
бюджетной системы Российской Федерации;
— прочие неналоговые доходы.
Группу доходов бюджетов согласно бюджетной классификации доходов
образуют и безвозмездные поступления. В нее включены следующие подгруппы:
— безвозмездные поступления от нерезидентов;
— безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации;
— безвозмездные поступления от государственных (муниципальных)
организаций;
— безвозмездные поступления от негосударственных организаций;
— безвозмездные поступления от наднациональных организаций;
— доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата
остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое
назначение, прошлых лет;
— возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов,
имеющих целевое назначение, прошлых лет;
— прочие безвозмездные поступления.
Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень
статей и подстатей доходов бюджетов утверждается Министерством финансов
Российской Федерации.
Код элемента доходов устанавливается в зависимости от полномочия по
установлению и нормативному правовому регулированию налогов, сборов и иных
обязательных платежей, других доходов бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации, а также в зависимости от наличия прав требования к плательщикам по
неналоговым доходам и безвозмездным поступлениям и соответствует бюджету
бюджетной системы Российской Федерации. Так, для федерального бюджета
установлен элемент — 01; для бюджета субъекта Российской Федерации — 02; для
бюджета городского округа — 3 и т.д.
Для детализации поступлений по кодам классификации доходов применяется
код подвида доходов.
Классификация
операций сектора государственного управления является группировкой операций,
осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их
экономического содержания (КОСГУ).
КОСГУ
используется при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации и осуществлении операций государственными (муниципальными)
бюджетными, автономными учреждениями.
Особенности применения кодов классификации
операций сектора государственного управления, применяемых в целях
бухгалтерского (бюджетного) учета, определяются в нормативных актах
Министерства финансов Российской Федерации, регулирующих бухгалтерский
(бюджетный) учет.
Классификация
операций сектора государственного управления состоит из следующих групп:
100
Доходы;
200
Расходы;
300
Поступление нефинансовых активов;
400
Выбытие нефинансовых активов;
500
Поступление финансовых активов;
600
Выбытие финансовых активов;
700
Увеличение обязательств;
800
Уменьшение обязательств.
Классификация КОСГУ (18 — 20 разряды кода классификации доходов
бюджетов) по группе «Доходы» детализирована статьями 110
— 180, в
рамках которых группируются операции, относящиеся к доходам:
Статья 110
Налоговые доходы
Статья 120
Доходы от собственности
Статья 130
Доходы от оказания платных услуг (работ)
Статья 140
Суммы принудительного изъятия
Статья 150
Безвозмездные поступления от бюджетов
Статья 160
Страховые взносы на обязательное социальное страхование
Статья 170
Доходы от операций с активами
Статья 180
Прочие доходы.
Согласно ст. 47
Бюджетного кодекса все доходы, за исключением субвенций, являются собственными
доходами.
Следует отметить, что субсидии, как и дотации, носят строго целевой
характер. При этом субсидии при условии их предоставления в рамках софинансирования
каких-либо мероприятий увеличивают доходные источники соответствующего бюджета.
Вместе с тем они могут как предусматриваться, так и нет в бюджете. Тем самым к
собственным доходам бюджета можно относить налоговые, неналоговые доходы и
безвозмездные поступления в виде дотаций, поскольку данный вид финансовой
помощи носит нецелевой характер и служит для выравнивания бюджетной
обеспеченности и сбалансированности, а также иные межбюджетные трансферты из
других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и безвозмездные
поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и
правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
Доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов,
страховых взносов на обязательное социальное страхование, иных обязательных
платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, согласно ст. 40
БК РФ, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их
распределения этими органами в соответствии с нормативами, установленными БК РФ,
законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и
муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями БК РФ,
между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации, местными
бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов в случаях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Органы Федерального казначейства осуществляют в установленном
Министерством финансов Российской Федерации порядке <1>:
———————————
<1> См.: Приказ
Минфина РФ от 5 сентября 2008 года N 92н «Об утверждении Порядка учета
Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации
и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации»
// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008.
N 41; Российская газета. 2010. 29 сент.
— учет
доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации;
— их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной
классификации Российской Федерации.
Орган Федерального казначейства выполняет последовательно следующие
действия, необходимые для учета доходов и их распределения между бюджетами:
— получает из банка выписку по счету органа Федерального казначейства с
приложением расчетных документов, а также платежных ордеров банка о частичной
оплате инкассовых поручений;
— группирует поступления за операционный день по кодам бюджетной
классификации;
— распределяет сгруппированные по кодам бюджетной классификации
поступления между бюджетами;
— осуществляет перерасчет распределенных поступлений, подлежащих
перечислению в бюджеты, с учетом сведений, содержащихся в документах, за
исключением документов на перечисление (взыскание) из бюджетов;
— осуществляет расчет поступлений, подлежащих перечислению (взысканию)
из бюджетов на основании документов на перечисление (взыскание) из бюджетов,
представленных администраторами поступлений в бюджет и (или) финансовыми
органами;
— оформляет справки органа Федерального казначейства;
— осуществляет перерасчет распределенных поступлений, подлежащих
перечислению в бюджеты, с учетом рассчитанных сумм на перечисление (взыскание)
из бюджетов;
— оформляет заявки на возврат плательщикам ошибочно перечисленных сумм
поступлений, принадлежность которых к доходам бюджетов не установлена, а также
поступлений, предназначенных к уплате на счет органа Федерального казначейства
другого субъекта Российской Федерации;
— оформляет для отправки в банк расчетные документы на перечисление
средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или
излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов
за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на
излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов;
— оформляет заявку на перечисление средств, необходимых для
осуществления возврата (зачета, уточнения) акцизов на нефтепродукты и акцизов
на алкогольную продукцию;
— оформляет расчетные документы на перечисление поступлений в
соответствующие бюджеты;
— оформляет расчетные документы на перечисление доходов от уплаты
акцизов на нефтепродукты и акцизов на алкогольную продукцию на счет
уполномоченного органа Федерального казначейства;
— оформляет расчетные документы на возврат средств плательщикам на
основании заявок на возврат, представленных администраторами поступлений в
бюджет, а также на основании оформленных им заявок на возврат;
— оформляет расчетные документы на перечисление средств по зачету
излишне уплаченных (взысканных) сумм налогов и сборов, других поступлений,
пеней, штрафов по ним, а также подлежащих возмещению сумм налогов,
осуществляемому подведомственными одному главному администратору доходов
бюджета администраторами доходов бюджета, находящимися на территориях различных
субъектов Российской Федерации, на основании уведомлений о межрегиональном
зачете, представленных администраторами доходов бюджета;
— формирует для администраторов поступлений в бюджет Запросы на выяснение
принадлежности платежа);
Органы Федерального казначейства не позднее следующего рабочего дня
после дня получения от учреждения Центрального банка Российской Федерации
выписки со своих счетов, осуществляют перечисление указанных доходов на единые
счета соответствующих бюджетов.
Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего
бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на
единый счет этого бюджета.
§ 8. Расходы бюджетов: понятие, их бюджетная классификация
Расходы
необходимы государству для удовлетворения своих потребностей: обеспечения
обороноспособности и безопасности, охраны правопорядка, культуры,
здравоохранения, науки, образования, поддержки предприятий, находящихся в
собственности государства и т.д. Кроме того, за счет средств государства
предоставляются пособия малоимущим гражданам, выплачиваются пенсии и стипендии,
оплачиваются государственные заказы и т.д. Посредством производимых расходов
государство претворяет в жизнь намеченные планы. Поэтому основная часть
расходов осуществляется за счет централизованных денежных фондов — бюджетов
государства и муниципальных образований и «лишь небольшая часть — за счет
децентрализованных публичных финансов или частных средств» <1>.
Государственные расходы и расходы бюджета не тождественны и соотносятся между
собой как общее и частное.
———————————
<1> См.: Комягин Д.Л. К вопросу о
классификации бюджетных расходов // Реформы и право. 2010. N 3; СПС
«КонсультантПлюс».
Государственные расходы — это весьма
широкое понятие, предполагающее обеспечение всех затрат государства по
выполнению стоящих перед ним задач и функций финансовыми ресурсами. Причем
деньги для осуществления разнообразных задач и функций государства могут быть
истрачены разными способами, что во многом зависит от того, как и откуда они
были аккумулированы в такие денежные фонды, как бюджет, государственные
внебюджетные фонды, в фонды страхования, децентрализованные финансовые фонды и
т.д. <1>.
———————————
<1> См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и
финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 140.
Расходы бюджета согласно ст. 6 БК
РФ — это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств,
являющихся в соответствии с БК РФ источниками
финансирования дефицита бюджета.
Целью расходов бюджетов является финансовое обеспечение деятельности
государства для выполнения поставленных задач и функций за счет
централизованного денежного фонда.
