УЧЕБНИК ДЛЯ
БАКАЛАВРОВ
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Раздел I. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
Глава I. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ
§ 1. Чистые истоки финансового права
На пороге
человеческой цивилизации можно видеть три величайших изобретения: первое —
колесо, давшее толчок скорому техническому прогрессу; второе — письменность,
создавшая литературу, искусство, законодательство, великие религиозные тексты;
третье изобретение — деньги, способствовавшие необыкновенному развитию
экономики, финансовой деятельности государства и финансовой науки, а
параллельное с ними — зарождению первых норм финансового права.
Финансовое право, каким оно видится сегодня, отличается от других отраслей
права тем, что тесно связано с «феноменом денег». Действующие в
Российской Федерации Бюджетный
и Налоговый кодексы
— это денежные кодексы, в которых практически все нормы прямо или косвенно
связаны с денежными средствами. Правда, следует отметить, что другие отрасли
права, например, гражданское и трудовое, тоже связаны с этим
«феноменом», но вторично и не абсолютно. Именно нормы финансового
права сыграли роль государственно-правовой «повивальной бабки»,
которая оказала помощь в рождении денег, их легитимации, наименованию как
денежной единицы определенной страны и объявлению официальным всеобщим
средством, способным обмениваться на любой другой товар.
До тех пор, пока им предшествовали первобытные деньги и обменными
эквивалентами служили сначала 3 — 4, а затем один, наиболее ходовой и ценный
товар (меха, скот, раковины и т.д.), можно было говорить об обычаях,
закреплявших эти товары в качестве денег, но не о правовых нормах. Однако
эволюционное развитие первобытных денег с учетом хозяйственных потребностей
людей привело к тому, что в качестве более совершенного измерителя стоимости
товаров стали использоваться железо и медь, а затем — серебро и золото, которые
произвели революцию в хозяйственной деятельности общества и ввели в торговый
оборот и платежные операции подлинные деньги.
Если государство, находившееся на ранних ступенях развития, было по
существу сторонним наблюдателем за экономическими процессами, осуществлявшимися
посредством примитивных обменных эквивалентов, то с появлением в качестве денег
металла, особенно серебра и золота, государство, будучи хозяйствующим
субъектом, берет проблему выпуска денежных знаков и организации денежного
обращения в свои руки, причем появившаяся письменность приходит к нему на
помощь в этом деле. Путем принятия законодательных актов государство закрепляет
монополию на ведение денежного дела и управление им. Оно вносит порядок в
производство денежных знаков и организацию денежного обращения, создает
монетные дворы, как это было в государствах древнего Востока и Средиземноморья,
и придает металлическим деньгам ярко выраженные «денежные»
преимущества. Металл рубили и резали на куски (отсюда слово «рубль»)
разного веса, делали их круглыми и плоскими, а для предупреждения обмана, т.е.
подделки, ставили на одной стороне известный знак с обозначением стоимости, а
на другой стороне изображали профиль монарха.
Процедуры по изготовлению и размещению денежных знаков, их
санкционирование государством, наказания за их подделку имели правовое
основание, т.е. регламентировались специальными правилами, составившими первые
нормы финансового права, которые сегодня названы нормами эмиссионного права и образуют подотрасль финансового права.
При этом следует подчеркнуть следующее: превосходные качества серебряных и
золотых монет вытекали теперь не только из собственных экономических свойств,
но также из санкции государства. Иначе говоря, устойчивость и сила
металлических денег гарантировались авторитетом и законом государства.
Опыт и история экономических отношений, связанных с применением
металлических денег, быстро подсказали государственной власти, какие
экономические и культурные блага даст государству монополия на управление
денежным делом и организацию денежного обращения с использованием металлических
денежных знаков. До появления металлических денег сбор дани и иные налоговые
поступления имели натуральную форму, что создавало массу неудобств как для
власти, так и для подвластного населения. Русской истории известен
«казус» князя Игоря: неудовлетворенный собранной с древлян данью
(продуктами земледелия, медом, мехами), размер которой не был определен, князь
возвратился, чтобы собрать дань вторично, и был убит. Применение металлических
денег привело к тому, что взимание с подвластного населения налогов и сборов
пшеницей, медом, мехами сменилось постепенно взиманием платежей в денежной
форме, причем такая форма позволяла властям устанавливать относительно точные
размеры этих платежей.
Точно определенные размеры налоговых платежей с населения, во-первых,
ограничивали аппетиты сборщиков податей, во-вторых, позволяли государству
планировать поступление денежных средств в казну и более эффективно
осуществлять управленческие функции, в-третьих, сами налогоплательщики могли
уплачивать платежи в предсказуемых условиях. Так, в Древнем Риме, в эпоху
империи, налоги представляли собой уже вполне развитую систему, основанную на
довольно точных и сложных приемах измерения податных источников, которые
устанавливались правовыми нормами и в XIX — XX веках получили название «нормы налогового права».
Военная добыча, дань с покоренных народов, затем более цивилизованные
платежи, которыми являлись налоги и сборы, были обусловлены тем, что уже раннее
государство, вышедшее из недр первобытно-общинного строя, могло функционировать
при условии, если оно имело значительную собственность и центральный фонд для
обеспечения существования представителей власти (князя, его дружины),
организации общественных работ, в частности, ирригационных сооружений, оказания
помощи в случае стихийных бедствий. Первоначально этот фонд складывался из
материальных средств и представлял собой комплекс кладовых, в которых хранились
одежда, оружие, драгоценности, продовольствие, посуда и т.д. Такие
централизованные фонды были характерны для первых крупных государств Древнего
Востока: Вавилона, Шумера, Древнего Израиля.
Переход от первобытных денег к металлическим, которые прекрасно
выполняли функцию накопления в силу того, что могли изыматься из обращения и
концентрироваться в соответствующем месте, определил превращение
централизованных материальных фондов государства в денежные. Металлические
деньги оказались в высшей степени подходящими для организации такого рода
фондов: монеты вследствие своей нормативности были удобны для хранения; будучи
золотыми или серебряными, были удобны для хранения; являлись прочным веществом,
которое не портилось от воздействия окружающей среды и времени; были хороши как
средство платежа и имели широкую сферу применения, особенно когда речь шла о
выплате жалованья чиновникам, солдатам и полицейским. А так как золотые и
серебряные монеты изготавливались из редких и дорогих металлов, которые люди
высоко ценили за красоту и возможность делать из золота и серебра красивые
изделия, за возможность хранить такие монеты длительное время, то поступление
металлических монет в централизованный денежный фонд или казну, их хранение,
распределение и расходование на запланированные цели регламентировалось
правилами, которые позже, в новое время, назовут нормами бюджетного права.
Отсюда можно сделать вывод, что металлические деньги послужили фундаментом для
формирования цивилизованного государственного бюджета и возникновения бюджетных
отношений, которые требовали правового регулирования.
В Древнем мире, в Средневековье и Новое время функция накопления денег
играет важную роль в формировании крупных денежных фондов — состояний частных
лиц, которыми были представители аристократии, купцы, ростовщики и менялы,
хозяева ремесленных мастерских и мануфактур. Появляются банкирские дома
(Медичи, Фугчеры) и знаменитые на всю Европу банки. Деньги становятся мощной
социальной силой, суверенной и одновременно манипулируемой. Возникает денежный
фетишизм — преклонение перед деньгами и господство над другими людьми. Эта
сторона металлических (золотых) денег замечательно показана А.С. Пушкиным в
«Скупом рыцаре». Вспомним слова барона из сцены в подвале перед
своими сундуками с золотом и золотыми монетами:
Что не подвластно мне? Как некий демон
Отселе править миром я могу;
Лишь захочу — воздвигнутся чертоги;
В великолепные мои сады
Сбегутся нимфы резвою толпою;
И музы дань свою мне принесут,
И вольный гений мне поработится;
И добродетель, и бессонный труд
Смиренно будут ждать моей награды.
Я свистну, и ко мне послушно, робко
Вползет окровавленное злодейство,
И руку будет мне лизать, и в очи
Смотреть, в них знак моей читая воли.
Но если понимание экономических преимуществ металлических (затем —
бумажных) денег для функционирования государства и благосостояния общества
приходит к государственной власти быстро, то осмысление роли денег как
суверенной силы, экономической и вместе с тем политической, способной влиять
положительно и отрицательно на все стороны жизни, приходит медленно — уже в
Новое время с началом буржуазных отношений. Указывая на деньги как мощный
политический фактор и на государство, которое должно этот фактор использовать в
своих интересах, известный английский ученый-финансист В. Петти (XVII век)
писал: «Ибо деньги — это только жир политического тела, избыток которого
столь же часто мешает его активности, как часто недостаток влечет за собой
болезнь» <1>.
———————————
<1> Петти В. Экономические и статистические
работы. М., 1940. С. 85.
В XVI —
XVII веках государство осознает, что одной монополии на выпуск денежных знаков
недостаточно для воздействия на экономические, культурные и политические
процессы в обществе, и забирает в свои руки часть банковского дела, которым
традиционно занимались частные лица. Создаются специальные государственные
банки: Шведский, Английский, Русский и др., которые позже в XIX — XX веках
получат названия «центральные», «национальные»,
«государственные». Эти банки выполняли две обособленные группы
функций: публично-правовые и частноправовые. Первая группа функций —
инновационная для того времени, направленная на: монопольное осуществление
эмиссионной деятельности государства; управление банковской системой страны;
обеспечение устойчивости национальной валюты; управление золотовалютными
ресурсами и другими драгоценностями, принадлежащими государству. Вторая группа
функций имела дело с кредитными операциями и была направлена на получение
прибыли. Если вторая группа функций традиционно устанавливалась нормами банковского
(частного) права, то первая группа — нормами банковского (публичного) права,
которые составят еще один крупный раздел финансового права — подотрасль банковского (публичного) права.
Изложенное можно дополнить замечанием, что только в условиях денежного обращения
появляется нормальная финансовая деятельность государства в ее классическом
виде, т.е. деятельность государства по выпуску денежных знаков и организации
денежного обращения, мобилизации денежных средств в централизованные фонды
(бюджетные), по использованию денежных средств в интересах общества и
государства. Возникают четыре первых финансовых правоотношения: 1) между
государством и монетным двором по поводу выпуска денежных знаков и организации
денежного обращения; 2) между государством и налогоплательщиком; 3) между
исполнительной и представительной ветвями власти по поводу поступления денежных
средств в бюджет, их распределения и расходования в процессе осуществления
государством управленческих функций; 4) между государственным банком и кредитными
организациями страны в процессе осуществления надзорных функций и обеспечения
устойчивости национальной валюты. Эти правоотношения могут быть названы
эмиссионными, налоговыми, бюджетными и публично-банковскими. В будущем они
образуют остов системы финансового права. Но для этого потребуется пройти
долгий исторический путь, который завершится сменой металлических денежных
знаков бумажными.
Бумажные деньги достраивали систему финансового права. С точки зрения
«денежных свойств» бумажные деньги по сравнению с металлическими
имели ряд преимуществ. Они имели хартальную природу (charta лат. — бумага) и
совершенно теряли свое товарное качество. Их выпуск для государства был намного
дешевле выпуска металлических денег. Бумажные деньги оказались более удобными в
обороте и ими охотно пользовалось население и деловая часть общества. Самое
главное их преимущество заключалось в том, что бумажные деньги обладали
огромным «творческим потенциалом». Бумажные деньги, а за ними
«безналичные деньги» ускоряли проведение финансовых операций,
стимулировали развитие промышленности и банковского дела, расчищали и
увеличивали пространство для функционирования ценных бумаг, способствовали
инвестиционным вложениям в различные отрасли хозяйства. Недаром попытка М.М.
Сперанского в целях стабилизации национальной валюты уничтожить бумажные деньги
(ассигнации) в 1810 году закончилась неудачей.
Распространение в XVIII — XX веках режима бумажных денег во всех
государствах мира привело к возникновению и формированию значительного числа
новых финансовых общественных отношений: в области государственного кредита,
страховых, валютных, в области рынка ценных бумаг и т.д., которые требовали
финансово-правового регулирования. Во второй половине XVIII и XIX веках в
Западной Европе и в России формируются финансовые правовые институты
государственного кредита, рынка ценных бумаг, валютного регулирования и
финансового контроля и т.д. Но если до конца XVIII века нормы финансового права
«работали» и проходили стажировку в составе других отраслей права
(государственного, гражданского, административного, полицейского), то в первой
половине XIX века их бурный количественный рост переходит в качественное
измерение: ученые-правоведы, выражая интересы общества, прежде всего
промышленных и финансовых кругов, приходят к выводу, что финансово-правовые
нормы могут быть выделены и объединены в самостоятельную отрасль права —
финансовое право.
После этого замечательного события прошло более 150 лет. В Российской
Федерации с начала 90-х годов XX века с переходом страны к рыночной экономике
система финансового права при внимательном на нее взгляде складывается из двух
уровней. Говоря метафорически, эта система напоминает македонскую фалангу,
боевой порядок которой состоял из построенных впереди тяжеловооруженных
воинов-гоплитов и выступающих за ними более многочисленных и легковооруженных
воинов-пелтастов. Система финансового права на сегодняшний день включает в себя
находящиеся в первом эшелоне укрупненные части финансового права — подотрасли,
к которым относятся эмиссионное право, налоговое, бюджетное,
публично-банковское и финансово-контрольное право. За этим построением во
втором эшелоне следует вторая часть финансового права, складывающаяся из
значительного числа менее крупных подразделений — правовых институтов:
правового регулирования государственного кредита; правового регулирования
лотерейного дела; страхового права; валютного регулирования и контроля;
правового режима финансов предприятий всех форм собственности; правового
регулирования рынка ценных бумаг. Все подотрасли и правовые институты
финансового права взаимосвязаны и функционируют как единое целое.
§ 2. Понятие финансов
Определение финансов. Давно
существующее слово «финансы», несмотря на различные оттенки в
содержании в разные времена, в основном с XVIII века обозначало денежные
платежи, денежные средства. Отдельный человек может говорить о своих финансах:
тогда под финансами понимаются его личные денежные средства, находящиеся
непосредственно при нем, денежные отношения с банком, предоставившим ему
кредит, его налоговые платежи в бюджет и т.д. Чаще говорят о финансах
промышленных предприятий, государственных, кооперативных и частных, о финансах
муниципальных образований: городов, районов, сельских населенных пунктов. В
этих случаях говорят о «местных финансах». Но главным образом слово
«финансы» употребляется тогда, когда речь заходит о доходах, расходах
и долгах государства, страны. В таких случаях используют понятие
«государственные финансы», «финансы страны», «денежное
хозяйство».
Под финансами страны понимаются ее денежное хозяйство и возникающие на
его основе посредством оборота денег финансовые отношения, в результате которых
образуются различные фонды денежных средств — как государственные, так и
негосударственные (частные). В этом определении содержатся три элемента:
денежное хозяйство, финансовые отношения, фонды денежных средств. Рассмотрим
вкратце каждый из названных элементов.
Прежде всего, финансы страны — это денежные средства страны (финансовые
ресурсы), внешне выражающие стоимость имеющихся в стране товаров и участвующие
в обороте денег в наличной и безналичной формах. При этом не следует забывать,
что деньги являются особым товаром, который служит денежным измерителем всех
других товаров и всеобщим орудием обмена.
Финансовые отношения, возникающие на основе денежного хозяйства страны,
имеют «вещное» содержание, т.к. представляют собой процесс движения
ресурсов в денежной форме: например, от коммерческого банка к предприятию в
форме кредита, от налогоплательщика к государству в бюджет в форме налогового
платежа. Благодаря финансовым отношениям возможно создание различных фондов
денежных средств: государственных и негосударственных, централизованных и
децентрализованных, бюджетных и внебюджетных и т.д.
Применительно к денежным средствам государства, муниципальных
образований, хозяйствующих субъектов возникает необходимость формирования их в
определенные фонды, каждый из которых имеет строго целевое назначение (для
содержания органов управления, погашения государственного долга, для нужд
обороны и т.д.). С помощью фондов денежных средств создается рациональный и
правовой порядок в денежном хозяйстве страны <1>.
———————————
<1> См.: Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое
право. М., 2001. С. 3 — 4.
В состав
финансов страны включаются денежные средства бюджетов всех уровней,
государственных внебюджетных фондов, денежные средства государственных и
негосударственных предприятий, все доходы государственного бюджета — как в
форме налоговых платежей, так и в форме государственного кредита. Финансы
страны подразделяются на государственные (публичные) финансы и частные
(негосударственные) финансы. Центральное место в системе финансов занимают
публичные финансы, к которым относятся государственные финансы и финансы
муниципальных образований.
Государственные (публичные)
финансы — это те денежные средства, которыми распоряжаются органы
государственной власти и местные органы. Сюда относятся денежные средства
бюджетов всех уровней, государственных и внебюджетных фондов, денежные средства
государственных и муниципальных предприятий. Такое же понимание публичных
финансов предлагается французским «Юридическим словарем» под ред. Ж.
Корню, в котором финансы определяются как «Совокупность денежных средств,
принадлежащих государству и публичным коллективам» <1>.
———————————
<1>
Vocabulaire juridique. sous la direction de Cornu. 4-e ed. mis jour. Paris. Quadrige / Puf. 2003. P.
397 — 398.
Исторически
становление государственных финансов завершилось в период формирования
централизованных государств в XVIII веке (Франция, Пруссия, Россия) и ростом их
расходов на аппарат управления, полицию, крупные армии. Казна в это время
постепенно отделяется от личных средств монарха, а сами средства все более
принимают денежную форму. В итоге складывается система государственных финансов
в современном ее понимании.
В настоящее время различаются два вида государственных финансов:
централизованные и децентрализованные.
Государственными (публичными) централизованными
финансами являются денежные средства, которыми непосредственно распоряжаются
органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эти денежные
средства используются для удовлетворения общих нужд соответствующих
территориальных образований: района, города, области, государства в целом.
Общими нуждами являются: управление, охрана общественного порядка, образование,
здравоохранение, социальное обеспечение, оборона и т.д.
Государственные (публичные) финансы включают: федеральный бюджет,
бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, внебюджетные фонды,
фонды, образуемые посредством государственного и муниципального кредита. В свою
очередь, государственные централизованные финансы (бюджеты) подразделяются на
общие бюджеты и бюджеты внебюджетных фондов (пенсионного, медицинского,
социального страхования), которые в совокупности можно было бы назвать
социальным бюджетом.
В другом положении находятся государственные (публичные) децентрализованные финансы, т.е.
финансы государственных и муниципальных предприятий. Хотя они принадлежат
государству и муниципальным образованиям, эти предприятия, будучи
хозяйствующими субъектами, сохраняют в определенной степени автономный характер
и так же, как все коммерческие предприятия, подчиняются законам рынка, что
приближает их финансы к финансам других (частных) коммерческих предприятий.
Государственные и муниципальные предприятия располагают закрепленными за ними
денежными средствами, имеют свои денежные фонды, уплачивают налоговые платежи в
государственные и местные бюджеты.
Анализ государственных (публичных) централизованных и
децентрализованных финансов позволяет определить достаточно распространенное в
финансовой литературе понятие казны. Казна
— это часть государственного и муниципального имущества (денежных средств), не
закрепленная за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями.
Государственную казну Российской Федерации составляют средства федерального
бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также средства Центрального банка
РФ, золотой и валютный фонды РФ.
Частные (негосударственные)
финансы. Наука финансового права изучает нормы финансового права, которые
подвергают регламентации государственные финансы. Но данная наука в разделе о
налоговом праве изучает также процесс превращения (трансформации) частных
финансов в государственные финансы.
К частным (негосударственным) финансам относятся денежные средства,
принадлежащие частным, кооперативным и общественным организациям, а также
отдельным лицам. В отличие от государственных и муниципальных финансов,
состояние и динамика которых в основном определяется решениями государственных
и местных органов власти, частные финансы подчиняются законам рынка и
регулируются нормами гражданского права <1>.
———————————
<1> См.: Годме П.М. Финансовое право. М., 1978.
С. 54.
В отличие
от государственных (публичных) финансов, которые призваны удовлетворять общие
потребности общества (образование, культура, социальное обеспечение,
управление, оборона), частные финансы имеют целью получение прибыли их
собственниками. Собственник продуктового магазина как индивидуальный
предприниматель ведет хозяйство для получения прибыли и удовлетворения своих
потребностей. Каждое частное предприятие, подобно отдельному дереву, живет
своей жизнью, но в то же время, соединяясь с другими деревьями, образует лес,
т.е. хозяйство страны. Вместе с государственными и муниципальными предприятиями
они образуют систему хозяйствующих субъектов, с которыми государство вступает в
финансовые (налоговые) отношения. Именно эти отношения составляют основу
финансовой деятельности государства. Благодаря этой деятельности в руках
государства сосредотачиваются огромные денежные средства, позволяющие ему
эффективно выполнять свои функции.
§ 3. Финансовая деятельность государства:
двойственный
характер, признаки, определение
Финансовая деятельность государства как
разновидность экономической деятельности. Финансовая деятельность
государства имеет две стороны: во-первых, ее нужно рассматривать как особый вид
экономической деятельности; во-вторых, как разновидность государственного
управления. В конечном счете, эта двойственность обусловлена двойственностью
денег, которые, с одной стороны, являются продуктом экономических законов
(закона стоимости), с другой стороны, представляют собой творение
государственной власти.
Назовем признаки, характеризующие финансовую деятельность государства
как экономическую категорию. В процессе финансовой деятельности Российское
государство выпускает денежные знаки (осуществляет эмиссию), организует и
регулирует денежное обращение в стране, осуществляет расчеты. Это — важнейший
признак, покоящийся на действии закона стоимости. Деньги выполняют роль
великолепного измерителя стоимости товаров и услуг, являются всеобщим
эквивалентом, помогающим быстро и эффективно обменивать один товар на другой,
способствуют нормальной работе хозяйственных механизмов как в сфере
государственного, так и частного бизнеса, в наиболее удобной форме помогают
гражданам удовлетворять свои потребности.
Другой признак свидетельствует, что в процессе осуществления финансовой
деятельности государство собирает (мобилизует) денежные средства и создает
разнообразные финансовые фонды: бюджетные, внебюджетные, иные. Дело в том, что
совокупный общественный продукт (товары, услуги) создается частными и
государственными предприятиями, индивидуальными предпринимателями, фермерами,
гражданами. Часть этого продукта используется на месте. Основная масса
продается за деньги. В итоге реализации у частных и государственных
предприятий, предпринимателей, фермеров, граждан образуются свои денежные
средства. Часть этих денежных средств государство изымает и для этого вступает
в финансовые (налоговые) отношения с предприятиями, предпринимателями,
фермерами, гражданами. При этом государство использует различные методы:
установления налогов и сборов, добровольного привлечения денежных средств
населения посредством государственного кредита, лотереи и т.д.
В процессе финансовой деятельности Российское государство распределяет
мобилизуемые денежные средства (перераспределяет) и создает бюджетные, внебюджетные,
резервные и иные денежные фонды. Это — очень существенный признак финансовой
деятельности государства.
В рассматриваемом плане огромное значение для функционирования
государства имеет создание федерального бюджета как централизованного фонда Российской Федерации, предназначенного для
финансирования функций и задач общегосударственного значения (оборона,
иностранные дела), а также для перераспределения финансовых средств между
субъектами Российской Федерации с целью выравнивания условий их социально-экономического
развития.
Бюджетный кодекс
РФ предусматривает создание основных государственных внебюджетных фондов, к
числу которых относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ,
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и другие фонды.
Финансовые фонды дисциплинируют государство, обязывают должностных лиц использовать
денежные средства законно и на цели, указанные в законе. Создание денежных
фондов в процессе мобилизации денежных средств, их распределения и
перераспределения представляет стержневое направление в финансовой деятельности
государства.
В процессе финансовой деятельности государство расходует денежные
средства. Данный аспект также представляет один из важных признаков финансовой
деятельности государства как экономической категории. Государство не может
бездействовать, оно функционирует непрерывно. Все его действия требуют
материальных и денежных затрат. Есть управленческий афоризм, гласящий:
«управлять — это расходовать». Из федерального бюджета государство
осуществляет расходы на армию и оборону; из Пенсионного фонда РФ предоставляет
помощь престарелым гражданам; из резервных фондов восстанавливает потери,
понесенные городами и селами в результате стихийных бедствий и т.д.
Расходуя денежные средства, государство применяет соответствующие
методы: бюджетное финансирование, т.е. целевой, безвозмездный и безвозвратный
отпуск государственных денежных средств; банковское кредитование, т.е. выдачу
возвратных ссуд, за использование которыми граждане и юридические лица
уплачивают проценты; выплачивает страховые возмещения и т.д.
Таким образом, финансовую деятельность государства образуют прежде
всего такие ее виды, как эмиссионная, налоговая, бюджетная, расходная. Однако
панорама финансовой деятельности государства показывает и другие ее составные
части (виды): валютную, кредитную, страховую, финансово-контрольную и др.
Финансовая деятельность
государства как разновидность управленческой деятельности. Финансовая
деятельность государства представляет собой «специальную отрасль
государственного управления» <1>. В этом качестве
финансовая деятельность государства является: 1) властной, основанной на
предписаниях органов государственной (публичной) власти; 2)
государственно-плановой, осуществляемой в рамках точно определенного времени
(квартала, года); 3) координирующей деятельностью; 4) контролирующей
деятельностью.
———————————
<1> Загряцков М.Д. Финансовое управление //
Финансовая энциклопедия. М.-Л., 1927. С. 1098.
Управленческий
характер финансовой деятельности проявляется в том, что она осуществляется на
основе правовых управленческих решений
— как представительных, так и исполнительных органов власти. В иерархии таких
решений ведущее место принадлежит актам представительных органов, и в первую
очередь федеральным законам и законам субъектов Федерации о бюджетах, налогах и
т.д. Наибольшую часть управленческих решений в области финансовой деятельности
государства составляют акты органов исполнительной власти, и это естественно,
потому что преимущественно эти органы осуществляют финансовую деятельность
(Минфин, налоговые службы) <1>. При этом в каждом конкретном
случае осуществление финансовой деятельности представляет собой иерархическую
связь двух субъектов: один из них командует, реализует направляющее,
координирующее, контролирующее воздействие, поведение второго субъекта
направляется властью первого. Наиболее заметно такое воздействие в налоговом
правоотношении (налоговый орган — налогоплательщик), в бюджетно-процессуальном
правоотношении (законодательный орган — орган исполнительной власти).
———————————
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение.
М., 1972. С. 43.
Финансовая
деятельность представляет собой управленческую деятельность координирующего характера, в процессе
осуществления которой устанавливается в зависимости от обстоятельств
целесообразное соотношение расходной части с доходной частью бюджетов различных
уровней путем бюджетного регулирования: процентных отчислений от налогов в те
или иные бюджеты, предоставления дотаций, субвенций и субсидий и т.д. Однако
координацию как управленческое воздействие по согласованию действий различных
финансовых органов вряд ли можно ограничить только бюджетной сферой. Она
распространяется на эмиссионную, налоговую, валютную и другие сферы финансовой
деятельности государства.
Планирование имманентно
присуще финансовой деятельности как деятельности управленческой. Например,
исполнение бюджета, как по доходам, так и по расходам, осуществляется строго по
плану: каждый доход и каждый расход бюджета предусмотрены законом и реализуются
в установленное законом время. Иначе говоря, финансовая деятельность любой
государственной организации осуществляется не произвольно, а на основе
какого-либо финансово-планового акта: сметы доходов и расходов бюджетного
учреждения, баланса доходов и расходов предприятия, кассового плана и т.д.
Таким образом, финансовая деятельность государства представляет собой плановый
процесс мобилизации денежных средств, создания финансовых фондов, расходования
денежных средств для эффективного выполнения государством своих задач и
функций.
Составной частью финансовой деятельности государства как управленческой
категории является финансово-контрольная
деятельность, которую осуществляют компетентные органы государства
(Министерство финансов РФ, Главное управление экономической безопасности и
противодействия коррупции, Счетная палата Федерального Собрания) в процессе
мобилизации денежных средств в государственные финансовые фонды и их
использования в интересах общества и государства. Государственный финансовый
контроль распространяется как на государственные и муниципальные финансовые
структуры, так и на частную предпринимательскую деятельность. Так, органы
государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти
субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за соблюдением органами
местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства.
В юридической литературе нередко используются такие понятия как
«государственное управление финансами», «управление в области
финансов и кредита», «финансовое управление». Представляется,
что во всех случаях использования названных понятий имеется в виду
государственная финансовая деятельность, но с акцентом на ее управленческую
сторону. При этом финансовое управление следует рассматривать не в узком (классическом),
а в широком плане, т.к. оно осуществляется представительными, исполнительными и
банковскими (Банк России и его филиалы) органами, но на основе классического
правила: «команда — исполнение». Причем действия как управляющего,
так и управляемого связаны с денежными средствами, с их движением в
определенном направлении. Таково, например, движение денежных средств в форме
налоговых платежей, субвенции, дотации, бюджетной ссуды и т.д. <1>.
———————————
<1> См.: Худяков А.И. К соотношению понятий
«финансовая деятельность» и «управление финансами» //
Правоведение. 1985. N 1.
Охарактеризованные
экономическая и управленческая стороны финансовой деятельности государства
неотделимы друг от друга, органически слитны и составляют единую деятельность,
которая имеет универсальный характер во времени и пространстве, то есть
осуществляется непрерывно и везде, где проживает население и функционируют
публичные органы власти.
Вывод, какой можно сделать из изложенной характеристики финансовой
деятельности государства, следующий: без финансовой деятельности немыслима
нормальная жизнедеятельность государственного организма, общества в целом и
отдельного гражданина. Недаром такой глубокий английский мыслитель, как Т.
Гоббс, сравнивал финансовую деятельность государства с его кровообращением <1>.
Визуально эта деятельность не всегда заметна, но благодаря ей государство и
общество чувствует себя нормально.
———————————
<1> См.: Гоббс Т. Сочинения. М., 1991. Т. 2. С.
195.
Итак, финансовая деятельность государства
представляет собой деятельность по выпуску денежных знаков и организации
денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и
муниципальные фонды, использованию их в интересах общества и государства,
причем эта деятельность осуществляется на основе управленческих решений,
финансового планирования и контроля за правильностью всех финансовых операций
как государственных (публичных), так и частных структур.
Представляется, что такие понятия, как «финансовая деятельность
государства» и используемые в административно-правовой литературе понятия
«управление государственными финансами», «финансовое
управление», имеют в известной степени одинаковое содержание.
Есть еще один признак финансовой деятельности государства, о котором
следует сказать отдельно: эта деятельность осуществляется на строго правовой
основе.
§ 4. Финансово-правовые акты
Финансово-правовые
акты, образующие правовую основу финансовой деятельности Российского
государства, по своим юридическим свойствам подразделяются на три группы:
нормативные, индивидуальные и финансово-плановые.
Нормативные финансовые акты.
Эти акты устанавливают общие правила поведения для субъектов (физических и
юридических лиц), осуществляющих финансовую деятельность; обращены к широкому
кругу физических и юридических лиц; рассчитаны на длительное время действия. К
таким актам относятся: Бюджетный
и Налоговый кодексы,
Положение
о Федеральном казначействе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1
декабря 2004 года <1>, нормативные приказы и инструкции
Центрального банка России по вопросам денежного обращения, кредитования,
финансирования, расчетов, кассовых операций и по другим вопросам банковской
деятельности. Например, Налоговый кодекс
РФ определяет общие и типические признаки плательщика налога, объект обложения,
ставки налога и сроки его уплаты, льготы, предоставляемые отдельным категориям
плательщиков, санкции за уклонение от уплаты налога или за неуплату налога в
срок.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
По
органам, издающим нормативные финансовые акты, они подразделяются на: 1)
федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации; 2) подзаконные
акты, к которым относятся Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и
нормативные акты ведомств по различным вопросам, отнесенным к их компетенции.
Из числа второй группы можно выделить финансовые акты, издаваемые
специальными финансовыми и кредитными органами: Министерством финансов РФ,
Центральным банком РФ, финансовыми департаментами и управлениями, входящими в
состав администрации субъектов Федерации и муниципальных образований. Эти
нормативные акты, — приказы, инструкции, письма, — издаются в пределах их
компетенции и на основании действующих законов, указов Президента РФ и
постановлений Правительства РФ.
Индивидуальные финансовые акты.
Это государственно-властные предписания, по вопросам финансовой деятельности,
которые рассчитаны только на определенный, строго индивидуальный случай и
обращены только к поименно указанным лицам: Петрову, Трифонову и т.д. Например,
при наличии у налогоплательщика недоимки налоговым органом направляется
требование об уплате налога. В соответствии со ст. 69
Налогового кодекса РФ требованием об уплате налога признается направленное
персонально налогоплательщику письменное извещение о неуплаченной сумме налога,
а также об обязанности уплатить в установленный срок неуплаченную сумму налога
и соответствующие пени. С момента получения налогоплательщиком требования об
уплате налога между ним и налоговым органом возникает конкретное
(индивидуализированное) налоговое правоотношение. Другой пример: Центральный
банк РФ в предписании, адресованном кредитной организации, сообщает последней
об отзыве лицензии и лишении права заниматься банковской деятельностью. И
требование об уплате налога, и предписание об отзыве лицензии — индивидуальные
финансовые акты, содержащие государственно-властные решения по вопросам
финансовой деятельности и персонально адресованные.
Финансово-плановые акты.
Финансовая деятельность государства, как было сказано выше, представляет собой
плановую деятельность. В связи с этим в системе финансово-правовых актов
выделяются в специальную группу финансово-плановые акты, имеющие очень важное,
в некоторых случаях даже политическое значение. Финансово-плановые акты — это
акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства, которые
содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т.е.
являются планами по мобилизации денежных средств, созданию денежных фондов и
использованию их на предусмотренные законом цели <1>.
К этим актам относятся: федеральные законы о федеральных бюджетах на
соответствующие финансовые годы; законы о бюджетах субъектов Российской
Федерации; законы о бюджетах внебюджетных фондов; сметы доходов и расходов
бюджетных учреждений; сводные планы финансово-хозяйственной деятельности государственных
унитарных и казенных предприятий; кредитный и кассовый планы Центрального банка
РФ и т.д.
———————————
<1> См.: Советское финансовое право. М., 1987.
С. 47.
По своему
содержанию названные финансово-плановые акты характеризуются тем, что в них
отражается роль государства в распределении национального дохода страны в
денежном выражении, образовании денежных фондов и использовании денежных
средств из фондов в интересах общества и государства.
Теоретическая конструкция финансово-плановых актов позволяет раскрыть
их юридическую природу. Они могут рассматриваться, с одной стороны, как
разновидность индивидуальных актов, которые содержат точные, конкретизированные
плановые задания (например, по конкретному налогу, поступающему в определенный
бюджет), касаются административно-территориальной единицы (области, города),
отрасли управления, бюджетного учреждения, предприятия. Это — своеобразные
индивидуальные акты, сила которых исчерпывается их исполнением в рамках
определенного финансового срока. Но это такие индивидуальные акты, которые
содержат общую установку и предполагают совершение целого комплекса действий.
С другой стороны, финансово-плановые акты содержат черты
нормативно-правовых актов. Например, Федеральный закон от
1 декабря 2014 года «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый
период 2016 и 2017 годов» содержит не только конкретные задания и называет
конкретных исполнителей, но и нормы права <1>.
С этой стороны, финансово-плановые акты обладают известными чертами общности:
действуют более или менее длительный период времени, поименно не перечисляют
всех исполнителей, предполагают согласованную и длительную деятельность многих
людей, организаций, должностных лиц <2>.
———————————
<1> Официальный интернет-портал правовой
информации: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 3 декабря 2014 года).
<2> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М.,
1982. Т. 2. С. 47 — 48.
Финансово-плановые
акты — это, если говорить образно, «финансовые рельсы», по которым в
течение определенного периода (квартала, года) осуществляется финансовая деятельность
республики, административно-территориальной единицы (города, района),
учреждения и предприятия. В течение этого времени данные акты призваны
оперативно, гибко и маневренно обслуживать плановые финансовые потребности
указанных субъектов.
§ 5. Государственные органы,
осуществляющие
финансовую деятельность
В
осуществлении финансовой деятельности государства принимают участие все без
исключения органы государства, муниципальные органы, государственные учреждения
и предприятия, частные предприятия, общественные организации и та часть
граждан, которая состоит из налогоплательщиков.
Все органы государства, принимающие участие в осуществлении финансовой
деятельности, можно подразделить на ряд групп.
К первой относятся высшие органы государства, осуществляющие общее
руководство финансовой деятельностью.
Президент РФ по
представлению Председателя Правительства РФ назначает на должность Министра
финансов РФ, представляет Государственной Думе кандидатуру на должность
Председателя Центрального банка РФ, подписывает и обнародует федеральные законы
о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, о федеральном
бюджете, выступает с Бюджетным посланием перед Государственной Думой. Используя
нормотворческие полномочия, Президент РФ издает Указы по вопросам исполнения
бюджетного, налогового и валютного законодательства, укрепления финансовой
дисциплины, обеспечения финансового государственного контроля.
Государственная Дума
рассматривает и принимает федеральный бюджет, назначает на должность и
освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя
Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, принимает федеральные законы по
вопросам федеральных налогов, финансового, валютного, кредитного, таможенного
регулирования, денежной эмиссии.
Правительство РФ в
соответствии со ст. 114
Конституции РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный
бюджет и обеспечивает его исполнение, обеспечивает проведение в Российской
Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.
К следующей группе относятся государственные органы специальной
компетенции, для которых финансовая деятельность является основной и которые
несут основное бремя этой деятельности. К ним относятся Министерство финансов
РФ и Центральный банк РФ.
Министерство финансов РФ
относится к числу федеральных ведомств, постоянная необходимость и актуальность
которых доказывается тем, что оно непрерывно функционирует в России с 1802
года. Министерство финансов РФ (Минфин России) в соответствии с Положением
от 30 июня 2004 года <1> является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой,
страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации,
микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, государственного долга,
аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности,
формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, финансового
обеспечения государственной службы, государственного регулирования деятельности
негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, специализированных
депозитариев и актуариев по пенсионному обеспечению и страхованию, бюро
кредитных историй, оказания государственной поддержки субъектам Российской
Федерации и муниципальным образованиям за счет бюджетных ассигнований
федерального бюджета.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.
Министерство
финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его
ведении Федеральной налоговой службы и Федерального казначейства.
Минфин России осуществляет следующие основные функции: составляет
проект федерального бюджета; утверждает и ведет сводную бюджетную роспись
федерального бюджета; определяет порядок применения бюджетной классификации РФ;
представляет в Правительство РФ отчетности об исполнении федерального бюджета;
осуществляет управление средствами Резервного фонда и Фонда национального
благосостояния; запрашивает и получает в установленном порядке сведения,
необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства
вопросам и др.
Из названных федеральных служб, находящихся в ведении Минфина России <1>,
особую роль в осуществлении финансовой деятельности играет Федеральное
казначейство <2>, которое осуществляет
правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета,
кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со
средствами федерального бюджета. Федеральное казначейство открывает в
Центральном банке РФ счета по учету средств федерального бюджета; открывает и
ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей
средств федерального бюджета; ведет учет операций по кассовому исполнению
федерального бюджета; составляет и представляет в Минфин России оперативную
информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета; осуществляет
распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами
бюджетной системы РФ и др.
———————————
<1> См.: Указ
Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
<2> Положение
о Федеральном казначействе, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 декабря
2004 года N 703 // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
Центральный банк РФ является другим
специальным органом, осуществляющим финансовую деятельность и руководящим
банковской деятельностью в стране. В соответствии с Федеральным законом
о Центральном банке РФ <1> данный орган осуществляет
денежную эмиссию, организует наличное денежное обращение, обеспечивает защиту и
устойчивость рубля, развивает и укрепляет банковскую систему страны,
обеспечивает стабильность и развитие национальной платежной системы и
финансового рынка в РФ. Свои функции и полномочия Центральный банк РФ
осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного
самоуправления.
———————————
<1> Федеральный закон от
10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)» // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
Многочисленную
группу образуют федеральные органы исполнительной власти, для которых
финансовая деятельность не является основной, но, будучи вспомогательной,
обусловливает наличие в их составе специальных финансовых структурных подразделений. Например, МВД России имеет в
своем составе Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению
социальных гарантий. Аналогичные структурные подразделения имеют другие
федеральные органы исполнительной власти: Министерство здравоохранения РФ,
Министерство сельского хозяйства РФ и т.д.
Органы государственной власти
субъектов Российской Федерации осуществляют финансовую деятельность в
пределах своих территорий. Представительные органы рассматривают и утверждают
бюджет субъекта Федерации, осуществляют контроль за его исполнением. Органы
исполнительной ветви власти осуществляют исполнение бюджета. По Уставу
Иркутской области правительство области как высший исполнительный орган
государственной власти Иркутской области разрабатывает и осуществляет меры по
обеспечению комплексного социально-экономического развития области, участвует в
проведении единой государственной политики в области финансов и в иных сферах
государственного управления, обеспечивает разработку проекта областного бюджета
и исполнение областного бюджета, а также подготовку отчета об исполнении
областного бюджета <1>.
———————————
<1> См.: ст. ст. 64, 65 Устава Иркутской области
от 17 апреля 2009 года N 1 (принят Постановлением Законодательного Собрания
Иркутской области от 15 апреля 2009 года N 9/5-ЗС) // Ведомости ЗС Иркутской
области. 2009. N 9.
В составе
правительств субъектов Федерации функционируют финансовые органы, которые
осуществляют непосредственную работу по составлению проекта бюджета, его исполнению,
управляют государственным и муниципальным долгом, создают фонды финансовой
поддержки муниципальных образований, выдают бюджетные кредиты, выделяют
субвенции органам местного самоуправления и оказывают иные формы финансовой
помощи, осуществляют государственный финансовый контроль на соответствующей
территории.
Органы местного самоуправления
осуществляют финансовую деятельность через местные администрации и входящие в
их состав финансовые подразделения. Местные финансы включают денежные средства
местного бюджета, муниципальные ценные бумаги. Каждое муниципальное образование
имеет право на бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования
денежных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Органы местного самоуправления (представительные и исполнительные):
устанавливают местные налоги, предоставляют льготы по их уплате в соответствии
с федеральными законами; обращаются за финансовой помощью к органам субъектов
Российской Федерации, которые перечисляют средства из фондов финансовой
поддержки в бюджеты муниципальных образований; составляют проект местного
бюджета, рассматривают и утверждают его, исполняют и отчитываются о его
исполнении; осуществляют эмиссию муниципальных облигаций; предоставляют
необходимую информацию налоговым органам; получают в банках кредиты.
§ 6. Финансовая система Российской Федерации
Общая характеристика категории
«финансовая система». Финансовая деятельность соотносится с
финансовой системой как процессуальная сторона правового явления с
материальной. Финансовая система государства — это статика финансовой
деятельности государства, в известной степени — ее фотография. По финансовой
системе, имевшей место в эпоху Александра II, историки могут понять, как
осуществлялась финансовая деятельность российского государства во второй
половине XIX века, какую финансовую политику проводило русское самодержавие.
Философы так определяют систему: это нечто целое, в рамках которого
гармонично и взаимосвязанно расположились части этого целого. Система может
состоять минимум из двух частей (элементов) — это ее предел. Система начинается
тогда, когда она объединяет части (элементы), которые при взаимодействии
образуют определенную целостность и в таком качестве дают соответствующей эффект.
Например, институт налогов и институт бюджета не могут существовать
изолированно, друг без друга, и только при взаимодействии дают ожидаемый
государством результат.
Под элементом (частью) финансовой системы следует понимать
финансово-правовой институт, имеющий материальное (предметное) содержание.
Каждый такой институт характеризуется правовыми, экономическими свойствами, а
некоторые из институтов (например, бюджетная система) и политическими
свойствами. Представляется, что каждый из институтов финансовой системы
выполняет определенную функцию: либо фонда
денежных средств (таковы бюджеты всех уровней, финансы предприятий), либо метода, способствующего нормальной
работе финансовой системы государства, в частности, мобилизации денежных
средств в соответствующие фонды государства или, напротив, законному и
рациональному расходованию денежных средств из этих бюджетов в интересах
общества и государства.
Каждый из институтов финансовой системы в свою очередь может
рассматриваться как система. Так, налоговая система складывается из таких
элементов, как: 1) налоговая платежеспособность граждан; 2) система налогов и
сборов с граждан и так далее. Иначе говоря, неотъемлемым качеством системы
является то, что она может рассматриваться как совокупность других систем, как
«система систем».
Представляется, что на сегодняшнее время с учетом принятых за последние
10 — 15 лет законодательных актов в состав финансовой системы Российской
Федерации входит широкий перечень финансово-правовых институтов. Бегло
охарактеризуем каждый из них.
Денежная система
представляет собой форму денежного обращения в данной стране и включает в себя
такие элементы, как: 1) официальная денежная единица Российской Федерации
(рубль, рубль состоит из 100 копеек); 2) виды денежных знаков (банкноты и монета);
3) порядок эмиссии денежных знаков (выпуск, изъятие и т.д.); 4) организация
денежного обращения в стране. Организация денежного обращения в Российской
Федерации — важная составная часть денежной системы и относится к наиболее
существенным признакам финансовой деятельности государства. Денежная система в
большинстве стран является централизованной и для этого создаются центральные
(национальные или государственные) банки. В Российской Федерации главный
регулирующий орган в области денежного обращения — Центральный банк РФ. В
российских учебниках финансового права при характеристике финансовой системы
данный институт недооценивается. Между тем ст. 75
Конституции РФ уделяет ему особое внимание.
Бюджетная система
представляет собой центральный финансово-правовой институт финансовой системы
Российской Федерации. Современное государство немыслимо без бюджетов:
центральных и муниципальных, а также фондов, получивших название
«внебюджетных». Именно бюджет, как фонд денежных средств,
представляет собой основной канал распределения и перераспределения валового
национального продукта. Бюджетный кодекс
РФ включает в бюджетную систему следующие звенья: 1) федеральный бюджет; 2)
бюджеты субъектов Федерации; 3) местные бюджеты; 4) бюджеты государственных
внебюджетных фондов.
Важную роль в бюджетной системе призваны играть государственные
внебюджетные фонды, предназначенные для реализации конституционных прав граждан
на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и
медицинскую помощь. К числу таких фондов относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд
социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного
медицинского страхования и др.
Налоговая система
представляет собой совокупность взаимосвязанных частей (элементов) в сфере
налогообложения, к которым относятся: 1) налоговая платежеспособность граждан;
2) система установленных законом налогов и сборов; 3) налоговая администрация;
4) применяемые государством методы налогообложения <1>.
———————————
<1> См.: Бельский К.С. Налоговая система:
генезис, основные элементы, принципы // Государство и право. 2006. N 9. С. 50.
Под
налоговой платежеспособностью понимается возможность граждан, обязанных платить
налоги, покрывать эти денежные обязательства перед государством без вреда для
своего хозяйства, благосостояния и здоровья. Данный элемент налоговой системы
закреплен в п. 1 ст. 3
Налогового кодекса РФ, где указывается: «При установлении налогов
учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога».
Система налогов и сборов, закрепленная главой 2
Налогового кодекса РФ, представляет собой обособленный и вместе с тем ключевой
элемент налоговой системы Российского государства. Недаром И.Х. Озеров сводил
налоговую систему к «совокупности налогов, сложившихся в данном
государстве» <1>. Система действующих налогов и сборов
обусловлена федеративным устройством государства и подразделяет все налоги и
сборы на три вида: федеральные, региональные и местные.
———————————
<1> Озеров И.Х. Основы финансовой науки: Курс
лекций. М., 1911. Вып. 1. С. 82 — 83.
К
налоговой администрации относятся органы управления налогами, которые наделены
властными полномочиями в сфере налогообложения и призваны осуществлять
налоговый контроль за своевременностью и полнотой уплаты налогов. В настоящее
время налоговая администрация включает в себя: налоговые органы, таможенные
органы, финансовые органы, органы внутренних дел и следственные органы (ст. ст. 30,
34, 34.2, 36
Налогового кодекса РФ).
Система методов налогообложения охватывает две группы методов: методы
построения и нормативного закрепления налогов и сборов, которые применяют
законодательные органы, и методы налогового администрирования, применяемые
налоговой администрацией при взимании налогов и сборов. Особое значение имеет
налоговое администрирование, при реализации которого используют следующие
методы: создание условий для добровольного исполнения налогоплательщиками
обязанности по уплате налогов; налоговый контроль, предполагающий в отдельных
случаях применение принудительных мер для исполнения обязанности по уплате
налогов.
В юридической литературе называется достаточно обширный перечень
конституционных принципов, на которых построена налоговая система
(обязательности уплаты налогов, обеспечения единства налоговой политики на всей
территории страны и т.д.) <1>, но не называется главный,
выработанный европейской историей на протяжении многих столетий: принцип
согласия граждан страны на взимание с них данного налога, который реализуется
гражданами через свой представительный орган власти.
———————————
<1> См.: Петрова Г.В. Налоговая система //
Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 567.
Банковская система представляет собой
совокупность различных видов банков, существующих в данной стране. В Российской
Федерации в соответствии с Федеральными законами «О Центральном банке
РФ (Банке России)» и «О банках и
банковской деятельности» <1>
банковская система представлена двумя уровнями: к первому относится Центральный
банк РФ, ко второму — коммерческие банки, осуществляющие банковские операции, и
представительства иностранных банков.
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790; 1996. N 6. Ст.
492.
Центральный
банк РФ, с одной стороны, выступает в роли властного органа, осуществляющего от
лица государства экономическую политику посредством только ему присущих
инструментов и методов, с другой — в роли обычного субъекта коммерческой
деятельности. Выступая в роли властного органа, Центральный банк РФ строит
отношения с коммерческими банками по схеме «власть — подчинение»,
осуществляя банковское регулирование и надзор. Он устанавливает для кредитных
организаций правила совершения банковских операций, ведения бухгалтерского
учета, лицензирует кредитные организации, осуществляет за ними надзор. Главной
целью банковского надзора является поддержание стабильности банковской системы
в интересах вкладчиков и кредиторов.
Система государственного и
муниципального кредита (долга) представляет собой систему создания
государственных и муниципальных денежных фондов посредством предоставления
гражданами или юридическими лицами денежных средств государству или
муниципальному образованию на основе договора займа. Заемщиком по этому
договору выступает государство или муниципальное образование, заимодавцем —
граждане, юридические лица, а также иностранные государства, субъекты
международного права.
Договор государственного займа регламентируется нормами главы 14
«Государственный и муниципальный долг» Бюджетного кодекса РФ и
заключается путем приобретения гражданами и юридическими лицами на добровольной
основе государственных облигаций. Договор муниципального займа заключается
путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом
местного самоуправления муниципальных облигаций. Также могут подписываться
кредитные договоры и соглашения.
Имущественное и личное
страхование является одним из институтов финансовой системы Российской
Федерации и представляет собой в свою очередь систему денежных фондов, которые
создаются в интересах физических и юридических лиц при наступлении
непредвиденных событий (страховых случаев) и формируются из уплачиваемых данными
физическими и юридическими лицами страховых взносов (страховых премий). В
процессе страхования создаются денежные фонды страховщиков, используемые для
возмещения ущерба.
Страхование выступает в двух формах: как обязательное и добровольное. В
зависимости от вида объектов страхования оно подразделяется на личное и
имущественное. Система страхования в Российской Федерации закреплена рядом
законодательных актов: Гражданским кодексом РФ (ст. ст. 927
— 970),
Федеральным законом
от 29 ноября 2010 года «Об обязательном медицинском страховании в
Российской Федерации» <1>, Законом
РФ от 27 ноября 1992 года «Об организации страхового дела в Российской
Федерации» <2> и другими нормативными актами.
———————————
<1> СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6422.
<2> Российская газета. 1993. N 6.
Финансы хозяйствующих субъектов
составляют важнейший институт финансовой системы Российской Федерации, т.к.
непосредственно связаны с производством необходимой обществу продукции и
оказанием определенных услуг, денежная выручка от реализации которых, и прежде
всего прибыль, служит основой для создания разнообразных денежных фондов. В
состав хозяйствующих субъектов входят коммерческие и некоммерческие
предприятия, индивидуальные предприниматели без образования юридического лица.
Финансы хозяйствующих субъектов, как фонды денежных средств, представляют собой
один из внутренних доходных источников денежных фондов государства. В процессе
финансовой деятельности предприятия вступают в финансовые отношения с
государством по уплате налогов и других платежей в бюджетные фонды и по уплате
в государственные внебюджетные фонды страховых взносов (в Пенсионный фонд РФ,
Фонд социального страхования РФ и т.д.).
По социально-экономической природе финансы предприятий всех форм
собственности едины, что обеспечивается единством денежной системы, единством
форм финансовой документации и единой правовой базой <1>.
Правовую базу финансов предприятий образуют следующие основные нормативные
акты: Гражданский кодекс
РФ, Налоговый кодекс
РФ, Бюджетный кодекс
РФ, Федеральный закон
«О бухгалтерском учете» и др.
———————————
<1> См.: Ермачкова Л.И. Финансово-правовое
регулирование финансов предприятий (организации) // Финансовое право. 2002. С.
221 — 222.
Финансы населения представляют собой
денежные средства граждан, находящиеся в банковских и иных учреждениях, а также
в личном распоряжении и хранении. Это — очень важный фонд денежных средств,
который государство обязано всегда учитывать в осуществлении своей финансовой политики.
Однако, к сожалению, в литературе по финансовому праву при характеристике
финансовой системы Российской Федерации этот институт остается без внимания.
Изложенное позволяет сформулировать определение финансовой системы
Российской Федерации: это — совокупность
основных финансово-правовых институтов страны, обслуживающих экономику и
выполняющих либо функции соответствующих денежных фондов, либо функции методов,
которые способствуют, с одной стороны, мобилизации денежных средств в
соответствующие бюджеты, с другой стороны — законному и рациональному
расходованию денежных средств из них в интересах общества и государства.
В любой финансовой системе государства входящие в ее состав институты
выполняют с политической и экономической точек зрения не совсем одинаковую
роль. Есть институты базовые, без которых финансовая система государства может
резко замедлить свой ход и даже совсем не работать, что приведет к кризису
государства. К таким институтам относятся: денежная система, налоговая система,
бюджетная система, банковская система. В периоды общественных смут, т.е.
длительных структурных кризисов государства, указанные институты функционируют
крайне плохо, в свою очередь дестабилизируя обстановку в государстве и толкая
его к падению. Таким был период русской истории с февраля по октябрь 1917 года.
При выпадении из финансовой системы государства других элементов ход
системы замедляется, но тем не менее государство может более-менее успешно
функционировать. Например, банковский кредит в СССР имел ничтожное значение, но
от этого страдало не столько государство, сколько общество, граждане, которые
не могли воспользоваться кредитом для решения своих материальных проблем. В
целом все институты финансовой системы при их правильной настройке способствуют
усилению экономической мощи государства и экономическому процветанию общества.
Каждый из институтов финансовой системы государства является
финансово-правовым институтом, функционирующим на строго правовой основе.
Нормативные акты, содержащие нормы финансового права и формирующие финансовую
систему Российской Федерации, объединяются в самостоятельное, юридически
своеобразное подразделение российского права — финансовое право.
Глава II. ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА ФИНАНСОВОГО ПРАВА
§ 1. Финансовое право как отрасль права
Финансовое
право — это самостоятельная, относительно замкнутая часть системы российского
права, которая представляет совокупность правовых норм и отличается
определенным юридическим своеобразием. Будучи частью системы права, финансовое
право характеризуется признаками, которые объединяют эту отрасль права со всеми
другими. К таким признакам относятся следующие.
Финансовое право состоит из
нормативных предписаний, которые определяют поведение субъектов (физических
и юридических лиц) в специфической сфере социальной действительности — в сфере
финансовой деятельности государства. Например, ст. 23
Налогового кодекса РФ представляет собой предписание, устанавливающее
обязанность налогоплательщика: уплачивать законно установленные налоги,
представлять в налоговый орган налоговые декларации и т.д. По своему содержанию
эти предписания являются финансовыми: касаются порядка и размеров платежей в
государственную или муниципальную казну, регулирования доходов местных
бюджетов, контрольной деятельности Центрального банка РФ и т.д.
Формальная определенность.
Для финансового права, как и для других отраслей права (для этой отрасли в
особенности), характерна формальная определенность. Эта формальная
определенность проявляется в четкости, однозначности и лаконичности
законодательных предписаний. Например, ст. 6
Бюджетного кодекса РФ дает четкие и лаконичные определения наиболее важных
бюджетных категорий: бюджета, государственного внебюджетного фонда, дефицита
бюджета, дотации, субвенции и т.д. Так, бюджет определяется как «форма
образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для
финансового обеспечения задач и функций государства и местного
самоуправления».
Формальная определенность — важнейший признак финансового права,
благодаря которому лица, осуществляющие финансовую деятельность, четко знают
границы правомерного и неправомерного поведения, свои права и обязанности,
ответственность.
Системность. Финансовое
право представляет систему норм. Эту систему характеризует высокая степень ее
внутренней организации, спаянности всех финансово-правовых норм в единое целое
и вместе с тем их деление на подсистемные образования: подотрасли и правовые
институты. Только системное, непротиворечивое финансовое право способно быть
эффективным и выполнить стоящие перед ним задачи.
Внешняя форма финансового права
выражена в его законодательстве. Финансовому праву, как и другим отраслям
российского права, присуща специфическая форма выражения — финансовое
законодательство. Финансовое законодательство представляет собой весь комплекс
нормативных актов, издаваемых как органами законодательной, так и
исполнительной власти, содержащих нормы финансового права. Важнейшими из этих
актов являются Федеральные законы: Бюджетный кодекс
РФ, Налоговый кодекс
РФ, Федеральный закон от
10 июля 2002 года «О Центральном банке РФ (Банке России)» и другие
законы. Однако в систему финансового законодательства входят и подзаконные
акты. Такими актами являются: Правила
предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам
субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат крестьянских
(фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении
в собственность используемых ими земельных участков из земель
сельскохозяйственного назначения, утвержденные Постановлением Правительства РФ
от 31 октября 2011 года <1>, другие акты Правительства РФ по
вопросам финансовой деятельности, а также нормативные приказы и инструкции
Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ и т.д.
———————————
<1> СЗ РФ. 2011. N 45. Ст. 6402.
Обязательность финансового права.
Нормативные предписания в области финансовой деятельности государства
обязательны для тех, кому они адресованы, хотя в большинстве случаев граждане и
юридические лица подчиняются им добровольно. Однако если субъекты
финансово-правовых отношений нарушают нормативные предписания, обязательность
финансового права выражается в применении к ним мер государственного
принуждения. Так, в соответствии со ст. 31
Налогового кодекса РФ налоговые органы вправе изымать при проведении налоговых
проверок у налогоплательщика документы, свидетельствующие о совершении им
налогового правонарушения.
Будучи частью системы российского права и имея общие с другими
отраслями права признаки, финансовое право вместе с тем отличается юридическими
особенностями. Данной отрасли права присущи: 1) свой предмет правового
регулирования; 2) общий метод правового регулирования, но со своими
особенностями; 3) только ему свойственная система.
§ 2. Предмет финансового права
Характеристика общественных отношений,
составляющих предмет финансового права. Финансовое право имеет свой предмет
регулирования, не свойственный другим отраслям права. Предмет
финансово-правового регулирования — это участок общественных отношений, которые
требуют их упорядочения, т.е. правовой регламентации. Эти общественные
отношения могут длительное время оставаться неурегулированными. Так, в истории
финансового права объектами налогового обложения со времен возникновения
государства были земля, строения, скот, предметы роскоши и т.д. Доход
(прибыль), получаемый от какой-либо деятельности, не облагался налогом. И
только во второй половине XIX века, когда у фабрикантов возникли огромные
состояния, государство обратило внимание на этот участок с неурегулированным
правом финансовыми отношениями и в Англии были приняты первые законы о
подоходном налоге.
Предметом финансового права являются общественные отношения,
возникающие в процессе осуществления государством финансовой деятельности, т.е.
деятельности по организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных
средств в бюджетные и внебюджетные фонды, их использованию в интересах общества
и государства. В процессе осуществления финансовой деятельности государства
возникают и другие общественные отношения: по валютному регулированию,
государственному кредиту, финансовому контролю, страховые и т.д. Все названные
отношения нуждаются в их упорядочении, т.е. в правовой регламентации.
«Общественные отношения» — ключевое понятие при объяснении
предмета правового регулирования. Эти отношения — человеческие отношения — и
тогда, когда речь идет об организациях (юридических лицах) как субъектах этих
отношений, ибо они представляют собой коллективные субъекты. Правовое
регулирование заключается в том, что поведение каждого из субъектов данных
отношений определяется правовыми нормами.
Главная особенность общественных отношений, являющихся предметом
финансового права, состоит в том, что они возникают в процессе финансовой
деятельности государственных и муниципальных органов. Поясняя эту особенность,
следует сказать, что общественные отношения, возникающие в процессе финансовой
деятельности государства, являются имущественными отношениями, т.к. прямо или
косвенно связаны со специфическим имуществом — денежными средствами. Поэтому
данные общественные отношения в литературе по финансовому праву называются
финансовыми, а нередко еще проще — денежными отношениями, которые требуют
детализированного и четкого опосредования нормами финансового права.
Нужно, однако, заметить, что в предмет финансового права включаются не
все, а только те денежные отношения, которые возникают в процессе финансовой
деятельности государства и связаны с мобилизацией денежных средств в
государственные и муниципальные фонды и их использованием в интересах общества
и государства. Существуют целые группы денежных отношений, регулируемых иными
отраслями права. Например, денежные отношения по поводу купли-продажи имущества
регулируются нормами гражданского права; взыскание административного штрафа —
нормами административного права; оплата труда работников — нормами трудового
права. Таким образом, не все денежные отношения входят в предмет финансового права,
а только те, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства.
Общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности
государства, однородны по своему характеру: это — финансовые отношения. Но
одновременно финансовые отношения многообразны и имеют тенденцию к дроблению:
выделению основных групп финансовых отношений и примыкающих к ним других групп
финансовых отношений. В дифференциации финансовых отношений, входящих в предмет
финансово-правового регулирования, на основные и примыкающие группы, состоит их
вторая особенность.
Конкретные группы общественных
отношений, являющихся предметом финансового права. К основным группам
относятся эмиссионные, налоговые, бюджетные и банковские (публичные) отношения,
в правовой регламентации которых любое государство заинтересовано в первую
очередь. Без этих финансовых отношений практическое функционирование
государства немыслимо. Исторически названные финансовые отношения возникли
одновременно с государством, эволюционно развивались вместе с ним, были
встроены во все его главные механизмы. На базе этих отношений, урегулированных
правом, возникли первые правовые институты финансового права: эмиссионное
право, налоговое право, бюджетное право и банковское (публичное) право.
Эмиссионные отношения — это
финансовые отношения по разработке, изготовлению и выпуску в обращение денежных
знаков в виде банковских билетов (банкнот) и монет Центральным (эмиссионным)
банком РФ. Эмиссионные отношения связаны с хранением, перевозкой и инкассацией
наличных денег для кредитных учреждений, экспертизой банковских билетов,
возбуждающих сомнение в их подлинности, заменой поврежденных банкнот и монет
Банка России.
Эмиссионные отношения регламентируются нормами финансового права,
образующими внутри отрасли самостоятельное подразделение — подотрасль
эмиссионного права.
Налоговые отношения — это
отношения по поводу уплаты налога и других платежей в государственные и
муниципальные бюджеты, а также государственные внебюджетные фонды. Это —
наиболее древние финансовые отношения, родившиеся вместе с государством и
подвергавшиеся особенно тщательно правовой регламентации. История показывает,
что неурегулированные правом налоговые отношения приводили к «возмущающим
воздействиям» в государственном управлении. Доказывает это летописец
Нестор, рассказывая о том, как погиб князь Игорь, а также история Английской
революции.
Налоговые отношения в Российской Федерации регламентируются главным
образом двумя актами: Бюджетным кодексом
РФ и Налоговым кодексом
РФ.
Бюджетные отношения — это
общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности
государства, но по поводу определения компетенции органов государственной
власти и органов местного самоуправления в связи с установлением порядка
составления и рассмотрения проектов федерального бюджета, бюджетов субъектов
Федерации, бюджетов муниципальных образований, утверждения и исполнения
названных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и т.д. Особое
значение имеют бюджетные отношения, связанные с основным, наиболее значительным
фондом денежных средств, т.е. с федеральным бюджетом, по которому ежегодно
Государственной Думой принимается федеральный закон. За последние 15 — 20 лет
бюджетные отношения в Российской Федерации расширились, включив в предмет
финансового права новые правовые институты: бюджеты муниципальных образований,
государственные внебюджетные фонды, бюджетный кредит и т.д. Бюджетные отношения
регламентируются в основном нормами, содержащимися в Бюджетном кодексе
РФ.
Банковские (публичные) отношения
представляют собой связи, возникающие главным образом в процессе деятельности
Центрального банка РФ и направленные на регулирование банковской системы и
надзора за ней, защиту и обеспечение устойчивости рубля, поддержание его
стабильного курса по отношению к иностранным валютам. Это — властные отношения,
т.к. Центральный банк РФ, с одной стороны, выступает в роли публичного органа,
осуществляющего от лица государства финансовую политику только ему присущими
властными методами, с другой — в роли обычного субъекта коммерческой
деятельности.
В ходе финансовой деятельности государства возникают другие группы
общественных (финансовых) отношений: отношения по государственному кредиту;
складывающиеся в процессе финансовой деятельности предприятий и учреждений;
страховые отношения; возникающие в процессе валютного регулирования;
финансово-контрольные и другие, в том числе общественные отношения в области
бухгалтерского учета <1>. С исторической точки зрения они
формировались значительно позже, чем эмиссионные, налоговые, бюджетные и
банковские (публичные), уступали последним по политической значимости и вследствие
этого шли (и идут) как бы во втором эшелоне. Все они требуют упорядочения, т.е.
организационно-правового воздействия, которое осуществляется посредством
финансово-правовых норм.
———————————
<1> См.: Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты
расширения предмета финансового права в Российской Федерации. М., 2004.
Общественные
отношения в области бухгалтерского учета
представляют собой отношения по сбору, регистрации и формированию финансовой
информации об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем
сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций.
Эта группа финансовых отношений выделена сравнительно недавно и также входит в
предмет финансового права, о чем свидетельствует Федеральный закон от
6 декабря 2011 года «О бухгалтерском учете» <1>,
который по духу и по характеру содержащихся в нем правовых норм является
финансовым законом.
———————————
<1> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7344.
§ 3. Метод финансового права
Метод финансового права — единый метод
правового регулирования, но со своими особенностями. Финансовое право имеет
не только предмет правового регулирования, но и метод правового регулирования.
Однако если общественные отношения благодаря своему многообразию предопределяют
в каждой отрасли права свой предмет правового регулирования, то право, выступая
как целостное, проникнутое внутренним единством социальное явление,
предопределяет существование единого метода правового регулирования. Предмет
правового регулирования у каждой отрасли права свой, а метод регулирования —
общий, но у каждой отрасли имеющий свои особенности <1>.
———————————
<1> См.: Сорокин В.Д. О едином методе правового
регулирования // Советское государство и право. 1975. N 7. С. 32 — 33.
Под
методом правового регулирования принято понимать совокупность способов и
приемов воздействия правовых норм на поведение людей в той или иной сфере
социальной действительности, в частности, в сфере финансовой деятельности
государства. Например, в соответствии со ст. 24
Налогового кодекса РФ налоговые агенты обязаны
представлять в налоговый орган по месту своего учета документы, необходимые для
осуществления контроля за правильностью исчисления, удержания и перечисления
налогов. Данная правовая норма, представляющая собой властное предписание
налоговому агенту и определяющая его соответствующее поведение, характеризуется
обязывающим регулированием. Налицо способ властного предписания в ходе
финансово-правового регулирования.
Приведенный пример наглядно указывает на два момента.
Первое: если предмет правового регулирования отвечает на вопрос, какие
общественные отношения регулируют нормы финансового права, то метод правового
регулирования — каким способом осуществляется это регулирование.
Второе: если предмет правового регулирования находится в общественных
отношениях, то метод правового регулирования заключен в правовых нормах.
Способы правового регулирования получают свое выражение в нормах права. В том,
как формируется диспозиция правовой нормы, обнаруживается конкретный способ
регулирования. К таким способам относятся: 1) обязывание; 2) запрещение; 3)
дозволение. При этом следует подчеркнуть следующее: метод нельзя сводить только
к одному способу или приему регулирования. Это совокупность способов и приемов
правового воздействия на поведение субъектов правоотношения.
В различных отраслях названные способы проявляются по-разному, и это
характеризует единый метод правового регулирования применительно к отдельной
отрасли права. Так, уголовному праву присущ запретительный способ воздействия,
гражданскому — дозволительный, административному — властно-предписывающий.
В финансовом праве действует весь названный набор правовых способов и
средств, но со своими особенностями. В финансовом праве обязывания, запрещения
и дозволения реализуются в различных пропорциях и сочетаниях, но функции
основного регулятора выполняют обязывающие нормы, на которых основан способ
властных предписаний, в то время как запретительный и дозволительный способы
выполняют определенную обеспечительную роль.
Способ (метод) властных
предписаний является основным способом финансового права. Его преобладание
объясняется тем, что большинство финансово-правовых норм сформулированы как
обязывающие нормы и обязывание,
таким образом, он доминирует как способ регулирования в финансовом праве.
Властность предписаний государственных и муниципальных органов в процессе
финансовой деятельности выражается в том, что они принимают решения (законы,
подзаконные акты), строго обязательные для другой обязанной стороны
правоотношения. Властной стороной является государственный орган
(Государственная Дума, Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ),
обязанной — сторона, противоположная государственному органу: налогоплательщик,
коммерческий банк и т.д. Вторая сторона выполняет, несет свои обязанности в
случаях, установленных законом, подзаконным актом. Права же этой стороны
вторичны, производны от обязанностей <1>.
———————————
<1> См.: Карасева М.В. О предмете финансового
права на современном этапе // Государство и право. 1997. N 11. С. 26 — 27.
Однако
способ (метод) властных предписаний, как основной способ финансового права,
отличается от метода административного права, имеющего место в
аппаратно-управленческой сфере и применяемого в этой сфере. Властные
предписания в процессе финансовой деятельности государства исходят, как
правило, от финансовых, налоговых, кредитных органов, с которыми другие
участники не находятся в административной зависимости. Таковы отношения между
Центральным банком РФ и подконтрольным коммерческим банком, Министерством финансов
РФ и гражданином в отношениях по государственному кредиту.
Вместе с тем финансовое законодательство предусматривает ситуации,
когда метод властных предписаний распространяется на субординационные
отношения. Примером могут служить отношения между отраслевым министерством и
казенным предприятием. В этих случаях властные предписания, касающиеся
финансовой деятельности предприятия, направляются в его адрес вышестоящим
органом.
Запретительный способ
регулирования обусловлен запрещающими нормами права, которые также имеются
в составе финансового права. Запреты (запрещения) в праве — это юридические
обязанности пассивного характера, предписывающие субъекту воздерживаться от
определенных действий и ограничивающие его деятельность. Они играют
вспомогательную роль и направлены, как правило, на то, чтобы применение способа
властных предписаний в ходе финансово-правового регулирования было более
эффективным. Так, в ст. 4
Федерального закона «О Центральном банке РФ» государство предписывает
этому банку во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывать и проводить
единую государственную денежно-кредитную политику; монопольно осуществлять
эмиссию наличных денег и организацию денежного обращения; осуществлять
обслуживание счетов бюджетов всех уровней и т.д. Вместе с тем для эффективного
выполнения Банком России названных функций государство в ст. 22
того же Закона запрещает ему предоставлять кредиты Правительству РФ для
финансирования дефицита федерального бюджета, а также для финансирования
дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов
Федерации, местных бюджетов <1>. Таким образом, способ
запретительного регулирования в финансовом праве выполняет определенную
обеспечительную роль и применяется в основном в сочетании со способом властных
предписаний.
———————————
Дозволительный способ регулирования
обусловлен наличием в составе финансового права норм, имеющих в известной мере
диспозитивный характер и создающих основу для возникновения соглашений
определенного рода. Если в гражданском праве возникает договор — волевой акт
двух сторон, позволяющий этим сторонам самим определять свои отношения, то
соглашение в финансовом праве имеет другой характер. Здесь на основе
обязывающих и диспозитивных норм имеет место соглашение, в котором положение
сторон характеризуется, с одной стороны, признаком властности — подчинения в установлении
условий этого соглашения, с другой стороны, равенством сторон — в момент
заключения соглашения. Так, государство, применяя способ властных предписаний,
устанавливает условия проведения государственных внутренних займов, лотерей и
т.д. Вместе с тем этот способ действует в сочетании со способом дозволительного
регулирования отношений, возникающих, например, в области организации и
проведения лотерей. В соответствии с Федеральным законом
от 11 ноября 2003 года «О лотереях» государство разрешает каждому
гражданину быть участником лотереи и оформить договорные отношения с
организатором лотереи (например, с федеральным органом) путем приобретения
лотерейного билета <1>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2003. N 46. Ст. 4434.
В
условиях деятельности местного самоуправления, самостоятельности субъектов
Российской Федерации получают распространение и другие способы
финансово-правового регулирования: рекомендации, согласования. Все они в
совокупности образуют метод финансового права.
§ 4. Система финансового права
Система финансового права: понятие и
структура. Под системой отрасли права понимается определенный порядок в
распределении правовых норм по отдельным частям данной отрасли и в логически
правильном расположении этих частей. Система финансового права есть такое
распределение норм финансового права по группам и их построение в определенной
последовательности, которые позволяют наглядно увидеть эти группы в их
единстве. Иначе говоря, система финансового права есть научно организованная
совокупность правовых норм, распределенных по подотраслям и правовым институтам,
которые образуют отрасль — финансовое право.
Система финансового права решает две практические задачи: 1) с ее
помощью студенту и практикующемуся юристу легко ориентироваться в данной
отрасли при ее изучении; 2) на основе правильного распределения нормативного
материала система помогает кодифицировать финансовое законодательство.
Оптимальным критерием при распределении норм финансового права по
группам, т.е. подотраслям и правовым институтам, является предметный. В
предмете финансового права заложена объективная необходимость деления
регулируемых отраслью общественных отношений на однородные группы и вследствие
этого возможна группировка норм финансового права на правовые институты и
подотрасли.
Подотрасль в финансовом
праве — это относительно самостоятельное укрупненное подразделение финансового
права, состоящее из компактной массы взаимосвязанных и распределенных по
правовым институтам норм права. Следует подчеркнуть, что подотрасль в
финансовом праве — это крупная часть отрасли, экономически и политически важное
структурное подразделение, включающее в свой состав ряд правовых институтов.
Предметный критерий разграничивает нормы финансового права на пять подотраслей:
эмиссионное право, бюджетное право, налоговое право, банковское (публичное)
право, финансово-контрольное право.
Правовой институт в
финансовом праве — это первичное самостоятельное структурное подразделение
данной отрасли, где правовые нормы группируются по их юридическому содержанию.
Таким образом, нормы финансового права образуют финансовое право как целостное
нормативное образование не непосредственно, а через правовые институты, которые
в одних случаях сводятся в подотрасли финансового права, в других — выступают
как самостоятельные подразделения отрасли. Предметный критерий выделяет следующие
самостоятельные правовые институты финансового права: государственный кредит;
лотерея; институт ценных бумаг; страховое право; финансы предприятий и
учреждений всех форм собственности и т.д.
Распределение финансово-правовых норм по подотраслям и правовым институтам
обусловливает их построение в две линии (шеренги): на первом плане
выстраиваются подотрасли финансового права, за ними — самостоятельные правовые
институты.
Подотрасли финансового права.
Подотрасли составляют основу финансового права. Без них нельзя представить
нормальное функционирование государства. Их родословная — такая же древняя, как
и у государства. Кратко охарактеризуем каждую подотрасль финансового права.
Эмиссионное право —
авангардная категория в системе финансового права. Можно следующим образом
определить эмиссионное право как подотрасль: это — совокупность правовых норм,
регулирующих общественные отношения в области эмиссионной деятельности
государства, направленной на выпуск денежных знаков и организацию: 1) наличного
денежного обращения; 2) безналичного денежного обращения; 3) ведения кассовых
операций; 4) обращения ценных бумаг; 5) обращения иностранной валюты. Для
эмиссионно-правовых норм характерны две особенности: во-первых, они регулируют
общественные отношения в первичной и специфической сфере финансовой
деятельности государства — в сфере эмиссионной деятельности; во-вторых, эти
нормы содержатся в нормативных актах, принимаемых главным образом на
федеральном уровне.
Основными субъектами эмиссионной деятельности являются Центральный банк
РФ и его структурные подразделения на местах, а также кредитные (банковские)
учреждения. Эмиссионное право, как подотрасль, входит в состав финансового
права через банковское (публичное) право, является его крупным и
самостоятельным ответвлением, которое закреплено на конституционном уровне в ст. 75.
Налоговое право — важнейшая
часть финансового права наряду с бюджетным правом, также принадлежащая к
ведущим подотраслям. Представляет собой совокупность правовых норм, которые
регулируют финансовые отношения в сфере сбора налогов и иных обязательных
платежей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Налоговое право
— публичное право, нормы которого направлены на защиту общего блага, наиболее
тесно связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью
государства.
Переход России в 90-х годах XX века к рыночным отношениям предопределил
бурное развитие норм налогового права, и, как следствие этих процессов,
принятие Налогового кодекса
в 1998 году. Количественные и качественные изменения в налоговом праве создали
основу для выделения в данной подотрасли ряда правовых институтов. К ним
относятся: федеральные налоги и сборы; налоги и сборы субъектов Российской
Федерации; местные налоги и сборы; методы взимания налогов и сборов.
Бюджетное право — важнейшая
часть финансового права, его ведущая подотрасль. Представляет собой
совокупность правовых норм, определяющих понятие бюджета, его структуру и
бюджетную классификацию, бюджетное устройство страны и каждого субъекта
Российской Федерации, регулирующих общественные отношения по образованию
бюджетных и внебюджетных фондов денежных средств, регламентирующих бюджетный
процесс. Бюджетное право как подотрасль финансового права складывается из ряда
правовых институтов. Это институты: единого бюджета, дифференцированного на
общую и социальную части; бюджетной классификации; бюджетного устройства;
бюджетных прав; бюджетного процесса; сметно-бюджетного финансирования
(расходного права); бюджетной ответственности. Нормы бюджетного права
содержатся в различных нормативных актах, но в основном — в Бюджетном кодексе
РФ.
Банковское (публичное) право
— другая важная подотрасль финансового права, которая включает правовые нормы,
регламентирующие публично-правовую деятельность Центрального банка РФ. В
соответствии с Федеральным законом
«О Центральном банке РФ» — это деятельность в сферах: 1) монопольного
осуществления Банком России эмиссии наличных денег и организации денежного
обращения, а также безналичного обращения; 2) обслуживания счетов бюджетов всех
уровней бюджетной системы Российской Федерации посредством проведения расчетов
по поручению уполномоченных органов исполнительной власти, на которые возложено
исполнение бюджетов; 3) осуществления валютного регулирования и валютного
контроля; 4) осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских
групп <1>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
Круг
финансовых отношений, регулируемых банковским (публичным) правом, вполне широк,
чтобы это право могло быть названо подотраслью. Достаточно сказать, что в него
входит целый ряд правовых институтов: банковского надзора за кредитными
организациями, расчетных отношений, валютного права, ценных бумаг. Особую роль
в системе банковского права играет такое самостоятельное подразделение, как
эмиссионное право. Не оставляя своего места в системе банковского права, оно
выделилось в силу юридических, экономических и дидактических причин в
самостоятельную подотрасль финансового права.
Финансово-контрольное право
представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность
специальных органов по контролю за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной
системы и финансовой деятельностью органов исполнительной власти, предприятий и
учреждений всех форм собственности.
В рыночных условиях произошло усложнение и расширение финансового
контроля в Российской Федерации, увеличение в государстве финансово-контрольных
структур. В настоящее время финансовый контроль охватывает не только финансовую
деятельность государственных, муниципальных, но и иных организаций, физических
лиц, граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в
сфере финансов. Следствием этого является резкое увеличение с начала 90-х годов
XX века в нашей стране количества норм финансового права, регулирующих финансово-контрольную
деятельность. Профессор В.Е. Чиркин утверждает, что это — мировая тенденция и
ставит вопрос о выделении контрольной власти <1>.
Все это позволяет говорить о финансово-контрольном праве как подотрасли
финансового права <2>. К правовым институтам, входящим в
состав данной подотрасли, относятся: парламентский финансовый контроль;
финансовый контроль органов исполнительной власти; негосударственный финансовый
контроль в форме аудита; формы и методы финансового контроля.
———————————
<1> См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.,
2008. С. 10 — 11.
<2> См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового
регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 111 — 112.
Второй
эшелон образуют самостоятельные правовые институты, имеющие существенное
значение в системе финансового права. По своему содержанию они являются
комплексными институтами, включающими как нормы финансового права, так и нормы
других отраслей права, прежде всего гражданского. К этому эшелону относятся
правовые институты: государственного кредита (долга); лотерейного дела;
страхового права; финансов предприятий всех форм собственности; валютных
операций; рынков ценных бумаг; бухгалтерского учета; правового регулирования инвестиций.
Хотя названные институты являются смешанными по составу, они дополняют систему
финансового права, придавая ей завершенность и целостность.
§ 5. Принципы финансового права
Понятие принципов финансового права.
Латинское слово principium переводится как «основа, первоначало».
Принципы финансового права — это такие начала, в которых проявляются
объективные закономерности, тенденции и потребности общества, его главные
«устои». Применительно к финансовому праву это означает, что данная
отрасль права создается не умозрительно, не путем «умствования над
народом», а на основе фундаментальных правил, которые выводятся из жизни
общества и экономических возможностей государства, из объективной реальности, с
учетом жизненного уровня граждан страны. Эти правила и называются принципами
финансового права.
При формировании норм финансового права законодатель обязан учитывать
принципы отрасли. Эти принципы должны быть «растворены» в данной
отрасли права, «разлиты» в ней, должны пронизывать собой нормы
финансового права. Принципы придают качественную определенность финансовому
праву, составляют его «дух» (по Монтескье). Вместе с тем на основе
принципов финансового права реализуются финансово-правовые нормы, что
определяет единую направленность в функционировании финансового права. Без
принципов финансового права было бы трудно создавать адекватную социальным
реальностям систему норм финансового права.
Для финансового права характерен свой «набор» принципов,
образующих методологическую, направляющую часть отрасли. К наиболее важным
принципам финансового права относятся: законность; плановость; гласность;
финансовый федерализм; самостоятельность финансовой деятельности органов
местного самоуправления; взаимная ответственность государства и граждан в
области финансовой деятельности.
Принцип законности.
Законность можно определить как обязательное (неуклонное) исполнение требований
финансовых законов и основанных на них подзаконных актов всеми субъектами
финансового права: государственными и муниципальными органами власти, должностными
лицами, предприятиями всех форм собственности, общественными организациями и
гражданами. В финансовом праве принцип законности проявляется в положении:
соблюдать и исполнять финансовое законодательство должны все, но в первую
очередь сами финансовые органы и их должностные лица, участвующие в
осуществлении финансовой деятельности государства. Именно от них, обладающих
государственно-властными полномочиями, зависит решение большого числа
финансовых вопросов (например, налогового характера), непосредственно
затрагивающих положение широкого круга субъектов.
Существенную роль в укреплении законности в сфере финансовой
деятельности государственных и негосударственных структур играет финансовый
контроль. Регулярный, но не назойливый финансовый контроль повышает
ответственность государственных служащих и служащих частных фирм за
своевременное и высококачественное выполнение своих обязанностей. В процессе
такого контроля проверяется соответствие принимаемых решений по финансовым
вопросам финансовому законодательству и Конституции
РФ.
Принцип плановости. Важность
планирования в процессе осуществления финансовой деятельности государства
настолько велика, что многие авторы рассматривают плановость как принцип
финансового права. И действительно, идет ли речь о денежных тратах одного
человека или о бюджете семьи, тем более о доходах и расходах государства, — все
эти действия осуществляются по определенному плану. Принцип плановости есть
фундаментальный принцип финансового права, выражающийся в том, что финансовая
деятельность любой структуры, как государственной, так и частной,
осуществляется на основе финансового плана, учитывающего доходы и расходы на
определенный период. Для субъекта Российской Федерации таким планом является
бюджет региона, для казенного учреждения — бюджетная смета.
Таким образом, реально данный принцип базируется на системе
финансово-плановых актов. Эти акты являются государственными актами, на основе
которых реализуется порядок поступления денежных средств в бюджеты всех уровней
и внебюджетные фонды, их расходование из этих фондов. Принцип плановости входит
в содержание всей финансовой деятельности государственных и муниципальных
органов власти, государственных предприятий и учреждений.
Принцип гласности. Принцип
гласности применительно к финансовому праву означает, что финансово-правовые
акты, если при этом они еще затрагивают права и свободы граждан, должны быть
официально опубликованы для всеобщего сведения. В первую очередь этот принцип
распространяется на налоговые нормативные акты, к которым общество относится
внимательно и часто ранимо. Сама процедура доведения до сведения всех граждан
соответствующей финансово-правовой информации осуществляется с помощью
периодической печати и телевидения. Граждане хотят знать содержание проектов
бюджетов, процесс их обсуждения, утверждения и исполнения, на какие цели
расходуются денежные средства, собранные на основе налоговых поступлений.
Принцип гласности также означает необходимость прозрачности результатов
проведенных проверок и ревизий финансовой деятельности как государственных, так
и частных структур.
Другой стороной принципа гласности является доступность финансово-правовых
норм для населения, для среднего по способностям человека. Научное изложение
норм финансового права должно сочетаться с простотой и краткостью их изложения
в нормативном акте. Данное требование особенно актуально применительно к
налоговому праву, так как туманное формулирование норм этой подотрасли
способствует их различным трактовкам и уклонению от налогов. Для финансового
права правовая аксиома «никто не может отговариваться незнанием
закона» дополняется другой аксиомой: «Закон есть закон для тех, кто
способен его понять» <1>.
———————————
<1> Гоббс Т. Сочинения. М., 1991. Т. 2. С. 209.
Принцип финансового федерализма.
Принцип финансового федерализма заключается в том, что каждый субъект
Российской Федерации обладает правом иметь свой бюджет, причем по каждому
бюджету издается законодательный акт. Таким образом, в рамках Российской
Федерации принимается не один государственный бюджет, а целая система
государственных бюджетов, в которой особую роль играет бюджет федеральный,
обеспечивающий общефедеральные интересы, а также интересы бюджетов всех
уровней.
Бюджеты всех уровней самостоятельны, что обеспечивается правом независимого
утверждения каждого из них соответствующими представительными органами и
наличием собственных источников бюджетных средств. «В зависимости от того,
— отмечает П.М. Годме, — имеют ли участники федерации действительную финансовую
автономию, могут ли они распоряжаться своими ресурсами или же расходы должны
быть одобрены федеральными властями, можно говорить о том, является федерализм
реальным или иллюзорным» <1>.
———————————
<1> Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С.
28. См. также: Демин А.В. Финансовое право: предмет, метод, нормы и
правоотношения. Красноярск, 1998. С. 33.
Конституция
РФ разграничивает предметы ведения между Федерацией в целом и ее субъектами. В
ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное и кредитное
регулирование, денежная эмиссия; федеральные банки, федеральные налоги и сборы,
федеральные фонды регионального развития (ст. 71).
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление
общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72).
Разграничение финансовых полномочий между Российской Федерацией и ее
субъектами представляет собой сложный процесс взаимных компромиссов, который, с
одной стороны, способствует сохранению России как единого государства, с другой
— обеспечивает автономию региональных интересов.
Самостоятельность финансовой
деятельности органов местного самоуправления. Данный принцип финансового
права, нашедший отражение в российском законодательстве, вполне согласуется с
положениями Европейской хартии о
местном самоуправлении, где говорится: «Органы местного самоуправления
имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание
достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно
распоряжаться при осуществлении своих функций» <1>.
———————————
<1> Европейская хартия о
местном самоуправлении. Страсбург, 1990. С. 7.
В
Российской Федерации органы местного самоуправления имеют право самостоятельно
осуществлять финансовую деятельность, в частности формировать, утверждать и
исполнять местный бюджет. Эта самостоятельность гарантирована ст. ст. 130
— 133
Конституции РФ, Федеральным законом
об общих принципах организации местного самоуправления <1>.
В соответствии с названным Законом
муниципальное образование имеет собственный бюджет, собственные доходы, вправе
устанавливать местные налоги и сборы. Самостоятельность финансовой деятельности
органов местного самоуправления выражается также в праве населения
муниципального образования принимать решение о разовых добровольных сборах
денежных средств, которые расходуются исключительно по целевому назначению.
———————————
<1> Федеральный закон от
6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Принцип взаимной ответственности
государственных органов и граждан в области финансовой деятельности. В
правовом государстве государство в лице уполномоченных государственных
(муниципальных) органов власти и граждане взаимно ответственны в области
финансовой деятельности, т.е. равны перед законом и одинаково несут юридическую
ответственность за действия, не согласованные с законом. Так, нормы главы 19
Налогового кодекса РФ предусматривают для налогоплательщика порядок обжалования
актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц в
вышестоящий налоговый орган, в арбитражный суд и суд общей юрисдикции путем
подачи искового заявления.
Данный принцип предполагает, что органы государственной (муниципальной)
власти и их должностные лица за совершенные правонарушения или ненадлежащее
исполнение служебных обязанностей в области финансовой деятельности несут
соответствующую юридическую ответственность: дисциплинарную, финансовую,
административную и уголовную. Так, часть четвертая
Бюджетного кодекса РФ посвящена ответственности должностных лиц за нарушение
бюджетного законодательства и предусматривает применение к нарушителям таких
мер, как: бесспорное изъятие бюджетных средств, приостановление (сокращение)
предоставления межбюджетных трансфертов и т.д.
Вместе с тем принцип ответственности применительно к финансовой
деятельности государства означает привлечение к ответственности
(административной, финансовой, уголовной) граждан за нарушение финансового
законодательства, в основном за налоговые правонарушения (непредставление
налоговой декларации, неуплата или неполная уплата сумм налогов и т.п.).
Принцип ответственности граждан за налоговые правонарушения зафиксирован в разделе VI
Налогового кодекса РФ.
Все охарактеризованные принципы служат ориентирами для российского
финансового права и образуют единую основу, на которой формируется и
развивается вся система финансово-правовых норм.
Глава III. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ
И ФИНАНСОВЫЕ
ПРАВООТНОШЕНИЯ
§ 1. Нормы финансового права
Финансово-правовые нормы: понятие и
особенности. Нормы финансового права — исходный, главный элемент
финансового права как социального образования. Если сравнивать финансовое право
как отрасль права с кирпичной стеной, то эта стена складывается из таких
«кирпичиков» — правовых норм, которые объединяются в правовые
институты, а правовые институты — в подотрасли. В общем плане под
финансово-правовой нормой следует понимать установленное законом правило,
определяющее поведение субъектов (физических и юридических лиц) в области
финансовой деятельности государства, включающей широкий спектр действий: выпуск
денежных знаков и организацию денежного обращения, мобилизацию денежных средств
в казну и создание финансовых фондов, использование денежных средств из этих
фондов в интересах общества и государства и т.д. Например, одна из
финансово-правовых норм, содержащихся в Федеральном законе о Центральном банке (ст. 4),
предписывает, что Центральный банк монопольно осуществляет эмиссию (выпуск)
наличных денег и организует денежное обращение в стране <1>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
Для
финансово-правовых норм характерны общие черты, свойственные всем другим
правовым нормам. Это — правила поведения: призванные регулировать и направлять
поведение людей в сфере финансов и государственного управления; обеспечиваемые
принудительной силой государства и его авторитетом; отличающиеся точностью,
детализированностью, категоричностью предписаний; предоставляющие одному
субъекту правомочия, а на другого субъекта — возлагающие обязанности и т.д.
Вместе с тем нормы финансового права являются специфическими правилами
поведения и отличаются от правовых норм других отраслей права рядом
особенностей:
1. Финансово-правовые нормы имеют особую сферу применения, а именно
финансовую деятельность государства. Они регулируют: выпуск денежных знаков,
организацию денежного обращения, организацию системы расчетов — как наличных,
так и безналичных; устанавливают бюджетное устройство страны и регламентируют
бюджетный процесс; определяют систему доходов бюджетов и внебюджетных фондов:
устанавливают налоги, сборы и другие поступления в бюджет; устанавливают
направления государственных и муниципальных расходов денежных средств из
бюджета и внебюджетных фондов. Финансово-правовые нормы регулируют другие
общественные отношения (по государственному кредиту, валютные, страховые,
финансово-контрольные), прямо или косвенно связанные с денежными средствами.
2. Доминирующую роль в системе норм финансового права играют
обязывающие нормы, между тем как уполномочивающие и запрещающие нормы в целом
способствуют реализации норм обязывающих. Такая роль обязывающих норм
обусловлена спецификой финансовой деятельности государства, предполагающей,
особенно в области налоговых и бюджетных отношений, неукоснительное выполнение
заданий государства. Иначе говоря, финансово-правовая норма — не просто правило
поведения, но правило поведения, выступающее в качестве властного предписания,
веления. Этот аспект придает финансово-правовым нормам императивный характер,
который выражается в категорической форме. По степени императивности нормы
финансового права могут конкурировать только с уголовно-правовыми нормами.
3. Нормы финансового права являются публично-правовыми по своей
направленности и регламентируют общественные отношения, имеющие общий
(публичный) характер, т.е. отношения, тесно связанные с выполнением государством
своих функций: оборонных, правоохранительных, по управлению здравоохранением,
образованием, социальным обеспечением, наукой, культурой и т.д. Поэтому
финансово-правовые нормы относятся к публичному праву и наиболее тесно связаны
с нормами конституционного и административного права.
4. В структуре финансово-правовой нормы (гипотеза, диспозиция, санкция)
санкции имеют, как правило, имущественный характер. Так, в ст. 306.2
Бюджетного кодекса РФ установлены следующие санкции, применяемые к нарушителю
бюджетного законодательства: бесспорное взыскание бюджетных средств, а также
платы за их использование и пеней, приостановление (сокращение) предоставления
межбюджетных трансфертов и т.д.
Виды финансово-правовых норм.
Можно говорить о трех основных классификациях норм финансового права на основе
следующих критериев: по функциям права, по методу регулирования, по способу
разрешения конкретных индивидуальных дел.
По функциям права финансово-правовые нормы подразделяются на
регулятивные и охранительные. Регулятивные
финансово-правовые нормы образуют основную часть финансового права.
Регулятивные финансово-правовые нормы непосредственно направлены на
регламентацию поведения субъектов финансового права (финансовых и налоговых
органов, граждан) путем указания на их юридические обязанности и права.
Например, ст. 21
Налогового кодекса РФ содержит регулятивную финансово-правовую норму,
предоставляющую налогоплательщику право получать от налоговых органов по месту
учета бесплатную информацию о действующих налогах и сборах, о правах и
обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных
лиц. Регулятивные финансово-правовые нормы воплощают позитивное содержание
правового регулирования и включают обязывающие и уполномочивающие нормы.
Охранительные
финансово-правовые нормы — это прежде всего нормы, содержащие запреты, т.е.
указания на воздержание от определенных действий, а также нормы, содержащие
указания на меры административного и финансового принуждения, применяемые к
лицам, нарушающим эти запреты. Например, ст. 128
Налогового кодекса РФ содержит охранительную финансово-правовую норму, в
соответствии с которой неявка без уважительных причин лица, вызываемого по делу
о налоговом правонарушении в качестве свидетеля, влечет взыскание штрафа в
размере тысячи рублей. Охранительные финансово-правовые нормы охраняют
соответствующие общественные отношения, но, охраняя, их регулируют.
По методу правового регулирования финансово-правовые нормы можно
подразделить на обязывающие, уполномочивающие и запрещающие. Обязывающими нормами в финансовом праве
принято считать нормы, устанавливающие обязанность субъекта финансового права
совершать определенные положительные действия, например, уплатить законно
установленные налоги и сборы, вести в установленном порядке бухгалтерский и
налоговый учет и т.д. Для финансово-правовых обязывающих норм характерны слова
«обязан», «должен». Эти обязанности и долженствования
возлагаются Конституцией
РФ, федеральными законами, актами субъектов Российской Федерации.
Уполномочивающие
финансово-правовые нормы — это нормы, устанавливающие права субъектов
финансового права на совершение тех или иных положительных действий. Данные
нормы содержат в своем тексте слова «вправе», «имеет
право», «может». Так, Положение
о Федеральной налоговой службе, утвержденное Постановлением Правительства РФ,
содержит уполномочивающие нормы, предоставляющие данной службе право
осуществлять контроль и надзор за правильностью исчисления, полнотой и
своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и сборов и иных
обязательных платежей <1>. Финансово-правовые
уполномочивающие нормы предоставляют субъектам финансового права самим выбирать
наилучший вариант поведения в данной конкретной ситуации.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.
Указывая
на доминирующую роль в финансовом праве обязывающих норм, следует отметить
важное значение уполномочивающих норм в регулировании финансовой деятельности
государства. Из европейской истории известно, что многие парламенты только
тогда стали подлинными представительными органами, когда обрели полномочия в
области финансов (утверждение бюджета, контроль за использованием денежных
средств и т.д.).
Запрещающие нормы в
финансовом праве выражают в основном охранительную функцию финансового права.
Содержащиеся в этих нормах финансово-правовые запреты — это
государственно-властные веления, «негативные приказы» <1>,
предписывающие не совершать определенных действий. Например, ст. 58
Федерального закона о Центральном банке РФ содержит правовую норму, запрещающую
этому банку требовать от кредитных организаций выполнения не свойственных им
функций, а также требовать предоставления не предусмотренной федеральными
законами информации о клиентах кредитных организаций.
———————————
<1> См.: Бержель Ж.-Л. Общая теория права. М.,
2000. С. 80.
По
способу разрешения конкретных индивидуальных дел финансово-правовые нормы
классифицируются на материальные и процессуальные нормы. Материальные нормы определяют в статической форме обязанности и
права субъектов финансового права, их правовое положение, пределы правового
регулирования. Например, правовые нормы, содержащиеся в Положении
о Министерстве финансов РФ и определяющие основные функции этого Министерства,
являются материальными. Иными словами, материальные финансово-правовые нормы
показывают субъектам финансового права (органам, должностным лицам,
предприятиям всех форм собственности, гражданам), что дают им эти нормы права и
что от них требуют.
Процессуальные
финансово-правовые нормы имеют процедурный характер. Они тесно связаны с
материальными нормами и являются средством их реализации. Так, материальные
нормы бюджетного права, устанавливающие бюджетную компетенцию государственных и
муниципальных органов власти, реализуются посредством бюджетно-процессуальных
норм, содержащихся в части III
Бюджетного кодекса РФ. Нормы процессуальные в финансовом праве без норм
материальных — беспредметны. Материальные нормы без процессуальных — бессильны.
Процессуальные нормы в финансовом праве имеют чрезвычайно важный характер,
поскольку несоблюдение даже незначительных процессуальных аспектов приводит к
существенным правонарушениям, придающим финансовым операциям незаконный
характер <1>.
———————————
<1> См.: Демин А.В. Финансовое право: предмет,
метод, нормы и правонарушения. Красноярск, 1998. С. 41 — 42.
§ 2. Финансовые правоотношения
Особенности финансовых правоотношений.
В норме финансового права заключена модель финансового правоотношения. Как только
норма начинает действовать, содержащаяся в ней «правовая энергия»
идет в двух основных направлениях: на одного субъекта возлагаются обязанности,
другому — предоставляются права. Модель трансформируется в индивидуальное
финансовое правоотношение.
Финансовое правоотношение — это урегулированное нормами финансового
права общественное отношение, складывающееся в сфере финансовой деятельности.
Именно финансовое правоотношение свидетельствует о превращении долженствования
в акт конкретного поведения. Налоги, сборы, пошлины, порядок их поступления в
бюджетные и внебюджетные фонды не могут иметь место в государстве, не будучи
облеченными в правовую форму и вне правовых отношений.
Финансовое правоотношение характеризуется общими чертами, какие присущи
всем другим правоотношениям. Это связь (отношение): 1) возникающая вследствие
воздействия норм права на поведение субъектов права; 2) возникающая между
субъектами посредством наделения их взаимными правами и обязанностями; 3)
охраняемая государством. Однако финансовые правоотношения специфичны и имеют
ряд особенностей.
1. Первой особенностью финансовых правоотношений является то, что они
возникают в процессе осуществления финансовой деятельности государства, т.е. в
процессе выпуска денежных знаков и организации денежного обращения, планового
собирания денежных средств в бюджетные и внебюджетные фонды, их использования
при осуществлении государством своих функций и т.д. По существу, финансовые
правоотношения — это денежные правоотношения, возникающие между государством в
лице его уполномоченных органов и другими субъектами финансового права в
процессе осуществления государственной финансовой деятельности. Например,
такого рода правоотношения возникают при получении казенным учреждением
денежных средств из бюджета. При этом нужно указать на то, что денежные
средства представляют собой специфическое имущество. Следовательно, в конечном
счете, финансовые правоотношения можно признать имущественными
правоотношениями.
2. Другой особенностью финансовых правоотношений является то, что они
являются публично-правовыми отношениями. Конечной целью как финансовых
правоотношений, так и гражданских правоотношений является движение денежных
средств от одного субъекта к другому. Однако если в первом случае движение
денежных средств осуществляется в интересах всего общества (поступление
денежных средств налогоплательщика в бюджет), то во втором случае движение
денежных средств (например, при купле-продаже) удовлетворяет частные интересы.
Короче говоря, в рамках финансовых правоотношений государство выполняет
возложенные на него функции в интересах всего общества: по охране общественного
порядка и обеспечению общественной безопасности, по управлению обороной,
образованием, здравоохранением, социальным обеспечением и т.д.
3. Третья важная особенность финансовых правоотношений состоит в том,
что это — государственно-властные отношения. Финансовая деятельность
государства есть одна из форм проявления его суверенитета <1>.
Поэтому одной из сторон финансовых правоотношений всегда выступает государство
в лице уполномоченного органа. Это: Федеральное собрание РФ, Правительство РФ,
Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ и другие органы государственной
власти, а также органы местного самоуправления. Другой стороной могут выступать
самые разнообразные субъекты: органы государственной власти и органы местного
самоуправления, государственные предприятия и учреждения, предприятия других
форм собственности, общественные объединения, граждане. Финансовое
правоотношение строится как государственно-властное, чаще всего как
вертикальное правоотношение власти и подчинения. В рамках такого правоотношения
властный субъект, используя полномочия и государственное принуждение, может
устранять возникающие противоречия между публичными и частными интересами в
пользу первых в процессе осуществления финансовой деятельности государства.
Такие моменты имеют место нередко в налоговых правоотношениях, где отдельные
налогоплательщики стремятся уклониться от уплаты налога. Таким образом,
финансовые правоотношения невозможны вне государственной деятельности и имеют
во всех случаях публичный характер. Один из обязательных субъектов, т.е.
государственный орган или орган местного самоуправления, выступает как носитель
властных полномочий.
———————————
<1> См.: Цыпкин С.Д. Предмет и система
финансового права // Советское финансовое право. М., 1974. С. 52.
4. Вместе
с тем государство осуществляет мобилизацию составляющих часть национального
дохода денежных средств, направляя их в различные фонды и используя в процессе
выполнения своих функций. С этой стороны государство выступает как хозяйствующий субъект, как субъект
специфических имущественных (денежных) отношений. Следовательно, в финансовых
правоотношениях отчетливо выступают два элемента, указывающие на их
особенности: государственно-властный и имущественный <1>.
Поэтому финансовые правоотношения являются властно-имущественными
правоотношениями, в которых отношения власти неотделимы от имущественных
(денежных) отношений.
———————————
<1> См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории
советского финансового права. М., 1960. С. 137.
Виды финансовых правоотношений.
Существующие в правовой действительности финансовые правоотношения многообразны
и могут быть подразделены в зависимости от оснований на различные виды.
По функциям права они могут быть подразделены на регулятивные и
охранительные. Регулятивные
финансовые правоотношения представляют собой положительные, возникающие на
основе норм права отношения между субъектами в процессе осуществления
финансовой деятельности государства. Они возникают на основе правомерного
поведения участников финансового правоотношения и образуют нормальную ткань
правопорядка в области финансовой деятельности государства. К числу таких
правоотношений относятся правоотношения по поводу уплаты в бюджеты и
внебюджетные фонды налоговых платежей, по поводу рассмотрения и утверждения
представительным органом проекта бюджета и т.д.
Охранительные финансовые
правоотношения складываются в процессе осуществления финансовой деятельности
государства, но возникают вследствие неправомерного поведения одного из
субъектов финансового права как реакция государства на такое поведение. К их
числу относятся правоотношения, возникающие в связи с различными финансовыми
правонарушениями: налоговых обязательств, бюджетного законодательства, правил
ведения кассовых операций и др. Охранительные финансовые правоотношения
являются по своей роли вспомогательными, хотя их место в сфере налоговых
правоотношений достаточно велико.
По способу разрешения конкретных индивидуальных дел финансовые
правоотношения подразделяются на материальные и процессуальные. Финансовая
деятельность государства в силу специфических свойств требует строгой
процедурно-процессуальной регламентации. Материальные
финансовые правоотношения — это правоотношения, через которые реализуются
обязанности и права субъектов финансового права. К ним относятся
правоотношения, которые содержат: субъективное право казенного учреждения на
получение бюджетных средств из бюджета и обязанность распорядителя бюджетных
средств дать разрешение на их получение; обязанность налогоплательщика уплатить
налог и право налогового органа требовать его уплаты и т.д.
Процессуальные финансовые
правоотношения возникают на основе процессуальных норм и производны (вторичны)
от материальных финансовых правоотношений. Но их удельный вес в системе
финансовых правоотношений достаточно велик, о чем свидетельствует часть III
Бюджетного кодекса РФ, включающая бюджетно-процессуальные нормы.
Еще одной важной классификацией финансовых правоотношений является их
построение по видам правовых институтов и подотраслей права, входящих в состав
финансового права. Такое построение ценно тем, что позволяет увидеть панораму
всех основных финансовых правоотношений. Согласно названному основанию финансовые
правоотношения могут быть подразделены на: а) эмиссионные; б) налоговые; в)
бюджетные; г) по поводу государственного и муниципального долга; д) по поводу
государственного страхования; е) валютные; ж) финансово-контрольные.
Финансовые правоотношения могут быть подразделены по другим критериям.
Однако охарактеризованные виды дают объемное представление о комплексе
финансовых правоотношений, возникающих в правовой действительности.
§ 3. Субъекты финансового права
К пониманию различия категорий
«субъект финансового права» и «субъект финансового
правоотношения». Финансовое законодательство определяет субъектов
финансового права. К ним относятся: территориальные образования (Российская
Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования),
представительные и исполнительные органы государственной власти, органы
местного самоуправления, государственные и муниципальные предприятия,
учреждения и предприятия негосударственной формы собственности, граждане.
Субъект финансового права — это лицо (физическое или юридическое), которое
законодательство наделяет правами и обязанностями в области публичной
финансовой деятельности, предоставляя возможность быть участником конкретного
финансового правоотношения <1>.
———————————
<1> См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России.
М., 2004. С. 99.
Приведенное
определение говорит о том, что категории «субъект финансового права»
и «субъект финансового правоотношения» имеют различное, только частично
совпадающее, содержание. Субъекты
финансового права потенциально способны быть участниками финансового
правоотношения. Субъекты финансового
правоотношения — это реальные участники конкретного финансового
правоотношения. Безработный гражданин Сидоров является субъектом финансового
(налогового) права, но не является участником финансового (налогового)
правоотношения. Занявшись бизнесом и имея доход с него, Сидоров становится
участником финансового (налогового) правоотношения. Таким образом, переход субъекта
финансового правоотношения из одного состояния в другое связан с процессом
превращения возможности в действительность.
В зависимости от организационно-правового статуса можно выделить
следующие группы субъектов финансового права: 1) территориальные образования;
2) коллективные субъекты; 3) индивидуальные субъекты.
Территориальные образования.
Под общественно-территориальным образованием как субъектом финансового права
следует понимать земельное пространство с определенными юридическими границами,
проживающим на нем населением и имеющим органы государственной власти или
органы местного самоуправления, которые реализуют принадлежащие данному
образованию права и обязанности. К таким общественно-территориальным
образованиям относятся: а) Российская Федерация как государство; б) наиболее
крупные части этого государства — субъекты РФ; в) муниципальные образования —
государственно-территориальные единицы (города, поселки, муниципальные районы,
иные населенные пункты), в которых осуществляется местное самоуправление.
Российская Федерация как
единое государство, будучи особым субъектом финансового права, выступает в этом
качестве в двух ипостасях. Во-первых, как суверенное государство, Российская
Федерация распространяет свою финансовую власть на всю принадлежащую ей
территорию. В соответствии со ст. 71
Конституции РФ в ведении Российского государства находятся финансовое,
валютное, кредитное, таможенное регулирование, федеральные банки.