Основные направления расходов бюджетов не изменялись в течение многих
столетий. К ним относились расходы на военные цели, управление, экономику и
социальные нужды. В России последнее направление возникло в конце XIX века. В
соответствии с современной бюджетной классификацией расходов (ст. 21
БК РФ) едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами и
подразделами классификации расходов бюджетов являются:
1) общегосударственные вопросы,
предусматривают в большей части расходы на функционирование: Президента
Российской Федерации; высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и
муниципального образования; законодательных (представительных) органов
государственной власти и представительных органов муниципальных образований;
Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций;
судебной системы; обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных
органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора. Также к расходам
на общегосударственные вопросы относятся расходы на: обеспечение проведения
выборов и референдумов; международные отношения и международное сотрудничество;
государственный материальный резерв; фундаментальные исследования; прикладные
научные исследования в области общегосударственных вопросов; другие
общегосударственные вопросы;
2) национальная оборона,
аккумулирует расходы, связанные с обеспечением национальной обороны, в том
числе: расходы на содержание и обеспечение деятельности Вооруженных Сил
Российской Федерации, мобилизационную и вневойсковую подготовку,
мобилизационную подготовку экономики, подготовку и участие Российской Федерации
в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности,
реализацию связанных с обеспечением национальной обороны мероприятий
ядерно-оружейного комплекса, прикладные научные исследования, а также другие
вопросы в области национальной обороны;
3) национальная безопасность и
правоохранительная деятельность включает расходы, связанные с деятельностью
органов прокуратуры; органов внутренних дел; внутренних войск; органов юстиции;
системы исполнения наказаний; органов безопасности; органов пограничной службы;
органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Данное направление расходов также содержит расходы на защиту населения и
территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,
гражданская оборона; обеспечение пожарной безопасности; миграционную политика;
модернизацию внутренних войск, спасательных воинских формирований федерального
органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области
гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов; прикладные
научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной
деятельности и другие вопросы в области национальной безопасности и
правоохранительной деятельности;
4) национальная экономика
содержит расходы на: общеэкономические вопросы; топливно-энергетический
комплекс; исследование и использование космического пространства;
воспроизводство минерально-сырьевой базы; сельское хозяйство и рыболовство;
водное хозяйство; лесное хозяйство; транспорт; дорожное хозяйство (дорожные
фонды); связь и информатика; прикладные научные исследования в области
национальной экономики; другие вопросы в области национальной экономики;
5) жилищно-коммунальное
хозяйство предусматривает расходы на: жилищное хозяйство; коммунальное
хозяйство; благоустройство; прикладные научные исследования в области
жилищно-коммунального хозяйства и другие вопросы в области
жилищно-коммунального хозяйства;
6) охрана окружающей среды
аккумулирует расходы, связанные с осуществлением экологического контроля;
сбором, удалением отходов и очисткой сточных вод; охраной объектов
растительного и животного мира и среды их обитания; прикладными научными
исследованиями в области охраны окружающей среды; другими вопросами в области охраны
окружающей среды;
7) образование
предусматривает расходы на: дошкольное образование; общее образование;
начальное профессиональное образование; среднее профессиональное образование;
профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации; высшее и
послевузовское профессиональное образование; молодежную политику и оздоровление
детей; прикладные научные исследования в области образования; другие вопросы в
области образования;
8) культура, кинематография
аккумулирует расходы на культуру; кинематографию; прикладные научные
исследования в области культуры, кинематографии; другие вопросы;
9) здравоохранение:
стационарная медицинская помощь; амбулаторная помощь; медицинская помощь в
дневных стационарах всех типов; скорая медицинская помощь;
санаторно-оздоровительная помощь; заготовка, переработка, хранение и
обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов;
санитарно-эпидемиологическое благополучие; прикладные научные исследования в
области здравоохранения; другие вопросы в области здравоохранения;
10) социальная политика:
пенсионное обеспечение; социальное обслуживание населения; социальное
обеспечение населения; охрана семьи и детства; прикладные научные исследования
в области социальной политики; другие вопросы в области социальной политики;
11) физическая культура и спорт:
физическая культура; массовый спорт; спорт высших достижений; прикладные
научные исследования в области физической культуры и спорта; другие вопросы в
области физической культуры и спорта;
12) средства массовой
информации: телевидение и радиовещание; периодическая печать и
издательства; прикладные научные исследования в области средств массовой
информации; другие вопросы в области средств массовой информации;
13) обслуживание государственного
и муниципального долга: обслуживание государственного внутреннего и
муниципального долга; обслуживание государственного внешнего долга;
14) межбюджетные трансферты
общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований; иные дотации; прочие
межбюджетные трансферты общего характера.
Таким образом, бюджетная классификация расходов содержит перечень 14
направлений расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, которые связаны с
осуществлением государством и муниципальными образованиями различных функций и
тем самым является функциональной.
Однако следует отметить, Бюджетный кодекс
РФ не содержит норм, устанавливающих, что все вышеперечисленные расходы должны
быть предусмотрены в каждом бюджете бюджетной системы. Конституцией Российской
Федерации разграничены предметы ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации (ст. ст. 71
и 72), а
также установлены пределы предметов ведения органов местного самоуправления.
Кроме того, Федеральным законом
«Об общих принципах организации местного самоуправления» очерчен круг
вопросов местного значения, решаемых муниципальным образованием. Таким образом,
разграничение в области расходов бюджетов достигается через принцип
разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов
между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30
БК РФ).
Например, вопросы обеспечения обороны и безопасности Российской
Федерации отнесены к исключительным полномочиям Российской Федерации, и
соответственно, в бюджетах субъектов РФ и в бюджетах муниципальных образований
расходы на эти цели не могут быть предусмотрены.
Расходы бюджета, их объем и структура подвержены более частым
изменениям, чем доходы, это связано, прежде всего, с тем, какие приоритеты и
потребности государства, ставятся на первый план в тот или иной период его
развития, а также с социально-экономическими преобразованиями в стране. Так,
например, в 2011 — 2013 годах основными приоритетами социально-экономической
политики государства, обеспеченными за счет бюджетных расходов <1>,
являются:
———————————
<1> Прогноз
социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и плановый
период 2012 и 2013 годов (разработан Минэкономразвития РФ) // Документ
официально опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
—
социальное развитие и инвестиции в человеческий капитал (расходы федерального
бюджета на эти цели составят в среднем 10,1% ВВП или около 50% расходов
федерального бюджета);
— обеспечение инновационного развития и поддержка высокотехнологичных
секторов экономики («инновационные расходы» федерального бюджета — в
среднем около 4,5 — 5,2% всех расходов бюджета или около 0,9 — 1,1% ВВП) и др.
Управление расходами во все времена считалось одной из важнейших
проблем в каждом государстве независимо от уровня развития экономики, и задачи
управления расходами включают три этапа:
1) определение политики, целей и необходимых для их достижения
ресурсов;
2) распределение ресурсов, необходимых для реализации поставленных
целей;
3) обеспечение выполнения конкретных задач наиболее эффективным
образом.
На практике все эти этапы соответствуют разработке и исполнению
бюджета.
Расходы бюджета являются экономической категорией и соответственно
имеют материальный, экономический и правовой аспекты.
В материальном аспекте расходы бюджета определяются в ст. 6 БК
РФ (см. выше).
В экономическом аспекте расходы бюджетов — совокупность экономических
денежных отношений по распределению и использованию денежных средств,
выделяемых из бюджетов в виде бюджетных ассигнований по различным направлениям
деятельности государства и муниципальных образований.
Здесь важно отметить, что эти отношения проявляются через конкретные
виды бюджетных расходов, многообразие которых обусловлено различными факторами:
природой и функциями государства и местного самоуправления, уровнем
социально-экономического развития страны, методами бюджетного регулирования,
территориальным устройством государства и т.п. <1>.
———————————
<1> См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право России:
Учебник. М., 2010. С. 272.
В
правовом аспекте расходы бюджетов — регулируемая законодательством часть
финансовой деятельности государства и муниципального образования, в ходе
которой централизованные денежные фонды используются для решения задач и
функций государства и муниципальных образований.
Необходимо также отметить, что бюджетные расходы подразделяются на
обычные — планируемые расходы и непредвиденные расходы. Для финансирования
последних в бюджете создается специальные резервные фонды Президента РФ и
исполнительных органов власти.
Для осуществления расходов бюджетов в законе (решении) о бюджете
утверждаются соответствующие бюджетные ассигнования, т.е. предельные объемы
денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для
исполнения бюджетных обязательств <1>.
———————————
<1> Бюджетные обязательства — расходные
обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году;
расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым
актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования
(Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального
образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить
физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию,
субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК
РФ). Более подробно см. следующий параграф.
Бюджетные
ассигнования согласно ст. 69
БК РФ могут быть направлены на:
1) оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ),
включая ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на
поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
(муниципальных) нужд;
2) социальное обеспечение населения;
3) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся
государственными (муниципальными) учреждениями и государственными
(муниципальными) унитарными предприятиями;
4) предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий
государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям,
физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг;
5) предоставление межбюджетных трансфертов;
6) предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений
субъектам международного права;
7) обслуживание государственного (муниципального) долга;
8) исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам
Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда,
причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий
(бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов
местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
Стоит отметить, что перечень установленных бюджетных ассигнований
является исчерпывающим. Рассмотрим подробнее каждый вид бюджетных ассигнований.
Первым направлением бюджетных ассигнований являются бюджетные
ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение
работ), которые в основном раскрыты в ст. 69.1
БК РФ и к ним отнесены:
1) обеспечение выполнения функций казенных учреждений. Согласно ст. 70
БК РФ обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает: оплату труда
работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение,
денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной
власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц,
замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные
должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности,
государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников,
командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами
(служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации,
законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми
актами; оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для
государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных
обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации; возмещение
вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности;
2) предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям <1>,
включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими
государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или)
юридическим лицам.
———————————
<1> Более подробно об изменении финансирования
бюджетных и автономных учреждений см.: Федеральный закон от
8 мая 2010 года N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений» // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст.
2291; 2011. N 7. Ст. 900. См., например: Приказ
Минэнерго РФ от 22 февраля 2011 года N 44 «Об утверждении Правил
предоставления из федерального бюджета субсидий Автономной некоммерческой
организации «Международный центр устойчивого энергетического развития»
под эгидой ЮНЕСКО» // Российская газета. 2011. 29 апр.
Кроме
того, абзацем 2 п. 1 ст.
78.1 установлено, что из бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели. Однако эти цели
законодателем не установлены. Порядок определения объема и условия
предоставления субсидий из бюджетов бюджетной системы устанавливается
соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным
органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной
администрацией.
Следует отметить, что в условиях совершенствования бюджетного процесса
в области эффективного расходования бюджетных средств происходит переход от
сметно-бюджетного финансирования к нормативному на основе государственных
(муниципальных) заданий, выдаваемых учреждению учредителем. Государственное
(муниципальное) задание — это документ, устанавливающий требования к составу,
качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания
государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст. 6 БК
РФ).
Целью разработки и установления заданий является предоставление услуг
(выполнение работ) для выполнения предусмотренных законодательством РФ функций
государства в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной
защиты, занятости населения, физической культуры и спорта <1>;
———————————
<1> См.: Сенников Н.М. Изменение типов
образовательных учреждений на автономные и сохранение социальных
гарантий их работникам // Трудовое право. 2010. N 11; СПС
«КонсультантПлюс».
3)
предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся
государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с
договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных
(муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам <1>.
Согласно п. 2 ст. 78.1
БК РФ в федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматриваться
субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными
(муниципальными) учреждениями, в том числе в виде имущественного взноса в
государственные корпорации <2> и государственные компании.
———————————
<1> См., например: Приказ
Управления делами Президента РФ от 5 апреля 2011 года N 197 «Об
утверждении Правил предоставления в 2011 году из федерального бюджета субсидий
некоммерческим неправительственным организациям, участвующим в развитии институтов
гражданского общества» // Российская газета. 2011. 27 апр.
<2> См., например: Приказ
Минздравсоцразвития РФ от 28 декабря 2010 года N 1220н «Об утверждении
Правил предоставления в 2010 году из федерального бюджета субсидии
Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту
высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» в виде
имущественного взноса Российской Федерации в эту государственную корпорацию для
осуществления мероприятий, связанных с завершением строительства и ввода в
эксплуатацию федеральных центров высоких медицинских технологий в г. Барнауле,
Владивостоке, Калининграде, Новосибирске, Перми и Смоленске, в том числе для
проведения аудиторской проверки и оценки объектов незавершенного строительства
указанных центров» // Российская газета. 2011. 21 янв.
4)
осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной)
собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных
предприятий). Согласно ст. 79
БК РФ бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты
капитального строительства государственной собственности Российской Федерации,
государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной
собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных
(муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных
предприятий предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми
программами, а также нормативными правовыми актами соответственно Правительства
Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации, местной администрации либо в установленном
указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств
соответствующих бюджетов;
5) закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных)
нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций
казенного учреждения), в том числе в целях: оказания государственных
(муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; разработки, закупки и
ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции
производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного
оборонного заказа; закупки товаров в государственный материальный резерв.
Второе направление бюджетных ассигнований предусмотрено на социальное
обеспечение населения. К данному виду относятся бюджетные ассигнования на
предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ,
услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер
социальной поддержки населения (ст. 74.1
БК РФ). Бюджетные ассигнования на социальное обеспечение предусматриваются
отдельно по каждому виду обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и
других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки
населения <1>.
———————————
<1> См., например: Федеральные законы от 10
января 2002 года N 2-ФЗ
«О социальных гарантиях граждан, подвергшихся радиационному воздействию
вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», от 19 февраля
1993 года N 4520-1
«О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и
проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», от
21 декабря 1996 года N 159-ФЗ
«О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей»; от 12 января 1995 года N 5-ФЗ
«О ветеранах»; от 21 июля 1997 года N 114-ФЗ
«О службе в таможенных органах Российской Федерации»; от 15 мая 1991
года N 1244-1
«О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие
катастрофы на Чернобыльской АЭС» и др.
Предоставление
бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными
(муниципальными) учреждениями, — третье направление бюджетных ассигнований.
Предоставление бюджетных ассигнований на эти цели, согласно ст. 80
БК РФ, влечет возникновение права государственной или муниципальной
собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных
юридических лиц. Оформление доли Российской Федерации, субъекта Российской
Федерации, муниципального образования в уставном (складочном) капитале,
принадлежащей Российской Федерации, субъекту Российской Федерации,
муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по ценам, которые
определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Такой тип бюджетных инвестиций индивидуализируется в законе (решении) о
бюджете. В соответствующей статье нормативно-правового акта о бюджете на
текущий финансовый год (и плановый период) указывается получатель, а также
объем и цели выделенных бюджетных ассигнований. В целях предоставления
бюджетных ассигнований юридическое лицо — получатель бюджетных инвестиций
совместно с публично-правовым образованием обязаны в течение трех месяцев с
даты вступления в силу закона (решения) о бюджете оформить договор и другие
документы, необходимые для оформления предоставления финансовых средств из
бюджета <1>.
———————————
<1> См.: Комментарий
к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Е.Ю.
Грачевой. М.: Проспект, 2009; СПС «КонсультантПлюс».
Постановлением
Правительства от 1 марта 2008 года N 134 утверждены Правила
формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда
Российской Федерации <1>. Данные Правила
устанавливают порядок предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного
фонда Российской Федерации для реализации инвестиционных проектов,
осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, а также
устанавливают этапы и процедуру их отбора, основные требования к представленной
документации и проведению контроля и мониторинга хода их реализации.
———————————
<1> СЗ РФ. 2008. N 10 (2 ч.). Ст. 932; 2010. N
35. Ст. 4579.
Четвертое
направление выделения бюджетных ассигнований из бюджета — это предоставление
субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным
(муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам
— производителям товаров, работ, услуг. Согласно п. 1 ст. 78
БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным
(муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам
— производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и
безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в
связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием
услуг.
Данные субсидии предоставляются:
1) из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных
фондов Российской Федерации — в случаях и порядке, которые предусмотрены
федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах
государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и принимаемыми в
соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской
Федерации;
2) из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных
государственных внебюджетных фондов — в случаях и порядке, которые
предусмотрены законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта
Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах
территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в
соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
3) из местного бюджета — в случаях и порядке, предусмотренных решением
представительного органа муниципального образования о местном бюджете и
принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной
администрации.
Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие
предоставление данных субсидий, должны определять:
1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением
государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей,
физических лиц — производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на
получение субсидий;
2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;
3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных
при их предоставлении.
Кроме того, п. 4 ст. 78
Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что участники проекта инновационного
центра «Сколково», имеют право на получение субсидий на возмещение
затрат, понесенных при уплате таможенных платежей при ввозе налогооблагаемых
товаров на таможенную территорию РФ. Субсидии предоставляются в форме авансовых
платежей за счет средств федерального бюджета. Особенности предоставления
субсидий (порядок и пр.) устанавливаются Правительством РФ.
Пятое направление бюджетных ассигнований — предоставление межбюджетных
трансфертов. Согласно ст. 6 БК
РФ межбюджетные трансферты — средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной
системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской
Федерации. Межбюджетные трансферты предоставляются из одного уровня бюджета
бюджетной системы в другой в форме финансовой помощи. Межбюджетным трансфертам
посвящена глава 16
БК РФ. Формами межбюджетных трансфертов являются:
— дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований;
— субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальным
образованиям;
— субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований;
— иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации
и муниципальным образованиям;
— субсидии федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской
Федерации;
— субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации из
местных бюджетов для формирования региональных фондов финансовой поддержки
поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов
(городских округов);
— межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Шестым направлением выделения бюджетных ассигнований служит
предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам
международного права.
Седьмое направление — это выделение бюджетных ассигнований на
обслуживание государственного (муниципального) долга. Глава 14,
15 БК РФ
регламентируют отношения, связанные с обслуживанием государственного
(муниципального долга).
И последнее, восьмое направление бюджетных ассигнований на исполнение
судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации,
муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или
юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов
государственной власти (государственных органов), органов местного
самоуправления либо должностных лиц этих органов (24.1 БК
РФ).
Согласно ст. 174.2
планирование бюджетных ассигнований в бюджете осуществляется раздельно по
бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.
Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных
обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены
законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами),
договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в
текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к
признанию утратившими силу либо к изменению с увеличением объема бюджетных
ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в
текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, заключенные (подлежащие
заключению) получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и
нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).
Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств
понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами,
нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и
соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем
финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к принятию
либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного
на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая
договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во
исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных
правовых актов).
Выделение средств из бюджетов фактическим получателям бюджетных средств
осуществляется «на безвозмездной и безвозвратной основе, но при условии их
целевого использования» <1>. Поэтому
результатом проведения бюджетной реформы будет переход на новую систему
расходов бюджета, согласно которой до 90% всех расходов будут осуществляться
через государственные программы.
———————————
<1> См.: Бюджетное право: Учебник / Под ред.
Н.А. Сатаровой. М.: Деловой двор, 2009; СПС «КонсультантПлюс».
Государственной
программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам
осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики,
обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение
приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического
развития и безопасности.
Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы
и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и
отдельные мероприятия органов государственной власти.
Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках
государственной программы.
Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя
из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.
Формирование всех программных расходов предусматривается по 5
направлениям в рамках 42 государственных программ: новое качество жизни;
инновационное развитие и модернизация экономики; обеспечение национальной
безопасности; сбалансированное региональное развитие; эффективное государство.
Таким образом, расходы бюджетов представляют собой сложившийся комплекс
отношений, способов и приемов, благодаря которым средства из бюджетов поступают
по своему назначению <1>.