Предоставленные финансовые права Российская Федерация реализует через
федеральные органы власти, к которым относятся Президент РФ, Федеральное
Собрание, Правительство РФ, федеральные ведомства. Во-вторых, Российская
Федерация, являясь субъектом финансового права, выступает как хозяйствующий
субъект, деятельность которого направлена на создание финансовых и материальных
условий, необходимых для выполнения своих задач и функций. С этой стороны
Российская Федерация реализует одно из фундаментальных финансовых прав — право
распоряжаться значительной частью казны. Эту часть казны составляют денежные
средства федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также
денежные средства Центрального банка РФ. Поэтому Российская Федерация как
субъект финансового права прежде всего является субъектом бюджетного права, а
также других финансовых прав: на денежную эмиссию, на установление федеральных
налогов и сборов, на государственные займы, валютное регулирование и т.д.
Субъект Российской Федерации
— следующее общественно-территориальное образование, являющееся субъектом
финансового права. От Российской Федерации как государства субъект Российской
Федерации отличается тем, что право суверенитета и право территориального
верховенства принадлежит только Российской Федерации. В остальном для субъекта
Российской Федерации как субъекта финансового права характерны те же черты,
какие присущи и Российской Федерации как субъекту финансового права. Так,
согласно ст. 214
Гражданского кодекса РФ за субъектом Российской Федерации закреплено право
государственной собственности на определенную часть казны, т.е. на бюджетные
средства.
Федеральное устройство страны, освободив в соответствии с Конституцией
РФ общественно-территориальные образования типа «субъект Российской
Федерации» от тотальной опеки государства (как это было в СССР), наделило
эти образования элементами самостоятельности и предоставило целый ряд прав
финансового характера: право на собственный бюджет, право на соответствующие
налоги и сборы, право на выпуск органами субъекта РФ облигаций регионального
займа.
Муниципальное образование —
еще один субъект финансового права из числа общественно-территориальных
образований. Муниципальные образования располагают кругом дел, которые им
присущи в качестве неотъемлемых. Сюда относятся: охрана общественного порядка,
жилищно-коммунальные услуги, здравоохранение, образование и т.д. И поскольку
названные дела лучше всего выполняют органы местного самоуправления
собственными силами, муниципальное образование наделяется законодательством
соответствующими правами, в первую очередь финансовыми, которые (не мешает
напомнить об этом) в XIX веке в юридической литературе признавались
«прирожденными» <1>.
———————————
<1> См.: Финансовая энциклопедия. М.; Л., 1927.
С. 727.
Финансовые
права муниципального образования закреплены рядом нормативных актов:
Конституцией РФ (ч. 1 ст. 132),
Гражданским кодексом РФ (ст. 215),
Бюджетным кодексом РФ (ст. 15),
Федеральным законом
от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» <1>, законами субъектов о местном
самоуправлении и др. В соответствии со ст. 15
Бюджетного кодекса РФ право на свой собственный бюджет составляет основу
финансово-правового статуса муниципального образования. Также в первую очередь
следует назвать право муниципального образования распоряжаться денежными
средствами муниципальной казны, которая образуется из денежных средств местного
бюджета и денежных средств, поступающих в качестве финансовой помощи из
федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации. К другим финансовым правам
муниципального образования относятся права: на введение и использование местных
налогов, на выпуск муниципальных займов и т.д.
———————————
<1> СЗ РФ. 2003. N 35. Ст. 3607.
Бюджетные
и иные финансовые права принадлежат территориальным образованиям как субъектам
финансового права, но реализуют их органы государственной и муниципальной
власти.
Коллективные субъекты
финансового права. Обязательной предпосылкой правосубъектности коллективных
субъектов, в том числе субъектов финансового права, является организация их в
такое образование, которое выражено в их организационном единстве. Все
коллективные субъекты финансового права — государственные органы власти,
хозяйственные организации, бюджетные учреждения — имеют внутреннюю структуру,
причем внутренние подразделения слиты в одно организованное целое. Имеются
попытки отождествить понятия «коллективный субъект» и
«юридическое лицо». Но первое намного шире второго и охватывает
намного больше субъектов финансового права.
Органы государственной власти и
органы местного самоуправления являются субъектами финансового права уже в
силу того, что законодательство уполномочивает и обязывает их осуществлять
публичную финансовую деятельность, т.е. принимать участие в процессах
аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств. При
этом субъектами финансового права выступают как представительные органы
(рассматривающие и утверждающие бюджеты), так и исполнительные органы
(исполняющие бюджеты и отчитывающиеся об их исполнении).
В системе исполнительных органов как субъектов финансового права
следует выделить группу финансово-кредитных органов, в частности, Министерство
финансов РФ с находящимися в его ведении структурами, к которым относятся:
Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство. Названные органы
исполнительной власти обладают специальными финансово-правовыми полномочиями.
Среди органов государства особым субъектом финансового права является
Центральный банк РФ, осуществляющий финансовую деятельность государства и
выступающий в конкретных финансовых правоотношениях как уполномоченный
государством орган <1>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
Предприятия всех форм собственности и
другие коммерческие организации различных организационно-правовых форм
представляют собой типичные и наиболее многочисленные коллективные субъекты
финансового права. Имея самостоятельный источник дохода (прибыль), а также
бухгалтерский учет и расчетный счет в кредитном учреждении, предприятия
вступают в финансовые правоотношения в связи с уплатой в казну налогов и других
обязательных платежей. Таким образом, основным признаком, по которому
предприятие или коммерческая организация становятся субъектом финансового
права, является наличие самостоятельного источника дохода — прибыли, часть
которой в виде налога поступает в распоряжение государства или муниципального
образования. Однако государственные и муниципальные унитарные предприятия могут
вступать в финансовые правоотношение не только по поводу уплаты налогов в
казну, но и по поводу финансирования из бюджета в форме бюджетных кредитов <1>.
———————————
<1> Федеральный закон от
14 ноября 2002 года N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях» // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
Бюджетные учреждения и организации как
некоммерческие структуры создаются для достижения управленческих,
образовательных, научных, культурных и иных целей <1>.
Как субъекты финансового права, не извлекающие прибыли из своей деятельности,
они для выполнения публичных функций вступают в финансовые правоотношения по
поводу их финансирования из соответствующего бюджета. В связи с тем что
законодательство разрешает бюджетным учреждениям и организациям предоставлять
платные дополнительные услуги (например, образовательные, медицинские), эти
учреждения и организации вступают также в финансовые правоотношения по поводу
уплаты в бюджет налогов из получаемых доходов.
———————————
<1> Федеральный закон от
12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ.
1996. N 3. Ст. 145.
Индивидуальные субъекты финансового права.
К индивидуальным субъектам финансового права относятся прежде всего граждане
Российской Федерации. Например, отдельный гражданин может быть субъектом
финансовых правоотношений по государственному кредиту. Эти отношения,
возникающие по поводу выпуска, реализации и погашения государственного займа,
регулируются на основе норм финансового права, предусматривающих добровольное
участие гражданина в качестве кредитора государства. Граждане могут вступать в
финансовые правоотношения в области банковского кредита, государственного
страхования, по поводу самообложения в муниципальных образованиях.
Но чаще всего граждане вступают в финансовые правоотношения, связанные
с выполнением налоговых обязательств. Основным признаком налогообязанного
гражданина является наличие самостоятельного источника дохода. Таким источником
дохода могут быть: заработная плата; прибыль предпринимателя, занимающегося предпринимательской
деятельностью без образования юридического лица; недвижимое имущество и т.д. По
этому признаку субъектами финансового (налогового) права могут быть наряду с
гражданами России иностранные граждане или лица без гражданства, проживающие и
работающие в Российской Федерации, а также имеющие законом разрешенные
источники доходов. Граждане, иностранные граждане, лица без гражданства имеют
равные права и обязанности как субъекты финансового права, а поэтому
законодатель называет их в ст. 19
Налогового кодекса РФ «физическими лицами». На правовой статус
налогоплательщиков — физических лиц не влияет возраст налогоплательщика, так
как обязанность по уплате налога возникает в момент приобретения объекта
налогообложения. Отдельные авторы обосновывают положение, что финансовая
(налоговая) дееспособность физического лица производна от трудовой и гражданской
дееспособности. По их мнению, анализ трудового и гражданского законодательства
приводит к выводу, что в большинстве случаев финансовая (налоговая)
дееспособность возникает в 18 лет, хотя в некоторых случаях предусматривается
возраст с 14 и 16 лет. С 14 лет физические лица могут получать доходы от своей
трудовой деятельности, и эти доходы являются объектом налогообложения <1>.
———————————
<1> См.: Карасева М.В. Финансовое
правоотношение. Воронеж, 1997. С. 127; Тройская С.С. Правовой статус
налогоплательщика — физического лица. М., 2009. С. 66 — 68.
Среди
физических лиц — субъектов финансового права особым статусом наделяются
граждане, занимающиеся индивидуальной предпринимательской деятельностью без
образования юридического лица, в том числе главы крестьянских (фермерских)
хозяйств.
§ 4. Источники финансового права
Понятие источника финансового права.
Нормы финансового права, как и другие правовые нормы, не существуют и не могут
существовать вне источника права. Подобно тому, как жидкость может
использоваться, если она находится в определенном сосуде (имеющем твердую
форму), так и нормы финансового права могут быть выражены и доведены до сведения
общества в соответствующей форме, которая называется источником права.
Источник, как это слово толкует русский словарь, — это то, из чего берется,
черпается что-либо. В финансовом праве это в основном нормативные правовые
акты.
Как источник финансового права нормативный правовой акт (федеральный
закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ и т.д.) содержит в
себе нормы финансового права, адресованные неопределенному кругу лиц и
рассчитанные на неоднократное применение. Таким образом, нормативный правовой
акт — это тот резервуар, из которого люди (органы публичной власти, должностные
лица, граждане) черпают сведения о правовых нормах. Бегло охарактеризуем
нормативные правовые акты, выступающие в качестве источников финансового права.
Конституция РФ — базовый нормативный акт, являющийся источником всех отраслей
права, в том числе финансового. В Конституции
РФ содержатся правовые нормы, имеющие прямую финансово-правовую направленность.
К сфере налогообложения относится правовая норма, содержащаяся в ст. 57
Конституции РФ, и обязывающая каждого платить законно установленные налоги и
сборы. Статья 75
Конституции РФ содержит правовые нормы, устанавливающие денежную систему
Российской Федерации, регламентирующие денежную эмиссию, определяющие систему
налогов, взимаемых в федеральный бюджет, регулирующие порядок выпуска
государственных займов.
К источникам финансового права этого класса относятся конституции и
уставы субъектов Федерации. В них закрепляются основы правовой организации
финансовой деятельности субъектов Федерации, право иметь собственные бюджеты и
внебюджетные фонды и т.д. Так, глава 13 Устава Свердловской области,
озаглавленная «Финансы», содержит правовые нормы, устанавливающие
налоговую и бюджетную систему области, регламентирующие разработку и
утверждение, а также исполнение областного бюджета <1>.
———————————
<1> Собрание законодательства Свердловской
области. 2011. N 12. Ст. 1914.
Федеральные законы и законы субъектов РФ
имеют наиболее важное практическое значение в системе источников финансового
права. При этом финансовые законы можно условно разделить на бюджетные,
налоговые, валютные, банковские, страховые и т.д. Например, для бюджетного
права основным источником является Бюджетный кодекс
РФ — закон федерального уровня, устанавливающий структуру бюджета, бюджетное
устройство, основы бюджетного процесса. Для налогового права таким источником
является Налоговый кодекс
РФ, устанавливающий налоговую систему страны, определяющий налоговые
правонарушения и ответственность за них.
Источником финансового права являются законы субъектов РФ, содержащие
финансово-правовые нормы. Это — законы о бюджетном устройстве и бюджетном
процессе, о порядке предоставления налоговых льгот и т.д.
Указы Президента РФ. Среди
нормативных актов как источников финансового права выделяются Указы Президента
РФ. В качестве примера можно назвать следующие Указы: от 25 июля 1996 года
«О мерах по обеспечению государственного финансового контроля» <1>,
от 24 августа 1998
года «О некоторых мерах по экономии государственных расходов»
<2>. Следует отметить, что Указы Президента РФ в системе
подзаконных актов, являющихся источниками финансового права, имеют приоритетное
значение и по юридической силе приближаются к федеральным законам. Ни
Государственная Дума, ни Совет Федерации не вправе отменять и изменять Указы
Президента РФ.
———————————
<1> СЗ РФ. 1996. N 32. Ст. 3857.
<2> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3076.
Постановления Правительства РФ — это
наиболее распространенные источники финансового права, так как с помощью
финансово-правовых норм, содержащихся в этих актах, конкретизируются финансовые
законы. Так, нормы Федерального закона
от 11 ноября 2003 года «О лотереях» конкретизированы Постановлением
Правительства РФ от 5 июля 2004 года «О мерах по реализации Федерального
закона «О лотереях» <1>. Типичной формой
нормативных актов Правительства РФ, являющихся источниками финансового права,
являются Правила. Правила — это
нормативно-правовой акт, регулирующий общественные отношения в какой-либо одной
области финансовой деятельности государства. Таким, к примеру, актом являются Правила
предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам
субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2015 год, утвержденные
Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2014 года <2>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2907.
<2> СЗ РФ. 2015. N 3. Ст. 580.
Ведомственные нормативные акты.
Ведомственные нормативные акты как источники финансового права регулируют в
основном финансовую деятельность соответствующих ведомств (министерств, служб,
комитетов и т.д.). Наиболее типичным ведомственным нормативным актом,
выступающим в качестве источника финансового права, является инструкция, утверждаемая
приказом данного ведомства. Главное место среди них занимают инструкции
Министерства финансов РФ, а также Центрального банка РФ. В качестве примера
можно назвать Инструкцию
о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной
отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,
утвержденную Приказом Минфина России от 28 декабря 2010 года N 191н <1>.
Специфика инструкции как источника финансового права состоит в том, что она
имеет целью разъяснение деталей, подробностей исполнения закона или иного акта
государства.
———————————
<1> Российская газета. 2011. N 47.
Нормативный финансовый договор. Наряду
с нормативными правовыми актами (законы и подзаконные акты) источниками
финансового права могут быть договоры. Нормативный финансовый договор как
источник финансового права может быть определен как взаимное соглашение двух
или более сторон, содержащее нормы финансового права. Например, это соглашение
двух субъектов Российской Федерации о финансовой помощи при ситуациях
чрезвычайного характера. Это — соглашение об осуществлении органом Федерального
казначейства отдельных функций по исполнению местного бюджета при кассовом
обслуживании им исполнения бюджета, причем последний не вправе отказывать в
заключении такого соглашения местному органу самоуправления.
В качестве источника финансового права могут выступать международные
договоры Российской Федерации с другими странами, если они содержат нормы
финансового права. Такие соглашения часто заключаются между государствами в
налоговой области по поводу избежания двойного налогообложения в отношении
налогов на доходы и имущество.
Глава IV. НАУКА ФИНАНСОВОГО ПРАВА
§ 1. Предмет науки финансового права
Состав науки финансового права.
Финансовое право в общественной жизни выступает в нескольких ролях: как отрасль
права, как отрасль юридической науки и как одна из учебных дисциплин. Под
финансовым правом обычно понимается совокупность юридических норм, определяющих
поведение субъектов (граждан, предприятий, учреждений, общественных
объединений, органов исполнительной власти) в области финансовой деятельности
государства. Но если финансовое право как совокупность юридических норм
предписывает соответствующее поведение (чаще говорят: «регулирует
общественные отношения»), то наука финансового права исследует нормы
финансового права, классифицирует и систематизирует их, объединяет в правовые
институты и представляет в определенной системе.
Нормы финансового права появились давно. Они встречаются в законах
Хаммурапи, Русской Правде, Великой хартии вольностей. В частности, Великая
хартия вольностей (1215) следующим образом сформулировала одну из наиболее
фундаментальных финансовых норм, запрещая королю взимать налоги без согласия
парламента: «Ни щитовые деньги, ни пособия не должны взиматься в
Королевстве нашем иначе, как по общему совету Королевства нашего» <1>.
———————————
<1> Конституции буржуазных государств Европы.
М., 1957. С. 170.
Наука
финансового права возникла сравнительно недавно. Ее родословная в России не
уходит дальше первой половины XIX века, когда появились первые работы по
финансовому праву русских ученых — юристов и возникла в Петербургском
университете кафедра государственных податей.
Исследования в области финансового права материализуются в монографиях,
статьях, учебниках и учебных пособиях, а в теоретическом плане получают
выражение в различных научных построениях, концепциях, определениях. Так,
лицам, получившим юридическое образование, известно определение
государственного бюджета как бюджета-акта и бюджета-фонда. Известно, что
конструкция любого налогового закона складывается из таких элементов, как
нормативное основание, субъект налога, объект налога, размеры налога, сроки уплаты
и т.д. Тем не менее эти научные положения необходимо научно обосновать, чтобы
придать им авторитетный характер.
В процессе накопления и обработки знаний о финансовом праве
используются определенные методологические средства, которые помогают обработке
этих знаний, превращению их в систему продуманно и понятно изложенной
информации. К таким средствам, образующим состав науки финансового права,
относятся: предмет науки, методология науки, система науки, научная
терминология, история науки и отраслевая библиография. Названные средства —
постоянные элементы науки, без которых она не может обходиться. Отмечая
многоэлементный характер состава науки финансового права, нужно подчеркнуть,
что основу этого состава образуют такие элементы, как предмет, методология и система
науки.
Предмет науки финансового права.
Что же следует понимать под предметом науки финансового права? В самом понятии
«наука финансового права» заключен ответ на данный вопрос. Во всяком
знании мы находим направленность на нечто, что в силу этой направленности
является для знания его предметом. Предметом науки финансового права является
действующее финансовое право, знания об этом праве.
Однако предмет финансово-правовой науки нельзя понять только через
систему знаний о действующем финансовом праве. Нормативный подход не дает
полного представления о предмете науки, не может показать широты науки
финансового права, обосновать ее методологию, систему. Признавая предмет науки
единым, следует сказать, что в целом он складывается из трех основных частей,
причем каждая из них означает часть содержания предмета. К ним относятся знания
о: 1) финансово-правовых нормах; 2) финансово-правовых категориях; 3) практике
применения финансово-правовых норм.
Первой частью предмета науки финансового права, на которую направлено
научное познание, является действующее финансовое право как совокупность
юридических норм. Действующие нормы систематизируются, объединяются в правовые
институты и подотрасли: бюджетное право, налоговое право, банковское
(публичное) право, финансово-контрольное право и т.д. При этом
финансово-правовые нормы и их правовые институты изучаются как явления одного
порядка, составляющие самостоятельную и единую отрасль в праве, имеющие свою
область правового регулирования. Наряду с нормами финансового права изучаются
также порождаемые ими финансовые правоотношения, их субъекты и объекты,
юридические факты, виды правоотношений. Достоянием науки и практики стало
подразделение финансовых правоотношений на бюджетные, налоговые, банковские,
финансово-контрольные. Однако как нормы финансового права, так и финансовые
правоотношения показывают не весь объект познания и не дают полного
представления о предмете науки финансового права. Не везде, где есть знание
финансового законодательства, есть понимание финансового права как отрасли
права, можно говорить о науке финансового права. Для науки имеют значение
прежде всего те знания, которые были приобретены с целью образования ее
постоянного капитала. В финансовом праве к таким знаниям относятся
финансово-правовые категории.
Финансово-правовые категории типа «государственные финансы»,
«федеральный бюджет», «бюджетный процесс», «финансовая
деятельность государства» образуют другую часть предмета
финансово-правовой науки, на которую направлено научное познание. В этих
понятиях выражено то главное, сущностное, что характеризует финансовое право в
его постоянном развитии и что отражает наука финансового права. Именно
финансово-правовые категории создают устойчивость данной науки, сохраняют ее
целостность, цементируют знания, которые образуют понимание финансового права
как отрасли права. На основе такой системы связанных и скоординированных между
собой узловых категорий студенты могут не только изучать, но и понимать
финансовое право, преподаватели — читать лекции и вести семинарские занятия,
ученые — специалисты по финансовому праву — формулировать научные определения,
систематизировать материал, писать учебники и монографии.
Третьей важной частью предмета науки финансового права являются
«опытные знания» (Кант), т.е. знания, связанные с практикой
применения норм финансового права, правоприменительной деятельностью финансовых
органов: Министерства финансов РФ и его органов на местах, федеральных служб,
находящихся в его ведении, Центрального банка РФ и его звеньев в субъектах
Федерации, аудиторских фирм и т.д. Наука финансового права изучает действующее
финансовое законодательство, но не абстрактно — только по книгам и кодексам, а
в тесной связи с жизнью граждан-налогоплательщиков, с работой финансовых
органов государства. Посредством такого сличения действующего финансового
законодательства с жизнью, бытом народа, с финансовой деятельностью органов
государства всех трех ветвей власти специалисты по финансовому праву могут
выявить ненадобность тех или иных норм финансового права и тем содействовать их
отмене или изменению, заметить пробелы в законодательстве и указать на
необходимость новых дополнительных норм.
Все охарактеризованные части предмета науки финансового права
взаимосвязаны, а поэтому система накопляемых данной наукой знаний отличается
высокой степенью единства. При этом важно подчеркнуть познавательную
первичность финансово-правовых категорий и вторичность действующего финансового
права. Финансово-правовые нормы составляют непосредственный, сегодняшний
материал науки финансового права, но свой настоящий смысл эти нормы получают
благодаря тому, что вырастают, подобно листьям на ветвях дерева, из общих категорий,
на которых держатся и исчезают. Нельзя понять и подвергнуть толкованию
финансово-правовые нормы без помощи финансово-правовых категорий. Поэтому наука
финансового права в общей части учебного материала изучает основные
финансово-правовые категории, чтобы на базе этого постоянного капитала науки
познавать действующее финансовое право.
§ 2. Методология науки финансового права
Понятие метода науки. Предмет науки
финансового права неразрывно связан с ее методом познавания. Если предмет науки
говорит о том, какой объект следует изучать, то метод свидетельствует о том, с
помощью каких приемов и способов нужно данный объект изучать, исследовать.
Английский философ Ф. Бэкон (1561 — 1626) сравнивал метод познавания с
источником света, освещающего путь исследования, организующего и направляющего
труд ученого. Сначала зажигают свет и указывают светом дорогу к поиску, затем
начинаются сами поиски.
Метод правовой науки — это система методов познания, которые
используются в конкретных юридических науках и составляют их методологическую
основу. На методологическую основу опирается и наука финансового права. Многие
теоретические просчеты и неудачи советской науки права были обусловлены тем,
что она основывалась на марксистской методологии, в частности на методе диалектического
материализма, связанного с классовым подходом к социальным явлениям и их
партийной оценкой. Однако такой подход поставил в состояние конфронтации
советскую науку финансового права и науку финансового права в странах Запада,
отвергая на этом основании все достижения последней. Такой подход, как хорошо
показал многолетний опыт развития советских общественных наук, резко сужал
кругозор в исследованиях по финансовому праву, лишал ученого способности
объективно подходить к финансово-правовым явлениям, снижал интеллектуальные
способности. Партийность в методологии позволила в 20-е годы XX века травить в
периодической печати видных специалистов в области финансового права И.Х.
Озерова, С.Н. Котляревского, Э.Э. Понтовича и привести некоторых из них к гибели.
Марксистская методология способствовала изгнанию почти на десять лет (1929 —
1938) из учебных планов юридических факультетов финансового права как
буржуазной дисциплины. Представляется, что наука финансового права должна
основываться на традиционных научных методах познания, не гипертрофировать
значение какого-либо из них, а с уважением относиться ко всей системе методов.
Охарактеризуем наиболее важные из них.
Формально-догматический метод
исследует «догму» финансового права. Иногда этот метод называют специально-юридическим.
Представляется, что в перечне методов науки финансового права он по очередности
занимает первое место. Прежде чем использовать другие методы, следует применить
формально-догматический, т.е. провести познавательный процесс через «логическое
эго» (Н. Лосский). В чем суть этого метода познания? С его помощью
осуществляется важная юридическая обработка правового материала («догмы
права»). Этот метод включает такие приемы, как описание и анализ
финансово-правовых норм и правоотношений, их толкование, классификация.
В составе формально-догматического метода особенно значительна роль
классификации и систематизации. При классификации посредством группировки
финансово-правовые явления и понятия сопоставляются, что помогает составить
более полное представление об исследуемом предмете. Посредством классификации и
систематизации разрозненные знания приводятся в порядок. С помощью
формально-догматического метода знания о финансовом праве приводятся в систему,
получают совершенную внешнюю форму, привлекательную для человеческого глаза и
удобную для запоминания. Формально догматическая обработка финансово-правового
материала необходима для того, чтобы обеспечивать обучение студентов толковыми,
понятными и небольшими по объему учебниками.
Метод обращения к другим наукам
заключается в том, что при анализе финансово-правовых явлений наука финансового
права широко использует положения и выводы, разрабатываемые другими науками.
Французский специалист по финансовому праву П.М. Годме подчеркивает что
«исследование финансовых явлений требует обращения ко многим наукам,
например к конституционному и административному праву, политической науке,
политической экономии, социологии и психологии» <1>.
Наиболее близко в этом смысле к науке финансового права стоят политэкономия и
финансовая наука. Финансовая наука в свое время, на рубеже XVIII — XIX веков,
выделилась из политэкономии, а из финансовой науки в середине XIX века
отпочковалась наука финансового права. Эта родственная связь проявляется в том,
что политэкономия и финансовая наука дают науке финансового права основные
категории, понятия, положения. Особенно тесной является связь с финансовой
наукой. Наиболее важные финансовые категории типа «деньги»,
«бюджет», «доходы», «расходы» наука финансового
права перерабатывает, исследует как правовые положения, как финансово-правовые
категории.
———————————
<1> Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С.
49.
Метод сравнительно-правового исследования
— это способ исследования двух или более финансово-правовых институтов
(например, российского и американского налогового права), который решает задачу
их сравнения, выявления общего и различного. Сравнение, как логический прием,
предполагает, что в исследуемых объектах имеются какие-то сходные признаки. По
словам английского философа Д. Юма «сравнение допускает лишь объекты,
между которыми есть хоть какое-нибудь сходство» <1>.
Так, объективной основой для сравнения налоговых систем России и США является
их однопорядковая сущность, общие выполняемые ими функции, структурные
построения. Такое сопоставление, изучение очень полезно и с теоретической, и с
практической точек зрения, ибо дает важный и нужный материал для обмена опытом,
заимствования, унификации и совершенствования отечественной налоговой системы,
совершенствования правовых норм, регулирующих налоговые отношения.
———————————
<1> Юм Д. Сочинения. М., 1965. Т. 1. С. 103.
Сравнительно-правовой
метод познания есть средство раскрытия существа финансово-правовых явлений
другой страны, способ анализа, выявления отдельных преимуществ других
государств и способ переноса этих преимуществ на отечественную почву. Отказ от
партийного метода в познании финансово-правовых явлений позволит конструктивно
использовать метод сравнительно-правового исследования и сделает его
плодотворным для науки финансового права.
Метод конкретно-социологического
исследования включает такие приемы, как личное наблюдение деятельности
финансовых органов, устные опросы финансовых и банковских работников,
анкетирование, собеседования. Эти приемы ценны тем, что обеспечивают получение
необходимой информации и фактов непосредственно из самой жизни.
Понятие «социология» было введено О. Контом в 30-е годы XIX
века. О. Конт и Г. Спенсер подвергли критике формально-догматический метод
исследования, признав, что нельзя все вопросы решать на базе
формально-логических суждений о правовых нормах, а следует изучать также реалии
жизни, складывающиеся на основе применения соответствующих правовых норм.
В науке финансового права большую роль при использовании метода
конкретно-социологического исследования имеет практика работы финансовых
органов, налоговых служб, банковских учреждений и органов финансового контроля.
В этих органах, применяющих нормы финансового права, исследователь может
получить фактические данные, на базе которых проверяется эффективность
финансового законодательства, формулируются рекомендации и предложения.
Важную роль в комплексе приемов конкретно-социологического исследования
играет личное наблюдение. В процессе личного наблюдения собирается фактический
материал, который нельзя получить в кабинете за книгой и который помогает лучше
понять эффективность действующих финансово-правовых норм. Большое значение
имеют приемы статистической обработки фактического материала. Статистические
данные позволяют изучить множество фактов, явлений, установить их повторяемость
и сделать на этой основе соответствующие выводы, рекомендации, необходимые для
законодателя. Особое место в ряду конкретно-социологических приемов имеет
анкетирование. Хорошо составленная анкета ускоряет получение нужных
результатов, помогает предотвратить ошибки, которые были бы возможны в
правотворческом процессе.
Сравнительно-исторический метод
исследования предполагает исторический подход к анализу и оценке
финансово-правовых явлений. Наука финансового права не может игнорировать все
то ценное и позитивное, что было накоплено финансовым законодательством России
и внесено в общий потенциал мировой финансовой культуры. Историческое описание
в науке финансового права (например, финансового законодательства эпохи
Александра II) выполняет функцию, которую выполняют другие методы этой науки:
собирает материал, сравнивает его, заимствует старые, но забытые и вполне
пригодные для нашей финансовой системы модели, делает выводы и рекомендации.
Охарактеризованные методы связаны между собой и каждый из них может
применяться в сочетании с другими. Так, метод сравнительно-правового
исследования должен опираться на формально-догматический, исторический и т.д. В
отрыве от других методов любой метод познания может дать искаженную картину и,
напротив, исследование финансово-правовых явлений будет полным и правильным при
использовании всех методов познания.
§ 3. Система науки финансового права
Если
предмет науки финансового права определяет, какие знания о данной отрасли права
образуют объект его изучения, то система науки эти знания для удобства
пользования ими приводит в порядок. Известно, что в основу системы науки той
или иной отрасли права кладется система самой отрасли.
Система финансового права складывается прежде всего из таких крупных
подразделений, как бюджетное, налоговое, банковское (публичное) право,
финансово-контрольное право, статус которых в связи с переходом экономики на
рельсы рыночного хозяйства повысился как количественно, так и качественно: из
разряда правовых институтов финансового права они перешли в разряд подотраслей,
т.е. наиболее крупных подразделений отрасли. Наряду с названными подотраслями
система финансового права включает ряд правовых институтов типа
«государственный кредит», «валютное право», «финансы
предприятий» и т.д. Основные разделы финансового права и науки финансового
права соответствуют друг другу. В системе науки в определенной степени
объективизируется система отрасли. Вместе с тем система науки финансового права
характеризуется рядом особенностей.
Во-первых, она по числу подразделений шире и богаче, нежели система
отрасли права. Система отрасли права приводит в порядок и распределяет по
разделам только нормы финансового права. Система науки включает в свой состав
не только знания о финансово-правовых нормах, входящих в соответствующие
разделы (подотрасли и правовые институты), но также знания о понятийном
аппарате: о категориях типа «финансовая деятельность государства»,
«финансовая система государства», «норма финансового
права», «финансовое правоотношение», «наука финансового
права» и т.п. Причем анализу финансово-правовых институтов предшествует
изложение догматической части как исходной, складывающейся из знаний об
основных финансово-правовых категориях.
Во-вторых, система науки финансового права, превращая разрозненный и
хаотически расположенный материал в логически стройное и единое целое, в свою
очередь оказывает воздействие на систему норм права.
В-третьих, система науки определяет содержание учебной дисциплины
«финансовое право», преподаваемой в юридических вузах, на юридических
факультетах вузов и в юридических техникумах, определяет экстракт
финансово-правовых знаний, обязательный для студентов — юристов.
Система расположения учебного материала (часто говорят: «система
курса финансового права») является уменьшенной проекцией системы науки, но
ставить между ними знака равенства нельзя. Далеко не все, что имеется в науке,
становится частью учебного курса. В науке немало положений, которые признаны ею
же устаревшими, второстепенными, ошибочными. Поэтому система преподавания
финансового права принимает от науки только основной научный материал,
необходимый студенту для его понимания, формирования профессионального мышления
и предстоящей практической деятельности. Между частями отобранного материала
должна быть логическая последовательность, подчиненная дидактическим
требованиям, к которым относятся: размещение материала таким образом, чтобы
каждая предыдущая часть (блок знаний) служила основой для изучения и понимания
последующей; размещение во вводной части понятийного аппарата, помогающего
студенту усваивать как сегодняшний, так и завтрашний нормативный материал;
разделение учебного материала на части, которые в совокупности дают объемное и
полное представление о финансовом праве.
§ 4. Отраслевая библиография
Отраслевая библиография как элемент науки
финансового права. В любой отрасли научного знания временами возникает
необходимость проанализировать состояние литературы, провести генеральную
инвентаризацию изданных монографий, учебников, учебных пособий, статей и
авторефератов. Эта работа, с одной стороны, позволяет сделать отчет об успехах
данной отрасли, с другой стороны, создать исходную базу для дальнейшего
развития науки. У науки финансового права, как у каждой научной отрасли права,
для этого служит библиографии. Задача отраслевой библиографии заключается в
обозрении всех существующих книг, статей, рецензий по данной отрасли права,
т.е. по финансовому праву.
Отраслевая библиография, обслуживающая лиц, которые работают над
проблемами финансового права, как часть науки, выполняет в основном две
функции: во-первых, содержит перечень и аннотированное описание литературы по
финансовому праву и с этой точки является наиболее зримым мерилом развития
данной научной отрасли, рельефно отражая вклад отдельных ученых; во-вторых,
отраслевая библиография по финансовому праву служит исходной базой для
дальнейших исследований, указывает литературу, необходимую для изучения
какого-либо вопроса по финансовому праву. Особенно большую научную и
практическую ценность имеет библиография по финансовому праву для учащейся
молодежи: студентов, пишущих дипломную работу, аспирантов, работающих над
диссертацией, преподавателя вуза, готовящего лекционный курс. В рассматриваемом
плане библиографические описания играют роль надежных и просвещенных
путеводителей.
Библиографические указатели по
финансовому праву. Однако если говорить о финансовом праве, то в 200-летнем
строящемся здании этой науки отраслевая библиография занимает достаточно
скромное место и можно отметить только несколько библиографических указателей
по финансовому праву.
В 1879 году ученым-финансистом А.П. Субботиным был составлен обзор
литературы по вопросу о прямом обложении и пошлинах, содержащий 2218
наименований <1>. В этот обширный и частично
аннотированный перечень входили работы главным образом экономического и
финансового направления, но он охватывал и отдельные публикации по финансовому
праву. Известная «Библиография финансовой науки» П.П. Гензеля <2>,
изданная в 1908 году, представляла финансовую науку и не давала полного
библиографического перечня всех изданных к тому времени работ по финансовому
праву.
———————————
<1> См.: Субботин А.П. Обзор литературы по
вопросу о прямом обложении и пошлинах. СПб., 1879.
<2> См.: Гензель П.П. Библиография финансовой
науки. Ярославль, 1908.
Но если
библиографические описания дореволюционного времени, составленные
представителями финансовой науки, каким-то образом давали обзор написанного по
финансовому праву, то подобные опыты после 1917 года, к сожалению, отсутствуют.
«Специальные указатели юридической литературы по советскому финансовому
праву отсутствуют», — говорилось по этому поводу в указателе отечественных
библиографических пособий по юридической литературе, изданном Российской
государственной библиотекой в 1972 году <1>. Правда,
исключением явилось опубликование библиографического указателя работ по финансовому
праву в Кишиневе в 1985 году, но он охватывал сравнительно небольшой отрезок
времени (1973 — 1983), а поэтому не являлся исчерпывающим по своему характеру <2>.
———————————
<1> Ксенозова Т.Е. Юридическая литература.
Аннотированный указатель отечественных библиографических пособий, изданных в
1831 — 1970 гг. М., 1972. С. 67.
<2> См.: Финансовое право. Библиографический
указатель за 1973 — 1983 гг. М., 1985.
Только в
90-е годы XX века выходит целый ряд значительных по объему библиографических
указателей по финансовому праву, среди которых следует выделить прежде всего
работу К.С. Бельского «Финансовое право»: наука, история,
библиография» (М., 1995). Данный библиографический указатель, частично
аннотированный, охватывал литературу по финансовому праву, изданную на русском
языке в период с 1816-го по 1994-й годы. При составлении перечня книг и статей
использовался в основном исторический метод, позволяющий создать
хронологический порядок в размещении и регистрации произведений,
классифицировать этот перечень в соответствии с этапами, которые прошла данная
научная отрасль, рассматривать ее как единый процесс, как «поток
сознания» <1>.
———————————
<1> Бельский К.С. Финансовое право. Наука,
история, библиография. М., 1995. С. 34.
В 1999
году вышел в качестве приложения к коллективной работе «Банковское право
Российской Федерации. Общая часть» (М., 1999) библиографический указатель
работ по банковскому праву, изданных на русском языке в XIX — XX веках (по 1998
год включительно). Указатель давал достаточно подробный перечень работ как по
банковскому, так и финансовому праву вообще и, таким образом, дополнял и
продолжал хронологически библиографический указатель К.С. Бельского <1>.
———————————
<1> См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян
А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть. М., 1999. С. 388 —
442.
Наконец,
можно назвать коллективную работу по ред. Н.И. Химичевой «Финансовое
право. Федеральный и региональный аспекты» (М., 2001), в которой к каждому
разделу приложен хорошо подобранный библиографический обзор книг по финансовому
праву, вышедших в последние 30 лет XX века (по 1999 год включительно) <1>.
———————————
<1> См.: Финансовое право. Федеральный и
региональный аспекты / Отв. ред. проф. Н.И. Химичева. М., 2001.
Названные
библиографические указатели показывают библиографическую панораму финансового
права за прошедшие два столетия — XIX и XX.
Функция отраслевой библиографии — обслуживающая, но не второстепенная.
Библиография финансового права — необходимая предварительная стадия всякого
серьезного изучения этой отрасли права, фундамент, на котором студент,
аспирант, преподаватель могут заниматься научной и преподавательской работой.
§ 5. Наука финансового права в прошлом и настоящем
Зарождение и формирование науки финансового
права в Западной Европе. Наука финансового права возникла из практических
потребностей и проходила перед своим окончательным признанием
«стажировку» в составе других наук: государственного и полицейского
права, а также в составе политэкономии и финансовой науки.
Четыре последние столетия, которые пришли на смену средневековому
времени, отличаются интенсивным развитием экономических и финансовых отношений:
ростом числа крупных компаний, развитием банковского дела, ростом промышленных
предприятий (мануфактур). Если для средних веков характерными фигурами были
монах, феодал и крестьянин, то в XVI — XVII веках становятся типичными более
энергичные персонажи: купец, владелец мануфактуры, банкир. Деньги начинают
определять поведение людей и государственных деятелей. Важная роль финансов в
жизни государства находит отражение в работах государствоведов и полицеистов.
Государствоведы первыми начинают в своих работах разрабатывать проблему
государственных финансов. Французский правовед Ж. Боден (XVI век) в сочинении
«Шесть книг о государстве» дает перечень источников финансовых
доходов государства и ставит вопрос о рациональном налоговом обложении
населения. Английский государствовед Т. Гоббс (XVII век) полагает, что
финансовое бремя, налагаемое правительством на народные массы, должно быть оптимальным.
Народ в смысле обложения его податями можно сравнить с овцой, которая
«хочет быть остриженной, но не ободранной». В работе «О духе
законов» французский государствовед Ш. Монтескье (XVIII век), противник
абсолютизма, утверждал, что основные вопросы финансовой политики государства
должны решаться в парламенте, функции же исполнительной власти — исполнять
принятые парламентом финансовые законы.
Более детализированно была отражена роль финансов и их регламентация
правом в работах первых европейских специалистов в области полицейского права:
француза Деламара и немецких ученых Юсти и Зонненфельса. Особо следует среди
них выделить Юсти, к главным трудам которого относятся «Подробное
рассуждение о налогах и податях» (1755) и «Система финансов»
(1766). Другой крупный полицеист Зонненфельс написал фундаментальное сочинение
«Основные начала полиции, коммерции и финансов» (1776), в котором
наряду с Юсти разрабатывал общую систему государственных финансов и выявлял
влияние законов на формирование этой системы. Оба автора стояли у истоков
возникновения науки финансового права в Европе, но они подходили к финансам и
праву с этатистских позиций, т.е. исключительно с точки зрения интересов
государства.
В том же XVIII веке вышли на научную сцену мыслители, которые несколько
иначе взглянули на роль финансов и права в жизни государства, рассматривая их
более широко как с точки зрения интересов государства, так и благосостояния
отдельного гражданина. В этом плане особое значение имела работа знаменитого
английского политэконома А. Смита, который в работе «О богатстве
народов», защищая финансовые права отдельного человека, писал: «Та
часть налога, которую обязано платить каждое отдельное лицо, должна быть
определена, а не изменяться по произволу установителей. Срок платежа, способ
платежа — все это должно быть заранее точно определено и ясно как для
плательщика, так и для всякого стороннего человека» <1>.
Понятно, что инструментом решения поставленной английским политэкономом
проблемы может быть право. А. Смит сыграл большую роль в разработке
финансово-правовых вопросов и наметил пути отделения от политэкономии и
финансовой науки финансового права, что произошло в XIX веке.
———————————
<1> Смит А. Исследования о богатстве народов.
М., 1895. С. 248.
В XIX
веке финансовые отношения в странах Западной Европы быстро развиваются
качественно и количественно, что обусловливает резкое возрастание правовых
норм, регулирующих эти отношения. За опытом законодательства идет научное
знание, нередко перегоняя его. Появляются работы, комментирующие финансовое
законодательство, систематизирующие и классифицирующие финансово-правовые
нормы, обосновывающие и провозглашающие их как единое целое, объединяющие их в
самостоятельную отрасль права — финансовое право. С первой половины XIX века
начинается преподавание финансового права на юридических факультетах
английских, французских и немецких университетов, издаются первые курсы лекций
и учебники в этой области научных знаний, образуются кафедры финансового права.
Все это свидетельствовало о появлении на научной и учебной арене науки
финансового права, которую во второй половине XIX века в Западной Европе
представляли такие ученые-профессоры, как Л. Штейн, Г. Еллинек, А. Вагнер. Из
них можно выделить австрийского государствоведа Г. Еллинека, внесшего
существенный вклад в разработку вопросов бюджетного права. Характерным для него
является определение бюджета как централизованного фонда государства, который
создается на основе парламентского закона и направлен на удовлетворение
индивидуальных и национальных интересов страны.
В XX столетии науку финансового права в Западной Европе представляли
преимущественно французские ученые, из которых следует отметить Г. Жеза и П.
Годме. Если первый нашел признание как большой специалист по вопросам бюджета и
бюджетного права, то в работах второго центральное место занимали проблемы
налогов, а также проблема уклонения от уплаты налогов.
Развитие науки финансового права
в императорской России. Возникшие при Петре I связи с западными странами послужили
основой, на которой зародилась русская финансовая мысль. Наиболее видным ее
представителем в петровское время был И.Т. Посошков (1652 — 1726). Посошков в
главном сочинении «О скудости и богатстве» одной из причин
«скудости» страны считал неудовлетворительное состояние торговли и
финансов, непродуманное податное обложение. Худой тот сбор, говорит Посошков,
который казну царю собирает и людей разоряет. Рассуждения Посошкова относятся к
экономике, но вместе с тем он подчеркивает значение «праведных законов»
в хозяйственных отношениях.
Важную роль в развитии русского финансово-правового мышления сыграли
сочинения и записки видных государственных деятелей первой половины XIX века
Н.С. Мордвинова и М.М. Сперанского. Первый в ряде работ, посвященных вопросам
государственного бюджета, денежного обращения и кредита, обосновал
необходимость широкой банковской деятельности в стране и теоретически
способствовал расчистке пути для развития буржуазных отношений в России. М.М.
Сперанский в написанной им в 1810 году записке «План финансов»
предлагал придать государственному бюджету законодательный характер, подушные
подати заменить подоходным налогом, создать центральный банк и выпустить
кредитные деньги в целях развития промышленности, торговли и сельского хозяйства.
План был одобрен Государственным Советом, но проведен в жизнь не был из-за
противодействия консервативных дворянских кругов.
Важное место в жизни экономической и финансовой мысли в России
принадлежит Н.И. Тургеневу (1789 — 1871), общественному деятелю, писателю,
автору работы «Опыт теории налогов», изданной в 1818 году и
положившей начало русской финансовой науке. Книга Н.И. Тургенева имела
громадный успех, так как русская читающая публика была подготовлена к ее выходу
чтением работ А. Смита, идеи которого распространялись в России в первые
десятилетия XIX века.
30 — 40-е годы XIX века — время, когда финансовая наука и финансовое
право на основе принятого в 1835 году Устава императорских российских
университетов входят в учебные программы, а на юридических факультетах
создаются кафедры законов о государственных повинностях и финансах,
переименованные в 60-е годы в кафедры финансового права. В 40 — 60-е годы XIX
века известными становятся три профессора финансового права: Н.Я. Горлов, Е.Г.
Осокин, Ф.Б. Мильгаузен. Работа Е.Г. Осокина «Несколько спорных вопросов
по истории русского финансового права» (1855) была первой в России книгой,
использовавшей понятие «финансовое право» и способствовавшей
вхождению в русский юридический словарь этого понятия. Профессор Московского
университета Ф.Б. Мильгаузен издал в 1865 году учебное пособие под названием
«Финансовое право», представлявшее собой курс лекций, в котором
трактовались вопросы правового регулирования бюджетных, налоговых и банковских
отношений.
Период после отмены крепостного права до событий 1917 года был наиболее
плодотворным в истории отечественной науки финансового права. В 80-е годы XIX
века образуются кафедры финансового права в Московском, Казанском и
Новороссийском университетах (Одесса). В 1882 — 1883 годы профессор
Петербургского университета В.А. Лебедев опубликовал труд «Финансовое
право», представлявший собой наиболее обстоятельный курс финансового права
и переведенный на основные западноевропейские языки. В работе подробно
анализируются промысловый налог, таможенное право, финансовое управление,
кассовое устройство.
В последней трети XIX — начале XX веков издаются сочинения по
финансовому праву Д.М. Львова, В.Г. Яроцкого, И.И. Янжула, С.И. Иловайского,
Э.Н. Берендтса, И.Х. Озерова. Особо следует сказать о работе Э.Н. Берендтса
«Русское финансовое право» (1914), в которой автор разграничивает
науку финансового права и науку государственного хозяйства. Первая изучает
правовые нормы, которые лежат в основе финансовой деятельности государства, как
деятельности законной, а не произвольной. Большой вклад в науку финансового
права внесли труды И.Х. Озерова, выдающегося русского ученого в области
финансов и финансового права, возглавлявшего в 1898 — 1917 годах кафедру
финансового права Московского университета и продолжавшего преподавательскую
работу в СССР до конца 20-х годов. В своих основных работах «Подоходный
налог в Англии» (1898) и «Финансовое право» (1915) И.Х. Озеров
исследовал проблемы налогового обложения, структуру и формы государственного
бюджета, влияние финансовой системы на процессы экономического развития страны.
Наука финансового права в СССР.
В теоретическом отношении наука финансового права в СССР развивалась в русле
идеологических марксистских установок и установок коммунистической партии. В
практическом отношении финансовая политика власти ставила на первое место
бюджетные интересы государства, и это обусловило те задачи, которыми должна
была заниматься наука финансового права, а именно: исследовать преимущественно
вопросы бюджетного права.
Первый шаг в этом направлении был сделан в 1918 году появлением работы
А.М. Гурвича «Бюджетное право по законодательству РСФСР», в которой
содержалась характеристика советского бюджетного законодательства и в частности
пятого раздела
Конституции РСФСР «Бюджетное право». В годы новой экономической
политики будут изданы работы по бюджетному праву С.А. Котляревского, М.Д.
Загряцкова, Э.Э. Понтовича, С.Д. Крылова.
Особо следует выделить работы С.А. Котляревского «Бюджет
СССР» (1925), «Финансовое право СССР» (1926) и «Бюджет и
местные финансы» (1926). Согласно С.А. Котляревскому, бюджет есть
«основной финансовый план государства», которому соответствует
бюджет-фонд. Анализ С.А. Котляревского охватывает также реальности, которые
складывались в 20-е годы в советской налоговой системе. Он исследует прямые и
косвенные налоги, их применение в буржуазных странах и в новом
«рабоче-крестьянском государстве».
Большой вклад в развитие науки финансового права в 20-е годы XX века
внесли работы М.Д. Загряцкова. В книге «Административно-финансовое
право» (1928) Загряцков исследовал обе отрасли права — административное и
финансовое, показав их связь и роль в СССР. Большое внимание автор уделил также
исследованию налогового правоотношения и субъективных прав налогоплательщика, в
частности права обжалования незаконных решений финансовых органов.
В целом на протяжении 20-х годов XX века все научные исследования в
области финансового права группировались вокруг бюджетного права. Однако в
опубликованных статьях и монографиях было немало интересных суждений о
налоговом праве, валютном законодательстве, расчетных отношениях. Ценность этих
работ заключалась в том, что в них еще горела самостоятельная мысль авторов,
которые пытались честно исследовать проблемы финансового права применительно к
новым сложившимся обстоятельствам.
В конце 20-х — начале 30-х годов под видом усиления идеологической
борьбы против троцкистов и бухаринцев начался процесс активного вмешательства
партийного аппарата в различные области научного знания. Несмотря на проведение
в стране финансовых реформ — кредитной и налоговой, что создавало базу для
развития финансового законодательства, научные исследования финансового права
почти прекратились, а сама дисциплина была изгнана из учебных программ вузов.
Только к концу 30-х годов наука финансового права была реабилитирована и
финансовое право снова включено в учебные программы юридических факультетов и
институтов. В 1940, 1946 и 1952 годах выходят учебники и учебные пособия по
финансовому праву, в которых нашли отражение как реальности сложившейся
советской финансовой системы, так и идеологические установки правящей партии.
Особое место в развитии науки финансового права в это время принадлежит
М.А. Гурвичу, который осуществлял общую редакцию учебника по финансовому праву
1940 года, а позже, в 1952 году, издал учебное пособие «Советское
финансовое право», служившее на протяжении 50-х годов учебником для
студентов и вузовских преподавателей.
Смерть Сталина в 1953 году и разоблачение Хрущевым его преступлений на
XX съезде КПСС в известной степени политически и морально оздоровили обстановку
в стране, внесли в цех ученых некоторый дух свободы, что способствовало
повышению качества научных работ, позволяло более объективно анализировать
научные проблемы. Это относилось и к науке финансового права, которая в 50 —
80-е годы XX века была представлена такими видными учеными, как Е.А. Ровинский,
М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин, В.В. Бесчеревных, Н.И. Химичева, Л.К. Воронова,
Л.С. Малокотин и др.
Из работ названных авторов следует отметить монографию Е.А. Ровинского
«Основные вопросы теории советского финансового права» (1960), в которой
исследовались предмет и система финансового права, финансово-правовые нормы и
финансовые правоотношения, определялась финансовая деятельность государства как
деятельность по мобилизации, распределению и использованию общегосударственного
денежного фонда в целях развития народного хозяйства и повышения материального
уровня жизни граждан.
Большая роль в развитии науки финансового права в рассматриваемый
период принадлежала М.И. Пискотину и Н.И. Химичевой. В монографии
«Советское бюджетное право» (М., 1971) Пискотин обосновывает понятие
бюджета, рассматривает институты бюджетного устройства и бюджетного процесса.
Профессор Саратовского юридического института Н.И. Химичева в докторской
монографии «Субъекты бюджетного права» (Саратов, 1979) раскрывает
понятие субъектов бюджетного права как носителей бюджетных прав и обязанностей
в сфере образования и использования бюджета как фонда денежных средств.
Резюмируя изложенное, следует сказать, что наука финансового права в
СССР, несмотря на чрезвычайно жесткий и идеологический диктат, что обусловило
застой в разработке отдельных вопросов (эмиссионного, налогового, банковского
права), достигла определенных позитивных результатов. Благодаря разработке
таких теоретических вопросов, как предмет, система, источники финансового
права, финансовая деятельность государства, финансовые акты, система знаний
получила прочную юридическую основу и с теоретической точки зрения оказалась
подготовленной к усвоению и пониманию нового финансового законодательства,
принятого в стране в 90-х годах XX века. К сказанному следует добавить, что
досконально и детально были разработаны многие вопросы бюджетного права,
связанные с понятием бюджета, бюджетным устройством, бюджетным регулированием и
бюджетным процессом.
Наука финансового права в 90-е
годы XX и в десятилетие XXI веков. Реформирование экономики России,
начавшееся на рубеже 80 — 90-х годов XX века и нацеленное на переход к рыночным
отношениям, полностью обновило финансовое законодательство и предопределило
несколько приоритетных направлений в исследовании финансово-правовых явлений.
Первое направление связано с теоретическими работами по догматике
финансового права, в которых авторы (А.В. Демин, М.В. Карасева, Г.А. Тосунян)
исследуют предмет, метод и принципы финансового права, нормы и финансовые
правоотношения, место налогового и банковского права в системе финансового
права, уточняют и обосновывают финансово-правовые категории понятия. Из
изданных в 90-е годы XX века теоретических работ наиболее заметной была книга
М.В. Карасевой «Финансовые правоотношения» (Воронеж, 1997). Автор
проанализировала понятие, виды, объекты, сущность финансового правоотношения и
пришла к выводу, что оно может рассматриваться как властеотношение, реализуемое
по принципу «команда — исполнение». В работе И.В. Рукавишниковой
«Метод финансового права» (М., 2004) обосновывается положение о том,
что концепция единого метода и отраслевого метода правового регулирования не
исключают друг друга, а вполне гармонично сочетаются, т.к. первая обозначает
всю систему юридических способов воздействия на поведение людей, вторая — тот
набор способов, который типичен для данной отрасли права <1>.
Этот перечень можно дополнить монографией Э.Д. Соколовой «Правовые основы
финансовой системы» (М., 2006), в которой на высоком теоретическом уровне
показана «системность» финансовой системы Российской Федерации и
охарактеризованы элементы этой системы. Наконец, нельзя пройти мимо труда С.В.
Запольского «Дискуссионные вопросы теории финансового права» (М.,
2008), в которой автор, по его словам, приглашает коллег — ученых обсудить
актуальные проблемы предмета и системы финансового права, природу финансовых правоотношений,
институт финансового обязательства и т.д.
———————————
<1> См.: Рукавишникова И.В. Метод финансового
права. М., 2004. С. 61.
Второе
направление — это работы по налоговому праву. Действующее налоговое
законодательство Российской Федерации, становление которого приходится на
начало 90-х годах XX века, возрастание роли налогов в экономике страны вызвали
повышенный интерес к налоговому праву в юридической науке. В 90-е годы XX века
и в начале XXI века издаются работы: В.С. Гуреева «Налоговое право»
(М., 1995), Г.В. Петровой «Налоговое право» (М., 1997), Н.И.
Химичевой «Налоговое право» (М., 1997). Затем выходит ряд
коллективных монографических трудов: «Налоги и налоговое право» (М.,
1998) под ред. А.А. Брызгалина, «Налоговое право» (М., 2000) под ред.
С.Г. Пепеляева, «Фискальные сборы» (М., 2003) под ред. С.Г.
Пепеляева. Особо следует выделить фундаментальный (коллективный) учебник по
налоговому праву под ред. Ю.А. Крохиной (М., 2005), в котором также рассмотрено
соотношение норм национального и международного налогового права.
Важное значение в теории финансового и налогового права имеет изданная
в 2003 году работа Д.В. Винницкого «Российское налоговое право»,
интересная по содержанию и радикальная по выводам. Концепция автора может быть
выражена в двух главных положениях. Первое: финансовое право как отрасль права
— хрупкое сооружение, имеющее весьма бедную общую (скрепляющую) часть. Второе:
налоговое право как система представляет собой «согласованное,
упорядоченное и единое целое налогово-правовых подотраслей и институтов» <1>,
которое по существу является самостоятельной отраслью права.
———————————
<1> Винницкий Д.В. Российское налоговое право.
СПб., 2003. С. 286.
Третье
направление в науке финансового права — это исследование проблем банковского
права, что объяснялось формированием рыночных отношений в стране, отказом
государства от монополии на банковское дело и быстрым ростом числа коммерческих
банков (кредитных организаций). Из вышедших в 90-е годы XX века трудов по
банковскому праву существенный вклад в развитие науки финансового права внесли
работы Л.Г. Ефимовой «Банковское право» (М., 1994), Г.А. Тосуняна
«Банковское дело и банковское законодательство» (М., 1995),
монография Я.А. Гейвандова «Центральный банк Российской Федерации»
(М., 1997), а также работы других ученых. В названных сочинениях исследуются не
только традиционные темы банковского права (статус Банка России, коммерческие
банки, банковские операции), но анализируются вопросы, связанные с выяснением
предмета, метода и принципов банковского права, с характеристикой банковской
системы Российской Федерации, определением в ней места Банка России, с
характеристикой банковских систем и центральных банков развитых стран Запада.
Недостатком названных работ было то, что авторы не проводили демаркационной
линии между публичным и частным банковским правом, забывая, что предметом
финансового права является право публичное. Определенный шаг в этом направлении
был сделан коллективом авторов в монографии «Банковское право Российской
Федерации» (М., 2008). Формулируя определение банковского права, авторы
указывают на то, что банковское право — это «комплекс норм
публично-правового и частноправового характера, направленных на регулирование
отношений, возникающих по поводу и в процессе осуществления банковской
деятельности» <1>.
———————————
<1> Банковское право Российской Федерации / Отв.
ред. Е.Ю. Грачева. М., 2008. С. 16.
После
падения железного занавеса в начале 90-х годов XX века в российской науке
финансового права стал чаще использоваться метод сравнительного правоведения.
Поэтому можно признать, что изучение финансового права зарубежных стран,
особенно налогового и банковского права, — еще одно направление в отечественной
науке финансового права в 90-е годы XX и первые годы XXI веков. С этой стороны
заслуживают внимания учебное пособие А.Н. Козырина «Налоговое право
зарубежных стран» (М., 1993), Г.П. Толстопятенко «Европейское
налоговое право» (М., 2001), работы И.И. Кучерова «Налоговое право
зарубежных стран» (М., 2003) и «Международное налоговое право»
(М., 2007).
С принятием в 1998 году Бюджетного кодекса
РФ в науке финансового права снова пробудился интерес к бюджетному праву. Из
значительного числа работ по данной проблематике следует выделить
монографические исследования: О.И. Бетина «Бюджетный федерализм в России:
проблемы регулирования и управления» (М., 1999), Ю.А. Крохиной
«Бюджетное право и российский федерализм» (М., 2001), О.В. Болтиновой
«Бюджетный процесс — институт бюджетного права в Российской Федерации»
(М., 2008), Д.Е. Фадеева «Бюджетный федерализм: теория и практика»
(М., 2008). Заслуживает внимания коллективная работа О.Н. Горбуновой, А.Д.
Селюкова, Ю.В. Друговой «Бюджетное право России» (М., 2002). Следует
заметить, что Бюджетный кодекс
РФ как письменное произведение является трудным для понимания. Следовательно,
одна из задач финансово-правовой науки заключается в объяснении наиболее
сложных понятий, которых в кодексе немало.
90-е годы XX и первое десятилетие XXI веков ознаменовалось выходом в
свет целого букета учебников по финансовому праву, ответственными редакторами
которых были Е.М. Ашмарина, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, С.В. Запольский, М.В.
Карасева, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичева и др. Особо следует выделить
учебник саратовского коллектива авторов под ред. Н.И. Химичевой, который
отличается как своим содержанием, так и дидактическими качествами.
Кардинальные изменения в государственном устройстве страны,
произошедшие двадцать лет назад и связанные с переходом к рыночному хозяйству,
постоянные изменения в финансовом законодательстве, особенно в бюджетном и
налоговом, поставили перед финансово-правовой наукой целый ряд проблем,
относящихся к бюджетному процессу, институтам эмиссионного и валютного права,
бухгалтерского учета, управления государственными финансами и государственного
контроля за частными финансами. Каждая из названных проблем осложнилась
разразившимся мировым финансовым кризисом, а поэтому решать их надо комплексно.
Каждая из проблем — самостоятельна, но тесно связана с другими.
Глава V. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие и правовое регулирование
финансового
контроля в Российской Федерации
Финансовая
деятельность государства и муниципальных образований, направленная на
формирование, распределение и использование публичных денежных фондов,
охватывает все сферы общественной жизни и осуществляется в интересах всего
общества; в нее вовлечено значительное число субъектов — органов
государственной власти и местного самоуправления, а также должностных,
юридических и физических лиц. Государство и общество заинтересованы, чтобы все
участники финансовой деятельности осуществляли ее законно, планомерно,
эффективно. Для проверки этого организуется и осуществляется финансовый контроль, посредством
которого реализуется контрольная функция финансов.
Цель финансового контроля —
обеспечение соблюдения участниками финансовой деятельности законодательства в
процессе образования, распределения и использования централизованных и
децентрализованных фондов денежных средств, в финансовой и хозяйственной
деятельности юридических и физических лиц.
К функциям финансового контроля
относятся:
— выявление нарушений в осуществлении финансово-хозяйственных операций;
— установление и анализ причин выявленных нарушений и отклонений, а
также степени их влияния на состояние объекта контроля;
— предупреждение возможных нарушений финансового законодательства;
— обеспечение экономического суверенитета и безопасности государства.
Финансовый контроль выполняет следующие задачи:
— проверка соблюдения органами государственной власти и органами
местного самоуправления, юридическими и физическими лицами действующего
финансового законодательства;
— выявление, предотвращение и устранение фактов незаконного,
нецелевого, неэффективного использования государственных финансовых ресурсов и
государственной собственности, обеспечение открытости и прозрачности исполнения
государственных и местных бюджетов, содействие социально-экономическому
развитию страны;
— проверка рациональности и эффективности использования государственных
и муниципальных финансовых и материальных ресурсов;
— выявление резервов роста финансовых ресурсов;
— проверка правильности составления и исполнения бюджета;
— проверка правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности
финансовой отчетности.
Финансовый контроль пронизывает всю финансовую деятельность государства
и муниципальных образований, все общественные отношения, складывающиеся в
процессе создания, распределения и использования публичных фондов денежных
средств, и в определенной степени — деятельность негосударственных
экономических субъектов — юридических и физических лиц.
Долгое время под финансовым контролем понимали деятельность, связанную
с проверкой учетных записей и наблюдением за полнотой поступления
государственных доходов. Однако постепенно это понятие стало трактоваться более
широко <1>.
———————————
<1> Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый
контроль: Учебник. М., 2002. С. 15.
Нормативного
определения понятия «финансовый контроль» до настоящего времени не
выработано. В то же время в науке финансового права приводятся различные
определения финансового контроля, авторы которых выделяют его различные
аспекты:
— разновидность государственного контроля;
— важнейшее средство обеспечения законности в финансовой и
хозяйственной деятельности <1>.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю.
Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003. С. 38; Финансовое право: Учебник
/ Отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М., 2011.
—
специальный способ обеспечения законности в финансовом праве, осуществляемый на
всех стадиях финансовой деятельности <1>;
———————————
<1> Крохина Ю.А. Финансовое право: Учебник. 4-е
изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 128, 131.
—
важнейшее средство обеспечения законности в финансовой и хозяйственной
деятельности <1>;
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю.
Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003. с. 38; Финансовое право: Учебник
/ Отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М., 2011.
—
неотъемлемая составная часть финансовой деятельности государства и
муниципальных образований;
— специальная отрасль контроля, осуществляемого в стране <1>;
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.
Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 139.
— одна из
разновидностей финансовой деятельности государства <1>;
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н.
Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 107.
— элемент
финансовой деятельности государства <1>;
———————————
<1> Саттарова Н.А. К вопросу о
государственном финансовом контроле // Финансовое право. 2006. N 1.
—
институт финансового права <1>; ключевой институт финансового
права <2>;
———————————
<1> Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С.
17.
<2> См.: Концепции развития российского
законодательства. М., 2010. С. 193.
—
деятельность уполномоченных государством органов и организаций за соблюдением
законности в процессе собирания, распределения, перераспределения и
использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях
осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и
свобод граждан <1>.
———————————
<1> См.: Правовое регулирование финансового
контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Монография
/ Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева.
М., 2013.
По мнению
Е.Ю. Грачевой, существуют предпосылки для выделения финансового контроля в
самостоятельную подотрасль финансового права <1>,
однако вопрос остается дискуссионным в силу разнородности отношений,
охватываемых финансовым контролем.
———————————
<1> Грачева Е.Ю. Проблемы правового
регулирования государственного финансового контроля. М., 2000; Правовое
регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и
перспективы: Монография
/ Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева.
М., 2013.
Представляется,
что финансовый контроль можно
определить, во-первых, как комплексный институт финансового права, регулирующий
отношения по проверке законности, обоснованности, своевременности,
эффективности действий по формированию, распределению и использованию публичных
фондов денежных средств; во-вторых, регламентированную нормами права
деятельность уполномоченных государственных и негосударственных органов и
организаций по осуществлению контрольных мероприятий в сфере финансовой
деятельности.
Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам <1>.
Возникающие при его осуществлении общественные отношения, все его виды
регламентируются нормами финансового права — нормами бюджетного и налогового
права; нормами институтов банковского кредитования и государственных расходов;
валютным законодательством, законодательством о рынке ценных бумаг <2>.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.
Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 140.
<2> См., например: Артемов Н.М. Проблемы и
перспективы валютного регулирования в РФ (финансово-правовой аспект). М., 2002;
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового
контроля. М., 2000; Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый
контроль: Учеб. пособие. М., 2004; Соколова Э.Д. Правовое регулирование
финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.,
2009.
Объектом финансового контроля являются
денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых
ресурсов в материальном производстве и непроизводственной сфере, во всех
звеньях финансовой системы.
Предмет финансового контроля
составляют документы бухгалтерского и налогового учета, финансовая отчетность,
бюджетные сметы казенных учреждений,
сметы доходов и расходов государственных автономных
и бюджетных учреждений, налоговые декларации, операции с бюджетными
средствами, банковские, валютные, кассовые операции, бизнес-планы и др.
С.В. Степашин указывает, что «употребление термина
«контроль» тесно связано с представлениями об иерархичности
человеческих отношений: тот, кто имеет право контролировать, очевидно, обладает
более высоким статусом и объемом полномочий, чем тот, кто является объектом
контроля, а кроме того, имеет в своем распоряжении механизмы непосредственного
властного принуждения» <1>.
———————————
<1> Степашин С.В. Конституционный аудит. М.,
2006. С. 20.
Субъектами финансового контроля
являются государственные и муниципальные органы, негосударственные юридические
лица, наделенные полномочиями по проведению мероприятий финансового контроля, а
также общественные организации и объединения.
К субъектам, в отношении которых осуществляется финансовый контроль (в
нормативных правовых актах они называются объектами
<1>), относятся:
———————————
<1> См., например: БК РФ. Ст. 266.1;
Приказ
Минфина РФ от 2 июля 2010 года N 65н «Об утверждении Положения об
осуществлении Министерством финансов Российской Федерации финансового контроля
деятельности подведомственных Министерству финансов Российской Федерации
федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных
предприятий, их филиалов и представительств» (ред. от 6 декабря 2011 года)
// Российская газета. 2010. N 196.
— главные
распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные
администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы
(администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
— финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели
средств бюджета, которым предоставляются межбюджетные трансферты) в части
соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов,
бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы РФ;
— государственные (муниципальные) учреждения;
— государственные (муниципальные) унитарные предприятия;
— государственные корпорации и государственные компании;
— хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых
образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие
организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных
(складочных) капиталах;
— юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица,
которым предоставлены средства из соответствующего бюджета бюджетной системы
РФ, или государственные (муниципальные) гарантии;
— органы управления государственными внебюджетными фондами;
— юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных
внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного
медицинского страхования;
— кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными
средствами;
— физические и юридические лица, в случаях, установленных нормами
права.
Нормы, регулирующие финансовый контроль в России в соответствии с Конституцией
РФ, содержатся в правовых актах разного уровня:
— в федеральных, действующих на всей территории РФ (Бюджетном кодексе
РФ (раздел IX
— «Государственный и муниципальный финансовый контроль»); Налоговом
кодексе РФ (гл. 14);
Федеральных законах: «О Счетной палате Российской Федерации» (от 5
апреля 2013 года N 41-ФЗ)
<1>; «Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований» (от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ) <2>;
«О парламентском контроле» (от 7 мая 2013 года N 77-ФЗ)
<3>; «О валютном регулировании и валютном
контроле» (от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ)
<4>; иных федеральных законах (например, в Федеральном
законе от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ «Об акционерных обществах», гл. XII)
<5>; Указах Президента РФ (например: от 25 июля 1996
года N 1095
«О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской
Федерации» <6>; от 9 марта 2004 года N 314
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <7>);
Постановлениях Правительства РФ (в частности: от 15 апреля 2014 года N 320
«Об утверждении государственной программы Российской Федерации
«Управление государственными финансами и регулирование финансовых
рынков» <8>; от 24 февраля 2009 года N 166
«О порядке представления органами и агентами валютного контроля в орган
валютного контроля, уполномоченный Правительством Российской Федерации,
необходимых для осуществления его функций документов и информации» <9>
и др.); нормативных правовых актах органов государственной власти РФ (например,
Приказ
Минфина РФ от 25 декабря 2008 года N 146н «Об обеспечении деятельности по
осуществлению государственного финансового контроля» <10>);
———————————
<1> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1649.
<2> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 903.
<3> СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2304.
<4> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.
<6> СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3696.
<7> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023.
<8> СЗ РФ. 2014. N 18 (часть III). Ст. 2166.
<9> СЗ РФ. 2009. N 9. Ст. 1129.
<10> Российская газета. 2009. N 36.
— в
региональных, действующих на территории соответствующих субъектов РФ (например,
Закон г.
Москвы от 30 июня 2010 года N 30 «О Контрольно-счетной палате Москвы»
<1>; Постановление
Правительства Москвы от 11 марта 2014 года N 112-ПП «Об утверждении
Порядка осуществления Главным контрольным управлением города Москвы контроля в
финансово-бюджетной сфере» (ред. от 19 февраля 2015 года) <2>;
Постановление Правительства Республики Карелия от 18 марта 2015 года N 84-П
«Об утверждении Порядка осуществления внутреннего государственного
финансового контроля в Республике Карелия» <3>
и др.);
———————————
<1> Ведомости Московской городской думы. 2011. N
9. Ст. 229.
<2> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2014. N
16.
<3> www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19 марта
2015 года).
— в актах
органов местного самоуправления, чье действие распространяется только на
территорию соответствующего муниципалитета;
— в международных договорах РФ, содержащих ее обязательства в сфере
финансового контроля.
А.Н. Козырин справедливо отмечает, что международно-правовые
инструменты активно используются для борьбы с коррупцией, преступным уклонением
от уплаты налогов, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма <1>.
———————————
<1> Козырин А.Н. Правовые основы
государственного и муниципального финансового контроля в Российской
Федерации // Реформы и право. 2014. N 1. С. 66 — 76.
Одним из
наиболее авторитетных международных актов, регулирующих государственный
финансовый контроль, является Лимская декларация
руководящих принципов контроля, принятая в 1977 году на IX Конгрессе
Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) <1>,
проходившем в г. Лиме. Для подписавших ее государств декларация
имеет рекомендательную силу. Согласно ст. 1
Декларации, «организация контроля является обязательным элементом
управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление
влечет за собой ответственность перед обществом». При этом подчеркивается,
что «контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы
регулирования»; его цель — «вскрытие отклонений от принятых
стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии
расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы
иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь
виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или
осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в
будущем» <2>. В Лимской декларации
содержатся положения, устанавливающие понятие, виды и принципы государственного
финансового контроля, основы организации взаимоотношений органов
государственного финансового контроля с парламентом и правительством,
определяющие методы контрольной деятельности, полномочия высшего контрольного
органа, отчетность перед парламентом и общественностью.
———————————
<1> INTOSAI — международная организация,
основанная в 1953 году и объединяющая высшие национальные органы финансового
контроля свыше 180 государств — членов ООН.
<2> Лимская декларация
руководящих принципов контроля (принята в г. Лиме 17 октября 1977 года — 26
октября 1977 года IX Конгрессом Международной организации высших органов
финансового контроля (ИНТОСАИ) // СПС «КонсультантПлюс».
— в
локальных актах юридических лиц (в регламентах, стандартах и др.) — например, Регламент
Счетной палаты Российской Федерации (утв. Постановлением Коллегии Счетной
палаты РФ от 7 июня 2013 года N 3 ПК) <1>.
———————————
Финансовому
контролю как части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых
осуществляется финансовая деятельность государства и муниципальных образований
и которые закреплены в Конституции
РФ и иных нормативных правовых актах.
Лимской декларацией
руководящих принципов контроля установлены принципы
финансового контроля — законность, правильность, целесообразность,
экономичность и эффективность финансовой деятельности.
§ 2. Классификация финансового контроля
Классификация
финансового контроля в законодательстве и в теории финансового права проводится
по различным основаниям.
В зависимости от статуса
субъектов финансового контроля выделяются государственный (муниципальный), негосударственный и общественный финансовый контроль,
отличающиеся не только по субъектам, но и по целям осуществления.
По содержанию финансовый
контроль подразделяется на:
1) бюджетный контроль —
деятельность органов государственной власти и местного самоуправления,
специализированных контрольных органов по проверке законности, своевременности,
правильности, эффективности и результативности образования, распределения и
использования средств бюджетов бюджетной системы РФ.
Объектом бюджетного контроля являются денежные отношения на всех
стадиях бюджетного процесса.
Цель бюджетного контроля — проверка соблюдения участниками бюджетного
процесса бюджетного законодательства для эффективного выполнения государством и
муниципальными образованиями своих функций и задач <1>,
предупреждение и пресечение правонарушений в бюджетной деятельности.
———————————
<1> См.: Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П.,
Рыжкова Е.А. Финансовый контроль. М., 2004. С. 165.
Бюджетный
контроль осуществляют Президент РФ, представительные и исполнительные органы
государственной власти и местного самоуправления, специализированные
контрольные органы (Федеральное Собрание РФ, Счетная палата РФ (счетные палаты
субъектов РФ), Правительство РФ, Федеральное казначейство, контрольно-счетные
органы субъектов РФ и муниципальных образований);
2) налоговый контроль —
деятельность уполномоченных органов по контролю соблюдения налогоплательщиками,
налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах
в порядке, установленном Налоговым кодексом
РФ.
В целях проведения налогового контроля организации и физические лица
подлежат постановке на учет в налоговых органах соответственно по месту
нахождения организации, месту нахождения ее обособленных подразделений, месту
жительства физического лица, а также по месту нахождения принадлежащих им
недвижимого имущества и транспортных средств и по иным основаниям.
Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов
посредством: налоговых проверок; получения объяснений налогоплательщиков,
налоговых агентов и плательщиков сбора; проверки данных учета и отчетности;
осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а
также в других формах.
Налоговые органы проводят камеральные и выездные налоговые проверки с
целью проверки соблюдения налогоплательщиками, плательщиками сборов или
налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах.
В отношении крупнейших налогоплательщиков налоговые органы также
проводят налоговый мониторинг, предметом которого являются правильность
исчисления, полнота и своевременность уплаты (перечисления) налогов и сборов,
обязанность по уплате (перечислению) которых в соответствии с НК РФ
возложена на налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента) —
организацию;
3) валютный контроль в РФ
осуществляется Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля.
Органами валютного контроля в РФ являются Центральный банк РФ,
Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба <1>.
———————————
<1> До 2 февраля 2016 года полномочия органа
валютного контроля исполняла Федеральная служба финансово-бюджетного надзора
(Росфиннадзор). Указом
Президента РФ от 2 февраля 2016 года N 41 «О некоторых вопросах
государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере»
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора упразднена, ее полномочия как органа
валютного контроля переданы Федеральной налоговой службе и Федеральной
таможенной службе.
Агенты
валютного контроля — уполномоченные банки, профессиональные участники рынка
ценных бумаг, а также государственная корпорация «Банк развития и
внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», таможенные органы и
налоговые органы.
Центральный банк РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная
таможенная служба и агенты валютного контроля осуществляют контроль за
осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами.
Контроль валютных операций кредитными организациями осуществляет Банк
России.
Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица проводят
проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного
законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, а также проверки
полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и
нерезидентов; запрашивают и получают документы и информацию, связанные с
проведением валютных операций, открытием и ведением счетов. По результатам
проверок выдаются предписания об устранении выявленных нарушений актов
валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования. Органы и
агенты валютного контроля и их должностные лица вправе применять установленные
законодательством РФ меры ответственности за нарушение актов валютного
законодательства РФ и актов органов валютного регулирования <1>;
———————————
<1> См.: Федеральный закон от
10 декабря 2003 года N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном
контроле» (ред. от 4 ноября 2014 года) // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.
4) страховой надзор, осуществляемый
органом страхового надзора.
До момента вступления в силу Указа
Президента РФ от 4 марта 2011 г. N 270 «О мерах по совершенствованию
государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской
Федерации» таким органом являлась Федеральная служба страхового надзора
(Росстрахнадзор). Однако согласно названному Указу
Федеральная служба страхового надзора была присоединена к Федеральной службе по
финансовым рынкам (ФСФР России) с передачей ей функций по контролю и надзору в
сфере страховой деятельности (страхового дела).
В соответствии с Указом
Президента РФ от 25 июля 2013 года N 645 «Об упразднении Федеральной
службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых
актов Президента Российской Федерации» с 1 сентября 2013 года ФСФР России
прекратила свою деятельность в качестве федерального органа исполнительной
власти в области финансовых рынков и вошла в состав Банка России.
Таким образом, с 1 сентября 2013 года функции органа страхового надзора
выполняет Банк России;
5) таможенный контроль,
проводимый таможенными органами;
6) финансовый контроль в банковской
сфере.
Банк России как орган банковского регулирования и надзора в РФ
осуществляет надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими
группами банковского законодательства, нормативных актов ЦБ РФ, установленных
им обязательных нормативов. Цель банковского регулирования и надзора
заключается в поддержании стабильности банковской системы и ее развитии, а
также в защите интересов вкладчиков и кредиторов.
Банк России уполномочен проводить проверки кредитных организаций для
оценки общего состояния кредитной организации (комплексные) или отдельных
направлений ее деятельности (тематические). По результатам проверки
составляется акт.
Счетная палата осуществляет государственный аудит (контроль)
деятельности Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других
банков и небанковских кредитных организаций, входящих в банковскую систему РФ,
в части обслуживания ими федерального бюджета и других федеральных денежных средств;
деятельности Центрального банка РФ по обслуживанию государственного долга РФ;
счетов и операций Центрального банка РФ, на которые распространяется действие Закона
РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 «О государственной тайне».
В соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми на
основании предложений Национального финансового совета Счетная палата осуществляет
проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка РФ, его
структурных подразделений и учреждений.
В зависимости от времени
проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный и последующий.
Предварительный финансовый
контроль осуществляется до совершения операций по созданию, распределению и
использованию определенных фондов денежных средств. Он проводится, в частности,
законодательными (представительными) органами в ходе обсуждения и утверждения
проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по
бюджетно-финансовым вопросам, при приеме заявок и т.д.
Последующий финансовый
контроль осуществляется после совершения операции по формированию или
использованию финансовых ресурсов из соответствующих фондов денежных средств
(например, утверждение представительным органом закона об исполнении бюджета;
проверка налоговой декларации налоговым органом).
Для большинства органов финансового контроля предварительный контроль означает контроль до совершения операции
по списанию бюджетных средств, а последующий
— после совершения такой операции. В частности, Федеральное казначейство
осуществляет предварительный контроль <1>; контрольные и
финансовые органы исполнительной власти субъектов РФ — последующий контроль.
———————————
<1> Пункт 1
Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением
Правительства РФ от 1 декабря 2004 года N 703 // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
Финансовый
контроль может быть внешним и внутренним.
Внешний контроль
осуществляют Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и
муниципальных образований.
Внутренний контроль
осуществляют органы государственного (муниципального) финансового контроля
(органы и должностные лица исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований);
Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных
образований.
Можно также выделить обязательный,
проводимый в силу требований законодательства или по решению уполномоченных
государственных органов, и инициативный
финансовый контроль, осуществляемый по решению экономических субъектов.
Государственный и муниципальный финансовый контроль
Государственный (муниципальный)
финансовый контроль проводится с целью обеспечить максимальное поступление
финансовых ресурсов в публичные фонды, а также законность и эффективность их
использования.
В соответствии со ст. 12
Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти. Однако представляется справедливой позиция, согласно
которой муниципальный контроль можно отнести к негосударственному финансовому
контролю «условно, поскольку он регулируется нормами публичного
права» <1>. По видам и методам осуществления муниципальный финансовый контроль в
основном аналогичен государственному.
———————————
<1> Котов В.В. Правовая концепция
интегрированной системы негосударственного финансового контроля. М., 2007. С.
107.
Государственный финансовый контроль
осуществляют:
— Президент РФ;
— главы субъектов РФ;
— законодательные (представительные) органы государственной власти РФ,
субъектов РФ;
— государственные органы исполнительной власти общей компетенции РФ,
субъектов РФ;
— Центральный банк РФ;
— государственные органы исполнительной власти межотраслевой и
специальной компетенции РФ и субъектов РФ (Министерство финансов РФ,
федеральные органы государственного финансового контроля исполнительной власти
и их территориальные органы; контрольные органы исполнительной власти субъектов
РФ; практически все иные органы исполнительной власти);
— профессиональные органы финансового контроля — Счетная палата РФ,
счетные палаты субъектов РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ.
Муниципальный финансовый
контроль осуществляют:
— главы муниципальных образований;
— представительные органы муниципальных образований;
— исполнительно-распорядительные органы и должностные лица местного
самоуправления;
— контрольно-счетные органы муниципальных образований.
Государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется за
счет контролирующего субъекта.
Государственный контроль подразделяется на общегосударственный (надведомственный), ведомственный и внутрихозяйственный.
Общегосударственный
(надведомственный) финансовый контроль осуществляется федеральными органами
законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том
числе специально созданными органами исполнительной власти. Государственный
финансовый контроль включает контроль исполнения федерального бюджета и
бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организации денежного обращения,
использования кредитных ресурсов, состояния государственного внутреннего и
внешнего долга, государственных резервов, предоставления финансовых и налоговых
льгот и преимуществ <1>.
———————————
<1> Указ
Президента РФ от 25 июля 1996 года N 1095 // СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3696.
Государственный
контроль осуществляют также органы представительной (законодательной) и
исполнительной власти субъектов РФ.
Ведомственный финансовый
контроль осуществляется в органах исполнительной власти — министерствах,
службах, агентствах, органах исполнительной власти субъектов РФ —
руководителями соответствующих органов исполнительной власти и их
контрольно-ревизионными подразделениями, подчиненными, как правило,
непосредственно руководителю органа исполнительной власти.
Внутриведомственный
государственный финансовый контроль проводится в организациях,
функционирующих на праве государственной собственности: федеральных унитарных и
казенных предприятиях; унитарных и казенных предприятиях субъектов РФ, в
государственных автономных, бюджетных, казенных учреждениях, — и осуществляется
их руководителями, финансовыми отделами, бухгалтериями. В отличие от
государственного (надведомственного) контроля, сфера действия которого зачастую
ограничена определенным кругом вопросов финансовой и хозяйственной
деятельности, внутриведомственный контроль обычно имеет комплексный характер (в
форме комплексных ревизий производственной и финансово-хозяйственной
деятельности предприятий и учреждений).
Особый вид финансового контроля (и новелла в структуре института
финансового контроля) — государственный
аудит, а также такие виды аудита, как аудит
эффективности, финансовый аудит, стратегический аудит, являющиеся
компетенцией Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ.
Финансовый аудит по сути
представляет традиционный контроль за соблюдением бюджетного законодательства и
иных нормативных правовых актов, т.е. за правомерностью совершения операций.
Назначение аудита эффективности
состоит в оценке эффективности использования публичных ресурсов для достижения
запланированных целей и тесно связан с принципом эффективности использования
бюджетных средств.
Стратегический аудит
позволяет оценивать результаты достижения стратегических целей обеспечения
безопасности и стратегического развития и должен происходить в рамках
государственного стратегического планирования <1>.
———————————
<1> См. подробнее: Казна и бюджет
/ Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д.Л. Комягин.
М., 2014.
Негосударственный финансовый контроль
Цель негосударственного контроля —
оптимизировать учет, сократить издержки (юридического лица, индивидуального
предпринимателя), увеличив прибыль, и свести к минимуму отчисления в публичные
фонды <1>.
———————————
<1> См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового
регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 12 — 13.
Негосударственный финансовый контроль
подразделяется на внутрисистемный,
внутрихозяйственный и аудиторский.
Внутрисистемный финансовый
контроль по своей сути аналогичен ведомственному финансовому контролю.
Отличие в том, что ведомственный
финансовый контроль — это государственный контроль, осуществляемый
государственными органами исполнительной власти; внутрисистемный финансовый контроль проводится в системах,
объединяющих негосударственные организации — общественные, религиозные и т.д.
(например, в системе профсоюзов или в системе Русской православной церкви) <1>.
———————————
<1> Саттарова Н.А. К вопросу о
государственном финансовом контроле // Финансовое право. 2006. N 1.
Внутрихозяйственный негосударственный
финансовый контроль осуществляется в рамках конкретного экономического
субъекта за счет средств самого экономического субъекта по инициативе его
руководства либо управляющего органа финансовой, экономической и юридической
службой с целью оказания содействия руководству или органу управления в
эффективности финансовой деятельности экономического субъекта.
Внутрихозяйственный контроль — самостоятельная функция управления
внутри организации, основная цель которой — непрерывное наблюдение за эффективностью
финансово-экономической, снабженческо-сбытовой и производственной деятельности,
выявление внутрихозяйственных резервов, обеспечение сохранности денежных и
материальных средств, устранение причин и условий, порождающих хищения и
бесхозяйственность.
Основная роль в системе внутрихозяйственного контроля принадлежит
контролю, осуществляемому бухгалтерией предприятия посредством визирования
документов, связанных с расходованием денежных и материальных средств; учета и
регистрации хозяйственных операций, инвентаризации имущества; обобщения и
анализа учетной и отчетной информации, тематических проверок (обследований) в
отдельных внутрихозяйственных подразделениях и др.
Внутрихозяйственный контроль является непрерывным, универсальным
(сплошным), системным и строго документальным <1>.
———————————
<1> Правовое регулирование финансового контроля
в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Монография
/ Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева.
М., 2013.
Аудиторский финансовый контроль (аудит)
— независимый внешний (вневедомственный) контроль по проверке бухгалтерского
учета и финансовой отчетности юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей, осуществляемый в качестве предпринимательской деятельности
профессиональными аудиторами и аудиторскими организациями, за счет
контролируемого субъекта.
Аудит — независимая проверка
бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения
о достоверности такой отчетности <1>.
———————————
<1> Пункт 3 ст. 1
Федерального закона от 30 декабря 2008 года N 307-ФЗ «Об аудиторской
деятельности» // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 15.
Специфика
аудита как формы финансового контроля выражается в том, что между аудитором и
аудируемым лицом складываются одновременно и частноправовые, и
публично-правовые отношения, опосредуемые различными отраслями права <1>.
———————————
<1> См.: Ершова И.В., Ершов А.А. Правовое
регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации // СПС
«КонсультантПлюс». 2011.
Основная цель аудита — не извлечение прибыли, а
выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности
аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета
законодательству РФ <1>. Именно это придает аудиту
общественно значимый характер, что подтверждено в Постановлении
Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2003 года N 4-П <2>.
———————————
<1> Постановление
Правительства РФ от 23 сентября 2002 года N 696 «Об утверждении
федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности».
<2> Постановление
Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2003 года N 4-П «По делу о проверке
конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона «Об
аудиторской деятельности» в связи с жалобой гражданки И.В.
Выставкиной» // СЗ РФ. 2003. N 15. Ст. 1416.
Аудиторская
деятельность не подменяет контроля достоверности бухгалтерской (финансовой)
отчетности, осуществляемого в соответствии с законодательством РФ
уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления;
она является предпринимательской и обладает всеми признаками таковой,
закрепленными в ст. 2 ГК
РФ: самостоятельность, риск, направленность на систематическое получение
прибыли от оказания аудиторских услуг, необходимость регистрации в
установленном законом порядке. В то же время аудит как отдельно взятая
независимая проверка в рамках осуществления финансового контроля является не
предпринимательством, а профессиональной услугой, оказываемой профессиональными
субъектами (индивидуальными аудиторами и аудиторскими организациями)
аудируемому лицу.
Аудиторская деятельность в РФ регулируется Федеральным законом
от 30 декабря 2008 года N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»,
Федеральным законом
от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»,
подзаконными нормативными правовыми актами; Правилами (стандартами) аудиторской
деятельности (федеральными стандартами; стандартами саморегулируемой
организации аудиторов; стандартами, принимаемыми аудиторскими организациями).
Право на осуществление аудиторской деятельности имеют физические лица —
аудиторы, а также юридические лица — аудиторские организации, которые могут
создаваться в любой организационно-правовой форме, за исключением открытого
акционерного общества.
Физическое лицо, желающее заниматься аудиторской деятельностью, должно
сдать квалификационный экзамен, для допуска к которому предусмотрены
обязательные требования:
а) наличие документа о высшем образовании в образовательном учреждении
высшего образования, имеющем государственную аккредитацию;
б) наличие стажа работы, связанной с осуществлением аудиторской
деятельности либо ведением бухгалтерского учета и составлением бухгалтерской
(финансовой) отчетности, не менее трех лет, из которых не менее двух лет из
последних трех лет — в аудиторской организации.
В случае успешной сдачи квалификационного экзамена выдается
квалификационный аттестат аудитора без ограничения срока его действия.
Аудиторская организация —
коммерческая организация, являющаяся членом одной из саморегулируемых
организаций аудиторов, которая приобретает право осуществлять аудиторскую
деятельность с даты внесения сведений о ней в реестр аудиторов и аудиторских
организаций саморегулируемой организации аудиторов, членом которой такая
организация является. Коммерческая организация, сведения о которой не внесены в
реестр аудиторов и аудиторских организаций в течение трех месяцев с даты
внесения записи о ней в Единый государственный реестр юридических лиц, не вправе
использовать в своем наименовании слово «аудиторская», а также
производные слова от слова «аудит».
Аудит бывает обязательный и инициативный.
Обязательный аудит
проводится ежегодно в случаях, определенных законодательством. Обязательному
аудиту подлежат организации:
1) имеющие организационно-правовую форму открытого акционерного
общества;
2) ценные бумаги которых допущены к обращению на торгах фондовых бирж и
(или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг;
3) кредитные организации, бюро кредитных историй; организации,
являющиеся профессиональными участниками рынка ценных бумаг; клиринговые
организации; страховые организации, общества взаимного страхования; товарные,
валютные или фондовые биржи; негосударственные пенсионные или иные фонды,
акционерные инвестиционные фонды, управляющие компании акционерных
инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов или негосударственных
пенсионных фондов (за исключением государственных внебюджетных фондов).
В отношении большей части перечисленных субъектов проведение
обязательного аудита предусмотрено также специальными нормативными актами;
4) объем выручки которых от продажи продукции (продажи товаров,
выполнения работ, оказания услуг) за год, предшествовавший отчетному, превышает
400 миллионов рублей или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на
конец предшествовавшего отчетному года превышает 60 миллионов рублей (за
исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления,
государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных
унитарных предприятий, сельскохозяйственных кооперативов, союзов этих
кооперативов);
5) представляющие и (или) публикующие сводную (консолидированную)
бухгалтерскую (финансовую) отчетность <1>.
———————————
<1> Общие требования к составлению,
представлению и публикации консолидированной финансовой отчетности юридическим
лицом, созданным в соответствии с законодательством РФ, определены Федеральным законом
от 27 июля 2010 года N 208-ФЗ «О консолидированной финансовой
отчетности» (за исключением органов государственной власти, органов
местного самоуправления, государственных внебюджетных фондов, а также
государственных и муниципальных учреждений).
Инициативный (добровольный) аудит
проводится по решению самого экономического субъекта в целях проверки его
финансово-хозяйственной деятельности. Как правило, ее инициаторами являются
учредители (акционеры) экономического субъекта. Решение о проведении
инициативного аудита в отношении индивидуального предпринимателя принимается
самим предпринимателем. Задачи и содержание инициативного аудита определяются
по согласованию сторон и закрепляются в договоре.
Внешний аудит осуществляется
лицами, независимыми от проверяемого субъекта. Внешним аудитом является
независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в
целях выражения мнения о достоверности такой отчетности, которая проводится
индивидуальными аудиторами и аудиторскими организациями.
Внутренний аудит —
контрольная деятельность, осуществляемая внутри аудируемого лица его
подразделением — службой внутреннего аудита (например, служба внутреннего
аудита Центрального банка РФ) <1> с целью
изучения, оценки и мониторинга состояния и эффективности системы бухгалтерского
учета и внутреннего контроля.
———————————
<1> Приказ
Банка России от 31 марта 1997 года N 02-140 «О службе главного аудитора
Банка России» // СПС «КонсультантПлюс».
Основным
направлением деятельности аудиторов и аудиторских организаций является
аудиторская проверка, по результатам которой составляется аудиторское заключение — официальный документ, предназначенный для
пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемых лиц, содержащий
выраженное в установленной форме мнение аудиторской организации,
индивидуального аудитора о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности
аудируемого лица.
Аудиторское заключение —
формализованный документ, перечень обязательных сведений которого
устанавливается правилами (стандартами) аудиторской деятельности.
Федеральным законом
«Об аудиторской деятельности» предусмотрено как государственное, так
и негосударственное регулирование аудиторской деятельности в РФ.
Государственное
регулирование аудиторской деятельности осуществляется Минфином России, в
компетенцию которого входят:
а) выработка государственной политики в сфере аудиторской деятельности;
нормативно-правовое регулирование в сфере аудиторской деятельности, в том числе
утверждение федеральных стандартов аудиторской деятельности, правил
независимости аудиторов и аудиторских организаций, а также принятие в пределах
своей компетенции иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую
деятельность;
б) ведение государственного реестра саморегулируемых организаций
аудиторов, а также контрольного экземпляра реестра аудиторов и аудиторских
организаций;
в) анализ состояния рынка аудиторских услуг в России и др.
В целях учета мнения профессиональных участников рынка аудиторской
деятельности при Минфине России создан Совет по аудиторской деятельности <1>,
в состав которого входят:
———————————
<1> Приказ
Минфина России от 29 декабря 2009 года N 146н «О создании Совета по
аудиторской деятельности и его рабочего органа» // Бюллетень нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 21.
1) десять
представителей пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности, которые
подлежат ротации один раз в три года не менее чем на 25% их общего числа;
2) два представителя уполномоченного федерального органа;
3) по одному представителю от федерального органа исполнительной
власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, от
федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по принятию
нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, и от
Центрального банка РФ;
4) два представителя от саморегулируемых организаций аудиторов,
кандидатуры которых выдвигаются совместно всеми саморегулируемыми организациями
аудиторов. Данные представители подлежат ротации один раз в год.
Негосударственное
регулирование аудиторской деятельности осуществляется саморегулируемыми
организациями аудиторов, создаваемыми на основе членства, задача которых —
обеспечить условия осуществления аудиторской деятельности своих членов <1>.
———————————
<1> Согласно п. 1 ст. 2
Федерального закона от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ «О саморегулируемых
организациях» под саморегулированием понимается самостоятельная и
инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или
профессиональной деятельности и содержанием которой являются:
а) разработка и установление стандартов и правил деятельности;
б) контроль соблюдения требований стандартов и правил.
Общественный финансовый контроль
Для общественного финансового контроля
характерна деятельность ради общественного благополучия. Он реализуется на
основе общественных институтов и законов, обязывающих, главным образом, органы
исполнительной власти различного уровня предоставлять достоверную информацию
всем заинтересованным субъектам общественного финансового контроля (юридическим
и физическим лицам).
Общественный финансовый контроль
непосредственно представляет интересы граждан, общественных групп или
общественных объединений в различных сферах общественной жизни. Он не обладает
властным характером, не является обязательным, осуществляется от имени
общественности и граждан; его субъектами не могут являться органы
государственной власти и органы местного самоуправления. Развитие общественного
контроля предполагает формирование институтов гражданского общества, наличие в
распоряжении граждан собственности (индивидуальной или коллективной), их
способности к самоорганизации и осуществлению деятельности в институтах
гражданского общества, гарантий государства по обеспечению законности и
правопорядка в процессе осуществления такой деятельности. Главной функцией
субъектов общественного финансового контроля является расширение пределов
свободы и наделение властью общества. Основным мотивом участия в общественном
финансовом контроле является естественное стремление граждан и их объединений к
сотрудничеству с органами государственной и муниципальной власти для реализации
коллективных целей и улучшения качества своей частной жизни, в частности, путем
направления запросов, обжалования незаконных и неправильных действий
должностных лиц и др.
Субъектами общественного финансового контроля могут выступать:
— Общественная палата РФ и региональные общественные палаты;
— общественные советы, создаваемые при государственных и муниципальных
органах;
— политические партии и общественные объединения;
— общественные объединения, специализирующиеся на деятельности по
осуществлению общественного финансового контроля;
— контрольно-ревизионные органы внутри общественных объединений и иных
некоммерческих организаций, осуществляющие внутренний финансовый контроль;
— средства массовой информации;
— отдельные граждане.
Общественная палата РФ и региональные общественные палаты призваны
осуществлять экспертизу законодательных актов и законопроектов исполнительной
власти, проводить слушания и вырабатывать рекомендации по проблемам,
затрагивающим интересы общественности.
Гражданская экспертиза и общественный контроль утверждают роль
гражданского общества в качестве независимого субъекта контрольно-надзорной
деятельности.
Ученые отмечают, что элементы общественного контроля присутствуют в
различных сферах публичного управления: в нормотворческой деятельности (в том
числе в сфере публичных финансов) — в форме обязательного опубликования и
независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов <1>;
в сфере закупок для публичных нужд — открытым размещением всей информации <2>.
Это — добровольный общественный контроль.
———————————
<1> Правила
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 26
февраля 2010 года N 96.
<2> Статьи 4,
102
Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ «О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд».
Результаты
общественного контроля могут служить основанием для проведения контрольных
мероприятий профессиональными органами финансового контроля <1>.
———————————
<1> См.: Казна и бюджет
/ Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д.Л. Комягин.
М., 2014.
§ 3. Формы осуществления финансового контроля
Государственный
(муниципальный) финансовый контроль осуществляется путем проведения проверок, ревизий, обследования,
санкционирования операций.
Проверка — совершение
контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности
отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного
(бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении
деятельности объекта контроля за определенный период.
Проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе
встречные проверки.
Камеральными являются
проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного
(муниципального) финансового контроля на основании бюджетной (бухгалтерской) и
налоговой отчетности и иных документов, представленных по его запросу.
Выездные — проверки,
проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе
определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной
(бухгалтерской) или налоговой отчетности и первичных документов <1>.
———————————
<1> В частности, в соответствии с п. 1 ст. 88
НК РФ «камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения
налогового органа на основе налоговых деклараций (расчетов) и документов,
представленных налогоплательщиком, а также других документов о деятельности
налогоплательщика, имеющихся у налогового органа» — Налоговый кодекс
Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ // СЗ РФ.
1998. N 31. Ст. 3824.
Встречные проверки проводятся в рамках
выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или)
подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.
Результаты проверки оформляются актом.
Ревизия — комплексная
проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении
контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей
совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и
правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности.
Правом проведения ревизий наделены определенные органы: Счетная палата
РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований,
Федеральное казначейство и его территориальные органы <1>,
контрольно-ревизионные подразделения органов исполнительной власти.
———————————
<1> См.: Указ
Президента РФ от 2 февраля 2016 года N 41 «О некоторых вопросах
государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» // СЗ РФ.
2016. N 6. Ст. 831.
Ревизии
носят, как правило, комплексный характер и проводятся комиссией ревизоров,
которые наделены широкими полномочиями по проверке первичных документов
бухгалтерского учета, финансовой отчетности, бизнес-планов, бюджетных смет,
фактического наличия денежных средств, ценных бумаг, товарно-материальных
ценностей; проведению частичных или сплошных инвентаризаций, опечатывания
складских помещений, касс; привлечению специалистов и экспертов для проведения
ревизии; получению от должностных и материально ответственных лиц письменных
разъяснений по возникающим в ходе ревизии вопросам и др.
По содержанию ревизии могут быть документальными
или фактическими.
При проведении документальной ревизии исследуются документы,
относящиеся к финансово-хозяйственной деятельности ревизуемого лица.
Фактическая ревизия заключается в комплексном исследовании
финансово-хозяйственной деятельности ревизуемого лица — проверка наличия
денежных и материальных ценностей, сопровождаемая инвентаризацией.
По порядку проведения различаются плановые
и внеплановые ревизии.
Плановая ревизия проводится
в соответствии с планом и в сроки, установленные органом, уполномоченным на
проведение ревизии. В производственной сфере плановые ревизии проводятся не
реже одного раз в год, в непроизводственной — не реже одного раза в два года.
Внеплановой является
ревизия, не включенная в план контрольной работы соответствующих контрольных
органов. Внеплановая ревизия проводится по следующим основаниям:
— поручения руководителя органа, наделенного контрольными полномочиями;
— поручения или обращения от Аппарата Правительства Российской
Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Министра финансов
Российской Федерации, Генеральной прокуратуры и иных правоохранительных органов
федерального уровня;
— проведение встречной ревизии (проверки).
Результаты ревизии оформляются актом.
Обследование заключается в
анализе и оценке состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.
Его результаты оформляются заключением.
Санкционирование операций
представляет собой совершение разрешительной надписи после проверки документов,
представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или)
на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного
законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов,
регулирующих бюджетные правоотношения <1>.
———————————
Федеральным
законом
«О Счетной палате Российской Федерации» также установлены методы
осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности, к которым
отнесены проверка, ревизия, анализ,
обследование, мониторинг. В соответствии со своими полномочиями Счетная
палата РФ при проведении контрольных мероприятий наряду с перечисленными
методами применяет относительно новые — анализ и мониторинг.
Анализ применяется в целях
исследования отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и
деятельности объекта аудита (контроля) и систематизации результатов
исследования.
Мониторинг осуществляется с
целью сбора и анализа информации о предмете и деятельности объекта аудита
(контроля) на системной и регулярной основе.
§ 4. Органы, осуществляющие финансовый контроль
К.С.
Бельский отмечает, что по функциональным свойствам финансовый контроль
«является вполне самостоятельным институтом в науке финансового права. В
то же время финансовый контроль осуществляют специальные органы государства, и
с этой точки зрения данный институт вплотную примыкает к системе финансовых
органов» <1>.
———————————
<1> Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994.
С. 17 — 18.
А.А.
Ялбулганов подчеркивает, что «необходимым условием функционирования
финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов
контрольной деятельности: определение ее границ, методов и форм осуществления,
установление правового статуса контрольных органов, объема их прав и
обязанностей» <1>.
———————————
<1> Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Финансовое
право. 1999. N 4. С. 43.
Органы,
обладающие контрольными полномочиями, можно разделить на две группы:
— специализированные органы,
созданные с целью осуществления финансового контроля (это — Счетная палата РФ,
контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы
финансового контроля исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных
образований);
— иные государственные и муниципальные органы, обладающие полномочиями по финансовому контролю наряду с
иными функциональными полномочиями (к ним относятся: финансовые органы,
Федеральное казначейство, различные администраторы бюджетных средств, органы
законодательной власти, Контрольное управление Администрации Президента РФ).
Для таких органов контрольные полномочия являются неосновными, дополнительными
функциями <1>.
———————————
<1> См. подробнее: Казна и бюджет
/ Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д.Л. Комягин.
М.: Наука, 2014.
Органы, осуществляющие государственный
и муниципальный
финансовый контроль
Президентский финансовый контроль.
Президент РФ осуществляет финансовый контроль посредством ежегодных
посланий Федеральному Собранию РФ <1>, подписания и
обнародования законов о бюджете, издания указов по вопросам финансовой
деятельности; кроме того — через Контрольное управление и другие управления
своей Администрации, а также через полномочных представителей в семи
федеральных округах.
———————————
<1> До 2013 года — также бюджетных посланий
Президента РФ.
В
соответствии с Указом
Президента РФ от 25 марта 2004 года N 400 <1>
Администрация Президента РФ — это
государственный орган, обеспечивающий деятельность Президента РФ и
осуществляющий контроль исполнения решений Президента РФ, для чего в его
структуре созданы самостоятельные подразделения.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1188.
Контрольное управление Администрации
Президента РФ наделено широкими полномочиями по осуществлению контроля во
всех сферах деятельности в связи с исполнением поручений Президента РФ, включая
проверку исполнения посланий Президента РФ и иных программных документов.
Управление осуществляет контроль и проверку деятельности органов исполнительной
власти РФ и субъектов РФ, организаций и их руководителей, включающей
использование бюджетных средств <1>.
———————————
<1> Указ
Президента РФ от 8 июня 2004 года N 729 «Об утверждении Положения о
Контрольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N
24. Ст. 2395.
Работники
Контрольного управления при проведении проверок и иных мероприятий по контролю
имеют право прохода во все здания, занимаемые федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами
местного самоуправления, а также организациями.
Полномочный представитель
Президента РФ в федеральном округе, наряду с другими функциями, организует
контроль исполнения в федеральном округе решений федеральных органов
государственной власти: федеральных законов, указов и распоряжений Президента
РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных
программ в федеральном округе <1>.
———————————
<1> Указ
Президента РФ от 13 мая 2000 года N 849 «О полномочном представителе
Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. N
20. Ст. 2112.
Полномочный
представитель вправе: запрашивать и получать в установленном порядке
необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента
РФ, от федеральных органов государственной власти, а также от органов
государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления,
организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от
должностных лиц; направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата
для участия в работе органов государственной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и
распоряжений Президента РФ, а также хода реализации федеральных программ,
использования федерального имущества и средств федерального бюджета в
федеральном округе; привлекать сотрудников Контрольного управления Президента
РФ, а в необходимых случаях — и сотрудников федеральных органов исполнительной
власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния
дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа; при исполнении
должностных обязанностей — иметь беспрепятственный доступ в любые организации,
находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.
Финансовый контроль
законодательных (представительных) органов власти.
Согласно ст. 94
Конституции РФ Федеральное Собрание — парламент РФ — является представительным
и законодательным органом РФ.
Парламентский контроль
осуществляют: палаты Федерального Собрания РФ — Совет Федерации и
Государственная Дума; комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ; парламентская
комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для
проведения парламентского расследования; члены Совета Федерации, депутаты
Государственной Думы.
Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству РФ,
заслушивает ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности;
осуществляет парламентский контроль в отношении Центрального банка РФ,
заслушивая годовые отчеты Центрального банка РФ и доклады Председателя
Центрального банка РФ о деятельности Центрального банка РФ при представлении
годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной
политики.
Формами финансово-контрольной деятельности членов Совета Федерации и
депутатов Государственной Думы также являются: внесение парламентского запроса
(запроса Совета Федерации, Государственной Думы), запроса члена Совета
Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса); заслушивание
информации членов Правительства РФ, руководителей и должностных лиц федеральных
органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов,
государственных внебюджетных фондов РФ; проведение парламентских слушаний и
парламентских расследований <1>.
———————————
<1> См.: Федеральный закон от
7 мая 2013 года N 77-ФЗ «О парламентском контроле» // СЗ РФ. 2013. N
19. Ст. 2304.
Контрольные
функции Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют через деятельность
соответствующих комитетов и комиссий. В составе Государственной Думы образованы
Комитет по бюджету и налогам, Комитет по финансовому рынку; в Совете Федерации
— Комитет по бюджету и финансовым рынкам.
Палаты ФС РФ, а также созданный ими и подотчетный им постоянно
действующий высший орган внешнего государственного контроля — Счетная палата РФ
— осуществляют предварительный и последующий контроль.
Предварительный контроль
проводится до утверждения закона (решения) о бюджете и иных проектов законов
(решений) по бюджетно-финансовым вопросам в ходе рассмотрения законопроектов на
заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, в ходе парламентских слушаний и
в связи с депутатскими запросами. В соответствии со ст. 106
Конституции РФ обязательному рассмотрению Советом Федерации подлежат принятые
Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета,
федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного
регулирования, денежной эмиссии.
Последующий контроль
осуществляется после принятия закона (решения) о бюджете, например в ходе
рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Для осуществления контроля исполнения федерального бюджета Совет
Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, деятельность которой
регулируется Федеральным законом
«О Счетной Палате РФ» <1>, и которая
наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля.
———————————
<1> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1649.
Счетная палата — высший орган внешнего государственного аудита
(контроля), формируемый Федеральным Собранием РФ (и подотчетный ему) для
реализации функции парламентского контроля, действующий на постоянной основе
для осуществления внешнего государственного аудита (контроль) на основе
принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и
гласности. Даже в случае досрочного прекращения полномочий Государственной Думы
деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена.