———————————
<1> См.: Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова
Ю.В. Бюджетное право. М., 2002. С. 51.
§ 9. Расходные обязательства Российской Федерации,
субъектов
Федерации, муниципальных образований: понятие,
основания
возникновения, источники их финансирования
Согласно ст. 65
Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными
обязательствами.
В 2004 году в Бюджетном кодексе
Российской Федерации впервые появилось понятие расходного обязательства и
бюджетного обязательства. Этот факт является одной из важных вех в создании
правовых норм, регулирующих правоотношения, возникающие в процессе формирования
и исполнения бюджета по расходам. Понятие «расходное обязательство»
ранее никогда не использовалось ни в науке российского финансового права, ни в
финансовом законодательстве <1>.
———————————
<1> См.: Бабкова Ю.М. Расходные обязательства в
бюджетном права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 18.
Расходные
обязательства обусловлены установленным законодательством Российской Федерации
разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления <1>.
———————————
<1> Так, например, в ведении Российской
Федерации находятся внешняя политика и международные отношения Российской
Федерации, оборона и безопасность, судоустройство. К ведению субъектов
Российской Федерации отнесено решение вопросов социальной поддержки и
социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся
в трудной жизненной ситуации, организации и осуществления деятельности по опеке
и попечительству, организации оказания специализированной медицинской помощи.
Организация оказания первичной медико-санитарной помощи, создание условий для
массового отдыха и организации досуга, физической культуры и массового спорта
относится к компетенции органов местного самоуправления.
Расходные обязательства, согласно ст. 6 БК
РФ, — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или
соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации,
субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от
его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу,
иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из
соответствующего бюджета.
Расходное обязательство — это обязательственное правоотношение,
поскольку это вытекает из самого определения.
Обязанная сторона в
расходном обязательстве — публично-правовое образование. Именно оно обязано
передать денежные средства. Управомоченной
стороной в расходном обязательстве может быть физическое или юридическое
лицо, иное публично-правовое образование или субъект международного права. Объектом расходного обязательства
являются средства бюджета (в наличной или безналичной форме). Юридическое содержание расходного
обязательства — обязанность публично-правового образования передать денежные
средства и право другой стороны требовать такой передачи <1>.
———————————
<1> См.: Финансовое право Российской Федерации:
Учебник / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2012. С. 204.
Расходные
обязательства Российской Федерации возникают в результате:
— принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при
осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по
предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам
совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов
Российской Федерации;
— заключения Российской Федерацией (от имени Российской Федерации)
договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной
власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий
по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов
Российской Федерации;
— заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений)
федеральными казенными учреждениями;
— принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации,
предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных
трансфертов в формах и порядке, которые предусмотрены БК РФ, в
том числе:
— субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетам
территориальных фондов обязательного медицинского страхования на исполнение
расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами
государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных
государственных полномочий Российской Федерации;
— субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления
субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных
образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями Российской Федерации.
Расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет
собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.
В случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства
Российской Федерации исполняются за счет средств бюджетов государственных
внебюджетных фондов Российской Федерации.
Положения федеральных законов и (или) нормативных правовых актов
Президента Российской Федерации и (или) нормативных правовых актов
Правительства Российской Федерации, предусматривающие предоставление субвенций
из федерального бюджета (бюджета Федерального фонда обязательного медицинского
страхования) бюджетам субъектов Российской Федерации (бюджетам территориальных
фондов обязательного медицинского страхования), должны содержать порядок
расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение
соответствующих расходных обязательств субъектов Российской Федерации
(муниципальных образований).
Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в
результате:
— принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта
Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от
имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении
органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по
предметам ведения субъектов Российской Федерации;
— принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта
Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от
имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении
органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по
предметам совместного ведения;
— заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров
(соглашений) казенными учреждениями субъекта Российской Федерации;
— принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта
Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта
Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, которые
предусмотрены настоящим Кодексом,
в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств
муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;
— принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов
государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении
органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им
полномочий Российской Федерации.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации
самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских
служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений
субъекта Российской Федерации с соблюдением требований, установленных БК РФ.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе
устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением
вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти,
за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе
устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением
вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной
власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов
государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами,
законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих
средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением межбюджетных
трансфертов).
Расходные обязательства муниципального образования возникают в
результате:
— принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и
иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать
органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием
(от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным
вопросам;
— принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами
местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
— заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений)
муниципальными казенными учреждениями.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны
вести реестры расходных обязательств.
Под реестром расходных обязательств понимается используемый при
составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых
актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные
обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с
указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов,
абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых
актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения
включенных в реестр обязательств.
Реестр расходных обязательств Российской Федерации ведется в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации.
Реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации ведется в
порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта Российской Федерации.
Реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также
свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в
состав субъекта Российской Федерации, представляются в Министерство финансов
Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской
Федерации.
Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в
порядке, установленном местной администрацией муниципального образования.
Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется
финансовым органом муниципального образования в финансовый орган субъекта
Российской Федерации в порядке, установленном финансовым органом субъекта
Российской Федерации.
Бюджетный кодекс
РФ устанавливает виды расходных обязательств, а также основания для их
возникновения и оплаты.
| Расходные обязательства | Основания для возникновения и оплаты |
| Публичные | Законы, иные нормативные правовые акты, устанавливающие размер обязательства или порядок его определения (расчета, индексации) перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием |
| в том числе нормативные |
Законы, иные нормативные правовые акты, устанавливающие права граждан на получение социальных выплат (пенсий, пособий, компенсаций) в соответствии с определенным нормативом (в фиксированном объеме) |
| гражданско-правовые | Государственный (муниципальный) контракт, иные договоры с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением (ст. 219 БК РФ) |
| межгосударственные | Межгосударственный договор (соглашение) |
Кроме
того, бюджетным законодательством установлены этапы реализации (трансформации) расходных
обязательств в бюджетном процессе.
Так, расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем
финансовом году, приобретают статус бюджетного обязательства, поскольку
включены в закон (решение) о бюджете на очередной финансовый год и плановый
период.
То есть основанием возникновения бюджетного обязательства,
свидетельствующего о наличии средств в бюджете для финансового обеспечения
расходного обязательства, является вступивший в законную силу акт о бюджете на
соответствующий финансовый год и плановый период <1>.
———————————
<1> См.: Бабкова Ю.М. Указ. соч. С. 10.
На стадии
исполнения бюджета происходит трансформация бюджетного обязательства в денежное
обязательство. Основанием возникновения денежного обязательства получателя
бюджетных средств является факт принятия бюджетного обязательства путем
заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров или без
такого заключения — в соответствии с нормативным правовым актом (законом, иным
правовым актом), соглашением. Денежное обязательство возникает на стадии
исполнения бюджета по расходам, опосредует данную стадию и завершает процесс
осуществления бюджетного расхода <1>.
———————————
Этапы
реализации расходных обязательств:
| Этап | Публичные нормативные обязательства | Иные расходные обязательства |
| 1. Правовая основа | Законы, иные нормативные правовые акты, устанавливающие права граждан |
Иные законы (нормативные правовые акты), межгосударственные договоры (соглашения) |
| на получение социальных выплат (пенсий, пособий, компенсаций) в соответствии с определенным нормативом (в фиксированном объеме) |
||
| 2. Бюджетное планирование | Определение бюджетных обязательств на очередной финансовый год |
|
| 3. Закон (решение) о бюджете | Бюджетные ассигнования | |
| 4. Лимиты на принятие обязательств | — | Доведение лимитов бюджетных обязательств <1> |
| 5. Принятие обязательств | — | Договоры, соглашения в пределах лимитов бюджетных обязательств |
| 6. Подтверждение обязательств | Денежные обязательства | |
| 7. Исполнение обязательств | Расходы бюджета | |
———————————
<1> Согласно ст. 6 БК
РФ, лимит бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие
казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем
финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).
Кроме
того, законодатель установил возможность финансирования расходов, не
предусмотренных Законом (решением) о бюджете.
Если принимается закон либо другой нормативный правовой акт,
предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам
расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые
до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием,
указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие
источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе
в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных
обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных
обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих
видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного
финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в
закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения
соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии
соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при
сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.
§ 10. Межбюджетные отношения
Конституция
РФ, установив федеративное государственное устройство, предопределила наличие
трех уровней власти — федеральной, субъектов РФ, органов местного
самоуправления, за которыми закрепила определенные предметы ведения. Кроме
того, часть предметов согласно ст. 72
Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее
субъектов, часть — может быть делегирована соответствующим органам власти
нижестоящего уровня <1>.
———————————
<1> Например, согласно п. 1 ст. 4
Федерального закона от 15 ноября 1997 года N 143-ФЗ «Об актах гражданского
состояния», полномочия на государственную регистрацию актов гражданского
состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются
органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью
делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых
осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета // СЗ РФ. 1997. N 47.
Ст. 5340.
Реализация
полномочий органов власти по предметам ведения может осуществляться только
посредством соответствующего финансового обеспечения, в основном за счет
средств бюджетов бюджетной системы. Структура бюджетной системы, как уже было
отмечено, определена в ст. 10
БК РФ. При этом ст. ст. 7,
8, 9 БК РФ
установлены бюджетные полномочия соответственно Российской Федерации, субъектов
РФ, муниципальных образований. Наделяя Российскую Федерацию правом по
установлению основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений, а также по
определению общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов в ст. 7 БК
РФ, законодатель подчеркивает, что Российская Федерация устанавливает только
общие требования по данным вопросам, детализацию же осуществляют субъекты РФ и
муниципальные образования.