Совет Федерации и Государственная Дума по представлению Президента РФ
назначают по шесть аудиторов Счетной палаты сроком на шесть лет; Председатель
Счетной палаты РФ назначается Государственной Думой, заместитель Председателя —
Советом Федерации.
Счетная палата осуществляет внешний государственный финансовый контроль
в сфере бюджетных правоотношений.
Задачами Счетной палаты являются:
— организация и осуществление контроля за целевым и эффективным
использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных
внебюджетных фондов;
— определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам
РФ порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными
ресурсами, в том числе для целей стратегического планирования в РФ;
— анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования,
управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, выработка предложений
по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом;
— оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и
преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также
оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или
обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и
иных ресурсов;
— определение достоверности бюджетной отчетности главных
администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных
внебюджетных фондов РФ, годового отчета об исполнении федерального бюджета,
бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;
— контроль законности и своевременности движения средств федерального
бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ,
уполномоченных банках и иных кредитных организациях РФ;
— обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию
коррупции.
Счетная палата проводит экспертизу:
— проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах
государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый
период, о внесении изменений в указанные законы, — сопровождающуюся проверкой и
анализом обоснованности их показателей (подготовка и представление палатам
Федерального Собрания заключений на них);
— проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов в
части, касающейся расходных обязательств РФ, а также государственных программ
РФ;
— международных договоров РФ, документов стратегического планирования
РФ, в том числе государственных программ РФ, межгосударственных целевых
программ, в которых участвует РФ, и иных документов, затрагивающих вопросы формирования,
управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, а также проблемы
бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в РФ в
пределах компетенции Счетной палаты;
— осуществляет внешнюю проверку
годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального
бюджета, годовых отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджета субъекта
РФ, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ; проверку бюджетов
субъектов РФ и местных бюджетов — получателей межбюджетных трансфертов из
федерального бюджета;
— проводит оперативный анализ
исполнения и контроля организации исполнения федерального бюджета в текущем
финансовом году.
Счетная палата осуществляет:
— предварительный аудит
формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных
фондов РФ в целях установления их соответствия законодательству РФ, а также
определения обоснованности показателей проектов бюджетов;
— оперативный анализ
исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета в
процессе исполнения федерального бюджета — анализирует полноту и
своевременность поступлений доходов федерального бюджета, кассовое исполнение
федерального бюджета в сравнении с утвержденными показателями федерального
закона о федеральном бюджете, выявляет отклонения и нарушения, проводит их
анализ, вносит предложения по их устранению, — ежеквартально представляя
палатам Федерального Собрания оперативный доклад о ходе исполнения федерального
бюджета, в котором приводится анализ данных о доходах, расходах и об источниках
финансирования дефицита федерального бюджета;
— последующий контроль — в
ходе проверки исполнения федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах
государственных внебюджетных фондов РФ за отчетный финансовый год для
определения соответствия фактических показателей исполнения бюджетов
показателям, утвержденным соответствующими законами о бюджете, полноты и
своевременности исполнения показателей бюджета; в ходе внешней проверки годовых
отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных
внебюджетных фондов РФ, бюджетной отчетности главных администраторов средств
федерального бюджета — в целях установления законности исполнения бюджетов,
достоверности учета и отчетности, эффективности использования средств бюджетов,
а также в ходе проведения тематических проверок.
Счетная палата осуществляет внешний
государственный аудит (контроль) в отношении:
— федеральных государственных органов (в том числе их аппаратов);
— органов государственных внебюджетных фондов;
— Центрального банка РФ;
— федеральных государственных учреждений;
— федеральных государственных унитарных предприятий;
— государственных корпораций и государственных компаний;
— хозяйственных товариществ и обществ с участием РФ в их уставных
(складочных) капиталах;
— государственных органов субъектов РФ (в том числе их аппаратов);
— органов местного самоуправления;
— юридических лиц;
— индивидуальных предпринимателей;
— физических лиц — производителей товаров, работ, услуг в части
соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из
федерального бюджета, договоров об использовании федерального имущества
(управлении федеральным имуществом), договоров (соглашений) о предоставлении
государственных гарантий РФ;
— кредитных организаций, осуществляющих отдельные операции со
средствами федерального бюджета, в части соблюдения ими условий договоров
(соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета.
Для осуществления внешнего государственного аудита (контроля) Счетная
палата получает необходимую информацию, документы и материалы, а также имеет
постоянный доступ к федеральным государственным информационным системам. Все
подконтрольные субъекты, их должностные лица обязаны предоставлять Счетной
палате информацию, документы и материалы, необходимые для проведения
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Неправомерный отказ в
предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов,
материалов) Счетной палате (ее должностному лицу), а также предоставление
заведомо ложной информации должностным лицом, обязанным предоставлять такую
информацию, влекут за собой ответственность, установленную законодательством
Российской Федерации.
Контрольные органы Президента РФ и Правительства РФ, органы
государственной безопасности, правоохранительные органы, контрольно-счетные
органы субъектов РФ и муниципальных образований, Центральный банк РФ,
финансовые органы, налоговые органы и иные государственные органы,
подразделения внутреннего аудита обязаны оказывать содействие деятельности
Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию, необходимую для
выполнения ее задач и функций.
Счетная палата наделена широкими полномочиями по осуществлению
контрольной, экспертно-аналитической, информационной деятельности посредством
проведения проверок, ревизий, анализа, обследования, мониторинга.
Поручения Счетной палате о проведении контрольных и
экспертно-аналитических мероприятий оформляются постановлением Государственной
Думы. Проекты постановлений о поручениях Счетной палате готовятся Комитетом
Государственной Думы по бюджету и налогам по предложениям комитетов, комиссий,
депутатов Государственной Думы <1>.
———————————
<1> Постановление
ГД ФС РФ от 22 января 1998 года N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст.
801.
Проверка проводится для документального
исследования отдельных действий (операций) или определенного направления
финансовой деятельности объекта аудита (контроля) за определенный период,
указанных в решении о проведении проверки.
Целью ревизии является
комплексная проверка деятельности объекта аудита (контроля) — документальная и
фактическая проверка законности совершенных финансовых и хозяйственных
операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской
(финансовой) и бюджетной отчетности.
Результаты проверок и ревизий оформляются актом.
Анализ применяется в целях
исследования отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и
деятельности объекта аудита (контроля) и систематизации результатов
исследования.
Обследование заключается в
анализе и оценке состояния определенной сферы предмета и деятельности объекта
аудита (контроля).
Результаты анализа и обследования оформляются заключением.
Мониторинг осуществляется с
целью сбора и анализа информации о предмете и деятельности объекта аудита
(контроля) на системной и регулярной основе.
К участию в проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий
Счетная палата вправе привлекать государственные контрольные,
правоохранительные и иные органы и их представителей, а также на договорной
основе аудиторские, научно-исследовательские, экспертные и иные учреждения и
организации, отдельных специалистов, экспертов, переводчиков.
Счетная палата взаимодействует с контрольно-счетными органами субъектов
РФ и муниципальных образований, оказывая им организационную, правовую,
информационную, методическую и иную помощь, в том числе по вопросам
планирования и проведения на территориях соответствующих субъектов РФ и
муниципальных образований совместных и параллельных контрольных и
экспертно-аналитических мероприятий; содействует в профессиональной подготовке,
переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов
субъектов РФ и муниципальных образований.
На основании обращений контрольно-счетных органов субъектов РФ и
муниципальных образований или законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Счетная
палата осуществляет оценку (анализ) деятельности контрольно-счетных органов
субъектов РФ и муниципальных образований, дает заключения о соответствии
деятельности этих органов законодательству о внешнем государственном (муниципальном)
финансовом контроле и рекомендации по повышению ее эффективности.
О результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических
мероприятий Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу,
доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов
исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного
самоуправления, организаций и учреждений.
Счетная палата направляет в Государственную Думу предложения о
приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам
объектов аудита (контроля).
Государственная Дума рассматривает предложения Счетной палаты о
приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам
объектов аудита (контроля). Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам
по итогам рассмотрения предложений Счетной палаты о приостановлении всех видов
финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита (контроля)
готовит заключение на указанные предложения Счетной палаты, а также проект
постановления Государственной Думы о согласовании или несогласовании
приостановления всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам
объектов аудита (контроля) и представляет их на рассмотрение палаты.
При рассмотрении предложений Счетной палаты о приостановлении всех
видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита
(контроля) Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Счетной палаты
либо заместителя Председателя Счетной палаты. Порядок рассмотрения указанных
предложений устанавливается Советом Государственной Думы по предложению
Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.
По итогам рассмотрения предложений Счетной палаты о приостановлении
всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита
(контроля) Государственная Дума принимает постановление, которое направляется в
Счетную палату <1>.
———————————
<1> Постановление
ГД ФС РФ от 22 января 1998 года N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст.
801.
Об
ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях нормативных правовых
актов Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при
наличии данных, указывающих на признаки составов преступлений, передает
соответствующие материалы в правоохранительные органы.
Правоохранительные органы обязаны предоставлять Счетной палате
информацию о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным Счетной
палатой материалам.
Если в ходе контрольного мероприятия выявлены бюджетные нарушения,
Счетная палата направляет органу, уполномоченному в соответствии с
законодательством РФ принимать решения о применении бюджетных мер принуждения,
принятое Коллегией Счетной палаты и подписанное Председателем Счетной палаты
или заместителем Председателя Счетной палаты уведомление о применении бюджетных мер принуждения.
В случае выявления данных, указывающих на признаки составов
преступлений, Счетная палата передает соответствующие материалы в
правоохранительные органы.
По вопросам эффективности использования бюджетных средств, федеральной
собственности и иных ресурсов, бюджетно-финансовой политики и совершенствования
бюджетного процесса в РФ, по государственным программам РФ (федеральным целевым
программам), по проектам законодательных и иных нормативных правовых актов и
финансово-экономическим обоснованиям к ним, по бюджетно-финансовым вопросам,
вносимым на рассмотрение Государственной Думы, а также по проектам
международных договоров РФ, влекущих правовые последствия для федерального
бюджета, Счетная палата проводит экспертизу
и дает заключения.
Заключения Счетной палаты не
могут содержать политических оценок решений, принимаемых государственными
органами по вопросам их ведения.
Законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта РФ в пределах и
формах, установленных конституцией (уставом) субъекта РФ и законами субъекта
РФ, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль
исполнения бюджета субъекта РФ, исполнения бюджетов территориальных
государственных внебюджетных фондов субъекта РФ <1>.
———————————
<1> Пункт 4 ст. 5
Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N
42. Ст. 5005.
К
исключительной компетенции представительного органа муниципального образования
отнесен контроль исполнения органами местного самоуправления и должностными
лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного
значения, в том числе на осуществление контроля исполнения местных бюджетов.
Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному
должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного
осуществления их полномочий <1>.
———————————
<1> Статьи 35,
40
Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ.
2003. N 40. Ст. 3822.
Главы местных администраций как высшие
должностные лица местного самоуправления осуществляют местный финансовый
контроль при исполнении местного бюджета, управлении объектами муниципальной
собственности, реализации государственных программ приватизации муниципальных
предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, торговых и
иных объектов (имущества), являющихся муниципальной собственностью.
Контрольно-счетные органы субъектов РФ
и муниципальных
образований
Контрольно-счетный орган субъекта РФ
является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового
контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта РФ.
Контрольно-счетный орган
муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего
муниципального финансового контроля и образуется представительным органом
муниципального образования <1>.
———————————
<1> Пункты 1,
2 ст. 3
Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ «Об общих принципах
организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 903.
Контрольно-счетный
орган субъекта РФ и контрольно-счетный орган муниципального образования
подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной
власти субъекта РФ или представительному органу муниципального образования.
Законодательство субъектов РФ выделяет две группы контрольно-счетных
органов:
1) счетные палаты, которые самостоятельны, независимы в своей
деятельности от иных государственных институтов;
2) счетные палаты, являющиеся составной частью законодательных
(представительных) органов власти или подразделениями их аппаратов, не
наделенных правами юридического лица.
Счетная палата РФ по обращениям контрольно-счетных органов субъектов РФ
и муниципальных образований или законодательных органов власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления осуществляет оценку (анализ) деятельности этих
контрольно-счетных органов и дает заключение о соответствии их деятельности
законодательству о внешнем государственном (муниципальном) финансовом контроле
и рекомендации по повышению ее эффективности.
Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и
муниципальных образований осуществляют внешний
государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных
отношений.
Финансовый контроль, осуществляемый
органами
исполнительной власти
В целях
совершенствования государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной
сфере, оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти Указом
Президента РФ от 2 февраля 2016 года N 41 «О некоторых вопросах
государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» <1>
упразднена Федеральная служба
финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор); ее функции по контролю и
надзору в финансово-бюджетной сфере, по внешнему контролю качества работы
аудиторских организаций переданы Федеральному
казначейству.
———————————
<1> СЗ РФ. 2016. N 6. Ст. 831.
В связи с
принятием Указа
Президента РФ Федеральное казначейство как правопреемник Росфиннадзора
осуществляет:
— контроль в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном
Правительством РФ;
— контроль соблюдения резидентами и нерезидентами (за исключением
кредитных организаций) валютного законодательства РФ, требований актов органов
валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием
проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;
— внешний контроль качества работы аудиторских организаций;
— анализ исполнения бюджетных полномочий органов государственного
(муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными
лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), а также
направление в Министерство финансов РФ докладов и предложений о
совершенствовании методического обеспечения деятельности указанных органов
(должностных лиц) по осуществлению государственного (муниципального)
финансового контроля;
— анализ проведения главными администраторами средств федерального
бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, а
также направление главным администраторам бюджетных средств рекомендаций по
организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Для реализации своих полномочий Федеральное казначейство как
правопреемник Росфиннадзора имеет право:
— запрашивать и получать сведения и документы, необходимые для
осуществления контроля, а также для реализации иных полномочий Казначейства в
установленной сфере деятельности;
— обобщать практику применения законодательства РФ в установленной
сфере деятельности и вносить в Министерство финансов РФ предложения по его
совершенствованию;
— создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии,
группы, коллегии);
— привлекать в установленном порядке для проработки вопросов,
отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации,
ученых и специалистов;
— осуществлять контроль деятельности своих территориальных органов;
— организовывать проведение необходимых экспертиз (испытаний, анализов,
оценок, научных исследований);
— обращаться в суд с исковыми заявлениями в случае неисполнения
предписаний о возмещении РФ ущерба, причиненного нарушением бюджетного
законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные
правоотношения.
При осуществлении контрольных мероприятий должностные лица Федерального
казначейства как правопреемника Росфиннадзора имеют право проходить в
установленном порядке на территорию объекта контроля, а также во все здания и
помещения, занимаемые этим объектом, независимо от ведомственной подчиненности
и организационно-правовой формы; в случае обнаружения подделок, подлогов,
хищений, злоупотреблений и при необходимости пресечения данных противоправных
действий они могут изымать необходимые документы и материалы с учетом
ограничений, установленных законодательством РФ, оставляя акт изъятия и копии
или опись изъятых документов в соответствующих делах.
В то же время при проведении ревизий и проверок должностные лица
Федерального казначейства как правопреемника Росфиннадзора не должны
вмешиваться в оперативную деятельность объектов контроля.
Федеральное казначейство как правопреемник Росфиннадзора контролирует
своевременность и полноту устранения объектами контроля нарушений
законодательства РФ и (или) возмещения причиненного такими нарушениями ущерба
РФ в установленной сфере деятельности.
Федеральное казначейство как правопреемник Росфиннадзора осуществляет
свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во
взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами
исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления,
общественными объединениями и иными организациями.
Кроме того, Федеральное
казначейство (Казначейство России) — федеральный орган исполнительной
власти (федеральная служба), осуществляющий предварительный и текущий
финансовый контроль ведения операций со средствами федерального бюджета
главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального
бюджета <1>, проводит контроль:
———————————
<1> Постановление
Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года N 703 «О
Федеральном казначействе» // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
—
непревышения суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или)
бюджетными ассигнованиями;
— соответствия содержания проводимой операции коду бюджетной
классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в
Федеральное казначейство получателем бюджетных средств;
— наличия документов, подтверждающих возникновение денежного
обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета;
— соответствия сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве
по государственному или муниципальному контракту сведениям о данном государственном
или муниципальном контракте, содержащимся в предусмотренном законодательством
РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд реестре контрактов, заключенных
заказчиками.
Аналогичными полномочиями обладают финансовые органы субъектов РФ и
муниципальных образований в отношении средств, соответственно региональных и
местных бюджетов.
Федеральное казначейство является органами внешнего государственного
контроля в сфере бюджетных отношений.
На уровне субъектов РФ внешний государственный контроль осуществляют
органы исполнительной власти — финансовые органы субъектов РФ (должностные лица
органов исполнительной власти субъектов РФ).
Муниципальный внешний финансовый контроль является контрольной
деятельностью соответственно органов муниципального финансового контроля
(должностных лиц местных администраций).
§ 5. Значение организации учетных систем
для
осуществления финансового контроля
Для
осуществления финансового контроля большое значение имеет организация учетных
систем. При проведении финансового контроля именно на основании изучения и
анализа учетных документов делаются выводы о законности, реальности,
целесообразности и эффективности экономической деятельности контролируемого
субъекта.
Учетная система —
совокупность объектов учета, а также субъектов, способов организации,
осуществления и регулирования учетной деятельности.
В настоящее время в РФ сложились несколько видов учетных систем:
— бухгалтерский учет;
— бюджетный учет;
— налоговый учет;
— банковский учет.
О.Н. Горбунова совершенно справедливо указывает, что «бухгалтерский
учет — это реальное начало и конец всей финансовой деятельности в государстве.
Ведь именно в бухгалтерском учете отражаются все операции с денежными
средствами в государстве. Именно бухгалтерский учет позволяет осуществлять
действенный контроль и мониторинг» <1>.
———————————
<1> Горбунова О.Н. Финансовое право и
финансовый мониторинг в современной России: Научно-популярная монография. М.,
2012. С. 20.
В
настоящее время происходит реформирование системы бухгалтерского учета в
России, имеющее целью приведение национальной системы бухгалтерского учета в
соответствие с требованиями рыночной экономики и международными стандартами
финансовой отчетности. Задачами реформы являются: формирование системы стандартов
учета и отчетности, обеспечивающих полезной информацией пользователей, в первую
очередь инвесторов; обеспечение увязки реформы бухгалтерского учета в России с
основными тенденциями гармонизации стандартов на международном уровне. В рамках
реформы в декабре 2011 года был принят новый Федеральный закон от
6 декабря 2011 года N 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» <1>,
пришедший на смену действовавшему до 1 января 2013 года Федеральному закону
от 21 ноября 1996 года N 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» <2>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7344.
<2> СЗ РФ. 1996. N 48. Ст. 5369.
В
соответствии с Федеральным законом
от 6 декабря 2011 года N 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» бухгалтерский учет — формирование
документированной систематизированной информации об объектах бухгалтерского
учета: фактах хозяйственной жизни, активах, обязательствах, источниках
финансирования деятельности экономического субъекта, доходах, расходах, иных
объектах, установленных федеральными стандартами, — и составление на ее основе
бухгалтерской (финансовой) отчетности (ст. ст. 1,
3).
Под фактом хозяйственной жизни
поднимается сделка, событие, операция, которые оказывают или способны оказать
влияние на финансовое положение экономического субъекта, финансовый результат
его деятельности и (или) движение денежных средств (ст. 3).
Объекты бухгалтерского учета подлежат денежному измерению в валюте РФ.
Стоимость объектов бухгалтерского учета, выраженная в иностранной
валюте, подлежит пересчету в валюту РФ, если иное не установлено
законодательством РФ (ст. 12).
Бухгалтерская (финансовая) отчетность должна давать достоверное
представление о финансовом положении экономического субъекта на отчетную дату,
финансовом результате его деятельности и движении денежных средств за отчетный
период, необходимое пользователям этой отчетности для принятия экономических
решений.
Статья 14 Федерального закона от 6 декабря 2011 года N 402-ФЗ «О
бухгалтерском учете» <1> устанавливает, что годовая
бухгалтерская (финансовая) отчетность состоит из бухгалтерского баланса, отчета
о финансовых результатах и приложений к ним (п. 1);
для некоммерческой организации — из бухгалтерского баланса, отчета о целевом
использовании средств и приложений к ним (п. 2).
Состав бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций государственного сектора
устанавливается в соответствии с бюджетным законодательством РФ (п. 4),
а для Центрального банка РФ — Федеральным законом
от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)» — п. 5 ст. 14
ФЗ «О бухгалтерском учете».
———————————
<1> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7344.
Экономический
субъект составляет годовую бухгалтерскую (финансовую) отчетность (за отчетный
год), и промежуточную (за отчетный период менее отчетного года), если иное не
установлено другими федеральными законами, нормативными правовыми актами
органов государственного регулирования бухгалтерского учета.
Бухгалтерская (финансовая) отчетность должна включать показатели
деятельности всех подразделений экономического субъекта, включая его филиалы и
представительства, независимо от их места нахождения и составляется в валюте
РФ.
Бухгалтерская (финансовая) отчетность считается составленной после
подписания ее экземпляра на бумажном носителе руководителем экономического
субъекта.
Утверждение и опубликование бухгалтерской (финансовой) отчетности
осуществляются в порядке и случаях, которые установлены федеральными законами.
В случае опубликования бухгалтерской (финансовой) отчетности, которая
подлежит обязательному аудиту, такая бухгалтерская (финансовая) отчетность
должна опубликовываться вместе с аудиторским заключением.
В отношении бухгалтерской (финансовой) отчетности не может быть
установлен режим коммерческой тайны.
Правовое регулирование консолидированной финансовой отчетности
осуществляется в соответствии с Федеральным законом
от 6 декабря 2011 года N 402-ФЗ, если иное не установлено иными федеральными
законами (ст. 13).
Бюджетный учет, в
соответствии со ст. 264.1
БК РФ, представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения
информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и
обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также об
операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.
Бюджетный учет осуществляется в соответствии с планом счетов,
включающим в себя бюджетную классификацию РФ.
План
счетов бюджетного учета и инструкция
по его применению утверждены Приказом Минфина России от 6 декабря 2010 года N
162н «Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Инструкции по его
применению» <1> в целях нормативно-правового
регулирования в сфере ведения бюджетного учета органами государственной власти
(государственными органами), органами местного самоуправления, органами
управления государственными внебюджетными фондами, органами управления территориальными
государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными)
казенными учреждениями, государственными академиями наук, иными юридическими
лицами, осуществляющими согласно законодательству Российской Федерации
бюджетные полномочия получателя бюджетных средств. Он применяется к
государственным (муниципальным) бюджетным, автономным учреждениям,
осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации
полномочия по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом,
подлежащих исполнению в денежной форме. План счетов бюджетного учета
применяется при формировании учетной политики субъекта учета, начиная с 2011
года.
———————————
<1> Российская газета. 2011. N 26.
Налоговый учет — система обобщения
информации для определения налоговой базы по налогу на основе данных первичных
документов, сгруппированных в соответствии с порядком, предусмотренным НК РФ.
Налоговый учет осуществляется в целях формирования полной и достоверной
информации о порядке учета для целей налогообложения хозяйственных операций,
осуществленных налогоплательщиком в течение отчетного (налогового) периода, а
также обеспечения информацией внутренних и внешних пользователей для контроля
за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью исчисления и уплаты в
бюджет налога.
Система налогового учета организуется налогоплательщиком самостоятельно,
исходя из принципа последовательности применения норм и правил налогового
учета, то есть применяется последовательно от одного налогового периода к
другому. Порядок ведения налогового учета устанавливается налогоплательщиком в
учетной политике для целей налогообложения, утверждаемой соответствующим
приказом (распоряжением) руководителя. Налоговые и иные органы не вправе
устанавливать для налогоплательщиков обязательные формы документов налогового
учета.
Данные налогового учета должны отражать порядок формирования суммы
доходов и расходов, порядок определения доли расходов, учитываемых для целей
налогообложения в текущем налоговом (отчетном) периоде, сумму остатка расходов
(убытков), подлежащую отнесению на расходы в следующих налоговых периодах,
порядок формирования сумм создаваемых резервов, а также сумму задолженности по
расчетам с бюджетом по налогу.
Подтверждением данных налогового учета являются:
1) первичные учетные документы (включая справку бухгалтера);
2) аналитические регистры налогового учета;
3) расчет налоговой базы.
Содержание данных налогового учета (в том числе данных первичных
документов) является налоговой тайной. Лица, получившие доступ к информации,
содержащейся в данных налогового учета, обязаны хранить налоговую тайну. За ее
разглашение они несут ответственность, установленную действующим
законодательством (ст. 313
НК РФ).
Банковский учет в
обязательном порядке осуществляется кредитными организациями в соответствии с Положением
N 385-П о правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях,
расположенных на территории Российской Федерации», утвержденным Банком
России 16 июля 2012 года. Данные Правила
и План
счетов бухгалтерского учета, применяемые кредитными организациями, учитывают
специфику их деятельности, в соответствии с Федеральным законом
от 27 июня 2011 года N 161-ФЗ «О национальной платежной системе», Положением
«О правилах осуществления перевода денежных средств» (утв. Банком
России 19 июня 2012 года N 383-П).
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Раздел II. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО
§ 1. Понятие бюджета в материальном смысле и как правовой
категории. Виды
бюджетов
Бюджет <1>
— уникальная экономико-правовая категория, поскольку, являясь основой
финансового обеспечения государства, играет определяющую роль в его
экономическом и социальном развитии, служит инструментом государственного
управления, с помощью которого государство решает как повседневные, неотложные,
так и перспективные задачи, стоящие перед обществом.
———————————
<1> От фр. budget — кошелек (см.: Крысин Л.П.
Толковый словарь иноязычных слов. М., 2002. С. 134).
Именно бюджет
обеспечивает государство финансовыми ресурсами для содержания государственного
аппарата, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических
задач, т.е. для выполнения государством возложенных на него функций.
Легальное определение термина «бюджет» закреплено в ст. 6
Бюджетного кодекса РФ <1>. Так, под бюджетом понимается
форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для
финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления <2>.
———————————
<1> В настоящее время готовится новая редакция
Бюджетного кодекса
РФ, в связи с этим в сносках будет приведена терминология, представленная в проекте
БК РФ, вносимого Правительством РФ // См. текст законопроекта.
СПС «КонсультантПлюс».
<2> Согласно ст. 5
проекта БК РФ, бюджет бюджетной системы Российской Федерации — форма
образования и использования денежных средств, предназначенных для финансового
обеспечения полномочий Российской Федерации, субъекта Российской Федерации,
муниципального образования. Несмотря на то что данное определение
конкретизирует цели предназначения бюджета, а именно финансовое обеспечение
полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, вместе с тем думается,
что за счет бюджета могут быть осуществлены расходы, не предназначенные для
финансирования определенных полномочий публично-правового образования.
Бюджет по
своей внутренней природе является экономическим базисом государства. Любые
колебания или изменения этого базиса приводят к нарушению экономической,
хозяйственной и социальной жизни общества. По экономической сущности бюджет
представляет собой денежные отношения, возникающие между государством и
обществом по поводу перераспределения части национального дохода (частично
национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного
ресурса, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социальной
сферы, нужд обороны и государственного управления <1>.
———————————
<1> Александров И.М. Бюджетная система
Российской Федерации: Учебник. М., 2007. С. 27.
Бюджет —
в материальном смысле главный фонд денежных средств государства и входит вместе
с внебюджетными фондами в группу централизованных денежных фондов государства <1>.
С помощью такого централизованного фонда — бюджета — происходит распределение и
перераспределение финансовых ресурсов на определенной территории, посредством
чего достигается финансовое обеспечение публичных функций. Но это не просто
централизованный денежный фонд, формируемый на определенной территории для
обеспечения функций государства или местного самоуправления. Это фонд, который
в цельном виде никогда не существует, так как по мере поступления доходов они
обращаются на покрытие предусмотренных расходов <2>.
———————————
<1> Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В.
Бюджетное право России: Учебное пособие. М., 2002. С. 7.
<2> Советское финансовое право / Под ред. Е.А.
Ровинского. М., 1978. С. 74.
Материальное
воплощение бюджет получает в процессе его исполнения (реализации) на
соответствующей территории, когда бюджетные средства доходят до конкретных
субъектов.
Материальное содержание бюджета не является застывшей догмой, а
находится в постоянной динамике: изменяется объем аккумулируемых денежных
средств, виды доходов и расходов. Конкретная величина бюджетного фонда,
отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках государства,
зависит от ряда факторов: уровня развития экономики; методов хозяйствования на
предприятиях, в организациях, учреждениях; решаемых обществом экономических,
социальных задач и т.п. Например, в 2013 году увеличены расходы на социальную
политику с 28,6% в 2011 году до 33,3% в 2013 году (по состоянию на 1 марта 2013
года) <1>. Именно материальный аспект бюджета отражается в
официальных источниках, определяющих финансирование какого-либо мероприятия,
зачисление суммы на бюджетный счет, выдачу субсидии из бюджета и т.п.
———————————
<1> См.: Официальный сайт Минфина РФ:
http://info.minfin.ru/fbrash.php (дата доступа: 20 мая 2013 года).
Следует
отметить, что, согласно ст. 214
ГК РФ, средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не
закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют
государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе
Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа.
В соответствии со ст. 215
ГК РФ, средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не
закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют
муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или
другого муниципального образования.
Таким образом, средства федерального бюджета, бюджета субъекта
Федерации и муниципального образования составляют соответственно часть казны
Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.
Существует ложное мнение о том, что бюджет — это «некое денежное
хранилище» <1>. На самом деле бюджет можно
представить как форму оперативного направления денежных средств на определенные
цели, причем форму, которой придали режим закона <2>.
———————————
<1> Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В.
Указ. соч. С. 8.
Бюджет
как правовая категория рассматривается как основной финансовый план
образования, распределения и использования централизованного денежного фонда
государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим
представительным органом государственной власти или местного самоуправления.
Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников
бюджетных отношений <1>. Бюджет, являясь основным
финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую
возможность осуществления властных полномочий; отражает размеры необходимых
государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в
стране; фиксирует конкретные направления расходования средств,
перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что
позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.
———————————
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред.
Н.И. Химичевой. М., 2003. С. 140.
Правовая
форма бюджета закреплена в ст. 11
Бюджетного кодекса РФ. Так, федеральный бюджет <1>
и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации <2>
разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов
Российской Федерации <3> и бюджеты территориальных
государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме
законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и
утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов
муниципальных образований <4>.
———————————
<1> См., например: Федеральный закон от
24 ноября 2008 года N 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на
плановый период 2010 и 2011 годов» // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5499.
<2> См., например: Федеральный закон от
25 ноября 2008 года N 214-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской
Федерации на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов» // СЗ РФ. 2008.
N 48. Ст. 5509.
<3> См., например: Закон Архангельской области
от 12 декабря. 2007 года N 466-23-ОЗ «Об областном бюджете на 2008
год» // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого
созыва. 2007. N 23.
<4> См., например: Решение Воронежской
городской Думы от 26 марта 2008 года N 61-11 «О бюджете городского округа
г. Воронеж на 2008 год» // Воронежский курьер. 2008. N 34-ОП.
По этому
поводу Конституционный Суд РФ <1> сформулировал
следующие правовые позиции:
———————————
<1> См.: Постановление
Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 году N 9-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном
бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год»,
«О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с
запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В.
Жмаковского» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 4.
1) бюджет
представляет собой законодательный акт особого рода;
2) в ежегодный акт о бюджете включаются предписания, касающиеся доходов
и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается
данный закон;
3) он не может устанавливать положения, не связанные с государственными
доходами и расходами;
4) ежегодный акт о бюджете создает надлежащие финансовые условия для
реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его
принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е.
предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и
необходимость соответствующих расходов;
5) как таковой ежегодный акт о бюджете не порождает и не отменяет прав
и обязательств;
6) ежегодный акт о бюджете не может в качестве lex posterior
(последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том
числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов,
затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более лишать их юридической
силы.
Кроме того, в последние годы бюджет стали рассматривать в имущественном
(или с позиций права собственности) <1>, организационном
<2> и политическом <3>
значениях.
———————————
<1> См.: Омелихина Н.В. Бюджетное право
Российской Федерации: Учеб. пособие. Новосибирск: Наука, 2005. С. 7 — 8;
Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 1999. С. 140;
Карасева М.В. Бюджетное право в контексте теории права собственности //
Бюджетное право Российской Федерации: Ежегодник / Под общ. ред. С.В.
Запольского, Д.М. Щекина; Международная ассоциация финансового права. М.:
Статут, 2007. С. 20 — 26.
<2> См.: Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова
Ю.В. Указ соч. С. 8; Финансовое право: Учеб. пособие для вузов / Под ред. проф.
М.М. Россолова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2001. С. 67.
<3> Глушаченко С.Б., Фролова О.В., Фролов В.В.
Правовая политика в бюджетной сфере // Финансовое право. 2003. С. 42.
Роль
бюджета как экономической категории проявляется в его функциях. Как писал Э.А.
Вознесенский, в функциях бюджета проявляется его общественное предназначение <1>.
———————————
<1> См.: Вознесенский Э.А. Финансы как
стоимостная категория. М., 1985. С. 117 — 118.
Поэтому
бюджету присущи все функции, принадлежащие финансам:
— распределительная;
— контрольная.
Кроме того, важной функцией бюджета является информационная функция.
Через распределительную функцию реализуется общественное назначение
бюджета — обеспечить денежными средствами общегосударственные, региональные и
местные потребности, функции органов государственной власти и местного
самоуправления. Объектом распределения и контроля выступает национальное
богатство, валовой внутренний продукт, чистый доход, заработная плата. Регулируя
экономическую сферу и отношения в ней, государство усиливает и сдерживает темпы
роста производства, ускоряет или снижает рост капиталов и частных сбережений,
изменяет структуру спроса и предложения, регулирует социальное обеспечение
членов общества.
Контрольная функция бюджета отличается универсальностью и всеобъемлющим
характером. Она реализуется через осуществление органами государственной власти
и местного самоуправления финансового контроля. Контрольная функция бюджета
имеет конкретную форму выражения и осуществляется по следующим направлениям:
контроль за правильным и своевременным поступлением доходов в бюджетную
систему, их распределением в бюджетной системе; контроль за целевым, экономным
и эффективным использованием средств бюджетной системы.
Информационная функция бюджета. Финансы, а бюджет является частью
финансов, — исчерпывающий источник информации о состоянии всего
государственного организма <1>, так как позволяет судить о
приоритетах государственной финансовой политики на текущий период и на
среднесрочную перспективу. Кроме того, поскольку Закон (решение) о бюджете
подлежит обязательному опубликованию, можно видеть, сколько запланировано и
получено доходов, куда, в каком объеме и на какие направления будут израсходованы
бюджетные средства. Закон (решение) о бюджете государства (муниципального
образования), являясь основным финансовым планом, может служить и как прогноз
будущей экономической ситуации в стране, так как заложенные в Законе (решение)
о бюджете показатели расходов и доходов формируют в обществе определенные
ожидания, которые могут быть как позитивными, так и негативными.
———————————
<1> См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и
финансовый мониторинг в современной России: Научно-популярная монография. М.,
2012. С. 14.
К тому же
открытый подход к бюджету лежит в основе обеспечения транспарентности и
прозрачности всей бюджетной деятельности государства <1>.
———————————
Различают
следующие виды бюджетов.
В зависимости от структуры
бюджетной системы (ст. 10 БК РФ) различают:
— федеральный бюджет;
— бюджеты субъектов Федерации;
— бюджеты муниципальных образований;
— бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
— бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов <1>.
———————————
<1> Однако, как отмечает большинство ученых в
области финансового права, включение законодателем бюджетов внебюджетных фондов
в бюджетную систему не совсем целесообразно, поскольку это самостоятельное
звено финансовой системы.
Федеральный
бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации
предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.
В рамках бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных
бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов
обеспечивается исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для
исполнения расходных обязательств муниципального образования.
Все указанные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме
федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных
правовых актов представительных органов местного самоуправления соответственно.
В зависимости от
территориального деления выделяют:
— федеральный бюджет;
— бюджеты субъектов РФ;
— бюджеты муниципальных образований.
Кроме того, ст. 32
Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999
года «О создании Союзного государства» <1>
предусмотрен бюджет Союзного государства,
который призван обеспечивать финансирование программ и проектов Союзного
государства, его функционирование, включая расходы на содержание его органов.
Бюджет Союзного государства формируется за счет ежегодных согласованных
отчислений государств — участников.
———————————
<1> СЗ РФ. 2000. N 7. Ст. 786.
Также с
определенной долей условности можно к данному основанию отнести и бюджет
Евразийского экономического союза, поскольку, согласно ч. 2 ст. 1
Договора о Евразийском союзе <1>, Союз является
международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей
международной правосубъектностью. Так, согласно Положению
о бюджете Евразийского экономического союза <2>,
бюджет Союза форма образования и расходования денежных средств, предназначенных
для финансового обеспечения функционирования Союза.
———————————
<1> Официальный сайт Евразийской экономической
комиссии: http://www.eurasiancommission.org (дата обращения: 5 июня 2014 года).
<2> Официальный сайт Евразийской экономической
комиссии: http://www.eurasiancommission.org (дата обращения: 13 октября 2014
года).
В зависимости от целевого назначения
рассматривают:
— бюджет как фонд общего назначения, предназначенного для решения всех
поставленных в государстве задач (федеральный бюджет, бюджеты субъектов
Федерации, бюджеты муниципальных образований);
— бюджеты, формируемые для реализации социальных гарантий, предусмотренных
Конституцией
Российской Федерации (бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации; бюджет
Фонда социального страхования Российской Федерации; бюджет Федерального фонда
обязательного медицинского страхования;
— бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского
страхования).
В зависимости от срока <1>,
на который принимается бюджет, различают:
———————————
<1> См.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и
система бюджетного права // Административное и финансовое право.
Ежегодник Центра публично-правовых исследований. 2006. Т. 1; СПС
«КонсультантПлюс».
— бюджеты
годовые;
— многолетние. Гораздо реже встречаются так называемые дробные бюджеты,
принимаемые на период менее одного года (например, на квартал, полугодие).
Такие бюджеты принимались в России в начале 1990-х гг., что было
обусловлено в первую очередь высокими темпами инфляции и неустойчивостью
российского рубля в тот период <1> (см., например,
Законы РФ от 6 февраля 1992 года N 2296-1
«О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на I квартал 1992 года»
<2> и от 26 июня 1992 года N 3126-1
«О бюджете Федерального дорожного фонда Российской Федерации на II
полугодие 1992 и 1992 годы» <3>). Начиная с 2008
года, бюджеты в Российской Федерации принимаются сроком на один или три года,
т.е. на очередной финансовый год и плановый период. В соответствии со ст. 169
БК РФ проекты федерального бюджета и проекты федеральных бюджетов
государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три
года — очередной финансовый год и плановый период (два финансовых года,
следующие за очередным финансовым годом). Бюджет на очередной год является
составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год трехлетнего
финансового документа. Проекты бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов)
составляются и утверждаются сроком на год или на три года в соответствии с
законами субъектов РФ (муниципальным правовым актом представительного органа
муниципального образования).
———————————
<2> ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 466.
<3> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 32. Ст. 1863.
При этом
бюджетным законодательством установлена норма, что в случае, если проект
бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) составляется и
утверждается только на очередной финансовый год, высший исполнительный орган
государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация)
разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта Российской
Федерации (муниципального образования).
Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по
31 декабря.
В зависимости от
сбалансированности доходной и расходной частей бюджета выделяют:
— дефицитный бюджет — когда расходы превышают доходы;
— профицитный бюджет — когда доходы превышают расходы;
— сбалансированный — когда доходы и расходы бюджета равны.
Для расчетов и экономического
анализа статистических данных составляется консолидированный бюджет.
Впервые термин консолидированный <1>
бюджет был введен Законом
РСФСР 10 октября 1991 года N 1734-1 «О основах бюджетного устройства и
бюджетном процессе в Российской Федерации» <2>,
в связи с изменением бюджетного устройства России и упразднением единого
государственного бюджета. В статье 8
этого Закона было сказано, что единство бюджетной системы обеспечивается…
предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного
уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов РСФСР и территорий.
———————————
<1> Консолидация (позднелат. consolidation, от
consolido — укрепляю) — укрепление, упрочение чего-либо; объединение чего-либо
// Советский энциклопедический словарь. 1980. С. 628.
<2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 46. Ст.
1543.
В
настоящее время правовую основу консолидированного бюджета составляют Бюджетный
кодекс
РФ, Постановление
Правительства от 12 августа 2002 года N 579 «Об утверждении Положения о
распределении и расходовании дотаций на стабилизацию доходной базы
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с принятием
части второй Налогового кодекса Российской Федерации и повышением тарифной
ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда
работников организаций бюджетной сферы» <1>,
Приказ
Минфина России от 28 декабря 2010 года N 191н «Об утверждении Инструкции о
порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности
об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (в ред. от
26 октября 2012 года) <2>, нормативные правовые акты
субъектов РФ <3> и муниципальных районов <4>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3223.
<2> Российская газета. 2011. 5 марта.
<3> См., например: Постановление
Губернатора Ленинградской области от 25 июня 2008 года N 130-пг (ред. от 22
апреля 2009 года) «Об утверждении Методики расчета потенциала доходов
консолидированного бюджета Ленинградской области на очередной финансовый год и
на плановый период» // Вестник Правительства Ленинградской области. 2008.
N 36; Постановление Правительства Хабаровского края от 26 марта 2009 года N
98-пр «О закреплении вида доходов консолидированного бюджета Хабаровского
края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2009. N 3; и др.
<4> См., например: Постановление администрации
муниципального образования Темрюкский район Краснодарского края от 20 апреля
2012 года N 692 «О мерах по наполнению доходной части консолидированного
бюджета Краснодарского края по муниципальному образованию Темрюкский район в
2012 году» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс»
(дата обращения: 12 апреля 2013 года); Постановление Администрации Амурского
муниципального района от 23 апреля 2012 года N 240 «Об утверждении
показателей по мобилизации доходов в консолидированный бюджет Амурского
муниципального района на 2012 год» // Документ опубликован не был. СПС
«КонсультантПлюс» (дата обращения: 12 апреля 2013 года), и др.
Консолидированный бюджет представляет
собой свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей
территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без
учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами (ст. 6 БК
РФ). Другими словами в консолидированном бюджете не учитываются межбюджетные
трансферты (дотации, субсидии, субвенции) между этими бюджетами и не включаются
бюджеты государственных внебюджетных фондов <1>.
———————————
<1> Вместе с тем в проекте БК РФ (ст. 5)
консолидированный бюджет — это свод бюджетов на соответствующей территории с
учетом бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации без
учета межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов между указанными бюджетами.
То есть, таким образом, консолидированный бюджет включает в себя все бюджеты,
формируемые на территории РФ.
Составление консолидированного бюджета
Российской Федерации, а также разработку его прогноза осуществляет согласно ст. 165
БК РФ Министерство финансов РФ. Составление консолидированных бюджетов
субъектов РФ и муниципальных районов и разработка их прогнозов возложены на
соответствующие финансовые органы. При этом консолидированный бюджет
разрабатывается одновременно с проектом бюджета соответствующего уровня
бюджетной системы.
Консолидированные бюджеты Российской Федерации, субъектов Федерации,
муниципальных районов не имеют правовой формы, т.е. не утверждаются органами
законодательной (представительной) власти. Они составляются и применяются в
первую очередь для расчетов и анализа финансового состояния соответствующей
территории, для перераспределения доходов и расходов в бюджетной системе.
Консолидированный бюджет позволяет получить полное представление обо
всех доходах и расходах Российской Федерации в целом, или отдельных ее частей,
субъектов Федерации или муниципальных районов. Кроме того, количественные
характеристики предназначены для подтверждения реальности и обоснованности
показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы.
Показатели консолидированного бюджета также используются и при
разработке прогнозов экономического и социального развития государства,
субъектов РФ, муниципальных образований, и при разработке сводного финансового
баланса Российской Федерации, среднесрочных финансовых планов субъектов РФ
(муниципальных образований), планировании бюджета, т.е. на стадии планирования
бюджета.
В Российской Федерации составляются и исполняются следующие виды
консолидированных бюджетов: консолидированный бюджет Российской Федерации;
консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации; консолидированные
бюджеты муниципальных районов, консолидированный бюджет городского округа с
внутригородским делением.
Консолидированный бюджет Российской Федерации образуют федеральный
бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без
учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами). То есть
консолидированный бюджет Российской Федерации составляют все бюджеты,
формируемые и исполняемые на территории Российской Федерации. В
консолидированный бюджет Российской Федерации не включаются бюджеты
государственных внебюджетных фондов — Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда
обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования
Российской Федерации.
Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных
образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета
межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный
бюджет субъекта Российской Федерации. Например, консолидированный бюджет г.
Москвы составляют бюджет города и свод 146 бюджетов муниципальных образований <1>
без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами <2>.
———————————
<1> Согласно Закону
г. Москвы от 15 октября 2003 года N 59 (ред. от 11 апреля 2012 года) «О
наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе
Москве» // Ведомости Московской городской Думы. 2003. N 10. Ст. 266.
<2> См.: Статья 3
Закона г. Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 (ред. от 23 мая 2012 года)
«О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» //
Ведомости Московской городской Думы. 2008. N 10. Ст. 183.
Бюджет
муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских
поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных
трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет
муниципального района. Например, в состав консолидированного бюджета
муниципального образования Городищенский район Волгоградской области включается
бюджет Городищенского района, бюджеты трех городских поселений (Городищенское,
Ерзовское, Новорогачинское) и бюджеты 15 сельских поселений <1>
(Вертячинское, Грачевское, Каменское, Карповское, Котлубанское,
Краснопахаревское, Кузьмичевское, Новожизненское, Новонадеждинское, Орловское
Паньшинское, Песковатское, Россошинское, Самофаловское, Царицынское).
———————————
<1> См.: Статья 5 Устава Городищенского
муниципального района Волгоградской области (ред. от 7 сентября 2012 года) //
Междуречье. 2005. N 76 — 77.
Бюджет
городского округа с внутригородским делением и свод бюджетов внутригородских районов,
входящих в состав городского округа с внутригородским делением (без учета
межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный
бюджет городского округа с внутригородским делением.
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений
могут быть предусмотрены сметы <1> доходов и
расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся
муниципальными образованиями.
———————————
<1> Смета доходов и расходов населенного
пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, —
утвержденный органом местного самоуправления городского, сельского поселения
план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного
бюджета, уполномоченного местной администрацией городского, сельского поселения
осуществлять в данном населенном пункте (на другой территории), входящем
(входящей) в состав территории городского, сельского поселения, отдельные
функции местной администрации (ст. 6 БК
РФ).
§ 2. Понятие бюджетного права.
Предмет и метод
правового регулирования
Становление
бюджета, как никакого другого финансового института, связано с правом, что
нашло свое отражение в развитии бюджетного права <1>.
Бюджетная деятельность государства невозможна без правовой регламентации прав и
обязанностей, участвующих в ней субъектов. Правовое нормы, регулирующие
бюджетные отношения, в своей совокупности образуют подотрасль финансового права
— бюджетное право.
———————————
<1> См.: Пушкарева В.М. История финансовой
мысли и политики налогов. М., 2007. С. 49.
Бюджетное
право как подотрасль финансового права регулирует отношения, возникающие в
процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, т.е.
складывающиеся по поводу формирования, распределения и использования
централизованных денежных фондов государства и муниципального образования —
федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов.
Однако такое понятие не определяет с достаточной четкостью пределы
регулирования бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и
отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие,
связанные с бюджетом, отношения (например, касающиеся налоговых платежей в
бюджет, расходования бюджетных ассигнований учреждениями и организациями и др.).
Избежать этого можно путем введения в определение понятия бюджетного права
уточняющих признаков, основанных на конкретизации его предмета <1>,
поскольку определение предмета бюджетного права обусловлено не только
теоретической необходимостью, но и более всего потребностями практического
характера <2>.
———————————
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред.
Н.И. Химичевой. М., 2003. С. 146.
<2> См.: Цинделиани И.А. О системе финансового
права: современное состояние научных исследований. М., 2011. С. 136.
Так,
отношения, составляющие предмет бюджетного права, можно классифицировать по
функциональному признаку, субъектному составу.
По функциональному признаку к предмету бюджетного права относятся
следующие отношения:
— касающиеся бюджетного устройства и бюджетной системы;
— связанные с определением структуры и перечня доходов и расходов
бюджета и их распределением в бюджетной системе;
— складывающиеся в процессе составления, рассмотрения и утверждения,
исполнения бюджетов, а также в процессе составления и утверждения отчета об
исполнении бюджета и бюджетной отчетности;
— по поводу разграничения, прав и обязанностей между Российской Федерацией,
ее субъектами и муниципальными образованиями в бюджетной сфере;
— складывающиеся в процессе осуществления государственных и
муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального
долга;
— относительно организации и осуществления контроля за всеми стадиями
бюджетного процесса.
По субъектному составу отношения, составляющие предмет бюджетного
права, складываются:
— между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации,
муниципальными образования по вопросам бюджетного регулирования (межбюджетных
отношений);
— между представительными (законодательными) органами власти и
исполнительными органами власти по вопросам организации и осуществления
бюджетного процесса;
— на федеральном уровне между Государственной Думой и Советом Федерации;
между Федеральным Собранием и Президентом РФ;
— на региональном уровне между законодательным органом и главой
субъекта Федерации; на местном — между представительным органом и главой
муниципального образования;
— органами исполнительной власти, осуществляющими исполнение бюджетов
всех уровней бюджетной системы и органами, осуществляющими контроль за
исполнением бюджета;
— между получателями бюджетных средств и органами исполнительной
власти, имеющими соответствующие полномочия в бюджетном процессе.
Перечисленные группы отношений по функциональному и субъектному составу
тесно взаимосвязаны как внутри групп, так и между группами.
Таким образом, бюджетное право (как подотрасль финансового права) — это
совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения по
организации бюджетной системы, определению состава и порядка разграничения
доходов и расходов в бюджетной системе, бюджетной компетенции (предмет ведения
и полномочия) государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс
<1>.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.
Химичева. М., 2008. С. 195.
Имея свой
предмет регулирования общественных отношений, который является составной частью
предмета финансового права, бюджетное право обладает и методом правового
регулирования общественных отношений. Метод правового регулирования бюджетного
права, по сути, является отражением метода правового регулирования финансового
права. Основной метод правового регулирования бюджетных отношений —
императивный метод. Данный метод имеет специфику в своем конкретном содержании,
а также круге органов, уполномоченных государством на властные действия <1>.
———————————
По
содержанию эти предписания касаются порядка составления проекта закона
(решения), предоставления исполнительным органом им на рассмотрение и
утверждение представительного (законодательного) органа проекта закона (решения
о бюджете) на соответствующий год, порядка исполнения бюджета по расходам с
использованием средств, строго по целевому назначению в соответствии
государственными (муниципальными) программами и т.д.
Особенности метода правового регулирования в бюджетном праве также
проявляются и круге органов, устанавливающих предписания участникам бюджетных
отношений. Такие предписания устанавливаются Министерством финансов РФ,
Федеральным казначейством и др. Кроме того, с развитием бюджетных отношений
стали выделять метод дозволений или договорной метод. При этом в бюджетном
праве можно выделить несколько видов таких договоров: 1) между
публично-правовыми образованиями или их органами; 2) между публично-правовыми
образованиями, с одной стороны, и юридическим лицом, с другой стороны.
Например: бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации,
субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу
на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским
законодательством Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных
ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о
бюджете (ст. 93.2
БК РФ).
Кроме того, методом правового регулирования бюджетного права выступают
методы рекомендаций и согласований.
§ 3. Источники бюджетного права
Источники бюджетного права — правовые
акты представительных и исполнительных органов государственной власти и
местного самоуправления, в которых содержатся нормы бюджетного права.
Федеративные отношения обусловили трехзвенную систему источников бюджетного
права, поскольку бюджет как основной финансовый план формируется на всех
уровнях территориального деления Российской Федерации и закрепляет
распределение бюджетной компетенции между органами власти. Источники бюджетного
права включают федеральный, региональный и местный уровни.
К источникам бюджетного права относятся Конституция
РФ. Бюджетный кодекс
РФ, Федеральный закон о федеральном бюджете, федеральные законы, содержащие
нормы бюджетного права, например Федеральный закон
«Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», «О Счетной
палате Российской Федерации», правовые акты субъектов РФ и
муниципальных образований, регламентирующие бюджетные отношения, международные
договоры по вопросам бюджетной сферы.
Конституция
РФ содержит основные начала регулирования бюджетных отношений, устанавливая как
нормы общего характера бюджетной деятельности государства (органов местного
самоуправления), так и нормы, закрепляющие специальные предписания в данной
области. Так, ст. ст. 71,
72
Конституции РФ определяют компетенцию РФ и предметы совместного ведения РФ, ее
субъектов; ст. 132
закрепляет положения о бюджетной компетенции органов местного самоуправления; ст. ст. 101,
104, 106, 114 —
основные положения, касающиеся порядка разработки, утверждения бюджета и контроля
за его исполнением; ст. 124
— устанавливает основы финансирования судов в Российской Федерации за счет
средств федерального бюджет и др. Кроме того, нормы Конституции
РФ определяют основные принципы и формы взаимоотношений государства и
административно-территориальных образований в области бюджета, устанавливают
средства защиты прав и законных интересов субъектов бюджетной деятельности.
Главным источником регулирования бюджетных отношений выступает
Бюджетный кодекс
РФ, устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства Российской
Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской
Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет
основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации,
порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за
нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Статья 2
БК РФ закрепляет структуру бюджетного законодательства Российской Федерации.
Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и
принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете,
федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской
Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов
Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах
территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых
актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах,
иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и
муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных
образований, регулирующих бюджетные правоотношения.
Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации,
муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований
не могут противоречить БК РФ.
Внесение изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации, а также приостановление, отмена и признание утратившими
силу положений Бюджетного кодекса
Российской Федерации осуществляются отдельными федеральными законами и не могут
быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих (приостанавливающих,
отменяющих, признающих утратившими силу) другие законодательные акты Российской
Федерации или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования.