Поэтому все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны
в рамках межбюджетных отношений <1>. В результате
такого взаимодействия складываются отношения по поводу распределения и
перераспределения средств централизованных денежных фондов внутри бюджетной
системы между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными
образованиями, в лице соответствующих органов. Потребность в таком
взаимодействии возникает тогда, когда у органов власти нижестоящего
территориального уровня при формировании своих бюджетов не хватает по
объективным причинам средств от собственных доходов, для обеспечения минимально
необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и
полномочиями.
———————————
<1> См.: Бюджетная система России: Учеб. для
вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 2000. С. 28.
Взаимоотношения
между публично-правовыми образованиями по вопросам, касающимся сферы
межбюджетных отношений, могут быть как «по вертикали», т.е. между
субъектами, разных уровней бюджетной системы, но и в пределах одного ее уровня,
т.е. «по горизонтали».
Вертикальное взаимодействие, т.е. отношения между Российской Федерацией
и ее субъектами, между субъектами РФ и муниципальными образованиями, в
установленных законом случаях, между РФ и муниципальным образованием,
происходит в случае несовпадения собственных доходов и расходных обязательств
на различных уровнях бюджетной системы. Также вертикальные отношения, помимо
несовпадения собственных доходов и расходных обязательств, закрепленных за тем
или иным уровнем бюджетной системы, складываются еще и для того, чтобы
выровнять в определенных случаях так называемый горизонтальный дисбаланс между
субъектами РФ, муниципальными образованиями. Например, согласно ст. 5
Конституции РФ все субъекты РФ равны в своих правах, в том числе и в бюджетных.
Но в зависимости от территориальной расположенности, развития инфраструктуры,
климатических, ресурсных, социально-экономических и т.д. факторов субъекты РФ
не всегда находятся в одинаковом финансовом положении, что является основанием
для проведения так называемой политики выравнивания и сбалансированности
бюджетов. Другими словами, есть «богатые» субъекты РФ, такие, как г.
Москва, и не получающие финансовую помощь из федерального бюджета, и
«бедные» — Республика Тува, Республика Алтай и др. Федеральным
законом от 13 декабря 2010 года N 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011
год и на плановый период 2012 и 2013 годов» <1>
в таблице 1
приложения 30, установлены дотации на выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности субъектов РФ для 70 субъектов РФ, причем сумма варьируется в
зависимости от финансовой обеспеченности того или иного субъекта РФ. Так,
дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности для Республики Адыгея (Адыгея)
предусмотрены в объеме 3 347 416,2 тыс. руб., для Камчатского края — 29 342
236,6 тыс. руб., для Свердловской области — 317 733,2 тыс. руб. В целях
сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации дотации
предусмотрены уже для 39 субъектов РФ, при этом больше всего дотаций
предусмотрено для таких субъектов РФ, как Чеченская Республика — в объеме 29
423 148,0 тыс. руб. и Тюменская область — 24 925 689,0 тыс. руб.
———————————
<1> СЗ РФ. 2010. N 51. Ч. 1, 2, 3. Ст. 6809;
2011. N 23. Ст. 3245.
Горизонтальные
межбюджетные отношения возникают, наоборот, в тех субъектах РФ или
муниципальных образованиях, которые имеют удачное расположение, высокий уровень
развития инфраструктуры, преимущества в управлении, привлекающих человеческие
ресурсы и т.д. Но при этом значительно растут расходы на агломерацию <1>,
поскольку увеличиваются потребности в развитии инфраструктуры. Для того чтобы
решить данную проблему, субъекты РФ заключают договоры (соглашения) между
собой.
———————————
<1> См.: Агломерация (от лат. agglomerare —
присоединять, накоплять) — компактное расположение, группировка поселений,
объединенных не только в территориальном смысле, но обладающих развитыми
производственными, культурными, рекреационными связями. Термин относится
преимущественным образом к поселениям городского типа (городская агломерация)
// Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический
словарь. М.: ИНФРА-М, 2006; СПС «КонсультантПлюс». Городская агломерация
— развитая территориальная система городских поселений, объединенных в одно
целое устойчивыми производственными, трудовыми, культурно-бытовыми,
рекреационными и другими связями, характеризуется высокой плотностью населения,
концентрацией производства и обладает определенной территориальной целостностью
// Распоряжение
Минмособлстроя от 10 января 2000 года N 1 «О введении в действие
территориальных строительных норм Московской области (ТСН ПЗП-99) МО» //
СПС «КонсультантПлюс».
Таким
образом, вертикальное и горизонтальное взаимодействие публично-правовых
образований призваны сформировать такие межбюджетные отношения, которые
позволили бы органам государственной власти и местного самоуправления
осуществлять предусмотренные Конституцией
РФ полномочия, которые в полной мере будут обеспечены финансовыми ресурсами,
при этом будут созданы соответствующие условия для повышения уровня жизни
общества нашей страны. Межбюджетные отношения, с одной стороны, призваны
выровнять бюджетную обеспеченность публично-правовых образований, где она
меньше минимально необходимого уровня. С другой — посредством этих отношений
происходит возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь, вызванных
решениями, принятыми органами власти вышестоящего уровня. Также возможно
долевое участие вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имеется в
виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиций
вышестоящих органов власти и направлений расходования средств бюджетов.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса, межбюджетные отношения — это
взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам
регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного
процесса (ст. 6 БК
РФ).
Следует отметить, данная дефиниция требует определенной корректировки,
хотя законодатель по сравнению с ранее действовавшей внес определенные
изменения. С одной стороны, законодатель уточнил субъектный состав этих
отношений, т.е. это публично-правовые образования, но, с другой — их не
конкретизировал. При этом следует отметить, что в межбюджетные отношения
вступают с целью реализации своих бюджетных полномочий только территориальные
субъекты бюджетного права, т.е. Российская Федерация, ее субъекты и
муниципальные образования, в то время как субъектами и участники бюджетного
процесса являются органы государственной власти и органы местного
самоуправления.
Также недостатком данного определения является использование
словосочетания «по вопросам регулирования бюджетных правоотношений»,
грамотнее с точки зрения юридической техники было бы написать «по вопросам
регулирования бюджетных отношений». Дело в том, что когда в нормативном
правовом акте речь идет о регулировании, то понимается правовое регулирование,
а нормы права регулируют, в свою очередь, общественные отношения, а не
правоотношения <1>.
———————————
<1> См.: Тютина Ю.В. Понятие и формы
межбюджетных трансфертов по законодательству Российской Федерации //
Финансовое право. 2006. N 7; СПС «КонсультантПлюс».
Нельзя
считать правильной позицию законодателя относительно оснований возникновения
межбюджетных отношений. В качестве таких оснований БК РФ
определены вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и
осуществления бюджетного процесса. По этому поводу следовало бы заметить, что
нецелесообразно выделять вопросы организации и осуществления бюджетного
процесса в качестве самостоятельных оснований возникновения межбюджетных
отношений, поскольку они в соответствии со ст. 1 БК
РФ охватываются понятием бюджетных правоотношений.
В научной литературе высказываются различные точки зрения относительно
оснований возникновения межбюджетных отношений. Можно выделить как широкий
подход, когда в качестве таких оснований рассматриваются все те вопросы, с
которыми БК РФ
связывает возникновение бюджетных правоотношений <1>,
так и узкий подход, когда в качестве таких оснований рассматриваются
исключительно вопросы оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам <2>.
———————————
<1> См.: Татаркин А.И., Пыхова И.А.
Территориальные межбюджетные отношения в экономике переходного периода
(проблемы, пути решения, рекомендации). Екатеринбург, 2000. С. 11; Бетин О.И.,
Преображенский Б.Г. Механизмы государственного бюджетного регулирования:
Научн.-метод. пособие. Воронеж, 2001. С. 43.
<2> См.: Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и
бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2002. С. 165;
Пупенко Д.П. Бюджетное регулирование на субфедеральном уровне: Автореф. дис.
… канд. экон. наук. М., 2002. С. 6.
Является
очевидным, что по объему своего содержания понятия «бюджетные
правоотношения» и «межбюджетные отношения» соотносятся как целое
и часть. Другими словами, межбюджетные отношения представляют собой лишь часть
бюджетных отношений, возникающих в процессе правового регулирования бюджетной
деятельности государства <1>.
———————————
<1> См.: Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм:
дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. N 6. С. 21.
Следовательно,
в рамках межбюджетных отношений реализуется не весь объем бюджетных прав
каждого из указанных выше территориальных субъектов, а только его часть. В полном
объеме бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных
образований, по мнению Н.И. Химичевой, образуют «принадлежащие им в
области бюджета полномочия в лице соответствующих государственных органов
власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного
бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных
законодательством пределах» <1>.
———————————
<1> См.: Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник
/ Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 193.
Современная
российская система межбюджетных отношений выстраивалась в течение последних
четырнадцати лет. Можно сказать, что за это время межбюджетные отношения прошли
несколько этапов своего развития. Первым этапом стала реализация мер,
предусмотренных в Концепции
реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 — 2001
годах <1>. Так были сформированы единые принципы межбюджетных
отношений на всех уровнях бюджетной системы такие, как: сбалансированность
интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений; самостоятельность
бюджетов разных уровней; законодательное разграничение полномочий и
ответственности и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами
субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями; объективно
обусловленное и транспарантное перераспределение средств между бюджетами в
целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных
образований; единства бюджетной системы. Кроме того, были внедрены новые формы
финансовой помощи субъекту Федерации (появились такие бюджетные фонды, как Фонд
софинансирования расходов, Фонд компенсаций и т.д.) и создана система
мониторинга за финансовыми ресурсами субъектов Федерации.
———————————
Вторым
этапом реформирования межбюджетных отношений стало принятие в 2001 году
Правительством РФ Программы
развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года <1>.
Целью Программы
было формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам
власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную
налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного
разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных
уровней. Результатом реализации мер данной Программы
стало разграничение расходных полномочий; закрепление доходных источников за
бюджетами всех уровней бюджетной системы; формализация финансовой поддержки
бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Принятые Федеральные законы «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», а
также поправки в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали
законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения
бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
———————————
<1> СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3503.
Третий
этап развития межбюджетных отношений начинается с 2006 года, кода была одобрена
Распоряжением Правительством РФ от 3 апреля 2006 года N 467-р Концепция
повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления
государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 —
2008 годах <1>. Основными задачами Концепции
стали: укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;
создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов
Российской Федерации и местные бюджеты; создание стимулов для улучшения
качества управления государственными и муниципальными финансами; повышение
прозрачности региональных и муниципальных финансов; оказание методологической и
консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения
эффективности и качества управления государственными и муниципальными
финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
———————————
<1> СЗ РФ. 2006. N 15. Ст. 1640.
Новая Концепция
межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской
Федерации и муниципальных образований до 2013 года, одобрена Распоряжением
Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года N 1123-р <1>.
Реализация мер, предусмотренных в Концепции,
предполагает новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в
субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
———————————
<1> СЗ РФ. 2009. N 33. Ст. 4129.
В
Бюджетном послании Президента РФ <1> отмечена
необходимость изменения системы межбюджетных отношений, поскольку по итогам
2012 года практически в каждом третьем регионе государственный долг превысил
половину от собственных доходов. Одновременно падает доля инвестиционных
расходов. В этой связи необходимо обеспечить постоянный мониторинг финансового
положения субъектов Российской Федерации и, разумеется, муниципальных
образований тоже, включая такие базовые показатели, как изменения основных
параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального
долга. По результатам этого мониторинга должны приниматься соответствующие
меры. И важно, чтобы эти меры принимались своевременно. Одновременно субъекты
Федерации должны получить возможность планировать свою работу, планировать, не
опасаясь постоянных изменений «правил игры», исходя из понятного
объема софинансирования со стороны федерального бюджета.
———————————
<1> Бюджетное послание
на 2014 — 2016 годы // http://www.kremlin.ru/news/18333#sel= (дата обращения:
13 июня 2013 года).
Поэтому
основными задачами Концепции
являются: продолжение работы по приведению расходных обязательств РФ и
субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий; формирование новых
стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных
образований; совершенствование механизмов предоставления межбюджетных
трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований; формирование
нового качества менеджмента на всех уровнях управления региональными и
муниципальными финансами.
Таким образом, межбюджетные отношения реализуются в нескольких
направлениях.
Первое направление межбюджетных отношений — это создание единых условий
для всех субъектов Федерации и муниципальных образований для выравнивания
бюджетной обеспеченности, т.е. выделение средств, на выполнение каждым
субъектом Федерации и муниципальным образованием своих функций, оказание
бюджетных услуг, которые входят в их полномочия — в области образования,
здравоохранения, культуры и т.д.
Второе направление — это оказание поддержки по осуществлению полномочий
субъектов РФ и муниципальных образований по тем направлениям, в отношении
которых заинтересована Российская Федерация, например, выделение субсидий на
выплату пособий ветеранам труда и труженикам тыла, детские пособия и т.д.
Третье направление — выделение средств на реализацию делегированных
Российской Федерацией полномочий. Это тоже целевое выделение средств для
исполнения конкретных полномочий органами государственной власти субъекта
Федерации и органов местного самоуправления, например, оплата
жилищно-коммунальных услуг инвалидам, пособия в сфере занятости и т.д.
При этом межбюджетные отношения могут складываться: во-первых, как
между субъектами одного уровня бюджетной системы, т.е. «по
горизонтали», так и между субъектами разных уровней бюджетной системы,
т.е. «по вертикали»; во-вторых, между Российской Федерацией
муниципальными образованиями, «минуя» субъектов РФ; в-третьих,
допускается возможность оказания финансовой помощи из нижестоящего бюджета
вышестоящему.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что межбюджетные
отношения — это отношения между Российской Федерации и субъектами Федерации,
отношения между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также
между Российской Федерацией Федерации и муниципальными образованиями,
возникающие в процессе бюджетной деятельности, а именно: в процессе
распределения и закрепления доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
распределения и закрепления расходов бюджетов по уровням бюджетной системы;
перераспределения средств между бюджетами в целях сочетания общегосударственных
интересов и интересов населения, связанных с проживанием на определенной
территории, направленных на уменьшение степени региональных различий в уровне
социально-экономического развития на территории Российской Федерации и
основывающиеся на принципах самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную
систему Российской Федерации; равенства всех бюджетов Российской Федерации во
взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а также разграничения сферы
деятельности и ответственности между Российской Федерацией, субъектами
Федерации и муниципальными образованиями.
Другими словами, межбюджетные отношения — это отношения, складывающиеся
в процессе реализации бюджетных полномочий между Российской Федерацией,
субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по
поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов.
§ 11. Межбюджетные трансферты: понятие, формы,
условия
предоставления
Межбюджетные
трансферты являются одним из видов доходов, им посвящена глава 16
БК РФ. Особенность межбюджетных трансфертов, отличающая их от других видов
доходов бюджетов бюджетной системы, заключается в том, что для одних бюджетов
они являются доходами, а для других расходами, поскольку они осуществляются за
счет межбюджетных трансфертов в том бюджете, в который эти денежные средства
были предоставлены.
Другими словами, трансферты представляют определенный вид финансовой
помощи, для поддержания оптимального уровня доходов и расходов бюджетов
нижестоящего или вышестоящего уровня. С помощью трансферта в бюджеты бюджетной
системы поступают средства для финансирования обязательных выплат населению:
пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат и т.п.
Поэтому часть трансфертов носит социальный характер, другая часть трансфертов
поступает на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности территорий, в целях
софинансирования расходов, осуществляемых на реализацию предметов совместного
ведения, финансового обеспечения расходных обязательств, иных целей.
Слово «трансферт» (во французском языке — transfert)
произошло от латинского слова transfero, которое означает «переношу,
перемещаю» <1>.
———————————
<1> См.: Советский энциклопедический словарь.
М., 1980. С. 1358.
В
английском языке transfer представляет собой одностороннюю передачу на
безвозмездной и безвозвратной основе денежных средств, товаров, услуг,
материальных ценностей (права собственности) в порядке оказания финансовой
помощи и предоставления компенсации <1>.
———————————
<1> См.: http://lib.mabico.ru/1908.html.
Согласно ст. 6
Бюджетного кодекса РФ, межбюджетные трансферты — это средства, предоставляемые
одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.
Думается, что данное определение содержит ряд недостатков, на которые
следует обратить внимание. Во-первых, бюджет не может быть субъектом бюджетных
правоотношений, поскольку является объектом этих отношений, а значит, и
денежные средства сам передавать не может. Во-вторых, из данного определения не
ясно, кто и кому выделяет денежные средства, т.е. не определены субъекты,
имеющие право передавать денежные средства и получать. В-третьих, не установлены
цели передачи денежных средств. В-четвертых, не установлена ответственность лиц
в случае несвоевременного выделения трансфертов или за невыполнение норматива,
который был закреплен в законе о бюджете?
Таким образом, межбюджетные
трансферты — денежные средства, предоставляемые публично-правовыми
образованиями: Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными
образованиями, в лице соответствующих органов власти, из одного бюджета
бюджетной системы РФ в другой бюджет бюджетной системы, в формах и на условиях,
установленных бюджетным законодательством, для выравнивания уровня бюджетной
обеспеченности, в целях софинансирования, финансового обеспечения расходных
обязательств, иных целей.
В главе 16
БК РФ законодатель устанавливает формы межбюджетных трансфертов,
предоставляемых из федерального бюджета; бюджетов субъектов РФ; из местных
бюджетов.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной
системы Российской Федерации предоставляются в форме:
— дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской
Федерации;
— субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
— субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
— иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской
Федерации;
— межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных
фондов.
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации
бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:
— дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций
на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских
округов);
— субсидий местным бюджетам;
— субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов,
входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на
основании договоров между органами государственной власти автономного округа и
соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в
соответствии с законодательством Российской Федерации;
— субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской
Федерации;
— иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской
Федерации.
Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов
бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов
Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга
устанавливаются законами указанных субъектов Российской Федерации.
Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:
— дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной
обеспеченности поселений;
— субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных
районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
— субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для
формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных
фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
— иных межбюджетных трансфертов.
Целью предоставления дотаций, субвенций, субсидий является создание
равных условий для публично-правовых образований соответственно по исполнению
собственных полномочий, делегированных полномочий, софинансирования конкретных
расходных обязательств, иных целей.
Дотации, согласно ст. 6 БК
РФ, — межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной
основе без установления направлений и (или) условий их использования. Стоит
отметить, что если дотация по общему правилу не имеет цели, то субвенции,
субсидия направляются на строго предусмотренные для их использования цели.
Дотации предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности
субъекта РФ, муниципального образования.
Субвенции могут быть выделены бюджетам субъектов Российской Федерации
из федерального бюджета; местным бюджетам из бюджета субъекта Российской
Федерации; бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского
страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского
страхования.