К источникам бюджетного права
относятся: указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты
Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления, регулирующие бюджетные
отношения в пределах своей компетенции. Однако данные нормативные правовые акты
не входят в понятие бюджетного
законодательства и не должны противоречить его нормам. Особое место среди
нормативных правовых актов занимают акты Министерства финансов Российской
Федерации, касающиеся практической организации бюджетной деятельности (порядка учета, отчетности об исполнении
бюджетов всех уровней бюджетной
системы, и др.).
Источником бюджетного права
являются и международные договоры Российской Федерации, которые применяются
непосредственно к бюджетным
правоотношениям, за исключением случаев, когда международным договором
предусмотрено, что для его применения требуется издание внутригосударственных
актов. Если же международным договором установлены иные правила по сравнению с бюджетным законодательством Российской
Федерации, то применяются правила международного договора.
В сфере бюджетного
регулирования за последние годы стали применяться различные международные нормы
и правила. Так, Россия перешла на единую бюджетную
классификацию, применяемую в странах Европейского союза. Счетная палата
Российской Федерации вошла в Европейскую ассоциацию парламентских органов
контроля, создан единый портал бюджетной системы в соответствии с
международными критериями Open Budget Index, определяет состав и устанавливает
порядок размещения и предоставления информации на едином портале бюджетной
системы Российской Федерации, а также порядок его создания и ведения
Министерство финансов РФ.
§ 4. Бюджетные правоотношения: понятия, особенности, виды
Бюджет
публично-правового образования предназначен, как было отмечено, для исполнения
расходных обязательств государства (муниципального образования). Именно за счет
бюджета государство (муниципальное образование) осуществляет финансирование
возложенных на него задач и функций. Но для того, чтобы государство или
муниципальное образование исполняли свои обязательства перед обществом,
необходимо обеспечить их достаточными финансовыми ресурсами, что достигается в
результате бюджетной деятельности государства (муниципального образования).
Бюджетная деятельность
государства (муниципального образования) — это деятельность в лице
уполномоченных органов по образованию (формированию), распределению и
использованию централизованного денежного фонда государства (муниципального
образования) — бюджета.
В процессе осуществления Российской Федерацией, субъектом Российской
Федерации, муниципальным образованием своей бюджетной деятельности возникает
особая разновидность общественных отношений, которые именуются бюджетными отношениями.
Общественные отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности
государства (муниципального образования), т.е. по формированию, распределению и
использованию централизованного денежного фонда государства (муниципального
образования) — бюджета, урегулированные нормами бюджетного права, принято
именовать бюджетными правоотношениями.
Бюджетные правоотношения являются разновидностью финансовых
правоотношений, поэтому им свойственны все признаки финансовых правоотношений:
— возникают в процессе финансовой деятельности государства и
муниципального образования;
— носят всегда имущественный, публичный характер;
— обязательным субъектом финансовых правоотношений выступает
публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Федерации,
муниципальное образование) в лице соответствующих органов.
Кроме того, бюджетным правоотношениям присуще и свои признаки:
— бюджетные правоотношения возникают в процессе бюджетной деятельности
государства (муниципального образования);
— являются временными, действуют в течение одного финансового года и
изменяются каждый раз с принятием закона (решения) о бюджете на очередной год;
— объектом выступает бюджет;
— права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены
формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана
государства, государственного или муниципального образования <1>.
———————————
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред.
Н.И. Химичевой. М., 2008. С. 198.
В
процессе бюджетной деятельности государства (муниципального образования)
возникают довольно разнообразные бюджетные правоотношения, которые можно
классифицировать по различным основаниям.
В зависимости от содержания бюджетные правоотношения подразделяются на
материальные и процессуальные.
Материальные бюджетные
правоотношения закрепляют материальное содержание бюджета и регулируют: а)
отношения, связанные с формированием бюджета (отношения по доходам бюджетов);
б) отношения, связанные с использованием бюджета (отношения по расходам).
Процессуальные бюджетные
правоотношения возникают в процессе составления, рассмотрения и утверждения
бюджета, исполнения бюджета, контроля за исполнением бюджета и т.п.
В ст. 1 БК
РФ перечислены виды общественных отношений, регулируемых бюджетным
законодательством.
К бюджетным правоотношениям относятся:
— отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в
процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных
заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
— отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в
процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного
учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Также БК РФ
устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы
порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства
Российской Федерации.
Разновидностью бюджетных отношений выступают также межбюджетные
отношения.
Бюджетные правоотношения, как и любые другие правоотношения, имеет
структуру: субъект, объект и содержание.
Носителями юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию
(формированию) бюджетов всех уровней, распределению и использованию
сосредоточенных в них средств являются субъектами бюджетного права. Вступая в
общественные отношения для реализации своих прав и обязанностей, субъекты бюджетного
права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений <1>.
———————————
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред.
Н.И. Химичевой. М., 2008. С. 198.
Субъектами
бюджетного правоотношения являются:
— публично-правовые образования (Российская Федерация в целом, субъекты
Федерации, муниципальные образования, закрытые административно-правовые
образования);
— органы государственной власти и местного самоуправления;
— кредитные организации;
— главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
— главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
— главные администраторы (администраторы) источников финансирования
дефицита бюджета;
— получатели бюджетных средств.
Объектом бюджетных правоотношений выступают разнообразные материальные
блага — денежные средства бюджетов, а также нематериальные блага, например
публичный правопорядок в бюджетной сфере <1>.
———————————
<1> См.: Парыгина В.А., Тедеев А.А. Комментарий
к бюджетному кодексу РФ постатейный. М., 2006. С. 29.
Содержание
бюджетных правоотношений выражается в субъективных правах и обязанностях
субъектов бюджетных правоотношений.
Основным материальным правом является право на бюджет, которое
принадлежит соответственно публично-правовому образованию.
Бюджетный кодекс
РФ устанавливает полномочия (права и обязанности) субъектов бюджетного
правоотношения. Так, ст. ст. 7,
8, 9 БК РФ
устанавливают соответственно полномочия Российской Федерации, субъектов
Федерации, муниципальных образований в бюджетной сфере.
Главы 18,
19 БК РФ
— соответственно полномочия участников бюджетного процесса и полномочия
участников бюджетного процесса федерального уровня.
§ 5. Понятие бюджетного устройства. Бюджетная система,
ее состав и
структура, принципы построения
Бюджетное
устройство, категория свойственная государствам, имеющим бюджет и отражающая
организацию бюджетной системы государства и ее внутренние взаимосвязи.
Бюджетное устройство основывается на государственном устройстве. Под
государственным устройством понимается внутренняя национально-территориальная
организация государства, соотношение целого и его частей <1>.
В зависимости от того, как организована территория государства, из каких частей
государство состоит, каково их правовое положение и на каких принципах строятся
взаимоотношения центра и мест <2>, государства
бывают унитарные и федеративные, конфедеративные. Таким образом, бюджетное
устройство <3> позволяет получить представление о
том, как организована бюджетная система, какова ее структура и
организационно-правовые принципы взаимосвязи между отдельными уровнями
бюджетной системы по линии доходов и расходов, какими бюджетными полномочиями
обладают органы власти и т.д.
———————————
<1> См.: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и
А.В. Малько. М., 2001. С. 86.
<3> Несмотря на то что в мае 2014 года была
защищена докторская диссертация Х.В. Пешковой на тему «Российская правовая
концепция бюджетного устройства государства» в современном бюджетном праве
России вопрос о соотношении категорий бюджетное устройство и бюджетная система
является дискуссионным. Существует два подхода: 1) традиционный — бюджетное
устройство, являясь базовой категорией, включает бюджетную систему как
неотъемлемый элемент, отражает ее организацию, внутренние взаимосвязи ее
частей, принципы на которых бюджетная система строится, другие элементы. Данной
точки зрения придерживаются большинство ученых, например, см.: Кучеров И.И. Бюджетное
право России: Курс лекций. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002. С. 26; Финансовое право:
Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юристъ, 1996. С. 153; Финансовое право:
Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 44; Грачева Е.Ю., Соколова
Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. М.: Юриспруденция, 2000. С. 45; Крохина
Ю.А. Финансовое право. М., 2008. С. 205, и др.; 2) бюджетная система
рассматривается как понятие более широкое по отношению к бюджетному устройству,
т.е. включает его. См.: Селюков А.Д. Принцип системности
в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. С. 19 — 23; СПС
«КонсультантПлюс»; Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 17.
Так трактует и законодатель в части 2
Бюджетного кодекса РФ.
Правовые
нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов,
действующие на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их
функционирования и взаимосвязи <1>.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.
Химичева. М., 2008. С. 204.
Таким
образом, бюджетное устройство <1> — это основанная
на правовых нормах организационная форма построения бюджетной системы,
основанная на государственном устройстве, определяющая структуру, принципы,
взаимосвязи входящих в бюджетную систему бюджетов по доходам и расходам.
———————————
<1> Стоит отметить, что легальное определение
«бюджетное устройство» отсутствует в законодательстве, тем не менее
Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит раздел,
именуемый «Бюджетное устройство Российской Федерации». Отсутствие в БК РФ
определения бюджетного устройства свидетельствует о недооценке и недопонимании
взаимосвязи бюджетных категорий.
Взаимосвязи
бюджетов по линии доходов и расходов проявляются в рамках межбюджетных
отношений, т.е. взаимоотношений между публично-правовыми образованиями по
вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления
бюджетного процесса (ст. 6 БК
РФ).
Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют
в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой <1>.
———————————
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред.
Н.И. Химичевой. М.: Юрист, 1999. С. 152.
В
унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней —
государственного бюджета и бюджетов, находящихся в ведении органов местного
самоуправления <1>.
———————————
<1> См.: Финансовое право / Отв. ред. Н.И.
Химичева. М.: Юрист, 2003. С. 176.
Для
бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня —
государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные
бюджеты. Так, система США включает федеральный бюджет и бюджеты более 82 тыс.
бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов,
муниципалитетов и др.) <1>.
———————————
В
конфедеративном (союзном) государстве, которое представляет собой постоянный
союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных
целей, бюджет формируется из взносов входящих в конфедерацию государств.
В ст. 6 БК
РФ бюджетная система РФ определяется как основанная на экономических отношениях
и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права
совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации
местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов <1>.
———————————
<1> Согласно ст. 5
проекта БК РФ, бюджетная система Российской Федерации представляет собой
совокупность бюджетов, участников бюджетного процесса и бюджетных
правоотношений. Как представляется, данная формулировка бюджетной системы РФ,
несмотря на то что более подробно характеризует элементы системы, но вместе с
тем не раскрывает сущностного взаимодействия этих элементов.
В
соответствии со ст. 10
БК РФ бюджетная система РФ имеет следующую структуру:
— федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов <1>;
———————————
<1> Многие ученые высказывали мнение о
нецелесообразности включения бюджетов государственных внебюджетных фондов в
бюджетную систему, которые составляют самостоятельный институт финансового
права. Так, Н.И. Химичева указывает на то, что «такое объединение является
условным, поскольку внебюджетные фонды отличаются от государственного и
местного бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием,
правовым режимом». См.: Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право /
Отв. ред. д. ю. н., проф. Н.И. Химичева. М., 2005. С. 177 — 178; Ковалева Т.М.
Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации: Монография. М., 2000. С. 29;
и др.
— бюджеты
субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных
внебюджетных фондов;
— местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты
городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов
федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских
поселений.
К местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых
административно-территориальных образований <1>
и бюджеты наукоградов <2>, т.е. муниципальных образований
с особым правовым режимом.
———————————
<1> См.: Статья 5
Закона РФ от 14 июля 1992 года «О закрытом административно-территориальном
образовании» // ВВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1915; изм. и доп. СЗ РФ. 1996. N
49. Ст. 5503; 1998. N 31. Ст. 3822; 1999. N 14. Ст. 1665; 2000. N 1. Ст. 10;
2001. N 1 (ч. 1). Ст. 2; N 53 (ч. 1). Ст. 5030.
<2> Федеральный закон от
7 апреля 1999 года N 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 15. Ст. 1750; 2007. N 43. Ст. 5084.
В
условиях федеративного государства бюджетная система является объединением
относительно самостоятельных бюджетов разных уровней. Такая конструкция, с
одной стороны, создает стимулы для развития каждой отдельной территории, а с
другой — при наличии центрального звена — федерального бюджета сохраняется
возможность координации развития отдельных субъектов и федерации в целом.
В целях обеспечения единства подходов в организации бюджетного процесса
на разных уровнях, достижения устойчивости и эффективности бюджетной системы,
БК РФ (ст. 28)
определено, что бюджетная система основана на определенных принципах.
Принцип построения бюджетной системы может быть определен как исходное
положение (идея), лежащее в основе бюджетной системы государства,
предопределяющее возможность норм права, устанавливающее связи между ними и
формирующее различные подходы к толкованию норм бюджетного права, разрешению
коллизий, восполнению пробелов <1>.
———————————
<1> Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 201.
Так,
согласно ст. 28
БК РФ бюджетная система строится на принципах: единства бюджетной системы
Российской Федерации; разграничения доходов, расходов и источников
финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской
Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований и др. (гл. 5 БК
РФ).
Для того чтобы исключить возможность разного толкования принципов,
лежащих в основе бюджетной системы, законодатель дает определение каждого из
них. Законодательное закрепление принципов бюджетной системы важно для
разработки нормативных актов о бюджете и бюджетном процессе как на федеральном
уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований <1>.
———————————
<1> Следует отметить, что бюджетные системы
различных стран строятся на тех же принципах, что и бюджетная система
Российской Федерации. Например, согласно ст. 8 Бюджетного кодекса Республики
Беларусь бюджетная система Республики Беларусь основывается на принципах:
единства; полноты отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированности
бюджетов; гласности; самостоятельности бюджетов; эффективности использования
бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
достоверности бюджетов; адресности и целевого назначения бюджетных средств;
ответственности участников бюджетного процесса. См.: Бюджетный кодекс
Республики Беларусь от 16 июля 2008 г. N 412-3 //
http://www.pravoby.net/laws/text_53/7; в соответствии со ст. 7 Бюджетного
кодекса Украины, бюджетная система Украины основывается на: принципе единства,
принципе сбалансированности; принципе самостоятельности; принципе полноты;
принципе реальности; принципе эффективности; принципе целевой направленности
бюджетных расходов; принципе справедливости и непредубежденности; принципе
субсидиарности; принципе публичности и прозрачности; принципе ответственности
участников бюджетного процесса. См.: Вiдомостi Ради. 2001.
N 37 — 38. Ст. 189.
Принцип единства бюджетной системы
Российской Федерации. Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в
Российской Федерации, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы.
Данный принцип согласно ст. 29
БК РФ означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации,
принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской
Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной
классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение
бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и
исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и
составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по
обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации.
Принцип разграничения доходов,
расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами
бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии
с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников
финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской
Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти
(органов местного самоуправления) и органов управления государственными
внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников
финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных
обязательств публично-правовых образований.
Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы
управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на
юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской
Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих
полномочий.
Принцип самостоятельности
бюджетов означает:
— право и обязанность органов государственной власти и органов местного
самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих
бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
— право и обязанность органов государственной власти и органов местного
самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением
случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;
— право органов государственной власти и органов местного
самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской
Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат
зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
— право органов государственной власти и органов местного
самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом
самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за
исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет
межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации);
— недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих
исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных
обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных
бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно
осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
— право органов государственной власти и органов местного
самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных
обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами
местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;
— недопустимость введения в действие в течение текущего финансового
года органами государственной власти и органами местного самоуправления
изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или)
законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных
платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы
(решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения
расходов, снижения доходов;
— недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам
бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Принцип равенства бюджетных прав
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований — это определение
бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение
расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и
порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными
принципами и требованиями, установленными настоящим Кодексом.
Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
органами государственной власти и органами местного самоуправления, не
соответствующие настоящему Кодексу,
являются недействительными.
Принцип полноты отражения
доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает,
что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в
обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
Принцип сбалансированности
бюджета проявляется в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен
соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников
финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных
с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах
по учету средств бюджетов.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы
должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Принцип эффективности
использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении
бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных
полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с
использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения
наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств
(результативности).
Принцип общего (совокупного)
покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть
увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита
бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части,
касающейся:
— субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации;
— средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
— добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;
— расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными
договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;
— расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской
Федерации;
— отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению
(отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.
Принцип прозрачности (открытости) предусматривает:
— обязательное опубликование в средствах массовой информации
утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления
информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о
бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной
власти, представительных органов муниципальных образований;
— обязательную открытость для общества и средств массовой информации
проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы
государственной власти (представительные органы муниципальных образований),
процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по
вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного
(представительного) органа государственной власти (представительного органа
муниципального образования), либо между законодательным (представительным)
органом государственной власти (представительным органом муниципального
образования) и исполнительным органом государственной власти (местной
администрацией);
— обеспечение доступа к информации, размещенной в
информационно-телекоммуникационной сети Интернет на едином портале бюджетной
системы Российской Федерации;
— стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации
Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета
отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года
и планового периода).
Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального
бюджета.
Принцип достоверности бюджета
выражает надежность показателей прогноза социально-экономического развития
соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого
характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты
бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с
указанием цели их использования.
Принцип подведомственности
расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать
бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного
распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они
находятся.
Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе
распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств
распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень
подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в
соответствии со ст. 158
Бюджетного кодекса РФ.
Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в
перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только
одного главного распорядителя бюджетных средств.
Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю
(распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного
правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации, местной администрации, а также в силу создания
организации — получателя бюджетных средств как учреждения главным
распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации,
субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
Принцип единства кассы
означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых
выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов,
осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов
государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов
местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской
Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также
операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской
Федерации.
§ 6. Бюджетная классификация:
понятие, состав,
значение в организации бюджетной системы
Основными
характеристиками (частями) бюджета являются доходы бюджета, расходы, а в случае
нарушения баланса доходов и расходов и дефицит (профицит) бюджета. Доходы,
расходы и источники финансирования дефицита бюджета многочисленны и
разнообразны по источникам, целевому направлению и другим признакам, поэтому
одним из элементов проявления их единства и соответственно единства бюджетной
системы является бюджетная классификация. Бюджетная классификация является
методологическим документом, согласно которому классифицируются доходы и
расходы по определенным признакам и объединяются в соответствующие группы.
Бюджетная классификация является единой для всех бюджетов бюджетной системы и
используется участниками бюджетного процесса на всех уровнях бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации. Она отражает внутреннее содержание бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации.
Цель применения бюджетной классификации состоит в обеспечении
сопоставимости показателей доходов, расходов, источников финансирования
дефицита бюджета с однородными признаками. То есть с помощью бюджетной
классификации достигается возможность:
— сопоставить показатели бюджетов различных публично-правовых
образований;
— составить консолидированные бюджеты всех уровней бюджетной системы.
Содержание бюджетной классификации Российской Федерации определяется
ежегодно принимаемыми Приказами Министерства финансов Российской Федерации <1>.
———————————
<1> См., например: Приказ
Минфина России от 18 марта 2013 года N 31н «Об утверждении Указаний о
порядке применения классификации расходов бюджетов для составления проектов
федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, начиная с
бюджетов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» // Финансовая
газета. 2013. N 7; Приказ
Минфина России от 21 декабря 2012 года N 171н «Об утверждении Указаний о
порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и
на плановый период 2014 и 2015 годов».
Бюджетной
классификации РФ посвящена глава IV
Бюджетного кодекса РФ.
Легальное определение бюджетной классификации содержится в ст. 18
БК РФ. Бюджетная классификация
Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников
финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,
используемой для составления и исполнения бюджетов, а также группировкой
доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или)
операций сектора государственного управления, используемой для ведения
бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной
финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации.
Состав структуры бюджетной классификации определяется
социально-экономическим развитием государства в соответствующий период. Важным
условием, предъявляемым к бюджетной
классификации, является ясность, четкость и логичность группировки доходов,
расходов, источников финансирования дефицита.
Бюджетная классификация Российской Федерации в соответствии со ст. 19
БК РФ включает:
— классификацию доходов бюджетов;
— классификацию расходов бюджетов;
— классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;
— классификацию операций публично-правовых образований (классификация
операций сектора государственного управления — КОСГУ).
Классификация доходов бюджетов является группировкой доходов бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации.
В составе доходов выделяют группы: налоговых доходов, неналоговых
доходов, безвозмездных поступлений.
Классификация расходов бюджетов представляет собой группировку расходов
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отражает направление
бюджетных средств на выполнение федеральными органами государственной власти,
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления и органами управления государственных внебюджетных
фондов основных функций, решение социально-экономических задач.
Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов является
группировкой источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации.
Классификация операций является группировкой операций, осуществляемых в
секторе государственного управления, в зависимости от их экономического
содержания.
Классификация операций сектора государственного управления
(публично-правовых образований) является составной частью трех классификаций —
классификации доходов бюджетов, классификации расходов бюджетов и классификации
источников финансирования дефицитов бюджетов <1>.
———————————
<1> Артюхин Р.Е. Бюджетная
классификация: комментарий главы 4 Бюджетного кодекса Российской
Федерации // СПС «КонсультантПлюс». Реформы и право. 2012. N 4. С. 32
— 40.
Каждому
виду доходов, расходов и источников финансирования бюджета присваивается
классификационный код, который представляет собой цифровой код (группировочный
код), закрепляемый индивидуально по каждому виду доходов, каждым видам расходов
бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.
Присваивает коды бюджетной классификации Российской Федерации
обязательные для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
Министерство финансов РФ:
— для классификации доходов бюджетов — коды группы, подгруппы, статьи,
подстатьи и элементы доходов бюджетов (ст. 20
БК РФ);
— для классификации расходов бюджетов — коды группы, подгруппы и
элемента вида расходов (ст. 21
БК РФ);
— для классификации источников финансирования дефицитов бюджетов — коды
группы и подгруппы (ст. 23
БК РФ);
— коды классификации операций сектора государственного управления
полностью (ст. 23.1
БК РФ).
Таким образом, значение бюджетной
классификации проявляется в том, что она является одним из механизмов, с
помощью которого осуществляется контроль за движением бюджетных средств.
Умелое использование данных, сгруппированных по элементам бюджетной
классификации, позволяет видеть реальную картину движения финансовых ресурсов и
активно влиять на ход социально-экономических процессов, происходящих в
экономике и в обществе. Сопоставление, сравнение и анализ соответствующих
показателей бюджетов даст возможность сделать объективные выводы об
эффективности бюджетной системы и сформулировать предложения на ее
реформирование или на целенаправленное, экономичное и эффективное использование
бюджетных ресурсов <1>.
———————————
<1> Александров И.М. Бюджетная система
Российской Федерации: Учебник. М., 2007. С. 62.
§ 7. Доходы бюджетов: понятие, состав, их бюджетная
классификация.
Собственные доходы бюджетов
Доходы
бюджета — это часть доходов государства, формируемая за счет перераспределения
части национального дохода и используемая для выполнения государством и
органами местного самоуправления своих функций.
Доходам бюджета посвящен раздел II
Бюджетного кодекса РФ. Глава шестая
содержит общие положения о доходах бюджетов. Главы седьмая,
восьмая
и девятая
регламентируют соответственно доходы федерального бюджета, доходы бюджетов
субъектов РФ и доходы местных бюджетов, а именно доходы бюджетов муниципальных
районов, бюджетов поселений, бюджетов городских округов, бюджетов
внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы
и Санкт-Петербурга.
Согласно ст. 6
Бюджетного кодекса РФ <1> доходы бюджета — это поступающие
в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками
финансирования дефицита бюджета.
———————————
<1> Бюджетный кодекс
Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.
3823; Российская газета. 2013. 14 мая.
Из
данного определения вытекают следующие признаки доходов бюджетов. Доходы
бюджета:
1) это всегда денежные средства, т.е. доходы бюджета не могут
существовать в натуральной форме;
2) это не просто денежные средства, а поступающие в бюджет;
3) это не все денежные средства, а только те, которые не являются
источниками финансирования дефицита бюджета.
Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным
законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и
законодательством об иных обязательных платежах.
По юридической природе в соответствии со ст. 41
БК РФ доходы бюджетов бюджетной системы составляют налоговые доходы,
неналоговые доходы и безвозмездные поступления.
К налоговым доходам бюджетов согласно Бюджетному кодексу
РФ относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о
налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов,
предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных
налогов, а также пеней и штрафов по ним.
Федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые
установлены НК РФ и
обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. К федеральным
налогам и сборам относятся (ст. 13
НК РФ):
1) налог на добавленную стоимость;
2) акцизы;
3) налог на доходы физических лиц;
4) налог на прибыль организаций;
5) налог на добычу полезных ископаемых;
6) водный налог;
7) сборы за пользование объектами животного мира и за пользование
объектами водных биологических ресурсов;
8) государственная пошлина.
Региональными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и
законами субъектов Российской Федерации о налогах и обязательны к уплате на
территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.
К региональным налогам относятся (ст. 14
НК РФ):
1) транспортный налог;
2) налог на имущество организаций;
3) налог на игорный бизнес.
Местными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые
установлены НК РФ и
нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных
образований о налогах и сборах и обязательны к уплате на территориях
соответствующих муниципальных образований, если иное НК РФ. К
местным налогам и сборам относятся (ст. 15
НК РФ):
1) земельный налог;
2) налог на имущество физических лиц;
3) торговый сбор.
Специальным налоговым режимом признается особый порядок определения
элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате
отдельных налогов и сборов.
К специальным налоговым режимам относятся (ст. 18
НК РФ):
1) система налогообложения для сельскохозяйственных
товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог);
2) упрощенная система налогообложения;
3) система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для
отдельных видов деятельности;
4) система налогообложения при выполнении соглашений о разделе
продукции;
5) патентная система налогообложения.
Пеней согласно п. 1 ст. 75
НК РФ признается денежная сумма, которую налогоплательщик должен выплатить в
случае уплаты причитающихся сумм налогов или сборов, в том числе налогов,
уплачиваемых в связи с перемещением товаров через таможенную границу
Таможенного союза, в более поздние по сравнению с установленными
законодательством о налогах и сборах сроки.
Штрафы применяются в виде денежных взысканий в размерах, установленных
законодательством о налогах и сборах.
Выделение налоговых доходов в структуре доходов бюджета обусловлено
налоговым методом мобилизации финансовых ресурсов государства, которому присущи
признаки, характерные для налоговых платежей, — публичность, обязательность,
индивидуальная безвозмездность платежа и т.п. Посредством налогов достигается
финансовое обеспечение деятельности государства и (или) муниципальных
образований. Объемы налоговых доходов составляют практически 80% всех доходов
бюджета и могут прогнозироваться в доходной части бюджетов, поскольку налоги
носят регулярный характер, т.е. законодательством о налогах и сборах
определяются конкретные ставки, порядок и сроки уплаты.
Большую часть налоговых доходов составляют налоги. Включение
законодателем в состав налоговых доходов пеней и штрафов за нарушение
налогового законодательства является дискуссионным в теории бюджетного права <1>.
———————————
<1> См., например: Постатейный комментарий
к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина // СПС
«КонсультантПлюс». 2002; Боженок С.Я. Штрафы и пени,
установленные налоговым законодательством как разновидность неналоговых доходов
// Налоги. 2009. N 4. С. 2.
Налоговые
доходы распределяются в бюджетной системе согласно ст. ст. 50,
56, 61, 61.1, 61.2 БК
РФ.
Кроме того, следует отметить, что к налоговым доходам федерального
бюджета и бюджетов субъектов РФ законодателем также отнесены доходы, не
установленные законодательством о налогах и сборах, — регулярные платежи за
пользование недрами <1>. Данные платежи взимаются на
основании Закона
РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 (ред. от 5 апреля 2011 года) «О
недрах» <2>.
———————————
<1> См. более подробно об этом: Вершило Т.А.
Администрирование природоресурсных платежей // Актуальные проблемы
экологического права. Труды ИГиП РАН. 2010. С. 124 — 133.
<2> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 2011. N 15. Ст.
2018.
2. Неналоговые доходы в структуре доходов
бюджетов занимают меньшее место относительно налоговых доходов, но вместе с тем
играют значительную роль в финансовом обеспечении деятельности государства и
муниципального образования. К понятию «неналоговые доходы» можно
отнести большую группу платежей, имеющих различную правовую природу.
Единственным объединительным критерием этих платежей, образующих в совокупности
неналоговые доходы бюджетов, является их неналоговый характер <1>.
———————————
<1> См.: Ялбулганов А.А. Эволюция правового
регулирования неналоговых доходов в России // СПС
«КонсультантПлюс». Центр публично-правовых исследований. 2006.
Перечень
неналоговых доходов установлен в п. 3 ст. 41
БК РФ. К ним, согласно БК РФ,
относятся:
— доходы от использования имущества, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных
учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных
предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов
недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых
Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в соответствии с
Федеральным законом
от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного
строительства»;
— доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в
капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней),
находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением
движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества
государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных,
земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в
федеральной собственности, используемых Федеральным фондом содействия развитию
жилищного строительства в соответствии с Федеральным законом
от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного
строительства»;
— доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;
— средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой,
административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации,
компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного
Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным
образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
— средства самообложения граждан;
— иные неналоговые доходы.
БК РФ
установлен открытый перечень неналоговых доходов. Вместе с тем следует
отметить, что такие неналоговые доходы, как средства самообложения граждан,
предусмотрены только в отношении неналоговых доходов бюджетов муниципальных
образований <1>.
———————————
<1> Под средствами самообложения граждан
понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных
вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан
устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального
образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не
может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для
которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования
этих средств решаются на местном референдуме (сходе граждан). См.: статья 56
Федерального закона 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ.
2003. N 40. Ст. 3822; 2011. N 19. Ст. 2705.
Большинство
неналоговых доходов не имеют постоянного фискального характера, твердо
установленной ставки.
Неналоговые доходы, как и налоговые, устанавливаются законодательными
актами РФ и субъектов РФ для физических и юридических лиц. Неналоговые доходы
могут иметь форму как обязательных, так и добровольных платежей. В нормативных
правовых актах указывается также на возможность принудительного взыскания
определенных платежей в случае их неуплаты. Для неналоговых доходов характерна
большая целевая направленность использования поступлений, чем по налоговым
платежам, что закреплено в соответствующих правовых актах по порядку исчисления
и взимания каждого конкретного платежа.
Развернутый перечень неналоговых доходов бюджетов определяется
бюджетной классификацией РФ.
Распределение в бюджетной системе неналоговых доходов установлен ст. ст. 51,
57, 62 БК
РФ.
Следует сказать, что состав неналоговых доходов бюджетов разных уровней
бюджетной системы РФ достаточно подвижен и имеет свои особенности. Неналоговые
доходы бюджетов разных уровней имеют существенные отличия от налоговых
поступлений. Порядок их установления, исчисления и взимания регламентируется
комплексом нормативных документов. Например, Таможенный кодекс
Таможенного союза и Федеральный закон от
27 ноября 2010 года N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской
Федерации» <1> регламентируют взимание таможенных
платежей; Лесной кодекс
РФ, Водный кодекс
РФ, Закон РФ
от 21 февраля 1992 года N 2395-1 (ред. от 5 апреля 2011 года) «О
недрах», Федеральный закон
«Об охране окружающей среды» и др. устанавливают платежи за
пользование природными ресурсами; Федеральный закон
«О Центральном банке РФ (Банке России)» устанавливает порядок уплаты
прибыли ЦБ РФ в федеральный бюджет и т.д.
———————————
<1> СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6952.
Безвозмездные поступления. К ним
относятся, согласно п. 4 ст. 41
БК РФ:
— дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
— субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
(межбюджетные субсидии);
— субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов
Российской Федерации;
— иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации;
— безвозмездные поступления от физических и юридических лиц,
международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе
добровольные пожертвования.
Все доходы бюджета формируются в соответствии с бюджетной
классификацией доходов.
Классификация
доходов бюджетов является группировкой доходов бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации.
Код классификации
доходов бюджетов состоит из 20 разрядов и включает:
1) код главного администратора доходов бюджета (1 — 3 разряды);
2) код вида доходов бюджетов (4 — 13 разряды);
3) код подвида доходов бюджетов (14 — 17 разряды);
4) код классификации
операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов
(18 — 20 разряды).
Перечень главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними
виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о
соответствующем бюджете.
Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, подстатью и
элемент дохода.
Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и
подгруппами доходов бюджетов являются следующие группы и подгруппы. Группа
налоговые доходы. Подгруппу составляют следующие платежи:
— налоги на прибыль, доходы;
— налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории
Российской Федерации;
— налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации;
— налоги на совокупный доход;
— налоги на имущество;
— налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными
ресурсами;
— государственная пошлина;
— задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным
обязательным платежам.
Следующая группа доходов — неналоговые доходы. В данную группу
включаются следующие подгруппы:
— страховые взносы на обязательное социальное страхование;
— доходы от внешнеэкономической деятельности;
— доходы от использования имущества, находящегося в государственной и
муниципальной собственности;
— платежи при пользовании природными ресурсами;
— доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства;
— доходы от продажи материальных и нематериальных активов;
— административные платежи и сборы;
— штрафы, санкции, возмещение ущерба;
— поступления (перечисления) по урегулированию расчетов между бюджетами
бюджетной системы Российской Федерации;
— прочие неналоговые доходы.
Группу доходов бюджетов согласно бюджетной классификации доходов
образуют и безвозмездные поступления. В нее включены следующие подгруппы:
— безвозмездные поступления от нерезидентов;
— безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации;
— безвозмездные поступления от государственных (муниципальных)
организаций;
— безвозмездные поступления от негосударственных организаций;
— безвозмездные поступления от наднациональных организаций;
— доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата
остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое
назначение, прошлых лет;
— возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов,
имеющих целевое назначение, прошлых лет;
— прочие безвозмездные поступления.
Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень
статей и подстатей доходов бюджетов утверждается Министерством финансов
Российской Федерации.
Код элемента доходов устанавливается в зависимости от полномочия по
установлению и нормативному правовому регулированию налогов, сборов и иных
обязательных платежей, других доходов бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации, а также в зависимости от наличия прав требования к плательщикам по
неналоговым доходам и безвозмездным поступлениям и соответствует бюджету
бюджетной системы Российской Федерации. Так, для федерального бюджета
установлен элемент — 01; для бюджета субъекта Российской Федерации — 02; для
бюджета городского округа — 3 и т.д.
Для детализации поступлений по кодам классификации доходов применяется
код подвида доходов.
Классификация
операций сектора государственного управления является группировкой операций,
осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их
экономического содержания (КОСГУ).
КОСГУ
используется при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации и осуществлении операций государственными (муниципальными)
бюджетными, автономными учреждениями.
Особенности применения кодов классификации
операций сектора государственного управления, применяемых в целях
бухгалтерского (бюджетного) учета, определяются в нормативных актах
Министерства финансов Российской Федерации, регулирующих бухгалтерский
(бюджетный) учет.
Классификация
операций сектора государственного управления состоит из следующих групп:
100
Доходы;
200
Расходы;
300
Поступление нефинансовых активов;
400
Выбытие нефинансовых активов;
500
Поступление финансовых активов;
600
Выбытие финансовых активов;
700
Увеличение обязательств;
800
Уменьшение обязательств.
Классификация КОСГУ (18 — 20 разряды кода классификации доходов
бюджетов) по группе «Доходы» детализирована статьями 110
— 180, в
рамках которых группируются операции, относящиеся к доходам:
Статья 110
Налоговые доходы
Статья 120
Доходы от собственности
Статья 130
Доходы от оказания платных услуг (работ)
Статья 140
Суммы принудительного изъятия
Статья 150
Безвозмездные поступления от бюджетов
Статья 160
Страховые взносы на обязательное социальное страхование
Статья 170
Доходы от операций с активами
Статья 180
Прочие доходы.
Согласно ст. 47
Бюджетного кодекса все доходы, за исключением субвенций, являются собственными
доходами.
Следует отметить, что субсидии, как и дотации, носят строго целевой
характер. При этом субсидии при условии их предоставления в рамках софинансирования
каких-либо мероприятий увеличивают доходные источники соответствующего бюджета.
Вместе с тем они могут как предусматриваться, так и нет в бюджете. Тем самым к
собственным доходам бюджета можно относить налоговые, неналоговые доходы и
безвозмездные поступления в виде дотаций, поскольку данный вид финансовой
помощи носит нецелевой характер и служит для выравнивания бюджетной
обеспеченности и сбалансированности, а также иные межбюджетные трансферты из
других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и безвозмездные
поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и
правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
Доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов,
страховых взносов на обязательное социальное страхование, иных обязательных
платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, согласно ст. 40
БК РФ, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их
распределения этими органами в соответствии с нормативами, установленными БК РФ,
законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и
муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями БК РФ,
между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации, местными
бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов в случаях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Органы Федерального казначейства осуществляют в установленном
Министерством финансов Российской Федерации порядке <1>:
———————————
<1> См.: Приказ
Минфина РФ от 5 сентября 2008 года N 92н «Об утверждении Порядка учета
Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации
и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации»
// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008.
N 41; Российская газета. 2010. 29 сент.
— учет
доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации;
— их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной
классификации Российской Федерации.
Орган Федерального казначейства выполняет последовательно следующие
действия, необходимые для учета доходов и их распределения между бюджетами:
— получает из банка выписку по счету органа Федерального казначейства с
приложением расчетных документов, а также платежных ордеров банка о частичной
оплате инкассовых поручений;
— группирует поступления за операционный день по кодам бюджетной
классификации;
— распределяет сгруппированные по кодам бюджетной классификации
поступления между бюджетами;
— осуществляет перерасчет распределенных поступлений, подлежащих
перечислению в бюджеты, с учетом сведений, содержащихся в документах, за
исключением документов на перечисление (взыскание) из бюджетов;
— осуществляет расчет поступлений, подлежащих перечислению (взысканию)
из бюджетов на основании документов на перечисление (взыскание) из бюджетов,
представленных администраторами поступлений в бюджет и (или) финансовыми
органами;
— оформляет справки органа Федерального казначейства;
— осуществляет перерасчет распределенных поступлений, подлежащих
перечислению в бюджеты, с учетом рассчитанных сумм на перечисление (взыскание)
из бюджетов;
— оформляет заявки на возврат плательщикам ошибочно перечисленных сумм
поступлений, принадлежность которых к доходам бюджетов не установлена, а также
поступлений, предназначенных к уплате на счет органа Федерального казначейства
другого субъекта Российской Федерации;
— оформляет для отправки в банк расчетные документы на перечисление
средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или
излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов
за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на
излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов;
— оформляет заявку на перечисление средств, необходимых для
осуществления возврата (зачета, уточнения) акцизов на нефтепродукты и акцизов
на алкогольную продукцию;
— оформляет расчетные документы на перечисление поступлений в
соответствующие бюджеты;
— оформляет расчетные документы на перечисление доходов от уплаты
акцизов на нефтепродукты и акцизов на алкогольную продукцию на счет
уполномоченного органа Федерального казначейства;
— оформляет расчетные документы на возврат средств плательщикам на
основании заявок на возврат, представленных администраторами поступлений в
бюджет, а также на основании оформленных им заявок на возврат;
— оформляет расчетные документы на перечисление средств по зачету
излишне уплаченных (взысканных) сумм налогов и сборов, других поступлений,
пеней, штрафов по ним, а также подлежащих возмещению сумм налогов,
осуществляемому подведомственными одному главному администратору доходов
бюджета администраторами доходов бюджета, находящимися на территориях различных
субъектов Российской Федерации, на основании уведомлений о межрегиональном
зачете, представленных администраторами доходов бюджета;
— формирует для администраторов поступлений в бюджет Запросы на выяснение
принадлежности платежа);
Органы Федерального казначейства не позднее следующего рабочего дня
после дня получения от учреждения Центрального банка Российской Федерации
выписки со своих счетов, осуществляют перечисление указанных доходов на единые
счета соответствующих бюджетов.
Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего
бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на
единый счет этого бюджета.
§ 8. Расходы бюджетов: понятие, их бюджетная классификация
Расходы
необходимы государству для удовлетворения своих потребностей: обеспечения
обороноспособности и безопасности, охраны правопорядка, культуры,
здравоохранения, науки, образования, поддержки предприятий, находящихся в
собственности государства и т.д. Кроме того, за счет средств государства
предоставляются пособия малоимущим гражданам, выплачиваются пенсии и стипендии,
оплачиваются государственные заказы и т.д. Посредством производимых расходов
государство претворяет в жизнь намеченные планы. Поэтому основная часть
расходов осуществляется за счет централизованных денежных фондов — бюджетов
государства и муниципальных образований и «лишь небольшая часть — за счет
децентрализованных публичных финансов или частных средств» <1>.
Государственные расходы и расходы бюджета не тождественны и соотносятся между
собой как общее и частное.
———————————
<1> См.: Комягин Д.Л. К вопросу о
классификации бюджетных расходов // Реформы и право. 2010. N 3; СПС
«КонсультантПлюс».
Государственные расходы — это весьма
широкое понятие, предполагающее обеспечение всех затрат государства по
выполнению стоящих перед ним задач и функций финансовыми ресурсами. Причем
деньги для осуществления разнообразных задач и функций государства могут быть
истрачены разными способами, что во многом зависит от того, как и откуда они
были аккумулированы в такие денежные фонды, как бюджет, государственные
внебюджетные фонды, в фонды страхования, децентрализованные финансовые фонды и
т.д. <1>.
———————————
<1> См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и
финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 140.
Расходы бюджета согласно ст. 6 БК
РФ — это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств,
являющихся в соответствии с БК РФ источниками
финансирования дефицита бюджета.
Целью расходов бюджетов является финансовое обеспечение деятельности
государства для выполнения поставленных задач и функций за счет
централизованного денежного фонда.
Основные направления расходов бюджетов не изменялись в течение многих
столетий. К ним относились расходы на военные цели, управление, экономику и
социальные нужды. В России последнее направление возникло в конце XIX века. В
соответствии с современной бюджетной классификацией расходов (ст. 21
БК РФ) едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами и
подразделами классификации расходов бюджетов являются:
1) общегосударственные вопросы,
предусматривают в большей части расходы на функционирование: Президента
Российской Федерации; высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и
муниципального образования; законодательных (представительных) органов
государственной власти и представительных органов муниципальных образований;
Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций;
судебной системы; обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных
органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора. Также к расходам
на общегосударственные вопросы относятся расходы на: обеспечение проведения
выборов и референдумов; международные отношения и международное сотрудничество;
государственный материальный резерв; фундаментальные исследования; прикладные
научные исследования в области общегосударственных вопросов; другие
общегосударственные вопросы;
2) национальная оборона,
аккумулирует расходы, связанные с обеспечением национальной обороны, в том
числе: расходы на содержание и обеспечение деятельности Вооруженных Сил
Российской Федерации, мобилизационную и вневойсковую подготовку,
мобилизационную подготовку экономики, подготовку и участие Российской Федерации
в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности,
реализацию связанных с обеспечением национальной обороны мероприятий
ядерно-оружейного комплекса, прикладные научные исследования, а также другие
вопросы в области национальной обороны;
3) национальная безопасность и
правоохранительная деятельность включает расходы, связанные с деятельностью
органов прокуратуры; органов внутренних дел; внутренних войск; органов юстиции;
системы исполнения наказаний; органов безопасности; органов пограничной службы;
органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Данное направление расходов также содержит расходы на защиту населения и
территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,
гражданская оборона; обеспечение пожарной безопасности; миграционную политика;
модернизацию внутренних войск, спасательных воинских формирований федерального
органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области
гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов; прикладные
научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной
деятельности и другие вопросы в области национальной безопасности и
правоохранительной деятельности;
4) национальная экономика
содержит расходы на: общеэкономические вопросы; топливно-энергетический
комплекс; исследование и использование космического пространства;
воспроизводство минерально-сырьевой базы; сельское хозяйство и рыболовство;
водное хозяйство; лесное хозяйство; транспорт; дорожное хозяйство (дорожные
фонды); связь и информатика; прикладные научные исследования в области
национальной экономики; другие вопросы в области национальной экономики;
5) жилищно-коммунальное
хозяйство предусматривает расходы на: жилищное хозяйство; коммунальное
хозяйство; благоустройство; прикладные научные исследования в области
жилищно-коммунального хозяйства и другие вопросы в области
жилищно-коммунального хозяйства;
6) охрана окружающей среды
аккумулирует расходы, связанные с осуществлением экологического контроля;
сбором, удалением отходов и очисткой сточных вод; охраной объектов
растительного и животного мира и среды их обитания; прикладными научными
исследованиями в области охраны окружающей среды; другими вопросами в области охраны
окружающей среды;
7) образование
предусматривает расходы на: дошкольное образование; общее образование;
начальное профессиональное образование; среднее профессиональное образование;
профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации; высшее и
послевузовское профессиональное образование; молодежную политику и оздоровление
детей; прикладные научные исследования в области образования; другие вопросы в
области образования;
8) культура, кинематография
аккумулирует расходы на культуру; кинематографию; прикладные научные
исследования в области культуры, кинематографии; другие вопросы;
9) здравоохранение:
стационарная медицинская помощь; амбулаторная помощь; медицинская помощь в
дневных стационарах всех типов; скорая медицинская помощь;
санаторно-оздоровительная помощь; заготовка, переработка, хранение и
обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов;
санитарно-эпидемиологическое благополучие; прикладные научные исследования в
области здравоохранения; другие вопросы в области здравоохранения;
10) социальная политика:
пенсионное обеспечение; социальное обслуживание населения; социальное
обеспечение населения; охрана семьи и детства; прикладные научные исследования
в области социальной политики; другие вопросы в области социальной политики;
11) физическая культура и спорт:
физическая культура; массовый спорт; спорт высших достижений; прикладные
научные исследования в области физической культуры и спорта; другие вопросы в
области физической культуры и спорта;
12) средства массовой
информации: телевидение и радиовещание; периодическая печать и
издательства; прикладные научные исследования в области средств массовой
информации; другие вопросы в области средств массовой информации;
13) обслуживание государственного
и муниципального долга: обслуживание государственного внутреннего и
муниципального долга; обслуживание государственного внешнего долга;
14) межбюджетные трансферты
общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований; иные дотации; прочие
межбюджетные трансферты общего характера.
Таким образом, бюджетная классификация расходов содержит перечень 14
направлений расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, которые связаны с
осуществлением государством и муниципальными образованиями различных функций и
тем самым является функциональной.
Однако следует отметить, Бюджетный кодекс
РФ не содержит норм, устанавливающих, что все вышеперечисленные расходы должны
быть предусмотрены в каждом бюджете бюджетной системы. Конституцией Российской
Федерации разграничены предметы ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации (ст. ст. 71
и 72), а
также установлены пределы предметов ведения органов местного самоуправления.
Кроме того, Федеральным законом
«Об общих принципах организации местного самоуправления» очерчен круг
вопросов местного значения, решаемых муниципальным образованием. Таким образом,
разграничение в области расходов бюджетов достигается через принцип
разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов
между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30
БК РФ).
Например, вопросы обеспечения обороны и безопасности Российской
Федерации отнесены к исключительным полномочиям Российской Федерации, и
соответственно, в бюджетах субъектов РФ и в бюджетах муниципальных образований
расходы на эти цели не могут быть предусмотрены.
Расходы бюджета, их объем и структура подвержены более частым
изменениям, чем доходы, это связано, прежде всего, с тем, какие приоритеты и
потребности государства, ставятся на первый план в тот или иной период его
развития, а также с социально-экономическими преобразованиями в стране. Так,
например, в 2011 — 2013 годах основными приоритетами социально-экономической
политики государства, обеспеченными за счет бюджетных расходов <1>,
являются:
———————————
<1> Прогноз
социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и плановый
период 2012 и 2013 годов (разработан Минэкономразвития РФ) // Документ
официально опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
—
социальное развитие и инвестиции в человеческий капитал (расходы федерального
бюджета на эти цели составят в среднем 10,1% ВВП или около 50% расходов
федерального бюджета);
— обеспечение инновационного развития и поддержка высокотехнологичных
секторов экономики («инновационные расходы» федерального бюджета — в
среднем около 4,5 — 5,2% всех расходов бюджета или около 0,9 — 1,1% ВВП) и др.
Управление расходами во все времена считалось одной из важнейших
проблем в каждом государстве независимо от уровня развития экономики, и задачи
управления расходами включают три этапа:
1) определение политики, целей и необходимых для их достижения
ресурсов;
2) распределение ресурсов, необходимых для реализации поставленных
целей;
3) обеспечение выполнения конкретных задач наиболее эффективным
образом.
На практике все эти этапы соответствуют разработке и исполнению
бюджета.
Расходы бюджета являются экономической категорией и соответственно
имеют материальный, экономический и правовой аспекты.
В материальном аспекте расходы бюджета определяются в ст. 6 БК
РФ (см. выше).
В экономическом аспекте расходы бюджетов — совокупность экономических
денежных отношений по распределению и использованию денежных средств,
выделяемых из бюджетов в виде бюджетных ассигнований по различным направлениям
деятельности государства и муниципальных образований.
Здесь важно отметить, что эти отношения проявляются через конкретные
виды бюджетных расходов, многообразие которых обусловлено различными факторами:
природой и функциями государства и местного самоуправления, уровнем
социально-экономического развития страны, методами бюджетного регулирования,
территориальным устройством государства и т.п. <1>.
———————————
<1> См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право России:
Учебник. М., 2010. С. 272.
В
правовом аспекте расходы бюджетов — регулируемая законодательством часть
финансовой деятельности государства и муниципального образования, в ходе
которой централизованные денежные фонды используются для решения задач и
функций государства и муниципальных образований.
Необходимо также отметить, что бюджетные расходы подразделяются на
обычные — планируемые расходы и непредвиденные расходы. Для финансирования
последних в бюджете создается специальные резервные фонды Президента РФ и
исполнительных органов власти.
Для осуществления расходов бюджетов в законе (решении) о бюджете
утверждаются соответствующие бюджетные ассигнования, т.е. предельные объемы
денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для
исполнения бюджетных обязательств <1>.
———————————
<1> Бюджетные обязательства — расходные
обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году;
расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым
актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования
(Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального
образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить
физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию,
субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК
РФ). Более подробно см. следующий параграф.
Бюджетные
ассигнования согласно ст. 69
БК РФ могут быть направлены на:
1) оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ),
включая ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на
поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
(муниципальных) нужд;
2) социальное обеспечение населения;
3) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся
государственными (муниципальными) учреждениями и государственными
(муниципальными) унитарными предприятиями;
4) предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий
государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям,
физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг;
5) предоставление межбюджетных трансфертов;
6) предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений
субъектам международного права;
7) обслуживание государственного (муниципального) долга;
8) исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам
Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда,
причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий
(бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов
местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
Стоит отметить, что перечень установленных бюджетных ассигнований
является исчерпывающим. Рассмотрим подробнее каждый вид бюджетных ассигнований.
Первым направлением бюджетных ассигнований являются бюджетные
ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение
работ), которые в основном раскрыты в ст. 69.1
БК РФ и к ним отнесены:
1) обеспечение выполнения функций казенных учреждений. Согласно ст. 70
БК РФ обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает: оплату труда
работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение,
денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной
власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц,
замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные
должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности,
государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников,
командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами
(служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации,
законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми
актами; оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для
государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных
обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации; возмещение
вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности;
2) предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям <1>,
включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими
государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или)
юридическим лицам.
———————————
<1> Более подробно об изменении финансирования
бюджетных и автономных учреждений см.: Федеральный закон от
8 мая 2010 года N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений» // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст.
2291; 2011. N 7. Ст. 900. См., например: Приказ
Минэнерго РФ от 22 февраля 2011 года N 44 «Об утверждении Правил
предоставления из федерального бюджета субсидий Автономной некоммерческой
организации «Международный центр устойчивого энергетического развития»
под эгидой ЮНЕСКО» // Российская газета. 2011. 29 апр.
Кроме
того, абзацем 2 п. 1 ст.
78.1 установлено, что из бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели. Однако эти цели
законодателем не установлены. Порядок определения объема и условия
предоставления субсидий из бюджетов бюджетной системы устанавливается
соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным
органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной
администрацией.
Следует отметить, что в условиях совершенствования бюджетного процесса
в области эффективного расходования бюджетных средств происходит переход от
сметно-бюджетного финансирования к нормативному на основе государственных
(муниципальных) заданий, выдаваемых учреждению учредителем. Государственное
(муниципальное) задание — это документ, устанавливающий требования к составу,
качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания
государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст. 6 БК
РФ).
Целью разработки и установления заданий является предоставление услуг
(выполнение работ) для выполнения предусмотренных законодательством РФ функций
государства в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной
защиты, занятости населения, физической культуры и спорта <1>;
———————————
<1> См.: Сенников Н.М. Изменение типов
образовательных учреждений на автономные и сохранение социальных
гарантий их работникам // Трудовое право. 2010. N 11; СПС
«КонсультантПлюс».
3)
предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся
государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с
договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных
(муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам <1>.
Согласно п. 2 ст. 78.1
БК РФ в федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматриваться
субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными
(муниципальными) учреждениями, в том числе в виде имущественного взноса в
государственные корпорации <2> и государственные компании.
———————————
<1> См., например: Приказ
Управления делами Президента РФ от 5 апреля 2011 года N 197 «Об
утверждении Правил предоставления в 2011 году из федерального бюджета субсидий
некоммерческим неправительственным организациям, участвующим в развитии институтов
гражданского общества» // Российская газета. 2011. 27 апр.
<2> См., например: Приказ
Минздравсоцразвития РФ от 28 декабря 2010 года N 1220н «Об утверждении
Правил предоставления в 2010 году из федерального бюджета субсидии
Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту
высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» в виде
имущественного взноса Российской Федерации в эту государственную корпорацию для
осуществления мероприятий, связанных с завершением строительства и ввода в
эксплуатацию федеральных центров высоких медицинских технологий в г. Барнауле,
Владивостоке, Калининграде, Новосибирске, Перми и Смоленске, в том числе для
проведения аудиторской проверки и оценки объектов незавершенного строительства
указанных центров» // Российская газета. 2011. 21 янв.