Целью предоставления субвенций является финансовое обеспечение
расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий вышестоящего
публично-правового образования, переданных для исполнения нижестоящим
публично-правовым образованиям, т.е. делегированных полномочий.
Под субвенциями бюджетам
территориальных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета
Федерального фонда обязательного медицинского страхования понимаются
межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам территориальных фондов
обязательного медицинского страхования в целях финансового обеспечения
расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при
выполнении полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования,
переданных для осуществления органам государственной власти субъектов
Российской Федерации федеральными законами (п. 1 ст. 133.2
БК РФ).
Под субвенциями бюджетам
субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются
межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской
Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов
Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при
выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления
органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного
самоуправления в установленном порядке (п. 1 ст. 133
БК РФ).
Под субвенциями местным бюджетам
из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты,
предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных
обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении
государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в
установленном порядке (п. 1 ст. 140
БК РФ).
Субсидии могут быть выделены бюджетам
субъектов Российской Федерации из федерального бюджета; федеральному бюджету из бюджета
субъекта Российской Федерации; местным
бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации; из местных бюджетов в
бюджеты субъектов РФ, а также из бюджетов поселений бюджетам муниципальных
районов. Целью субсидий является софинансирование расходных обязательств.
Под субсидиями бюджетам
субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются
межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской
Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при
выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской
Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и
расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления
по вопросам местного значения (п. 1 ст. 132
БК РФ)
Под субсидиями федеральному
бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные
трансферты, предоставляемые федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской
Федерации в целях софинансирования исполнения расходных обязательств Российской
Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции
органов государственной власти Российской Федерации, в случаях, установленных
федеральными законами (п. 1 ст. 138.1
БК РФ).
Под субсидиями местным бюджетам
из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты,
предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования
расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного
самоуправления по вопросам местного значения (п. 1 ст. 139
БК РФ).
Кроме того, законодатель в главе 16
БК РФ, как уже было отмечено, предусмотрел предоставление субсидий из местных
бюджетов в бюджеты субъектов РФ (ст. 142.2
БК РФ), а также субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов
на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (ст. 142.3
БК РФ).
Также БК РФ
выделяет предоставление и иных межбюджетных трансфертов. Иные межбюджетные
трансферты могут быть выделены из:
— федерального бюджета;
— бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов;
— бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений;
— бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
— бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Иные межбюджетные трансферты выделяются в случаях и порядке, которые
предусмотрены:
— федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними
нормативными правовыми актами Правительства;
— законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии
с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов
Российской Федерации;
— муниципальными правовыми актами представительного органа
муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ и
соответствующими им законами субъекта Российской Федерации;
— муниципальными правовыми актами представительного органа поселения,
принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ.
Так, например, из областного бюджета Ленинградской области
предоставляются иные межбюджетные трансферты в форме дотаций бюджетам
муниципальных образований Ленинградской области на поощрение достижения
наилучших показателей оценки качества управления финансами муниципальных
образований <1>.
———————————
<1> Постановление
Правительства Ленинградской области от 25 декабря 2012 года N 442 «Об
утверждении Порядка предоставления дотаций бюджетам муниципальных образований
Ленинградской области на поощрение достижения наилучших показателей оценки
качества управления финансами муниципальных образований» // Вестник
Правительства Ленинградской области. 2013. N 2.
Бюджетный
кодекс
РФ устанавливает как общие условия, так и дополнительные условия предоставления
межбюджетных трансфертов.
Так, общим условием, при котором предоставляются межбюджетные
трансферты (за исключением субвенций), является соблюдение органами власти
бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации. Данное условие
применяется при предоставлении всех формах межбюджетных трансфертов, за
исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций. Это условие
объясняется спецификой полномочий, на финансирование которых выделяются
бюджетные средства из бюджета одного уровня в бюджеты другого уровня бюджетной
системы РФ.
Кроме того, БК РФ
устанавливает ряд ограничений для получателей межбюджетных трансфертов, при
превышении ими определенного объема средств, получаемых за счет межбюджетных
трансфертов.
Так, например, ст. 130
БК РФ условием для применения ограничения служит наличие (отсутствие) доли
межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектам РФ в пределах 5, 20,
60% соответственно по отношению к собственным доходам бюджета субъекта РФ.
Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов
субъектов Российской Федерации перечислены в ст. 136
БК РФ.
§ 12. Ответственность за нарушение
бюджетного
законодательства
Российская
юридическая наука традиционно большое внимание уделяет вопросам юридической
ответственности. Законодательство детально регламентирует административную,
уголовную, гражданско-правовую ответственности. При этом ответственность за
нарушение бюджетного законодательства исторически относилась к уголовной и
наступала за особые должностные преступления — казнокрадство.
В настоящее время законодателем используются разнообразные приемы
юридической техники и предусматривается широкий набор различных по своей
природе санкций за правонарушения в бюджетной сфере.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства носит
межотраслевой характер, зависит от основания совершенного правонарушения и
включает не только меры бюджетного принуждения, предусмотренные БК РФ,
но и административную и уголовную ответственности, предусмотренные
соответственно КоАП РФ
и УК РФ.
Под юридической ответственностью за нарушение бюджетного
законодательства понимается особый вид государственного принуждения, состоящий
в претерпевании субъектом бюджетных правоотношений невыгодных последствий,
предусмотренных санкцией нарушенной нормы бюджетного права и осуществляемой в
форме охранительного правоотношения <1>.
———————————
<1> Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право
и процесс: Учебник. М., 2005. С. 332.
В преамбуле
БК РФ установлено, что данным законодательным актом определяются основания и
виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Далее в п. 2 ст. 1
БК РФ закреплено, что БК РФ
устанавливает правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности
за нарушение бюджетного законодательства РФ. При этом действующая до 2013 года ч. IV БК
РФ была полностью посвящена ответственности за нарушение бюджетного
законодательства РФ, но под нарушением
бюджетного законодательства имелись в виду только нарушения норм Бюджетного
кодекса
РФ.
Новеллой бюджетного законодательства является введение Федеральным законом
N 252-ФЗ <1> понятия бюджетного нарушения, которым признается произведенное в нарушение
бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих
бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых
предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие)
финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя
бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора
доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита
бюджета, за совершение которого в гл. 30
БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
———————————
<1> Федеральный закон от
23 июля 2013 года N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2013. N 31. Ст. 4191.
Субъектами
бюджетного нарушения являются только участники бюджетного процесса: финансовый
орган, главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств,
получатель бюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, главный
администратора источников финансирования дефицита бюджета и соответственно
только к ним могут быть применены меры бюджетного принуждения:
— бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета
бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы
Российской Федерации;
— бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами,
предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации
другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
— бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств
бюджета;
— приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов
(за исключением субвенций);
— передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий
главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Данные меры принуждения носят либо правовосстановительный характер,
например бесспорное взыскание пеней либо пресекательный характер, например
бесспорное взыскание суммы предоставленных бюджетных средств.
Вместе с тем стоит отметить, применение к участнику бюджетного процесса
бюджетных мер принуждения не освобождает их должностных лиц от административной
ответственности за связанное с ним административное правонарушение.
В силу ст. 306.2
БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется
финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными
лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа
государственного (муниципального) финансового контроля. При этом под
уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа
государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к
рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения бюджетных
мер принуждения. При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений
руководитель органа государственного (муниципального) финансового контроля
направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому
органу.
Стоит отметить, что принятие в отношении участника бюджетного процесса,
совершившего бюджетное нарушение, бюджетной меры принуждения не освобождает его
от обязанностей по устранению нарушения бюджетного законодательства РФ и иных
нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Порядок
исполнения решения о принятии бюджетных мер принуждения устанавливается
финансовым органом в соответствии с БК РФ.
Действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, иные
нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное
лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в
соответствии с законодательством РФ, т.е. административную или уголовную.
Бюджетные меры принуждения подлежат применению в течение 30 календарных
дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер
принуждения. Орган государственного (муниципального) финансового контроля
направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения не позднее 30
календарных дней после даты окончания проверки (ревизии).
Наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются меры
ответственности в случаях, предусмотренных законодательством Российской
Федерации.
Исходя из ст. 306.3
БК РФ финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения
на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения.
Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или
муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения (за исключением
передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного
распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств) на основании
решений финансового органа об их применении.
Порядок
исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании
уведомлений органа финансового контроля — Счетной палаты РФ утвержден Приказом
Минфина РФ от 11 августа 2014 года <1>.
———————————
<1> Приказ
Минфина России от 11 августа 2014 года N 74н «Об утверждении Порядка
исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании
уведомлений Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы
финансово-бюджетного надзора (за исключением передачи уполномоченному по
соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя
и получателя бюджетных средств), о внесении изменений и признании утратившими
силу некоторых приказов (отдельных положений приказов) Министерства финансов
Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 19 нояб.
Виды
бюджетных нарушений установлены главой 30
БК РФ.
К ним отнесены:
1) нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4
БК РФ);
2) невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5
БК РФ);
3) неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за
пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6
БК РФ);
4) нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7
БК РФ);
5) нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 306.8
БК РФ).
Нецелевое использование бюджетных
средств (ст. 306.4 БК РФ).
Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление
средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных
обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям,
определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью,
бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным
документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным
распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем
бюджетных средств, влечет передачу уполномоченному по соответствующему бюджету
части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных
средств.
Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом
использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями)
и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты)
межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих
целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской
Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого
бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и платы за пользование ими либо
приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за
исключением субвенций).
Невозврат либо несвоевременный
возврат бюджетного кредита (ст. 306.5).
Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита финансовыми
органами влечет бесспорное взыскание суммы непогашенного остатка бюджетного
кредита и пеней за его несвоевременный возврат в размере одной трехсотой
действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за
каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных
трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный
кредит, на сумму непогашенного остатка бюджетного кредита.
Неперечисление либо
несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6).
Неперечисление либо несвоевременное перечисление финансовым органом
платы за пользование бюджетным кредитом влечет бесспорное взыскание суммы платы
за пользование бюджетным кредитом и пеней за ее несвоевременное перечисление в
размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка
Российской Федерации за каждый день просрочки и (или) приостановление
предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету,
которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка платы за
пользование бюджетным кредитом.
Нарушение условий предоставления
бюджетного кредита (ст. 306.7).
Нарушение финансовым органом условий предоставления бюджетного кредита,
предоставленного одному бюджету бюджетной системы Российской Федерации из
другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, если это действие не
связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное
взыскание суммы бюджетного кредита и (или) платы за пользование им и (или)
приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением
субвенций).
Нарушение условий предоставления
межбюджетных трансфертов (ст. 306.8).
Нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и
получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты)
условий предоставления межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с
нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы
межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления
межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Глава VII. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РФ
§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы
Нормы
бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального
бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от
момента его составления до утверждения отчета о его исполнении, порядок и
последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов —
участников этих правоотношений на всех стадиях бюджетного процесса.
Нормы процессуального бюджетного права, строгое их соблюдение —
гарантия законности применения норм материального бюджетного права, т.е.
гарантия правильности и своевременности поступления в бюджет доходов и
законности и своевременности их расходования.
В ст. 6 БК
РФ дается определение бюджетного процесса.
Бюджетный процесс — регламентируемая законодательством Российской
Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного
самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и
рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за
их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке,
рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Следует обратить внимание, что именно составление отчетности об
исполнении бюджета является обратной связью в бюджетной деятельности
государства и делает эту деятельность прозрачной.
22 мая 2004 года Постановлением Правительства РФ N 249 была одобрена Концепция
реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 годы <1>.
Цель реформирования бюджетного процесса — создание условий и предпосылок для
максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами
в соответствии с приоритетами государственной политики.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180.
В
соответствии с Концепцией
должны проводиться мониторинг и контроль за аккумуляцией, распределением и
использованием бюджетных средств. Таким образом, были созданы возможности
оценки работы всех органов государственной власти по конечным результатам.
«Каждое государственное ассигнование должно давать просчитанную отдачу. По
каждой сфере и направлению деятельности должен быть достигнут ожидаемый
конечный результат» <1>.
———————————
<1> Горбунова О.Н. Финансовое право и
финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 27.
Работа с
бюджетом ведется государственными органами постоянно (перманентно): исполняется
бюджет текущего года, и он длится, в соответствии с федеральными законами о
федеральном бюджете, с 1 января текущего года по 31 декабря текущего года. Это
время называется текущим финансовым годом. В это же время составляется проект
бюджета на очередной финансовый год следующего года и плановый период (три
года), подводятся итоги за предшествующий год, составляется и утверждается
отчетность по исполнению бюджета предшествующего года.
Основную работу с бюджетом осуществляет специальный орган
государственного управления — Минфин России (ст. 6 БК
РФ).
Практически бюджетной деятельностью занимаются все представительные и
исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления и
все органы государственного управления. В ст. 152
БК РФ закреплено, что участниками бюджетного процесса являются:
— Президент РФ;
— высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава
муниципального образования;
— законодательные представительные органы государственной власти и
представительные органы местного самоуправления;
— исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные
органы муниципальных образований);
— Банк России;
— органы государственного (муниципального) финансового контроля;
— органы управления государственными внебюджетными фондами;
— главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
— главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
— главные администраторы (администраторы) источников финансирования
дефицита бюджета;
— получатели бюджетных средств.
Период от начала составления государственного бюджета до утверждения
отчета о его исполнении называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл
делится на стадии бюджетного процесса, которые периодически сменяют одна
другую: стадия составления бюджета, стадия рассмотрения и утверждения бюджета,
стадия исполнения бюджета, стадия составления и утверждения отчета об
исполнении бюджета и бюджетной отчетности.
Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот
порядок не подлежит изменению. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом
начинается снова, так как ежегодно изменяется объем национального дохода
государства, по-разному перераспределяются государственные средства в
зависимости от решаемых государством в данный период задач.
Ежегодно изменяются потребности каждого из национально-государственных
образований, административно-территориальных единиц, органов местного
самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будут развиваться
хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году. Однако
порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения,
утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и
утверждения отчета об исполнении бюджета, остается неизменным.
На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут
быть решены в другое время. Так, вопросы бюджетного регулирования (вопросы
перераспределения бюджетных доходов и расходов), а также вопросы финансовой
поддержки территорий решаются в момент составления бюджета.
Окончательно процентные отчисления от регулирующих источников для
нижестоящих территорий и вопросы финансовой поддержки утверждаются вышестоящими
представительными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим на
стадии принятия закона о бюджете достигается сбалансированность показателей
бюджета.
Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финансовыми органами и
банком только после утверждения соответствующего бюджета и т.д.
Еще в 1971 году М.И. Пискотин писал: «Процессуальные нормы
бюджетного права «естественно», самопроизвольно распределяются прежде
всего «по стадиям» бюджетного процесса. Бюджет подобен однолетнему
растению. Существует только один год, и каждый год это новая работа, так как бюджет
на очередной год не может быть простой копией своего предшественника: объем
бюджетных ресурсов год от года растет вместе с ростом национального дохода,
меняются виды доходных источников, величина каждого из них, исчезают одни и
появляются другие цели, на которые направляются средства государственного
бюджета» <1>.
———————————
<1> Пискотин М.И. Советское бюджетное право.
М., 1971. С. 63, 64.
Нужно
сказать, что в условиях кризиса ситуация несколько меняется, в частности,
национальный доход снижается, но и в этом случае это как раз повод к тому,
чтобы бюджетные показатели скрупулезно ежегодно пересматривались и уточнялись.
Несомненно, что приведенное высказывание М.И. Пискотина актуально и
поныне, однако, используя достижения современной науки финансового права и
вводя в нее кибернетические понятия и термины, можно сказать, что стадии
бюджетного процесса представляют собой систему, в основе которой лежит логика и
диалектика и которая позволяет нам правильно, законно и рационально принять и
исполнить закон о бюджете как на текущий год, так и на плановый период, давая
возможность при этом оценивать работу всех органов государства по конечному
результату.
Кроме того, при отслеживании динамики данной системы обеспечивается
возможность осуществлять в государстве постоянный финансовый мониторинг, а
следовательно, возможность успешно следить за движением потоков денежных
средств и тем самым противодействовать коррупции, которая особенно успешно
проявляется при соприкосновении с финансовыми потоками в государстве.
В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение
которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так,
чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой
для развития общества. Однако в настоящее время для всей бюджетной системы
предусмотрены общие принципы, закрепленные в гл. 5 БК
РФ:
— единство бюджетной системы Российской Федерации;
— разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов
бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
— самостоятельность бюджетов;
— равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований;
— полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования
дефицитов бюджетов;
— сбалансированность бюджетов;
— эффективность использования бюджетных средств;
— общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
— прозрачность (открытость);
— достоверность бюджета;
— адресность и целевой характер бюджетных средств;
— подведомственность расходов бюджетов;
— единство кассы.
Нет сомнения, что все эти принципы в той или иной мере присущи и
бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою
интерпретацию, и, кроме того, собственно бюджетному процессу присущи также
особенные принципы.
В основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления
в бюджетную деятельность участников бюджетного процесса — органов
исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно
составляют исполнительные органы власти, закон или решение о бюджете
обязательно принимаются представительным органом власти, кстати, это настолько
важно, что нашло закрепление в Конституции
РФ. В частности, в ст. 106
Конституции РФ закреплено обязательное утверждение закона о федеральном бюджете
не только Государственной Думой, но и Советом Федерации.
Исполняют бюджеты органы исполнительной власти всех уровней, где
большую роль играют отдельные субъекты-исполнители, так называемые
администраторы бюджетных средств. Кстати, такой порядок присущ и всем
зарубежным странам с развитой рыночной экономикой, например Болгарии,
Великобритании, Канаде, Польше, США и т.д. <1>.
———————————
<1> См.: Тимошенко И.Г. Бюджетный процесс в
зарубежных государствах. М., 1996.
Очень
важен принцип ежегодности бюджета, означающий, что закон о бюджете (который
является финансовым планом) строго исполняется в течение календарного года и
должен быть принят до начала планируемого года. Выполнение этого важного
основополагающего правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и
обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный мониторинг и
контроль за всеми потоками бюджетных средств.
Кроме того, ежегодность принятия представительным органом власти
бюджета дает возможность точнее выявить тенденции рыночного развития, полнее
учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового
продукта, национального дохода, курса рубля и т.д., что особенно важно в
условиях глобального финансового кризиса.
В настоящее время, в соответствии с Концепцией
реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, в п. 3 ст. 169
БК РФ закреплено, что проект федерального бюджета и проекты государственных
внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года — очередной
финансовый год и плановый период. Это означает, что мы перешли к перспективному
финансовому планированию, что даст возможность обеспечить реальное бюджетное
финансирование, а следовательно, и реальное выполнение всех долгосрочных
программ по развитию экономики и социальных процессов.
Особого внимания в бюджетном процессе заслуживает пр