4)
осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной)
собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных
предприятий). Согласно ст. 79
БК РФ бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты
капитального строительства государственной собственности Российской Федерации,
государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной
собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных
(муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных
предприятий предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми
программами, а также нормативными правовыми актами соответственно Правительства
Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации, местной администрации либо в установленном
указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств
соответствующих бюджетов;
5) закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных)
нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций
казенного учреждения), в том числе в целях: оказания государственных
(муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; разработки, закупки и
ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции
производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного
оборонного заказа; закупки товаров в государственный материальный резерв.
Второе направление бюджетных ассигнований предусмотрено на социальное
обеспечение населения. К данному виду относятся бюджетные ассигнования на
предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ,
услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер
социальной поддержки населения (ст. 74.1
БК РФ). Бюджетные ассигнования на социальное обеспечение предусматриваются
отдельно по каждому виду обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и
других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки
населения <1>.
———————————
<1> См., например: Федеральные законы от 10
января 2002 года N 2-ФЗ
«О социальных гарантиях граждан, подвергшихся радиационному воздействию
вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», от 19 февраля
1993 года N 4520-1
«О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и
проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», от
21 декабря 1996 года N 159-ФЗ
«О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей»; от 12 января 1995 года N 5-ФЗ
«О ветеранах»; от 21 июля 1997 года N 114-ФЗ
«О службе в таможенных органах Российской Федерации»; от 15 мая 1991
года N 1244-1
«О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие
катастрофы на Чернобыльской АЭС» и др.
Предоставление
бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными
(муниципальными) учреждениями, — третье направление бюджетных ассигнований.
Предоставление бюджетных ассигнований на эти цели, согласно ст. 80
БК РФ, влечет возникновение права государственной или муниципальной
собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных
юридических лиц. Оформление доли Российской Федерации, субъекта Российской
Федерации, муниципального образования в уставном (складочном) капитале,
принадлежащей Российской Федерации, субъекту Российской Федерации,
муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по ценам, которые
определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Такой тип бюджетных инвестиций индивидуализируется в законе (решении) о
бюджете. В соответствующей статье нормативно-правового акта о бюджете на
текущий финансовый год (и плановый период) указывается получатель, а также
объем и цели выделенных бюджетных ассигнований. В целях предоставления
бюджетных ассигнований юридическое лицо — получатель бюджетных инвестиций
совместно с публично-правовым образованием обязаны в течение трех месяцев с
даты вступления в силу закона (решения) о бюджете оформить договор и другие
документы, необходимые для оформления предоставления финансовых средств из
бюджета <1>.
———————————
<1> См.: Комментарий
к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Е.Ю.
Грачевой. М.: Проспект, 2009; СПС «КонсультантПлюс».
Постановлением
Правительства от 1 марта 2008 года N 134 утверждены Правила
формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда
Российской Федерации <1>. Данные Правила
устанавливают порядок предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного
фонда Российской Федерации для реализации инвестиционных проектов,
осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, а также
устанавливают этапы и процедуру их отбора, основные требования к представленной
документации и проведению контроля и мониторинга хода их реализации.
———————————
<1> СЗ РФ. 2008. N 10 (2 ч.). Ст. 932; 2010. N
35. Ст. 4579.
Четвертое
направление выделения бюджетных ассигнований из бюджета — это предоставление
субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным
(муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам
— производителям товаров, работ, услуг. Согласно п. 1 ст. 78
БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным
(муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам
— производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и
безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в
связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием
услуг.
Данные субсидии предоставляются:
1) из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных
фондов Российской Федерации — в случаях и порядке, которые предусмотрены
федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах
государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и принимаемыми в
соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской
Федерации;
2) из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных
государственных внебюджетных фондов — в случаях и порядке, которые
предусмотрены законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта
Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах
территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в
соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
3) из местного бюджета — в случаях и порядке, предусмотренных решением
представительного органа муниципального образования о местном бюджете и
принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной
администрации.
Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие
предоставление данных субсидий, должны определять:
1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением
государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей,
физических лиц — производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на
получение субсидий;
2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;
3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных
при их предоставлении.
Кроме того, п. 4 ст. 78
Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что участники проекта инновационного
центра «Сколково», имеют право на получение субсидий на возмещение
затрат, понесенных при уплате таможенных платежей при ввозе налогооблагаемых
товаров на таможенную территорию РФ. Субсидии предоставляются в форме авансовых
платежей за счет средств федерального бюджета. Особенности предоставления
субсидий (порядок и пр.) устанавливаются Правительством РФ.
Пятое направление бюджетных ассигнований — предоставление межбюджетных
трансфертов. Согласно ст. 6 БК
РФ межбюджетные трансферты — средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной
системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской
Федерации. Межбюджетные трансферты предоставляются из одного уровня бюджета
бюджетной системы в другой в форме финансовой помощи. Межбюджетным трансфертам
посвящена глава 16
БК РФ. Формами межбюджетных трансфертов являются:
— дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований;
— субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальным
образованиям;
— субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований;
— иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации
и муниципальным образованиям;
— субсидии федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской
Федерации;
— субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации из
местных бюджетов для формирования региональных фондов финансовой поддержки
поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов
(городских округов);
— межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Шестым направлением выделения бюджетных ассигнований служит
предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам
международного права.
Седьмое направление — это выделение бюджетных ассигнований на
обслуживание государственного (муниципального) долга. Глава 14,
15 БК РФ
регламентируют отношения, связанные с обслуживанием государственного
(муниципального долга).
И последнее, восьмое направление бюджетных ассигнований на исполнение
судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации,
муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или
юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов
государственной власти (государственных органов), органов местного
самоуправления либо должностных лиц этих органов (24.1 БК
РФ).
Согласно ст. 174.2
планирование бюджетных ассигнований в бюджете осуществляется раздельно по
бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.
Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных
обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены
законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами),
договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в
текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к
признанию утратившими силу либо к изменению с увеличением объема бюджетных
ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в
текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, заключенные (подлежащие
заключению) получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и
нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).
Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств
понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами,
нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и
соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем
финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к принятию
либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного
на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая
договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во
исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных
правовых актов).
Выделение средств из бюджетов фактическим получателям бюджетных средств
осуществляется «на безвозмездной и безвозвратной основе, но при условии их
целевого использования» <1>. Поэтому
результатом проведения бюджетной реформы будет переход на новую систему
расходов бюджета, согласно которой до 90% всех расходов будут осуществляться
через государственные программы.
———————————
<1> См.: Бюджетное право: Учебник / Под ред.
Н.А. Сатаровой. М.: Деловой двор, 2009; СПС «КонсультантПлюс».
Государственной
программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам
осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики,
обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение
приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического
развития и безопасности.
Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы
и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и
отдельные мероприятия органов государственной власти.
Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках
государственной программы.
Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя
из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.
Формирование всех программных расходов предусматривается по 5
направлениям в рамках 42 государственных программ: новое качество жизни;
инновационное развитие и модернизация экономики; обеспечение национальной
безопасности; сбалансированное региональное развитие; эффективное государство.
Таким образом, расходы бюджетов представляют собой сложившийся комплекс
отношений, способов и приемов, благодаря которым средства из бюджетов поступают
по своему назначению <1>.
———————————
<1> См.: Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова
Ю.В. Бюджетное право. М., 2002. С. 51.
§ 9. Расходные обязательства Российской Федерации,
субъектов
Федерации, муниципальных образований: понятие,
основания
возникновения, источники их финансирования
Согласно ст. 65
Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными
обязательствами.
В 2004 году в Бюджетном кодексе
Российской Федерации впервые появилось понятие расходного обязательства и
бюджетного обязательства. Этот факт является одной из важных вех в создании
правовых норм, регулирующих правоотношения, возникающие в процессе формирования
и исполнения бюджета по расходам. Понятие «расходное обязательство»
ранее никогда не использовалось ни в науке российского финансового права, ни в
финансовом законодательстве <1>.
———————————
<1> См.: Бабкова Ю.М. Расходные обязательства в
бюджетном права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 18.
Расходные
обязательства обусловлены установленным законодательством Российской Федерации
разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления <1>.
———————————
<1> Так, например, в ведении Российской
Федерации находятся внешняя политика и международные отношения Российской
Федерации, оборона и безопасность, судоустройство. К ведению субъектов
Российской Федерации отнесено решение вопросов социальной поддержки и
социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся
в трудной жизненной ситуации, организации и осуществления деятельности по опеке
и попечительству, организации оказания специализированной медицинской помощи.
Организация оказания первичной медико-санитарной помощи, создание условий для
массового отдыха и организации досуга, физической культуры и массового спорта
относится к компетенции органов местного самоуправления.
Расходные обязательства, согласно ст. 6 БК
РФ, — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или
соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации,
субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от
его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу,
иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из
соответствующего бюджета.
Расходное обязательство — это обязательственное правоотношение,
поскольку это вытекает из самого определения.
Обязанная сторона в
расходном обязательстве — публично-правовое образование. Именно оно обязано
передать денежные средства. Управомоченной
стороной в расходном обязательстве может быть физическое или юридическое
лицо, иное публично-правовое образование или субъект международного права. Объектом расходного обязательства
являются средства бюджета (в наличной или безналичной форме). Юридическое содержание расходного
обязательства — обязанность публично-правового образования передать денежные
средства и право другой стороны требовать такой передачи <1>.
———————————
<1> См.: Финансовое право Российской Федерации:
Учебник / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2012. С. 204.
Расходные
обязательства Российской Федерации возникают в результате:
— принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при
осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по
предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам
совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов
Российской Федерации;
— заключения Российской Федерацией (от имени Российской Федерации)
договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной
власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий
по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов
Российской Федерации;
— заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений)
федеральными казенными учреждениями;
— принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации,
предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных
трансфертов в формах и порядке, которые предусмотрены БК РФ, в
том числе:
— субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетам
территориальных фондов обязательного медицинского страхования на исполнение
расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами
государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных
государственных полномочий Российской Федерации;
— субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления
субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных
образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями Российской Федерации.
Расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет
собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.
В случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства
Российской Федерации исполняются за счет средств бюджетов государственных
внебюджетных фондов Российской Федерации.
Положения федеральных законов и (или) нормативных правовых актов
Президента Российской Федерации и (или) нормативных правовых актов
Правительства Российской Федерации, предусматривающие предоставление субвенций
из федерального бюджета (бюджета Федерального фонда обязательного медицинского
страхования) бюджетам субъектов Российской Федерации (бюджетам территориальных
фондов обязательного медицинского страхования), должны содержать порядок
расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение
соответствующих расходных обязательств субъектов Российской Федерации
(муниципальных образований).
Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в
результате:
— принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта
Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от
имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении
органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по
предметам ведения субъектов Российской Федерации;
— принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта
Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от
имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении
органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по
предметам совместного ведения;
— заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров
(соглашений) казенными учреждениями субъекта Российской Федерации;
— принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта
Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта
Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, которые
предусмотрены настоящим Кодексом,
в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств
муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;
— принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов
государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении
органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им
полномочий Российской Федерации.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации
самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских
служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений
субъекта Российской Федерации с соблюдением требований, установленных БК РФ.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе
устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением
вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти,
за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе
устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением
вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной
власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов
государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами,
законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих
средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением межбюджетных
трансфертов).
Расходные обязательства муниципального образования возникают в
результате:
— принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и
иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать
органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием
(от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным
вопросам;
— принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами
местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
— заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений)
муниципальными казенными учреждениями.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны
вести реестры расходных обязательств.
Под реестром расходных обязательств понимается используемый при
составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых
актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные
обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с
указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов,
абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых
актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения
включенных в реестр обязательств.
Реестр расходных обязательств Российской Федерации ведется в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации.
Реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации ведется в
порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта Российской Федерации.
Реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также
свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в
состав субъекта Российской Федерации, представляются в Министерство финансов
Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской
Федерации.
Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в
порядке, установленном местной администрацией муниципального образования.
Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется
финансовым органом муниципального образования в финансовый орган субъекта
Российской Федерации в порядке, установленном финансовым органом субъекта
Российской Федерации.
Бюджетный кодекс
РФ устанавливает виды расходных обязательств, а также основания для их
возникновения и оплаты.
| Расходные обязательства | Основания для возникновения и оплаты |
| Публичные | Законы, иные нормативные правовые акты, устанавливающие размер обязательства или порядок его определения (расчета, индексации) перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием |
| в том числе нормативные |
Законы, иные нормативные правовые акты, устанавливающие права граждан на получение социальных выплат (пенсий, пособий, компенсаций) в соответствии с определенным нормативом (в фиксированном объеме) |
| гражданско-правовые | Государственный (муниципальный) контракт, иные договоры с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением (ст. 219 БК РФ) |
| межгосударственные | Межгосударственный договор (соглашение) |
Кроме
того, бюджетным законодательством установлены этапы реализации (трансформации) расходных
обязательств в бюджетном процессе.
Так, расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем
финансовом году, приобретают статус бюджетного обязательства, поскольку
включены в закон (решение) о бюджете на очередной финансовый год и плановый
период.
То есть основанием возникновения бюджетного обязательства,
свидетельствующего о наличии средств в бюджете для финансового обеспечения
расходного обязательства, является вступивший в законную силу акт о бюджете на
соответствующий финансовый год и плановый период <1>.
———————————
<1> См.: Бабкова Ю.М. Указ. соч. С. 10.
На стадии
исполнения бюджета происходит трансформация бюджетного обязательства в денежное
обязательство. Основанием возникновения денежного обязательства получателя
бюджетных средств является факт принятия бюджетного обязательства путем
заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров или без
такого заключения — в соответствии с нормативным правовым актом (законом, иным
правовым актом), соглашением. Денежное обязательство возникает на стадии
исполнения бюджета по расходам, опосредует данную стадию и завершает процесс
осуществления бюджетного расхода <1>.
———————————
Этапы
реализации расходных обязательств:
| Этап | Публичные нормативные обязательства | Иные расходные обязательства |
| 1. Правовая основа | Законы, иные нормативные правовые акты, устанавливающие права граждан |
Иные законы (нормативные правовые акты), межгосударственные договоры (соглашения) |
| на получение социальных выплат (пенсий, пособий, компенсаций) в соответствии с определенным нормативом (в фиксированном объеме) |
||
| 2. Бюджетное планирование | Определение бюджетных обязательств на очередной финансовый год |
|
| 3. Закон (решение) о бюджете | Бюджетные ассигнования | |
| 4. Лимиты на принятие обязательств | — | Доведение лимитов бюджетных обязательств <1> |
| 5. Принятие обязательств | — | Договоры, соглашения в пределах лимитов бюджетных обязательств |
| 6. Подтверждение обязательств | Денежные обязательства | |
| 7. Исполнение обязательств | Расходы бюджета | |
———————————
<1> Согласно ст. 6 БК
РФ, лимит бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие
казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем
финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).
Кроме
того, законодатель установил возможность финансирования расходов, не
предусмотренных Законом (решением) о бюджете.
Если принимается закон либо другой нормативный правовой акт,
предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам
расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые
до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием,
указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие
источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе
в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных
обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных
обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих
видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного
финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в
закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения
соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии
соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при
сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.
§ 10. Межбюджетные отношения
Конституция
РФ, установив федеративное государственное устройство, предопределила наличие
трех уровней власти — федеральной, субъектов РФ, органов местного
самоуправления, за которыми закрепила определенные предметы ведения. Кроме
того, часть предметов согласно ст. 72
Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее
субъектов, часть — может быть делегирована соответствующим органам власти
нижестоящего уровня <1>.
———————————
<1> Например, согласно п. 1 ст. 4
Федерального закона от 15 ноября 1997 года N 143-ФЗ «Об актах гражданского
состояния», полномочия на государственную регистрацию актов гражданского
состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются
органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью
делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых
осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета // СЗ РФ. 1997. N 47.
Ст. 5340.
Реализация
полномочий органов власти по предметам ведения может осуществляться только
посредством соответствующего финансового обеспечения, в основном за счет
средств бюджетов бюджетной системы. Структура бюджетной системы, как уже было
отмечено, определена в ст. 10
БК РФ. При этом ст. ст. 7,
8, 9 БК РФ
установлены бюджетные полномочия соответственно Российской Федерации, субъектов
РФ, муниципальных образований. Наделяя Российскую Федерацию правом по
установлению основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений, а также по
определению общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов в ст. 7 БК
РФ, законодатель подчеркивает, что Российская Федерация устанавливает только
общие требования по данным вопросам, детализацию же осуществляют субъекты РФ и
муниципальные образования.
Поэтому все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны
в рамках межбюджетных отношений <1>. В результате
такого взаимодействия складываются отношения по поводу распределения и
перераспределения средств централизованных денежных фондов внутри бюджетной
системы между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными
образованиями, в лице соответствующих органов. Потребность в таком
взаимодействии возникает тогда, когда у органов власти нижестоящего
территориального уровня при формировании своих бюджетов не хватает по
объективным причинам средств от собственных доходов, для обеспечения минимально
необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и
полномочиями.
———————————
<1> См.: Бюджетная система России: Учеб. для
вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 2000. С. 28.
Взаимоотношения
между публично-правовыми образованиями по вопросам, касающимся сферы
межбюджетных отношений, могут быть как «по вертикали», т.е. между
субъектами, разных уровней бюджетной системы, но и в пределах одного ее уровня,
т.е. «по горизонтали».
Вертикальное взаимодействие, т.е. отношения между Российской Федерацией
и ее субъектами, между субъектами РФ и муниципальными образованиями, в
установленных законом случаях, между РФ и муниципальным образованием,
происходит в случае несовпадения собственных доходов и расходных обязательств
на различных уровнях бюджетной системы. Также вертикальные отношения, помимо
несовпадения собственных доходов и расходных обязательств, закрепленных за тем
или иным уровнем бюджетной системы, складываются еще и для того, чтобы
выровнять в определенных случаях так называемый горизонтальный дисбаланс между
субъектами РФ, муниципальными образованиями. Например, согласно ст. 5
Конституции РФ все субъекты РФ равны в своих правах, в том числе и в бюджетных.
Но в зависимости от территориальной расположенности, развития инфраструктуры,
климатических, ресурсных, социально-экономических и т.д. факторов субъекты РФ
не всегда находятся в одинаковом финансовом положении, что является основанием
для проведения так называемой политики выравнивания и сбалансированности
бюджетов. Другими словами, есть «богатые» субъекты РФ, такие, как г.
Москва, и не получающие финансовую помощь из федерального бюджета, и
«бедные» — Республика Тува, Республика Алтай и др. Федеральным
законом от 13 декабря 2010 года N 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011
год и на плановый период 2012 и 2013 годов» <1>
в таблице 1
приложения 30, установлены дотации на выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности субъектов РФ для 70 субъектов РФ, причем сумма варьируется в
зависимости от финансовой обеспеченности того или иного субъекта РФ. Так,
дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности для Республики Адыгея (Адыгея)
предусмотрены в объеме 3 347 416,2 тыс. руб., для Камчатского края — 29 342
236,6 тыс. руб., для Свердловской области — 317 733,2 тыс. руб. В целях
сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации дотации
предусмотрены уже для 39 субъектов РФ, при этом больше всего дотаций
предусмотрено для таких субъектов РФ, как Чеченская Республика — в объеме 29
423 148,0 тыс. руб. и Тюменская область — 24 925 689,0 тыс. руб.
———————————
<1> СЗ РФ. 2010. N 51. Ч. 1, 2, 3. Ст. 6809;
2011. N 23. Ст. 3245.
Горизонтальные
межбюджетные отношения возникают, наоборот, в тех субъектах РФ или
муниципальных образованиях, которые имеют удачное расположение, высокий уровень
развития инфраструктуры, преимущества в управлении, привлекающих человеческие
ресурсы и т.д. Но при этом значительно растут расходы на агломерацию <1>,
поскольку увеличиваются потребности в развитии инфраструктуры. Для того чтобы
решить данную проблему, субъекты РФ заключают договоры (соглашения) между
собой.
———————————
<1> См.: Агломерация (от лат. agglomerare —
присоединять, накоплять) — компактное расположение, группировка поселений,
объединенных не только в территориальном смысле, но обладающих развитыми
производственными, культурными, рекреационными связями. Термин относится
преимущественным образом к поселениям городского типа (городская агломерация)
// Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический
словарь. М.: ИНФРА-М, 2006; СПС «КонсультантПлюс». Городская агломерация
— развитая территориальная система городских поселений, объединенных в одно
целое устойчивыми производственными, трудовыми, культурно-бытовыми,
рекреационными и другими связями, характеризуется высокой плотностью населения,
концентрацией производства и обладает определенной территориальной целостностью
// Распоряжение
Минмособлстроя от 10 января 2000 года N 1 «О введении в действие
территориальных строительных норм Московской области (ТСН ПЗП-99) МО» //
СПС «КонсультантПлюс».
Таким
образом, вертикальное и горизонтальное взаимодействие публично-правовых
образований призваны сформировать такие межбюджетные отношения, которые
позволили бы органам государственной власти и местного самоуправления
осуществлять предусмотренные Конституцией
РФ полномочия, которые в полной мере будут обеспечены финансовыми ресурсами,
при этом будут созданы соответствующие условия для повышения уровня жизни
общества нашей страны. Межбюджетные отношения, с одной стороны, призваны
выровнять бюджетную обеспеченность публично-правовых образований, где она
меньше минимально необходимого уровня. С другой — посредством этих отношений
происходит возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь, вызванных
решениями, принятыми органами власти вышестоящего уровня. Также возможно
долевое участие вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имеется в
виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиций
вышестоящих органов власти и направлений расходования средств бюджетов.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса, межбюджетные отношения — это
взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам
регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного
процесса (ст. 6 БК
РФ).
Следует отметить, данная дефиниция требует определенной корректировки,
хотя законодатель по сравнению с ранее действовавшей внес определенные
изменения. С одной стороны, законодатель уточнил субъектный состав этих
отношений, т.е. это публично-правовые образования, но, с другой — их не
конкретизировал. При этом следует отметить, что в межбюджетные отношения
вступают с целью реализации своих бюджетных полномочий только территориальные
субъекты бюджетного права, т.е. Российская Федерация, ее субъекты и
муниципальные образования, в то время как субъектами и участники бюджетного
процесса являются органы государственной власти и органы местного
самоуправления.
Также недостатком данного определения является использование
словосочетания «по вопросам регулирования бюджетных правоотношений»,
грамотнее с точки зрения юридической техники было бы написать «по вопросам
регулирования бюджетных отношений». Дело в том, что когда в нормативном
правовом акте речь идет о регулировании, то понимается правовое регулирование,
а нормы права регулируют, в свою очередь, общественные отношения, а не
правоотношения <1>.
———————————
<1> См.: Тютина Ю.В. Понятие и формы
межбюджетных трансфертов по законодательству Российской Федерации //
Финансовое право. 2006. N 7; СПС «КонсультантПлюс».
Нельзя
считать правильной позицию законодателя относительно оснований возникновения
межбюджетных отношений. В качестве таких оснований БК РФ
определены вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и
осуществления бюджетного процесса. По этому поводу следовало бы заметить, что
нецелесообразно выделять вопросы организации и осуществления бюджетного
процесса в качестве самостоятельных оснований возникновения межбюджетных
отношений, поскольку они в соответствии со ст. 1 БК
РФ охватываются понятием бюджетных правоотношений.
В научной литературе высказываются различные точки зрения относительно
оснований возникновения межбюджетных отношений. Можно выделить как широкий
подход, когда в качестве таких оснований рассматриваются все те вопросы, с
которыми БК РФ
связывает возникновение бюджетных правоотношений <1>,
так и узкий подход, когда в качестве таких оснований рассматриваются
исключительно вопросы оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам <2>.
———————————
<1> См.: Татаркин А.И., Пыхова И.А.
Территориальные межбюджетные отношения в экономике переходного периода
(проблемы, пути решения, рекомендации). Екатеринбург, 2000. С. 11; Бетин О.И.,
Преображенский Б.Г. Механизмы государственного бюджетного регулирования:
Научн.-метод. пособие. Воронеж, 2001. С. 43.
<2> См.: Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и
бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2002. С. 165;
Пупенко Д.П. Бюджетное регулирование на субфедеральном уровне: Автореф. дис.
… канд. экон. наук. М., 2002. С. 6.
Является
очевидным, что по объему своего содержания понятия «бюджетные
правоотношения» и «межбюджетные отношения» соотносятся как целое
и часть. Другими словами, межбюджетные отношения представляют собой лишь часть
бюджетных отношений, возникающих в процессе правового регулирования бюджетной
деятельности государства <1>.
———————————
<1> См.: Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм:
дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. N 6. С. 21.
Следовательно,
в рамках межбюджетных отношений реализуется не весь объем бюджетных прав
каждого из указанных выше территориальных субъектов, а только его часть. В полном
объеме бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных
образований, по мнению Н.И. Химичевой, образуют «принадлежащие им в
области бюджета полномочия в лице соответствующих государственных органов
власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного
бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных
законодательством пределах» <1>.
———————————
<1> См.: Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник
/ Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 193.
Современная
российская система межбюджетных отношений выстраивалась в течение последних
четырнадцати лет. Можно сказать, что за это время межбюджетные отношения прошли
несколько этапов своего развития. Первым этапом стала реализация мер,
предусмотренных в Концепции
реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 — 2001
годах <1>. Так были сформированы единые принципы межбюджетных
отношений на всех уровнях бюджетной системы такие, как: сбалансированность
интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений; самостоятельность
бюджетов разных уровней; законодательное разграничение полномочий и
ответственности и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами
субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями; объективно
обусловленное и транспарантное перераспределение средств между бюджетами в
целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных
образований; единства бюджетной системы. Кроме того, были внедрены новые формы
финансовой помощи субъекту Федерации (появились такие бюджетные фонды, как Фонд
софинансирования расходов, Фонд компенсаций и т.д.) и создана система
мониторинга за финансовыми ресурсами субъектов Федерации.
———————————
Вторым
этапом реформирования межбюджетных отношений стало принятие в 2001 году
Правительством РФ Программы
развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года <1>.
Целью Программы
было формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам
власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную
налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного
разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных
уровней. Результатом реализации мер данной Программы
стало разграничение расходных полномочий; закрепление доходных источников за
бюджетами всех уровней бюджетной системы; формализация финансовой поддержки
бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Принятые Федеральные законы «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», а
также поправки в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали
законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения
бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
———————————
<1> СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3503.
Третий
этап развития межбюджетных отношений начинается с 2006 года, кода была одобрена
Распоряжением Правительством РФ от 3 апреля 2006 года N 467-р Концепция
повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления
государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 —
2008 годах <1>. Основными задачами Концепции
стали: укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;
создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов
Российской Федерации и местные бюджеты; создание стимулов для улучшения
качества управления государственными и муниципальными финансами; повышение
прозрачности региональных и муниципальных финансов; оказание методологической и
консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения
эффективности и качества управления государственными и муниципальными
финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
———————————
<1> СЗ РФ. 2006. N 15. Ст. 1640.
Новая Концепция
межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской
Федерации и муниципальных образований до 2013 года, одобрена Распоряжением
Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года N 1123-р <1>.
Реализация мер, предусмотренных в Концепции,
предполагает новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в
субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
———————————
<1> СЗ РФ. 2009. N 33. Ст. 4129.
В
Бюджетном послании Президента РФ <1> отмечена
необходимость изменения системы межбюджетных отношений, поскольку по итогам
2012 года практически в каждом третьем регионе государственный долг превысил
половину от собственных доходов. Одновременно падает доля инвестиционных
расходов. В этой связи необходимо обеспечить постоянный мониторинг финансового
положения субъектов Российской Федерации и, разумеется, муниципальных
образований тоже, включая такие базовые показатели, как изменения основных
параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального
долга. По результатам этого мониторинга должны приниматься соответствующие
меры. И важно, чтобы эти меры принимались своевременно. Одновременно субъекты
Федерации должны получить возможность планировать свою работу, планировать, не
опасаясь постоянных изменений «правил игры», исходя из понятного
объема софинансирования со стороны федерального бюджета.
———————————
<1> Бюджетное послание
на 2014 — 2016 годы // http://www.kremlin.ru/news/18333#sel= (дата обращения:
13 июня 2013 года).
Поэтому
основными задачами Концепции
являются: продолжение работы по приведению расходных обязательств РФ и
субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий; формирование новых
стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных
образований; совершенствование механизмов предоставления межбюджетных
трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований; формирование
нового качества менеджмента на всех уровнях управления региональными и
муниципальными финансами.
Таким образом, межбюджетные отношения реализуются в нескольких
направлениях.
Первое направление межбюджетных отношений — это создание единых условий
для всех субъектов Федерации и муниципальных образований для выравнивания
бюджетной обеспеченности, т.е. выделение средств, на выполнение каждым
субъектом Федерации и муниципальным образованием своих функций, оказание
бюджетных услуг, которые входят в их полномочия — в области образования,
здравоохранения, культуры и т.д.
Второе направление — это оказание поддержки по осуществлению полномочий
субъектов РФ и муниципальных образований по тем направлениям, в отношении
которых заинтересована Российская Федерация, например, выделение субсидий на
выплату пособий ветеранам труда и труженикам тыла, детские пособия и т.д.
Третье направление — выделение средств на реализацию делегированных
Российской Федерацией полномочий. Это тоже целевое выделение средств для
исполнения конкретных полномочий органами государственной власти субъекта
Федерации и органов местного самоуправления, например, оплата
жилищно-коммунальных услуг инвалидам, пособия в сфере занятости и т.д.
При этом межбюджетные отношения могут складываться: во-первых, как
между субъектами одного уровня бюджетной системы, т.е. «по
горизонтали», так и между субъектами разных уровней бюджетной системы,
т.е. «по вертикали»; во-вторых, между Российской Федерацией
муниципальными образованиями, «минуя» субъектов РФ; в-третьих,
допускается возможность оказания финансовой помощи из нижестоящего бюджета
вышестоящему.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что межбюджетные
отношения — это отношения между Российской Федерации и субъектами Федерации,
отношения между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также
между Российской Федерацией Федерации и муниципальными образованиями,
возникающие в процессе бюджетной деятельности, а именно: в процессе
распределения и закрепления доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
распределения и закрепления расходов бюджетов по уровням бюджетной системы;
перераспределения средств между бюджетами в целях сочетания общегосударственных
интересов и интересов населения, связанных с проживанием на определенной
территории, направленных на уменьшение степени региональных различий в уровне
социально-экономического развития на территории Российской Федерации и
основывающиеся на принципах самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную
систему Российской Федерации; равенства всех бюджетов Российской Федерации во
взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а также разграничения сферы
деятельности и ответственности между Российской Федерацией, субъектами
Федерации и муниципальными образованиями.
Другими словами, межбюджетные отношения — это отношения, складывающиеся
в процессе реализации бюджетных полномочий между Российской Федерацией,
субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по
поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов.
§ 11. Межбюджетные трансферты: понятие, формы,
условия
предоставления
Межбюджетные
трансферты являются одним из видов доходов, им посвящена глава 16
БК РФ. Особенность межбюджетных трансфертов, отличающая их от других видов
доходов бюджетов бюджетной системы, заключается в том, что для одних бюджетов
они являются доходами, а для других расходами, поскольку они осуществляются за
счет межбюджетных трансфертов в том бюджете, в который эти денежные средства
были предоставлены.
Другими словами, трансферты представляют определенный вид финансовой
помощи, для поддержания оптимального уровня доходов и расходов бюджетов
нижестоящего или вышестоящего уровня. С помощью трансферта в бюджеты бюджетной
системы поступают средства для финансирования обязательных выплат населению:
пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат и т.п.
Поэтому часть трансфертов носит социальный характер, другая часть трансфертов
поступает на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности территорий, в целях
софинансирования расходов, осуществляемых на реализацию предметов совместного
ведения, финансового обеспечения расходных обязательств, иных целей.
Слово «трансферт» (во французском языке — transfert)
произошло от латинского слова transfero, которое означает «переношу,
перемещаю» <1>.
———————————
<1> См.: Советский энциклопедический словарь.
М., 1980. С. 1358.
В
английском языке transfer представляет собой одностороннюю передачу на
безвозмездной и безвозвратной основе денежных средств, товаров, услуг,
материальных ценностей (права собственности) в порядке оказания финансовой
помощи и предоставления компенсации <1>.
———————————
<1> См.: http://lib.mabico.ru/1908.html.
Согласно ст. 6
Бюджетного кодекса РФ, межбюджетные трансферты — это средства, предоставляемые
одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.
Думается, что данное определение содержит ряд недостатков, на которые
следует обратить внимание. Во-первых, бюджет не может быть субъектом бюджетных
правоотношений, поскольку является объектом этих отношений, а значит, и
денежные средства сам передавать не может. Во-вторых, из данного определения не
ясно, кто и кому выделяет денежные средства, т.е. не определены субъекты,
имеющие право передавать денежные средства и получать. В-третьих, не установлены
цели передачи денежных средств. В-четвертых, не установлена ответственность лиц
в случае несвоевременного выделения трансфертов или за невыполнение норматива,
который был закреплен в законе о бюджете?
Таким образом, межбюджетные
трансферты — денежные средства, предоставляемые публично-правовыми
образованиями: Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными
образованиями, в лице соответствующих органов власти, из одного бюджета
бюджетной системы РФ в другой бюджет бюджетной системы, в формах и на условиях,
установленных бюджетным законодательством, для выравнивания уровня бюджетной
обеспеченности, в целях софинансирования, финансового обеспечения расходных
обязательств, иных целей.
В главе 16
БК РФ законодатель устанавливает формы межбюджетных трансфертов,
предоставляемых из федерального бюджета; бюджетов субъектов РФ; из местных
бюджетов.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной
системы Российской Федерации предоставляются в форме:
— дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской
Федерации;
— субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
— субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
— иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской
Федерации;
— межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных
фондов.
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации
бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:
— дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций
на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских
округов);
— субсидий местным бюджетам;
— субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов,
входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на
основании договоров между органами государственной власти автономного округа и
соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в
соответствии с законодательством Российской Федерации;
— субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской
Федерации;
— иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской
Федерации.
Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов
бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов
Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга
устанавливаются законами указанных субъектов Российской Федерации.
Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:
— дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной
обеспеченности поселений;
— субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных
районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
— субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для
формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных
фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
— иных межбюджетных трансфертов.
Целью предоставления дотаций, субвенций, субсидий является создание
равных условий для публично-правовых образований соответственно по исполнению
собственных полномочий, делегированных полномочий, софинансирования конкретных
расходных обязательств, иных целей.
Дотации, согласно ст. 6 БК
РФ, — межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной
основе без установления направлений и (или) условий их использования. Стоит
отметить, что если дотация по общему правилу не имеет цели, то субвенции,
субсидия направляются на строго предусмотренные для их использования цели.
Дотации предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности
субъекта РФ, муниципального образования.
Субвенции могут быть выделены бюджетам субъектов Российской Федерации
из федерального бюджета; местным бюджетам из бюджета субъекта Российской
Федерации; бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского
страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского
страхования.
Целью предоставления субвенций является финансовое обеспечение
расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий вышестоящего
публично-правового образования, переданных для исполнения нижестоящим
публично-правовым образованиям, т.е. делегированных полномочий.
Под субвенциями бюджетам
территориальных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета
Федерального фонда обязательного медицинского страхования понимаются
межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам территориальных фондов
обязательного медицинского страхования в целях финансового обеспечения
расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при
выполнении полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования,
переданных для осуществления органам государственной власти субъектов
Российской Федерации федеральными законами (п. 1 ст. 133.2
БК РФ).
Под субвенциями бюджетам
субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются
межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской
Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов
Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при
выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления
органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного
самоуправления в установленном порядке (п. 1 ст. 133
БК РФ).
Под субвенциями местным бюджетам
из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты,
предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных
обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении
государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в
установленном порядке (п. 1 ст. 140
БК РФ).
Субсидии могут быть выделены бюджетам
субъектов Российской Федерации из федерального бюджета; федеральному бюджету из бюджета
субъекта Российской Федерации; местным
бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации; из местных бюджетов в
бюджеты субъектов РФ, а также из бюджетов поселений бюджетам муниципальных
районов. Целью субсидий является софинансирование расходных обязательств.
Под субсидиями бюджетам
субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются
межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской
Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при
выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской
Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и
расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления
по вопросам местного значения (п. 1 ст. 132
БК РФ)
Под субсидиями федеральному
бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные
трансферты, предоставляемые федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской
Федерации в целях софинансирования исполнения расходных обязательств Российской
Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции
органов государственной власти Российской Федерации, в случаях, установленных
федеральными законами (п. 1 ст. 138.1
БК РФ).
Под субсидиями местным бюджетам
из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты,
предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования
расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного
самоуправления по вопросам местного значения (п. 1 ст. 139
БК РФ).
Кроме того, законодатель в главе 16
БК РФ, как уже было отмечено, предусмотрел предоставление субсидий из местных
бюджетов в бюджеты субъектов РФ (ст. 142.2
БК РФ), а также субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов
на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (ст. 142.3
БК РФ).
Также БК РФ
выделяет предоставление и иных межбюджетных трансфертов. Иные межбюджетные
трансферты могут быть выделены из:
— федерального бюджета;
— бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов;
— бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений;
— бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
— бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Иные межбюджетные трансферты выделяются в случаях и порядке, которые
предусмотрены:
— федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними
нормативными правовыми актами Правительства;
— законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии
с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов
Российской Федерации;
— муниципальными правовыми актами представительного органа
муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ и
соответствующими им законами субъекта Российской Федерации;
— муниципальными правовыми актами представительного органа поселения,
принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ.
Так, например, из областного бюджета Ленинградской области
предоставляются иные межбюджетные трансферты в форме дотаций бюджетам
муниципальных образований Ленинградской области на поощрение достижения
наилучших показателей оценки качества управления финансами муниципальных
образований <1>.
———————————
<1> Постановление
Правительства Ленинградской области от 25 декабря 2012 года N 442 «Об
утверждении Порядка предоставления дотаций бюджетам муниципальных образований
Ленинградской области на поощрение достижения наилучших показателей оценки
качества управления финансами муниципальных образований» // Вестник
Правительства Ленинградской области. 2013. N 2.
Бюджетный
кодекс
РФ устанавливает как общие условия, так и дополнительные условия предоставления
межбюджетных трансфертов.
Так, общим условием, при котором предоставляются межбюджетные
трансферты (за исключением субвенций), является соблюдение органами власти
бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации. Данное условие
применяется при предоставлении всех формах межбюджетных трансфертов, за
исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций. Это условие
объясняется спецификой полномочий, на финансирование которых выделяются
бюджетные средства из бюджета одного уровня в бюджеты другого уровня бюджетной
системы РФ.
Кроме того, БК РФ
устанавливает ряд ограничений для получателей межбюджетных трансфертов, при
превышении ими определенного объема средств, получаемых за счет межбюджетных
трансфертов.
Так, например, ст. 130
БК РФ условием для применения ограничения служит наличие (отсутствие) доли
межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектам РФ в пределах 5, 20,
60% соответственно по отношению к собственным доходам бюджета субъекта РФ.
Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов
субъектов Российской Федерации перечислены в ст. 136
БК РФ.
§ 12. Ответственность за нарушение
бюджетного
законодательства
Российская
юридическая наука традиционно большое внимание уделяет вопросам юридической
ответственности. Законодательство детально регламентирует административную,
уголовную, гражданско-правовую ответственности. При этом ответственность за
нарушение бюджетного законодательства исторически относилась к уголовной и
наступала за особые должностные преступления — казнокрадство.
В настоящее время законодателем используются разнообразные приемы
юридической техники и предусматривается широкий набор различных по своей
природе санкций за правонарушения в бюджетной сфере.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства носит
межотраслевой характер, зависит от основания совершенного правонарушения и
включает не только меры бюджетного принуждения, предусмотренные БК РФ,
но и административную и уголовную ответственности, предусмотренные
соответственно КоАП РФ
и УК РФ.
Под юридической ответственностью за нарушение бюджетного
законодательства понимается особый вид государственного принуждения, состоящий
в претерпевании субъектом бюджетных правоотношений невыгодных последствий,
предусмотренных санкцией нарушенной нормы бюджетного права и осуществляемой в
форме охранительного правоотношения <1>.
———————————
<1> Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право
и процесс: Учебник. М., 2005. С. 332.
В преамбуле
БК РФ установлено, что данным законодательным актом определяются основания и
виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Далее в п. 2 ст. 1
БК РФ закреплено, что БК РФ
устанавливает правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности
за нарушение бюджетного законодательства РФ. При этом действующая до 2013 года ч. IV БК
РФ была полностью посвящена ответственности за нарушение бюджетного
законодательства РФ, но под нарушением
бюджетного законодательства имелись в виду только нарушения норм Бюджетного
кодекса
РФ.
Новеллой бюджетного законодательства является введение Федеральным законом
N 252-ФЗ <1> понятия бюджетного нарушения, которым признается произведенное в нарушение
бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих
бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых
предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие)
финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя
бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора
доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита
бюджета, за совершение которого в гл. 30
БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
———————————
<1> Федеральный закон от
23 июля 2013 года N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2013. N 31. Ст. 4191.
Субъектами
бюджетного нарушения являются только участники бюджетного процесса: финансовый
орган, главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств,
получатель бюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, главный
администратора источников финансирования дефицита бюджета и соответственно
только к ним могут быть применены меры бюджетного принуждения:
— бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета
бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы
Российской Федерации;
— бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами,
предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации
другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
— бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств
бюджета;
— приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов
(за исключением субвенций);
— передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий
главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Данные меры принуждения носят либо правовосстановительный характер,
например бесспорное взыскание пеней либо пресекательный характер, например
бесспорное взыскание суммы предоставленных бюджетных средств.
Вместе с тем стоит отметить, применение к участнику бюджетного процесса
бюджетных мер принуждения не освобождает их должностных лиц от административной
ответственности за связанное с ним административное правонарушение.
В силу ст. 306.2
БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется
финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными
лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа
государственного (муниципального) финансового контроля. При этом под
уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа
государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к
рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения бюджетных
мер принуждения. При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений
руководитель органа государственного (муниципального) финансового контроля
направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому
органу.
Стоит отметить, что принятие в отношении участника бюджетного процесса,
совершившего бюджетное нарушение, бюджетной меры принуждения не освобождает его
от обязанностей по устранению нарушения бюджетного законодательства РФ и иных
нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Порядок
исполнения решения о принятии бюджетных мер принуждения устанавливается
финансовым органом в соответствии с БК РФ.
Действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, иные
нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное
лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в
соответствии с законодательством РФ, т.е. административную или уголовную.
Бюджетные меры принуждения подлежат применению в течение 30 календарных
дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер
принуждения. Орган государственного (муниципального) финансового контроля
направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения не позднее 30
календарных дней после даты окончания проверки (ревизии).
Наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются меры
ответственности в случаях, предусмотренных законодательством Российской
Федерации.
Исходя из ст. 306.3
БК РФ финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения
на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения.
Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или
муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения (за исключением
передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного
распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств) на основании
решений финансового органа об их применении.
Порядок
исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании
уведомлений органа финансового контроля — Счетной палаты РФ утвержден Приказом
Минфина РФ от 11 августа 2014 года <1>.
———————————
<1> Приказ
Минфина России от 11 августа 2014 года N 74н «Об утверждении Порядка
исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании
уведомлений Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы
финансово-бюджетного надзора (за исключением передачи уполномоченному по
соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя
и получателя бюджетных средств), о внесении изменений и признании утратившими
силу некоторых приказов (отдельных положений приказов) Министерства финансов
Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 19 нояб.
Виды
бюджетных нарушений установлены главой 30
БК РФ.
К ним отнесены:
1) нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4
БК РФ);
2) невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5
БК РФ);
3) неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за
пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6
БК РФ);
4) нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7
БК РФ);
5) нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 306.8
БК РФ).
Нецелевое использование бюджетных
средств (ст. 306.4 БК РФ).
Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление
средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных
обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям,
определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью,
бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным
документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным
распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем
бюджетных средств, влечет передачу уполномоченному по соответствующему бюджету
части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных
средств.
Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом
использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями)
и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты)
межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих
целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской
Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого
бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и платы за пользование ими либо
приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за
исключением субвенций).
Невозврат либо несвоевременный
возврат бюджетного кредита (ст. 306.5).
Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита финансовыми
органами влечет бесспорное взыскание суммы непогашенного остатка бюджетного
кредита и пеней за его несвоевременный возврат в размере одной трехсотой
действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за
каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных
трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный
кредит, на сумму непогашенного остатка бюджетного кредита.
Неперечисление либо
несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6).
Неперечисление либо несвоевременное перечисление финансовым органом
платы за пользование бюджетным кредитом влечет бесспорное взыскание суммы платы
за пользование бюджетным кредитом и пеней за ее несвоевременное перечисление в
размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка
Российской Федерации за каждый день просрочки и (или) приостановление
предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету,
которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка платы за
пользование бюджетным кредитом.
Нарушение условий предоставления
бюджетного кредита (ст. 306.7).
Нарушение финансовым органом условий предоставления бюджетного кредита,
предоставленного одному бюджету бюджетной системы Российской Федерации из
другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, если это действие не
связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное
взыскание суммы бюджетного кредита и (или) платы за пользование им и (или)
приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением
субвенций).
Нарушение условий предоставления
межбюджетных трансфертов (ст. 306.8).
Нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и
получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты)
условий предоставления межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с
нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы
межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления
межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Глава VII. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РФ
§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы
Нормы
бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального
бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от
момента его составления до утверждения отчета о его исполнении, порядок и
последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов —
участников этих правоотношений на всех стадиях бюджетного процесса.
Нормы процессуального бюджетного права, строгое их соблюдение —
гарантия законности применения норм материального бюджетного права, т.е.
гарантия правильности и своевременности поступления в бюджет доходов и
законности и своевременности их расходования.
В ст. 6 БК
РФ дается определение бюджетного процесса.
Бюджетный процесс — регламентируемая законодательством Российской
Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного
самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и
рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за
их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке,
рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Следует обратить внимание, что именно составление отчетности об
исполнении бюджета является обратной связью в бюджетной деятельности
государства и делает эту деятельность прозрачной.
22 мая 2004 года Постановлением Правительства РФ N 249 была одобрена Концепция
реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 годы <1>.
Цель реформирования бюджетного процесса — создание условий и предпосылок для
максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами
в соответствии с приоритетами государственной политики.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180.
В
соответствии с Концепцией
должны проводиться мониторинг и контроль за аккумуляцией, распределением и
использованием бюджетных средств. Таким образом, были созданы возможности
оценки работы всех органов государственной власти по конечным результатам.
«Каждое государственное ассигнование должно давать просчитанную отдачу. По
каждой сфере и направлению деятельности должен быть достигнут ожидаемый
конечный результат» <1>.
———————————
<1> Горбунова О.Н. Финансовое право и
финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 27.
Работа с
бюджетом ведется государственными органами постоянно (перманентно): исполняется
бюджет текущего года, и он длится, в соответствии с федеральными законами о
федеральном бюджете, с 1 января текущего года по 31 декабря текущего года. Это
время называется текущим финансовым годом. В это же время составляется проект
бюджета на очередной финансовый год следующего года и плановый период (три
года), подводятся итоги за предшествующий год, составляется и утверждается
отчетность по исполнению бюджета предшествующего года.
Основную работу с бюджетом осуществляет специальный орган
государственного управления — Минфин России (ст. 6 БК
РФ).
Практически бюджетной деятельностью занимаются все представительные и
исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления и
все органы государственного управления. В ст. 152
БК РФ закреплено, что участниками бюджетного процесса являются:
— Президент РФ;
— высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава
муниципального образования;
— законодательные представительные органы государственной власти и
представительные органы местного самоуправления;
— исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные
органы муниципальных образований);
— Банк России;
— органы государственного (муниципального) финансового контроля;
— органы управления государственными внебюджетными фондами;
— главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
— главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
— главные администраторы (администраторы) источников финансирования
дефицита бюджета;
— получатели бюджетных средств.
Период от начала составления государственного бюджета до утверждения
отчета о его исполнении называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл
делится на стадии бюджетного процесса, которые периодически сменяют одна
другую: стадия составления бюджета, стадия рассмотрения и утверждения бюджета,
стадия исполнения бюджета, стадия составления и утверждения отчета об
исполнении бюджета и бюджетной отчетности.
Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот
порядок не подлежит изменению. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом
начинается снова, так как ежегодно изменяется объем национального дохода
государства, по-разному перераспределяются государственные средства в
зависимости от решаемых государством в данный период задач.
Ежегодно изменяются потребности каждого из национально-государственных
образований, административно-территориальных единиц, органов местного
самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будут развиваться
хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году. Однако
порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения,
утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и
утверждения отчета об исполнении бюджета, остается неизменным.
На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут
быть решены в другое время. Так, вопросы бюджетного регулирования (вопросы
перераспределения бюджетных доходов и расходов), а также вопросы финансовой
поддержки территорий решаются в момент составления бюджета.
Окончательно процентные отчисления от регулирующих источников для
нижестоящих территорий и вопросы финансовой поддержки утверждаются вышестоящими
представительными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим на
стадии принятия закона о бюджете достигается сбалансированность показателей
бюджета.
Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финансовыми органами и
банком только после утверждения соответствующего бюджета и т.д.
Еще в 1971 году М.И. Пискотин писал: «Процессуальные нормы
бюджетного права «естественно», самопроизвольно распределяются прежде
всего «по стадиям» бюджетного процесса. Бюджет подобен однолетнему
растению. Существует только один год, и каждый год это новая работа, так как бюджет
на очередной год не может быть простой копией своего предшественника: объем
бюджетных ресурсов год от года растет вместе с ростом национального дохода,
меняются виды доходных источников, величина каждого из них, исчезают одни и
появляются другие цели, на которые направляются средства государственного
бюджета» <1>.
———————————
<1> Пискотин М.И. Советское бюджетное право.
М., 1971. С. 63, 64.
Нужно
сказать, что в условиях кризиса ситуация несколько меняется, в частности,
национальный доход снижается, но и в этом случае это как раз повод к тому,
чтобы бюджетные показатели скрупулезно ежегодно пересматривались и уточнялись.
Несомненно, что приведенное высказывание М.И. Пискотина актуально и
поныне, однако, используя достижения современной науки финансового права и
вводя в нее кибернетические понятия и термины, можно сказать, что стадии
бюджетного процесса представляют собой систему, в основе которой лежит логика и
диалектика и которая позволяет нам правильно, законно и рационально принять и
исполнить закон о бюджете как на текущий год, так и на плановый период, давая
возможность при этом оценивать работу всех органов государства по конечному
результату.
Кроме того, при отслеживании динамики данной системы обеспечивается
возможность осуществлять в государстве постоянный финансовый мониторинг, а
следовательно, возможность успешно следить за движением потоков денежных
средств и тем самым противодействовать коррупции, которая особенно успешно
проявляется при соприкосновении с финансовыми потоками в государстве.
В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение
которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так,
чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой
для развития общества. Однако в настоящее время для всей бюджетной системы
предусмотрены общие принципы, закрепленные в гл. 5 БК
РФ:
— единство бюджетной системы Российской Федерации;
— разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов
бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
— самостоятельность бюджетов;
— равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований;
— полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования
дефицитов бюджетов;
— сбалансированность бюджетов;
— эффективность использования бюджетных средств;
— общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
— прозрачность (открытость);
— достоверность бюджета;
— адресность и целевой характер бюджетных средств;
— подведомственность расходов бюджетов;
— единство кассы.
Нет сомнения, что все эти принципы в той или иной мере присущи и
бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою
интерпретацию, и, кроме того, собственно бюджетному процессу присущи также
особенные принципы.
В основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления
в бюджетную деятельность участников бюджетного процесса — органов
исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно
составляют исполнительные органы власти, закон или решение о бюджете
обязательно принимаются представительным органом власти, кстати, это настолько
важно, что нашло закрепление в Конституции
РФ. В частности, в ст. 106
Конституции РФ закреплено обязательное утверждение закона о федеральном бюджете
не только Государственной Думой, но и Советом Федерации.
Исполняют бюджеты органы исполнительной власти всех уровней, где
большую роль играют отдельные субъекты-исполнители, так называемые
администраторы бюджетных средств. Кстати, такой порядок присущ и всем
зарубежным странам с развитой рыночной экономикой, например Болгарии,
Великобритании, Канаде, Польше, США и т.д. <1>.
———————————
<1> См.: Тимошенко И.Г. Бюджетный процесс в
зарубежных государствах. М., 1996.
Очень
важен принцип ежегодности бюджета, означающий, что закон о бюджете (который
является финансовым планом) строго исполняется в течение календарного года и
должен быть принят до начала планируемого года. Выполнение этого важного
основополагающего правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и
обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный мониторинг и
контроль за всеми потоками бюджетных средств.
Кроме того, ежегодность принятия представительным органом власти
бюджета дает возможность точнее выявить тенденции рыночного развития, полнее
учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового
продукта, национального дохода, курса рубля и т.д., что особенно важно в
условиях глобального финансового кризиса.
В настоящее время, в соответствии с Концепцией
реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, в п. 3 ст. 169
БК РФ закреплено, что проект федерального бюджета и проекты государственных
внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года — очередной
финансовый год и плановый период. Это означает, что мы перешли к перспективному
финансовому планированию, что даст возможность обеспечить реальное бюджетное
финансирование, а следовательно, и реальное выполнение всех долгосрочных
программ по развитию экономики и социальных процессов.
Особого внимания в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и
гласности, который предполагает, что расчеты по бюджету еще до его принятия
широко обсуждаются представительными органами и общественностью.
Принятый бюджет обязательно публикуется в печати. В частности, в ст. 36
БК РФ закреплено, что утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении должны
обязательно публиковаться в СМИ. Должна быть открыта информация о проектах всех
финансовых законов.
Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование
после принятия, а также отчетность исполнительных органов власти перед
представительными органами власти об исполнении бюджета также служат
обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве, обеспечивают прямые
и обратные связи и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с
наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.
В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета до начала
текущего года вводится временное управление бюджетом, т.е. ничего особенно
страшного не произойдет, хотя бы потому, что в экономике нет безвыходных
ситуаций. На этот случай применяется ст. 190
«Временное управление бюджетом» БК РФ, где закреплено, что в случае,
если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года,
финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей
бюджетных средств ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не
превышающем 1/12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств
в отчетном финансовом году.
В этой статье
содержится еще ряд пунктов, которые обеспечат финансирование хозяйства даже в
случае длительного задержания принятия закона (решения) о бюджете. Однако
объективно на экономике в целом это будет сказываться отрицательно. Так,
задержки с принятием законов о бюджете в 1991, 1992, 1993 годах были одной из
причин, породивших шоковую терапию.
Органы представительной и исполнительной власти постоянно отчитываются
перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета.
Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных
показателей, который состоит в том, что в основе составления и исполнения
бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку всех
доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов — по
целевому назначению, направлениям деятельности.
Бюджетная классификация так важна для всей бюджетной деятельности
государства, что в настоящее время она полностью закреплена в гл. 4 БК
РФ. Так, в ст. 19
закреплен состав бюджетной классификации, который включает в себя классификацию
доходов бюджетов, классификацию расходов бюджетов, классификацию источников
финансирования дефицитов бюджетов, классификацию операций публично-правовых
образований. Каждая из этих классификаций подробно урегулирована в БК РФ.
Принцип специализации показателей бюджета действует на всех стадиях
бюджетного процесса.
Бюджетная классификация — специальный юридический акт, лежащий в основе
всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что
бюджетная классификация не только имеет значение для процессуального бюджетного
права, но и лежит в основе норм материального бюджетного права.
В целом же задача бюджетного процесса состоит в том, чтобы закон о
бюджете был принят вовремя, текст его был краток и понятен, а участники
бюджетного процесса не испытывали бы осложнений при реализации норм
материального бюджетного права.
§ 2. Стадия составления проекта бюджета
Стадия
составления проекта бюджета начинается с определения бюджетной политики
государства. Президент РФ направляет Федеральному Собранию РФ послания,
содержащего в том числе и положения о бюджетной политике в РФ <1>.
Так, например, относительно расходов бюджета Президент РФ поставил задачу о
снижении издержек и неэффективных трат бюджета не менее чем на пять процентов
от общих расходов в реальном выражении. Послания Президента РФ Федеральному
Собранию, которое должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта
года, предшествующего очередному финансовому году.
———————————
<1> Послание
Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 года // Российская
газета. 2014. 5 дек.
Затем в
соответствии со ст. 171
БК РФ составлением бюджета занимаются Правительство РФ и высшие исполнительные
органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органы местных администраций муниципальных образований.
Составление бюджета основывается на:
— положениях Послания Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию Российской Федерации, определяющих бюджетную политику (требования к
бюджетной политике) в Российской Федерации;
— основных направлениях бюджетной политики и основных направлениях
налоговой политики;
— основных направлениях таможенно-тарифной политики Российской
Федерации;
— прогнозе социально-экономического развития;
— бюджетном прогнозе (проекте бюджетного прогноза, проекте изменений
бюджетного прогноза) на долгосрочный период;
— государственных (муниципальных) программах (проектах государственных
(муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ) (п. 2 ст. 172
БК РФ).
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации,
субъекта Российской Федерации, муниципального образования разрабатывается на
период не менее трех лет.
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации
разрабатывается в соответствии с порядком, утвержденным Правительством РФ <1>.
———————————
<1> Постановление
Правительства РФ от 22 июля 2009 года N 596 «О порядке разработки прогноза
социально-экономического развития Российской Федерации» (вместе с Правилами
разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации) //
СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3833.
Прогноз
социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается
Министерством экономического развития РФ ежегодно в три этапа.
На первом этапе Министерство экономического развития Российской
Федерации совместно с различными ведомствами (Министерством финансов Российской
Федерации, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти,
такими как Министерство образования РФ, Министерство здравоохранения Российской
Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации и др.,
а также с участием Центрального банка Российской Федерации) разрабатывает сценарные условия функционирования
экономики Российской Федерации и основные параметры прогноза
социально-экономического развития Российской Федерации на очередной
финансовый год и плановый период. Сценарные
условия функционирования экономики разрабатываются на основе различных
показателей, таких как: цены на нефть марки Urals (мировые); цены на природный
газ; темпы роста мировой экономики; курс евро к доллару США; курс доллара США к
рублю; индекс реального эффективного обменного курса рубля; объем добычи нефти
и природного газа; экспорт и импорт нефти, нефтепродуктов и природного газа и
др.
Основные параметры прогноза содержат различные прогнозируемые
количественные характеристики, такие как: динамика и структура используемого и
произведенного валового внутреннего продукта; динамика объема отгруженной
продукции (выполненных работ, оказанных услуг), промышленного производства и
производства продукции сельского хозяйства; динамика цен (тарифов) на товары
(услуги) и др.
Данные характеристики соответствуют сценарным условиям и отражают
социально-экономическое развитие Российской Федерации в очередном финансовом
году и плановом периоде.
На втором этапе Министерство экономического развития Российской с
участием тех же органов разрабатывает сам прогноз и представляет его для
рассмотрения и одобрения в Правительство Российской Федерации, а также
направляет его в Министерство финансов Российской Федерации.
На третьем этапе Министерство экономического развития Российской
Федерации разрабатывает уточненный прогноз социально-экономического развития
Российской Федерации на основе трех кварталов.
Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской
Федерации, муниципального образования разрабатывается ежегодно в порядке,
установленном соответственно высшим исполнительным органом государственной
власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.
Кроме того, для составления проекта бюджета согласно п. 2 ст. 172
БК РФ разрабатываются основные направления бюджетной политики и основные
направления налоговой политики; основные направления таможенно-тарифной
политики Российской Федерации; бюджетный прогноз на долгосрочный период;
государственные программы (муниципальные программы). Эти документы являются
основой для составления бюджета.
Под бюджетным прогнозом на
долгосрочный период понимается документ, содержащий прогноз основных
характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюджетов) бюджетной
системы Российской Федерации, показатели финансового обеспечения
государственных (муниципальных) программ на период их действия, иные
показатели, характеризующие бюджеты (консолидированные бюджеты) бюджетной
системы Российской Федерации, а также содержащий основные подходы к
формированию бюджетной политики на долгосрочный период.
Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта Российской Федерации
на долгосрочный период разрабатывается каждые шесть лет на двенадцать и более
лет на основе прогноза социально-экономического развития соответственно
Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на соответствующий период.
Бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период
разрабатывается каждые три года на шесть и более лет на основе прогноза
социально-экономического развития муниципального образования на соответствующий
период.
Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта Российской Федерации,
муниципального образования на долгосрочный период может быть изменен с учетом
изменения прогноза социально-экономического развития соответственно Российской
Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на
соответствующий период и принятого закона (решения) о соответствующем бюджете
без продления периода его действия.
Государственной программой
является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых
мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и
ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках
реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей
государственной политики в сфере социально-экономического развития и
обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы
и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и
основные мероприятия органов государственной власти. Подпрограммы направлены на
достижение целей и решение задач в рамках государственной программы.
Правовую основу государственных программ составляют БК РФ,
Федеральный закон
«О стратегическом планирование в Российской Федерации» <1>,
Постановление
Правительства РФ 2 августа 2010 года N 588 «Об утверждении Порядка
разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ
Российской Федерации»; Постановление
Правительства РФ от 19 апреля 2005 года N 239 «Об утверждении Положения о
разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»; Распоряжение
Правительства РФ от 11 ноября 2010 года N 1950-р «Об утверждении перечня
государственных программ Российской Федерации»; Приказ
Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 года N 690 «Об утверждении
Методических указаний по разработке и реализации государственных программ
Российской Федерации».
———————————
<1> См.: Федеральный закон от
28 июня 2014 года N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2014. N 26. Ч. 1. Ст. 3378.
Всю практическую
работу по составлению проекта федерального бюджета осуществляет Минфин России.
Правительство РФ за 14 месяцев <1> до начала
финансового года организует работу по составлению бюджета: доведению до
представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации
инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов
на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных
социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях.
———————————
<1> См.: Постановление
Правительства РФ от 29 декабря 2007 года N 1010 «О порядке составления
проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных
фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период»
// СЗ РФ. 2008. N 4. Ст. 263.
Исполнительные
органы власти всех уровней исходя из необходимости утверждения бюджетов до
начала финансового года доводят до представительных и исполнительных органов
нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов.
Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и
на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной
правительственной комиссией, которую возглавляет министр финансов.
Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполнительные органы
власти составляют сводный финансовый баланс доходов и расходов Российской
Федерации. Сводный финансовый баланс Российской Федерации составляется в целях
оценки объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза
социально-экономического развития Российской Федерации и проекта бюджета на
очередной финансовый год и плановый период и влияния федеральной политики в
области экономического развития на показатели прогноза социально-экономического
развития Российской Федерации.
Предприятия, учреждения и организации всех форм собственности,
расположенные на соответствующих территориях, включая налоговые службы и органы
статистики, обязаны безвозмездно представлять исполнительным органам власти
всех уровней все сведения для составления такого баланса.
Затем проект закона о бюджете вносится Правительством РФ на рассмотрение
законодательного (представительного) органа. В субъектах Федерации и
муниципальных образованиях происходит то же самое, однако здесь существует
условие, что проект бюджета субъекта Российской Федерации должен быть внесен не
позднее 1 ноября текущего года, а муниципального образования — не позднее 15
ноября текущего года. Это диктуется необходимостью урегулировать все доходы и
расходы бюджетов всех уровней по всем текущим потребностям и программам до
начала текущего года; конечная цель — достичь сбалансированности бюджетов (ст. 185
БК РФ).
После представления нижестоящими субъектами Российской Федерации
предложений в вышестоящие органы исполнительной власти, расчетов по
перераспределению доходов и расходов бюджетов разных уровней Правительство РФ
не позднее чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит
до всех представительных и исполнительных органов субъектов Российской
Федерации следующие данные:
— проектируемые нормативы отчислений от регулирующих доходов с учетом
контингентов этих доходов, поступающих на данной территории;
— данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к
предоставлению из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, и их целевое
назначение;
— перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в
процентах) доходов за бюджетами всех национально-государственных и
административно-территориальных образований <1>.
———————————
<1> См.: Постановление
Правительства РФ от 29 декабря 2007 года N 1010 «О порядке составления
проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных
фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период»
// СЗ РФ. 2008. N 4. Ст. 263.
В случае
возникновения разногласий по проекту бюджета в процессе его подготовки и
составления исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы
предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти
показателей.
Эти предложения первоначально рассматриваются в соответствующем
вышестоящем исполнительном органе власти. В случае отклонения предложения
полностью или частично этот вышестоящий орган исполнительной власти обязан
совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об
имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоящим
представительным органом власти.
Для рассмотрения возникающих разногласий представительные органы власти
на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы
комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящих и
вышестоящего представительных органов власти в установленные сроки.
Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим органом
представительной власти.
§ 3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета
Правительство
РФ, правительства субъектов Российской Федерации и органы местного
самоуправления (муниципальных образований) вносят уточненный проект бюджета на
рассмотрение в соответствующий представительный орган. В соответствии со ст. 192
БК РФ проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и
плановый период вносится на рассмотрение в Государственную Думу не позднее 1
октября текущего года. Он считается внесенным в срок, если доставлен в
Государственную Думу до 24 часов 1 октября текущего года (п. 1 ст. 194
БК РФ). Следует обратить внимание, что внесенный проект закона на очередной
финансовый год и плановый период уточняет показатели утвержденного федерального
бюджета планового периода и утверждает показатели на очередной финансовый год.
Также в п. 4 ст. 192
БК РФ закреплен перечень документов, прилагаемых к проекту бюджета на очередной
финансовый год и плановый период, в том числе:
— основные направления бюджетной, налоговой политики,
таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и плановый период;
— предварительные итоги социально-экономического развития Российской
Федерации за истекший период;
— прогноз социально-экономического развития;
— оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий год;
— прогноз основных параметров бюджетной системы, в том числе
консолидированного бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
— расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета и
источников финансирования дефицита в очередном финансовом году и плановом периоде;
— реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств
федерального бюджета, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов
Российской Федерации, и ряд других.
Банк России представляет в Государственную Думу проект денежно-кредитной
политики на очередной финансовый год и плановый период. Предварительно
указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.
Банк России до 26 августа текущего года представляет в Государственную
Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной
политики на очередной финансовый год и плановый период. Следует обратить
внимание, что п. 4 ст. 192
БК РФ корреспондирует со ст. 184.2
БК РФ, в которой закреплены правила составления проекта бюджета.
По всем финансовым вопросам, и в частности для работы с бюджетом,
органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и
комиссии. Так, в Государственной Думе создан комитет по бюджету, налогам,
банкам и финансам, в БК РФ
упоминается комитет по бюджету, в Совете Федерации — Комитет по бюджету,
финансовому, валютному и кредитному регулированию. Эти комитеты согласовывают
предложения по бюджету с другими комиссиями Совета Федерации и Государственной
Думы.
Комитеты и комиссии Федерального Собрания должны провести постатейное
рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по нему заключение.
Вопрос о рассмотрении и утверждении бюджета в органах представительной власти
настолько важен, что с 1994 по 1998 годы Федеральным Собранием принимались
специальные законы о порядке рассмотрения и принятия федерального бюджета, где
предусматривался подробный регламент рассмотрения и принятия федерального
бюджета. В настоящее время порядок рассмотрения бюджета, как и все другие
стадии бюджетного процесса, регламентируется соответствующими статьями БК РФ.
Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете
в трех чтениях в течение 60 дней (ст. 196
БК РФ). Такое внимание представительного органа государственной власти к
рассмотрению проекта закона о бюджете (в нескольких чтениях) характерно для
всех демократических государств.
При необходимости внесения изменений и дополнений в законодательные
акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты
соответствующих федеральных законов. Если проекты законов касаются введения или
отмены налогов, освобождения от их уплаты, то такие законы, в соответствии с ч. 3 ст. 104
Конституции РФ, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства
РФ. Расходы в проекте Федерального закона о федеральном бюджете представляются
в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной классификации с расшифровкой
целевых статей и видов расходов.
Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты бюджетов
государственных внебюджетных фондов:
— Пенсионного фонда РФ;
— Фонда социального страхования РФ;
— Федерального фонда обязательного медицинского страхования <1>.
———————————
<1> Правовое положение этих фондов закреплено в
гл. 17
БК РФ (ст. ст. 144
— 150 БК
РФ).
Банк
России представляет Государственной Думе согласованный с Правительством РФ
проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год и
плановый период.
В соответствии со ст. 196
БК РФ Государственная Дума, повторим, рассматривает проект федерального закона
о федеральном бюджете в трех чтениях.
Предметом первого чтения проекта федерального закона о федеральном
бюджете, в соответствии со ст. 199
БК РФ, Государственной Думой являются его концепция и прогноз
социально-экономического развития Российской Федерации на следующий год, в том
числе прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции,
положенные в основу формирования основных характеристик и основных направлений
бюджетной и налоговой политики. Рассматриваются также основные характеристики
федерального бюджета, к которым относятся:
— прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий
объем доходов с выделением прогнозируемого объема дополнительных нефтегазовых
доходов федерального бюджета;
— приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной
финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения
доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной
финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены настоящим Кодексом;
— общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
— условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5% общего объема
расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5%
общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;
— верхний предел государственного внутреннего долга Российской
Федерации на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым
годом планового периода, и верхний предел государственного внешнего долга
Российской Федерации на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом
и каждым годом планового периода;
— нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и
плановом периоде;
— дефицит (профицит) федерального бюджета.
При отклонении проекта федерального закона о бюджете в первом чтении
Государственная Дума может передать законопроект в согласительную комиссию по
уточнению основных показателей проекта бюджета, вернуть законопроект в
Правительство РФ на доработку, поставить вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 202
БК РФ).
В случае передачи проекта бюджета РФ в согласительную комиссию, которая
состоит из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и
Правительства РФ, ответственных за рассмотрение бюджета в первом чтении,
комиссия разрабатывает согласованный вариант основных характеристик
федерального бюджета на следующий год и представляет проект федерального закона
о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом
чтении.
Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием
членов согласительной комиссии от Государственной Думы, Совета Федерации,
Правительства РФ. Решение считается принятым, если за него проголосовало
большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей
данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один
голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны.
Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается
несогласованным (п. 2 ст. 203
БК РФ).
По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о федеральном
бюджете принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом
чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете (п. 4 ст. 203
БК РФ).
Если Государственная Дума не принимает решения по итогам работы
согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно
отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном
бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о
доверии Правительству РФ (абз. 3 п. 4 ст. 203
БК РФ).
Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на
доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом
предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях комитетов по бюджету и
экономической политике; доработанный законопроект вносится на повторное
рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. При повторном внесении
указанного законопроекта Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10
дней со дня повторного внесения.
В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона
о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый
вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не
позднее 30 дней после его сформирования (ст. 204
БК РФ).
При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о федеральном
бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении
предметом рассмотрения являются приложения к федеральному бюджету на текущий
год и плановый период, в том числе перечень главных администраторов доходов,
главных администраторов источников финансирования дефицита федерального
бюджета, бюджетные ассигнования по утверждаемым бюджетным расходам, по
разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов
федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, приложение
о распределении бюджетных трансфертов, основные показатели государственного
оборонного заказа на очередной финансовый год и плановый период и т.д.
В случае возникновения разногласий в соответствии с п. 3 ст. 205
БК РФ субъекты законодательной инициативы направляют поправки по предмету
второго чтения в Комитет по бюджету.
В течение 10 дней Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок
по предмету второго чтения и направляет указанные таблицы в соответствующие
профильные комитеты и в Правительство Российской Федерации.
Рассмотрение поправок по предмету второго чтения проводится в Комитете
по бюджету после рассмотрения их в соответствующем профильном комитете.
Профильный комитет рассматривает направленные ему Комитетом по бюджету
таблицы поправок и представляет результаты рассмотрения поправок в Комитет по
бюджету, который рассматривает указанные материалы, принимает решение,
формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению,
и выносит их на рассмотрение Государственной Думы.
Порядок взаимодействия комитетов Государственной Думы при рассмотрении
проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и
плановый период и порядок согласования разногласий между ними определяются
Регламентом Государственной Думы.
Рассмотрение поправок по межбюджетным трансфертам бюджетам субъектов
Российской Федерации и бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской
Федерации осуществляется Комитетом по бюджету.
Поправки по межбюджетным трансфертам бюджетам субъектов Российской
Федерации рассматриваются в Комитете по бюджету только после их предварительного
рассмотрения Комитетом Совета Федерации по бюджету.
При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период в третьем чтении (ст. 207
БК РФ) утверждается приложение, содержащее ведомственную структуру расходов
федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период (по главным
распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям
(государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям
деятельности), группам видов расходов классификации расходов федерального
бюджета) в соответствии с распределением бюджетных ассигнований, утвержденным
во втором чтении.
Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование
в целом (абз. 2 п. 1 ст. 207
БК РФ).
Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете
на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня
принятия, в соответствии со ст. 106
Конституции РФ и п. 2 ст. 207
БК РФ, передается на рассмотрение Совета Федерации.
Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете
на очередной финансовый год и плановый период в течение 14 дней со дня
представления его Государственной Думой, при этом закон на предмет его
одобрения голосуется в целом.
Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется
Президенту РФ для его подписания и обнародования (п. 2 ст. 208
БК РФ).
В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период указанный закон передается в
согласительную комиссию. В согласительную комиссию обязательно включается
представитель Президента РФ.
В БК РФ также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в
Федеральный закон о федеральном бюджете (см. гл. 23
БК РФ).
Субъекты права законодательной инициативы в соответствии с Конституцией
Российской Федерации могут вносить проекты федеральных законов о внесении
изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и
плановый период в части, изменяющей основные характеристики и ведомственную
структуру расходов федерального бюджета в текущем финансовом году, в случае
превышения утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий
финансовый год и плановый период общего объема доходов без учета дополнительных
нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного
фонда и Фонда национального благосостояния более чем на 10 процентов при
условии, что Правительство Российской Федерации не внесло в Государственную
Думу соответствующий законопроект в течение 10 дней со дня рассмотрения
Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета за период, в
котором получено указанное превышение.
В случае снижения в соответствии с ожидаемыми итогами
социально-экономического развития Российской Федерации в текущем финансовом
году прогнозируемого на текущий финансовый год общего объема доходов
федерального бюджета (за исключением дополнительных нефтегазовых доходов и
доходов от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального
благосостояния) более чем на 15% по сравнению с объемом указанных доходов, предусмотренным
федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый
период, положения указанного федерального закона в части, относящейся к
плановому периоду, могут быть признаны утратившими силу.
При внесении в Государственную Думу проекта федерального закона о
внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий
финансовый год и плановый период, предусматривающего признание утратившими силу
положений федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и
плановый период в части, относящейся к плановому периоду, уточненный прогноз
социально-экономического развития Российской Федерации в плановом периоде не
представляется.
§ 4. Стадия исполнения бюджета
В
процессе исполнения бюджета обеспечивается реальное, полное и своевременное
поступление денежных средств в бюджет и внебюджетные фонды и своевременное
выделение, использование реальных денежных средств из бюджета и внебюджетных
фондов для обеспечения выполнения всех задач и функций государства. Именно
поэтому в БК РФ
уточняются полномочия всех участников бюджетного процесса.
Подробно полномочия всех участников бюджетного процесса при исполнении
бюджета урегулированы в гл. 19
БК РФ. В частности, в ст. 164
БК РФ, которая, несомненно, корреспондирует со ст. 152
БК РФ, но является более полной, закреплены все участники бюджетного процесса
на федеральном уровне, которыми являются:
— Президент РФ;
— Государственная Дума Федерального Собрания;
— Совет Федерации Федерального Собрания;
— Правительство РФ;
— Минфин России;
— Федеральное казначейство;
— ЦБ РФ;
— Счетная палата РФ;
— органы управления государственными внебюджетными фондами Российской
Федерации;
— главные распорядители, распорядители и получатели средств
федерального бюджета;
— главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджетов
государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
— главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета;
— главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов
государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
— главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита
федерального бюджета;
— главные администраторы (администраторы) источников финансирования
дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают
соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий
контроль за исполнением бюджетов.
Исполнительные органы государственной власти (муниципальных
образований) обеспечивают составление проекта бюджета (и среднесрочного
финансового плана), вносят его на рассмотрение представительных органов, а
затем обеспечивают его исполнение.
Всю практическую работу по составлению и исполнению бюджета
осуществляют финансовые органы. Они же ежемесячно составляют и представляют
отчет о кассовом исполнении бюджета.
Федеральное казначейство осуществляет бюджетные полномочия по кассовому
обслуживанию исполнения бюджетов. В соответствии со ст. 215.1
БК РФ, для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство
открывает в расчетно-кассовом центре (РКЦ) ЦБ РФ счета для обслуживания всех
участников бюджетного процесса.
Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств
соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный
орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного
самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое
учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в
ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные
ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными
распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не
установлено БК РФ.
Распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего
бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган
управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления,
орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять
бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными
распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего
бюджета) — получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего
бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган
управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления,
орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя
(распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на
принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового
образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ (ст. 6 БК
РФ).
Правительство РФ по согласованию с правительствами республик в составе
Российской Федерации и органами исполнительной власти других
национально-государственных и административно-территориальных образований
устанавливает порядок исполнения бюджетов.
Исполнить бюджет — значит обеспечить полное и своевременное поступление
всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансированием все
запланированные по бюджету расходы в соответствии с расходными бюджетными
обязательствами.
Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных
фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета
территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета
обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом
государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией
муниципального образования (ч. 1 ст. 215.1
БК РФ).
Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий
финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом) и
организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана (ч. 2 ст. 215.1
БК РФ).
Сводная бюджетная роспись — документ, который составляется и ведется в
соответствии с порядком, установленным соответствующим финансовым органом
(органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии со ст. 217
БК РФ в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам
финансирования дефицита бюджета. Утвержденные показатели сводной бюджетной
росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете.
Бюджетная роспись — документ, который составляется и ведется главным
распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников
финансирования дефицита бюджета) в соответствии с настоящим Кодексом
в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита
бюджета).
Порядок составления и ведения бюджетных росписей главных распорядителей
(распорядителей) бюджетных средств, включая внесение изменений в них,
устанавливается соответствующим финансовым органом.
Они составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями,
утвержденными сводной бюджетной росписью, и утвержденными финансовым органом
лимитами бюджетных обязательств.
Бюджетные росписи распорядителей бюджетных средств составляются в
соответствии с бюджетными ассигнованиями и доведенными им лимитами бюджетных
обязательств (ст. 219.1
БК РФ).
Можно считать, что в ряду этих документов, связанных с исполнением
бюджета, может рассматриваться и бюджетная смета (ст. 221
БК РФ). Бюджетная смета составляется, утверждается и ведется в порядке,
определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого
находится казенное учреждение, в соответствии с общими требованиями,
установленными Министерством финансов Российской Федерации.
В исполнении бюджета и по доходам, и по расходам большую роль играет
бюджетная классификация, являющаяся группировкой доходов, расходов и источников
финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,
используемой для составления и исполнения бюджетов, а также группировкой
доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или)
операций сектора государственного управления, используемой для ведения
бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной
финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации (гл. 4 п. 1 ст. 18
БК РФ).
Исполнение бюджетов по доходам означает обеспечение максимально полной,
реальной аккумуляции денежных средств в бюджеты всех уровней и внебюджетные
фонды, что предусматривает:
— зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов,
сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации,
распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году;
— возврат и зачет излишне уплаченных сумм, уточнение администраторов
доходов бюджета и т.д. (ст. 218
БК РФ).
Лицевые счета для учета операций по исполнению бюджета открываются в
Федеральном казначействе (ст. 220.1
БК РФ).
Исполнение бюджета по расходам означает законное обеспечение реальными
денежными средствами бюджетных расходов государства в соответствии с
функциональной и ведомственной бюджетной классификацией. Кроме этого, следует
учитывать, что в настоящее время в основе расходов бюджета лежат расходные
обязательства, которые возникают в результате принятия федеральных законов и
(или) нормативных правовых актов всей системы органов государственной власти и
государственного управления, где предусматриваются расходы из бюджета (гл. 11
БК РФ).
Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в
пределах доведенных до него в текущем финансовом году и плановом периоде
лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает
бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных)
контрактов, иных договоров, соглашений с физическими и юридическими лицами,
индивидуальными предпринимателями.
Следует обратить внимание, что правоотношения, складывающиеся между
субъектами после подписания контрактов и заключения договоров, отчасти
становятся гражданско-правовыми. Однако не следует забывать, что в основе их
лежат нормы финансового права, в частности нормы БК РФ.
Именно в этом проявляется диалектическая связь и взаимозависимость одной
отрасли права от другой, которые в целом составляют научно обоснованную
правовую систему, являющуюся основой для развития правового государства.
Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет
средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными
документами, необходимыми для санкционирования их оплаты (п. 4 ст. 219
БК РФ).
Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме
совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия необходимых
документов.
Оплата денежных обязательств осуществляется в пределах доведенных до
получателя бюджетных средств.
Следует обратить внимание, что в основе практической деятельности по
исполнению бюджета по доходам и расходам лежит кассовый план.
Кассовый план — это прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых
выплат из бюджета в текущем финансовом году. Финансовый орган устанавливает
порядок его составления и ведения, а также состав и сроки представления
главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов
бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета
сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана.
Составление и ведение кассового плана осуществляются финансовым органом
или уполномоченным органом исполнительной власти (местной администрации) (ст. 217.1
БК РФ).
Следует обратить внимание, что наряду с понятием кассового плана в БК
РФ имеется совершенно самостоятельное понятие и статья об основах кассового
обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 241.1
БК РФ), которая регламентирует учет операций со средствами бюджетов,
осуществляемых на единых счетах бюджетов, открытых в соответствии с БК РФ
органами Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях
ЦБ РФ.
До 1998 года исполнение бюджета происходило через уполномоченные банки,
которые финансировали бюджетные учреждения и мероприятия по общегосударственным
и региональным программам в соответствии с ассигнованиями, выделенными по
бюджету, и в которых открывались специальные бюджетные счета, куда зачислялись
налоги, сборы и другие платежи хозяйствующих субъектов и физических лиц для
пополнения доходной части бюджета.
Однако коммерческие банки практически не справились со своей задачей
исполнения бюджета. Имея основной целью получение прибыли, они использовали
пришедшие им на счета средства бюджета и поступающие в бюджет налоги в
коммерческих целях, в результате деньги в коммерческих банках задерживались и в
государстве начался кризис неплатежей. В частности, во всей стране были огромные
задержки по выплатам заработной платы и замедлялась скорость товарооборота. Это
отрицательно сказывалось на развитии экономики.
В результате государство вынуждено было перейти на кассовое
обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы через Федеральное
казначейство. Вместе с тем в настоящее время в связи с укреплением банковской
системы в федеральных законах о федеральном бюджете на текущий год есть статьи,
разрешающие субъектам Российской Федерации, а также органам местного
самоуправления открывать счета по исполнению бюджета в уполномоченных
коммерческих банках.
Таким образом, на органы исполнительной власти возлагаются организация
исполнения бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствам. Кроме
того, указанные органы являются кассирами для распорядителей и получателей
бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и
по поручению бюджетных учреждений.
Завершается работа по исполнению бюджета, и это касается бюджетов всех
уровней, 31 декабря. Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и
предельные объемы финансирования прекращают свое действие 31 декабря.
Федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюджетные
обязательства.
Межбюджетные трансферты, полученные в форме субвенций и субсидий, не
использованные в текущем финансовом году, подлежат использованию в очередном
финансовом году на те же цели.
§ 5. Стадия составления и утверждения отчета
об исполнении
бюджета и бюджетной отчетности
Бюджетный
процесс завершается составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета.
Отчеты об исполнении федерального и консолидированного бюджетов за истекший год
составляет Минфин России и представляет их в Правительство РФ.
Отчет об исполнении бюджета составляется финансовыми органами на
основании ведущегося ими через органы Казначейства учета исполнения бюджета и
отчетов учреждений и организаций, кредитных учреждений, участвующих в
исполнении бюджета.
Основы бюджетного учета и бюджетной отчетности закреплены в ст. ст. 264.1
— 264.3 БК
РФ. В частности, бюджетная отчетность включает:
1) отчет об исполнении бюджета;
2) баланс исполнения бюджета;
3) отчет о финансовых результатах деятельности;
4) отчет о движении денежных средств;
5) пояснительную записку.
Составляют бюджетную отчетность главные распорядители бюджетных
средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы
источников финансирования дефицита бюджета и т.д. Сводная бюджетная отчетность
представляется в органы Федерального казначейства и, соответственно, в
финансовые органы по подчиненности.
Ежегодно не позднее 1 августа текущего года Правительство РФ
представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении
федерального бюджета за отчетный год в форме федерального закона. Годовые
отчеты об исполнении бюджетов всех уровней подлежат утверждению в
соответствующих представительных органах (ст. 264.10
БК РФ).
Одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета
Правительством РФ представляются (п. 2 ст. 264.10):
1) проект федерального закона об исполнении федерального бюджета за
отчетный финансовый год;
2) баланс исполнения федерального бюджета;
3) отчет о финансовых результатах деятельности;
4) отчет о движении денежных средств;
5) пояснительная записка;
6) отчеты об использовании ассигнований резервных фондов, о
предоставлении и погашении бюджетных кредитов (ссуд), балансовый учет которых
осуществляется Министерством финансов Российской Федерации, о состоянии
государственного внешнего и внутреннего долга Российской Федерации на начало и
конец отчетного финансового года, об исполнении приложений к федеральному
закону о федеральном бюджете за отчетный финансовый год;
7) отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской
Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый
год;
8) информация о предоставлении межбюджетных трансфертов бюджетам
субъектов Российской Федерации за отчетный финансовый год;
9) информация о размещении средств федерального бюджета на банковских
депозитах за отчетный финансовый год;
10) информация об использовании бюджетных ассигнований Федерального
дорожного фонда за отчетный финансовый год;
11) информация об использовании бюджетных инвестиций;
12) сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности
государственных программ Российской Федерации;
13) иная отчетность, предусмотренная бюджетным законодательством
Российской Федерации.
При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета
Государственная Дума заслушивает доклад министра финансов об исполнении
федерального бюджета, доклад председателя Счетной палаты РФ о заключении
Счетной палаты РФ на годовой отчет об исполнении федерального бюджета.
При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета по
предложению Председателя Думы или по своей инициативе по бюджету могут
выступить или представить доклады с анализом бюджетной деятельности Генеральный
прокурор РФ, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель ВАС РФ и
высшие должностные лица других высших судебных органов с анализом, связанным с
бюджетными спорами и другими нарушениями бюджетного законодательства (п. 1 ст. 264.11
БК РФ).
По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального
бюджета Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральный закон об
исполнении бюджета (п. 2 ст. 264.11
БК РФ).
Отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации составляется
финансовыми органами, а затем представляется исполнительным органам власти,
которые представляют его представительным органам власти. Исполнительный орган
власти представляет соответствующему представительному органу власти отчет об
исполнении бюджета в установленный срок.
Конкретные сроки определяются соответствующими представительными
органами власти в положении о бюджетном процессе на данной территории.
Отчет об исполнении бюджета должен составляться по всем основным
показателям доходов и расходов в установленном порядке с необходимым анализом
исполнения доходов (в том числе по обеспечению уровня закрепленных доходов) и
расходования средств.
Представительные органы власти по результатам рассмотрения отчетов об
исполнении бюджетов принимают решения об их утверждении либо отклонении. После
принятия решения об утверждении бюджета на следующий финансовый год и отчета об
исполнении бюджета за предыдущий год на очередной сессии представительного
органа власти рассматривается информация о консолидированном бюджете на
следующий финансовый год и об исполнении консолидированного бюджета за
предыдущий год с учетом принятия нижестоящими представительными органами власти
решений об утверждении бюджетов и отчетов об их исполнении.
Указанные решения нижестоящих представительных органов власти
направляются ими в соответствующие вышестоящие представительные и
исполнительные органы власти в установленные указанными вышестоящими
представительными органами власти сроки.
Исполнительные органы власти республик в составе Российской Федерации,
автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и
Санкт-Петербурга представляют отчеты об исполнении соответствующих
консолидированных бюджетов в Минфин России и Федеральную службу государственной
статистики, которые используют эти отчеты для разработки бюджета на следующий
год.
Конкретные сроки и формы представленных отчетов определяются Минфином России
и Федеральной службой государственной статистики.
Законы и решения об исполнении бюджета или об отклонении бюджета должны
быть опубликованы в СМИ, а также в течение года — в специальных статистических
сборниках.
Важными для исполнения бюджетов всей бюджетной системы являются
процессуальные вопросы исполнения судебных актов по обращению взысканий на
средства бюджетной системы Российской Федерации, каждого конкретного бюджета.
Вопросы эти урегулированы в гл. 24.1
БК РФ.
Все взыскания производятся только на основании исполнительных
документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих
взысканию в валюте Российской Федерации. К исполнительному документу должны
быть приложены надлежащим образом заверенная судом копия судебного акта и
заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета взыскателя, на
которые должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию (ст. 242.1
БК РФ).
Если иск предъявляется к федеральным органам власти, органам власти
субъекта Федерации или органам местного самоуправления, то документы для
исполнения судебных исков направляются для исполнения в Минфин России или
финансовый орган субъекта.
Если иск предъявлен казенному учреждению, получающему средства из
бюджета, то документы на взыскание направляются в орган Федерального
казначейства по месту открытия должнику лицевого счета по исполнению бюджета
(получению средств из бюджета), а также средств, полученных им от
предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. При недостаточности
лимитов бюджетных обязательств исполнение производится должником за счет
средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности
(ст. 242.3
БК РФ).
§ 6. Финансовый контроль и мониторинг в бюджетном процессе
Проблемы
составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета, составление и
утверждение отчета об исполнении бюджета настолько важны, что практически этой
деятельностью в государстве занимаются все органы всех трех ветвей власти. Так,
представительные органы, принимая законы и решения о бюджетах бюджетной системы
и внебюджетных фондов, контролируют правильность составления этих нормативных
актов, оценивают реальность поступления в доходную часть бюджетов доходов и
реальность запланированных расходов.
Затем представительные органы следят за исполнением бюджета и в течение
текущего года заслушивают доклады Правительства РФ и министра финансов о ходе
исполнения бюджета. Затем представительные органы принимают законы,
постановления и решения об исполнении своих бюджетов, а следовательно,
анализируют и подвергают контролю деятельность всех органов государства и
бюджетных учреждений по исполнению бюджетов.
Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, а также администрации
местного самоуправления, подготавливая и рассматривая проект закона о бюджете,
а затем проект закона об исполнении бюджета, также осуществляют в государстве
контрольную функцию.
Судебные органы осуществляют деятельность по обеспечению исков по
обращению взысканий на средства бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации.
Однако бюджетная деятельность так многообразна и сложна, что в
государстве существует система органов, специально занимающаяся бюджетным
контролем. Так, подробно регламентируются бюджетные полномочия, в том числе и
по осуществлению финансового контроля и ответственности, Минфина России в ст. ст. 165,
167 БК
РФ. В частности, именно Минфин России устанавливает порядок составления
бюджетной отчетности федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов
Российской Федерации, представляет в Правительство РФ бюджетную отчетность,
осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по
осуществлению финансового контроля.
Подробно регулируются полномочия и ответственность в области бюджетной
деятельности Федерального казначейства — ст. ст. 166.1,
167 БК
РФ. Практически Федеральное казначейство осуществляет постоянный финансовый
мониторинг, так как ежедневно именно на его счета зачисляются все доходы и
расходы федерального бюджета.
Очень широки и важны в целом для бюджетной деятельности государства
контрольные полномочия Счетной палаты РФ. Это конституционный орган, который
осуществляет бюджетный контроль на всей территории Российской Федерации. Она
образуется на основании ч. 5 ст. 101
Конституции РФ. Председатель Счетной палаты и половина состава ее аудиторов
назначаются Государственной Думой (п. «д» ч.
1 ст. 103 Конституции РФ). Назначение на должность и освобождение от
должности заместителя председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее
аудиторов относится к ведению Совета Федерации (п. «и» ч.
1 ст. 102 Конституции РФ).
Основы деятельности Счетной палаты закреплены в ст. 167.1
БК РФ, действует она на основании Федерального закона
«О Счетной палате Российской Федерации» и занимается постоянной
проверкой, контролем и мониторингом правильного расходования бюджетных средств.
Следует обратить внимание, что в соответствии со ст. 195
БК РФ, проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и
плановый период для внесения замечаний и предложений направляется
Государственной Думой в Счетную палату РФ, а в соответствии с п. 2 ст. 264.4
БК РФ, внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета
также осуществляется Счетной палатой РФ <1>.
———————————
<1> См.: Степашин С.В. Конституционный аудит.
М., 2006.
Следует
заметить, что финансовый контроль не только обеспечивает успешную бюджетную
деятельность в государстве, но и делает эту деятельность прозрачной и является
основным инструментом в борьбе с коррупцией.
Глава VIII. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЦЕЛЕВЫХ
ВНЕБЮДЖЕТНЫХ И
БЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ РФ
§ 1. Целевые фонды: понятие, значение, виды
В России
наряду с денежными фондами общего назначения — бюджетом Российской Федерации,
бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований —
формируются целевые денежные фонды.
Целевые денежные фонды принципиально подразделяются на две группы:
1) целевые внебюджетные фонды;
2) целевые бюджетные фонды.
Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает
образование государственных целевых
внебюджетных фондов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ на уровне
Российской Федерации формируются такие целевые внебюджетные фонды, как бюджет
Пенсионного фонда РФ, бюджет Фонда социального страхования РФ, бюджет
Федерального фонда обязательного медицинского страхования; на уровне субъектов
Российской Федерации — бюджеты территориальных фондов обязательного
медицинского страхования (ст. 144
Бюджетного кодекса РФ).
Муниципальным образованиям Бюджетным кодексом РФ запрещено образовывать
и формировать целевые внебюджетные фонды: такие фонды не предусмотрены, как
элемент бюджетной системы Российской Федерации (ст. ст. 10,
144); в ст. 15
указано, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, который
предназначен для исполнения его расходных обязательств, при этом использование
органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных
средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не
допускается. Запрет действует с 1 января 2000 года — момента вступления в силу
Бюджетного кодекса
РФ. Прежде муниципальные образования были вправе образовывать и формировать
целевые внебюджетные денежные фонды <1>.
———————————
<1> Такое право было предоставлено: Законом
РФ от 6 июля 1991 года N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской
Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010; Законом
РФ от 15 апреля 1993 года N 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по
формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и
исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской
Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов
Москвы и Санкт — Петербурга, органов местного самоуправления» // Ведомости
СНД и ВС РФ. 1993. N 18. Ст. 635; Федеральным законом
от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
Целевые
бюджетные фонды в отличие от внебюджетных могут быть образованы в рамках
бюджетов любого уровня — в бюджете Российской Федерации, бюджетах субъектов
Российской Федерации и местных бюджетах — исходя из потребностей того или иного
публично-правового образования.
Каких-либо общих правил, касающихся образования, формирования и
использования целевых бюджетных фондов, в действующем законодательстве не
установлено. Целевые бюджетные фонды формируются на основании Бюджетного кодекса
РФ, иных федеральных законов <1>, подзаконных
нормативно-правовых актов <2>, законов субъектов Российской
Федерации <3>, решений органов местного
самоуправления <4>. Соответственно, целевых бюджетных
фондов большое разнообразие. Только в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено
формирование целого ряда фондов на федеральном уровне — Инвестиционный фонд
Российской Федерации (ст. 179.2),
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ст. 131),
резервный фонд Президента Российской Федерации (ст. 82),
резервный фонд Правительства Российской Федерации (ст. 81),
Резервный фонд (ст. 96.9),
Фонд национального благосостояния (ст. 96.10).
———————————
<1> Например, в Федеральном законе
от 10 июля 2001 года N 92-ФЗ «О специальных экологических программах
реабилитации радиационно загрязненных участков территории» предусмотрено
финансирование специальных экологических программ за счет целевого бюджетного
фонда федерального органа исполнительной власти, осуществляющего
государственное управление использованием атомной энергии // СЗ РФ. 2001. N 29.
Ст. 2947. В настоящее время этот фонд не формируется.
<2> Постановлением
Правительства РФ от 19 марта 2002 года N 169 «О Федеральной целевой программе
«Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996
— 2005 и до 2010 года» было предусмотрено формирование Фонда управления,
изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов // СЗ РФ.
2002. N 13. Ст. 1208. В настоящее время этот фонд не формируется.
<3> Например, в Законе
г. Москвы от 22 ноября 2006 года N 58 «О бюджете города Москвы на 2007
год» было предусмотрено формирование следующих целевых бюджетных фондов:
территориальный дорожный фонд; территориальный экологический фонд; фонды
развития территорий города Москвы; инвестиционный фонд; фонд рекламы и
городской информации; фонд квотирования рабочих мест в городе Москве; фонд по
государственной охране, сохранению и популяризации недвижимого культурного
наследия // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 71. А в Законе
г. Москвы от 19 ноября 2014 года N 54 «О бюджете города Москвы на 2015 год
и плановый период 2016 и 2017 годов» предусмотрено формирование дорожного
фонда города Москвы, резервного фонда, фонды Мэра Москвы для стимулирования
(Фонд Мэра Москвы для стимулирования работников контрактных служб и членов
комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для нужд города Москвы,
Фонд Мэра Москвы для стимулирования высокоэффективной государственной
гражданской службы) // Официальный сайт Правительства Москвы: http://www.mos.ru
(дата обращения: 10 декабря 2014 года).
<4> Например, Решение
Совета депутатов городского округа Дзержинский МО от 11 апреля 2007 года N 7/7
«Об утверждении Положения о расходовании целевого инвестиционного
бюджетного фонда на 2007 год» // СПС «КонсультантПлюс»; Решение
Совета городского округа г. Октябрьский РБ от 22 марта 2007 года N 172 «Об
утверждении Положения о целевом бюджетном фонде на благоустройство и содержание
территории городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан» //
СПС «КонсультантПлюс»; пунктом 2.2
Постановления главы городского округа Королев МО от 15 марта 2010 года N 352
«Об утверждении Порядка выдачи разрешений на установку рекламных
конструкций на территории города Королева Московской области, Положения о
Совете по наружной рекламе при администрации города Королева Московской области
и состава Совета по наружной рекламе при администрации города Королева
Московской области» предусмотрено формирование целевого бюджетного фонда
наружной рекламы города Королева Московской области // СПС
«КонсультантПлюс, и др.
Общим для любых
целевых денежных фондов является то, что они всегда формируются для определенных целей — чаще всего для
исполнения расходных обязательств соответствующего публично-правового
образования, однако не всегда.
Так, действующие внебюджетные фонды созданы для организации исполнения
наиболее социально важных расходных обязательств государства — пенсионного
обеспечения населения, социального и медицинского страхования граждан. То есть
целями функционирования целевых внебюджетных фондов является управление
определенными расходами государства путем их целевого финансирования.
Цели же создания целевых бюджетных фондов более разнообразны. Некоторые
из них созданы — как и внебюджетные — для целевого финансирования определенных
расходов: например, Инвестиционный фонд Российской Федерации, средства которого
подлежат использованию в целях реализации инвестиционных проектов,
осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Другие же
бюджетные фонды созданы для управления определенными доходами бюджета.
Представляется, что именно для этих целей были созданы Стабилизационный фонд
Российской Федерации, а позднее — Резервный фонд и Фонд национального
благосостояния Российской Федерации. Посредством этих фондов Российская
Федерация управляет нефтегазовыми доходами федерального бюджета. При этом
поскольку в указанных фондах аккумулируются денежные средства, то также
предусмотрены и расходные обязательства, подлежащие исполнению за счет средств
этих фондов. Однако эти цели формирования бюджетных фондов вторичны по
отношению к цели управления нефтегазовыми доходами.
Целевые внебюджетные и бюджетные фонды имеют существенные различия.
Принципиальным различием между целевыми внебюджетными и целевыми
бюджетными фондами является то, что первые формируются обособленно от
государственных бюджетов, а вторые всегда являются частью соответствующего
бюджета (денежные средства, составляющие такой фонд, являются средствами
соответствующего бюджета; доходы и расходы целевого бюджетного фонда являются
доходами и расходами бюджета).
Производными от указанного различия являются следующие отличительные черты рассматриваемых
фондов.
Во-первых, целевые
внебюджетные фонды всегда имеют закрепленные за ними источники доходов. Так, с
1 января 2010 года указанные фонды формируются за счет страховых взносов в
Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской
Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и
территориальные фонды обязательного медицинского страхования <1>.
———————————
<1> Федеральный закон от
24 июля 2009 года N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд
Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации,
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды
обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3738.
Закрепленные
доходы являются необязательным (факультативным) признаком целевых бюджетных
фондов, поскольку не всегда в нормативно-правовых актах указаны доходы, за счет
которых осуществляется их формирование. Например, Резервный фонд и Фонд
национального благосостояния формируются за счет нефтегазовых доходов
федерального бюджета, а источники формирования Федерального фонда финансовой
поддержки субъектов Российской Федерации, резервного фонда Президента РФ в
законодательстве не определены.
Во-вторых, целевые
внебюджетные фонды формируются и используются на основании отдельного закона о
бюджете целевого внебюджетного фонда (напр., Федеральный закон от
1 декабря 2014 года N 385-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской
Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» <1>,
Закон г.
Москвы от 21 октября 2015 года N 59 «О бюджете Московского городского
фонда обязательного медицинского страхования на 2016 год» <2>).
———————————
<1> Официальный интернет-портал правовой
информации: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 2 декабря 2014 года).
<2> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2015.
N 62.
Составление
проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется
органами управления государственными внебюджетными фондами — Пенсионный фонд
РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского
страхования (далее — органы управления государственными внебюджетными фондами) <1>.
———————————
<1> Постановление
Правительства РФ от 29 декабря 2007 года N 1010 «О порядке составления
проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных
фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период»
// СЗ РФ. 2008. N 4. Ст. 263.
Формирование
целевых бюджетных фондов предусматривается законами (решениями) о
соответствующем бюджете. Так, Федеральный закон от
2 декабря 2013 года N 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на
плановый период 2015 и 2016 годов» <1>
предусматривает формирование Резервного фонда Российской Федерации; в Законе
г. Москвы от 19 ноября 2014 года N 54 «О бюджете города Москвы на 2015 год
и плановый период 2016 и 2017 годов» — фондов Мэра Москвы для
стимулирования; в Решении Орловского городского Совета народных депутатов от 23
декабря 2014 года N 59 / 1063-ГС «О бюджете города Орла на 2015 год и на
плановый период 2016 и 2017 годов» — резервного фонда администрации города
Орла <2>.
———————————
<1> Официальный интернет-портал правовой
информации: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 4 декабря 2013 года).
<2> Орловская городская газета. 2014. N 51.
В-третьих, организация исполнения
бюджетов целевых внебюджетных фондов возлагается на органы управления
государственными внебюджетными фондами (ст. 215.1
Бюджетного кодекса РФ). До 1 января 2010 года органы управления
государственными внебюджетными фондами также осуществляли и кассовое
обслуживание исполнения бюджетов внебюджетных фондов. С указанной даты
Федеральным законом
от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в
соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных
законодательных актов Российской Федерации» <1>
это функции переданы Федеральному казначейству РФ, которое в этих целях
открывает в Центральном банке Российской Федерации счета, через которые
осуществляются все кассовые операции по исполнению бюджетов целевых
внебюджетных фондов.
———————————
<1> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
Исполнение
(в том числе кассовое обслуживание исполнения) целевых бюджетных фондов по
доходам и расходам в рамках того или иного бюджета осуществляется
соответствующим финансовым органом (ст. 215.1
Бюджетного кодекса РФ).
В-четвертых, бюджетная
отчетность об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов
составляется органами управления этими фондами и представляется Федеральному
казначейству РФ <1> (ст. 264.3
Бюджетного кодекса РФ). Наряду с законами об утверждении отчетов об исполнении
бюджетов Федеральное Собрание РФ и представительные органы власти субъектов
Российской Федерации принимают законы об утверждении отчетов об исполнении
бюджетов целевых внебюджетных фондов (напр., Федеральный закон от
5 октября 2015 года N 279-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда
Российской Федерации за 2014 год» <2>; Закон
Республики Адыгея от 2 июля 2015 года N 422 «Об исполнении бюджета
территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Адыгея
за 2014 год» <3>.
———————————
<1> Обращаем внимание, что отчетность,
подготовленная органами по управлению территориальными внебюджетными фондами,
первоначально предоставляется в финансовый орган субъекта Российской Федерации,
который в свою очередь передает ее в Федеральное казначейство РФ вместе с
бюджетной отчетностью об исполнении консолидированного бюджета субъекта
Российской Федерации.
<2> СЗ РФ. 2015. N 41. Ч. II. Ст. 5633.
Отчет об
исполнении целевого бюджетного фонда как отдельный правовой документ не
формируется. Исполнение целевого бюджетного фонда по доходам и расходам
отражено в общей бюджетной отчетности об исполнении соответствующего бюджета,
составляемой финансовым органом.
В заключение отметим, что посредством механизма целевых денежных фондов
государство имеет возможность эффективно решать стоящие перед ним задачи как в
сфере межбюджетных отношений, так и в экономике страны и социальной сфере:
распределять между уровнями бюджетной системы доходы (Федеральный фонд финансовой
поддержки субъектов Российской Федерации); вести обособленный учет определенных
доходов в целях их рационального использования (Резервный фонд и Фонд
национального благосостояния Российской Федерации); осуществлять целевое
финансирование приоритетных социальных и экономических расходов (Инвестиционный
фонд Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд
социального страхования Российской Федерации, государственные фонды
обязательного медицинского страхования).
В этом заключается значение целевых денежных фондов, формируемых в
государстве.
§ 2. Характеристика правового режима целевых
внебюджетных
фондов
Пенсионный
фонд Российской Федерации, Фонд обязательного медицинского страхования
Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования,
территориальные фонды обязательного медицинского страхования — это
государственные внебюджетные фонды, действующие в России в настоящее время.
Государственные внебюджетные фонды — это денежные фонды, образуемые в
форме бюджетов, средства которых аккумулируются на отдельных счетах, открытых в
Центральном банке РФ. Государственными внебюджетными фондами управляют органы
управления государственными внебюджетными фондами — одноименные некоммерческие
организации (финансово-кредитные учреждения), правовой статус которых закреплен
в нормативно-правовых актах: Пенсионный фонд Российской Федерации <1>,
Фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации <2>,
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования <3>,
территориальные фонды обязательного медицинского страхования <4>.
Средства этих фондов принадлежат государству.
———————————
<1> Положение
о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утв. Постановления Верховного
Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 2122-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N
5. Ст. 180.
<2> Указ
Президента РФ от 7 августа 1992 года N 822 «О Фонде социального
страхования Российской Федерации» // Собрание актов Президента и
Правительства РФ. 1992. N 6. Ст. 319; Постановление
Правительства РФ от 12 февраля 1994 года N 101 «О Фонде социального
страхования Российской Федерации» // Собрание актов Президента и
Правительства РФ. 1994. N 8. Ст. 599.
<3> Федеральный закон от
29 ноября 2010 года N 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6422.
Цель
создания целевых внебюджетных фондов, как было указано в первом параграфе
настоящей главы, — исполнение наиболее важных публичных расходных
обязательств государства: пенсионное обеспечение населения, организация
социального и медицинского страхования граждан (ст. 13
Бюджетного кодекса РФ). Такая организация исполнения расходных обязательств
позволяет обособить часть доходов государства и использовать полученные
денежные средства исключительно на целенаправленное финансирование социально
значимых мероприятий. Эта организация исполнения расходных обязательств более
эффективна, поскольку исключает расходование денежных средств на иные
многочисленные нужды государства.
Так, средства Пенсионного фонда Российской Федерации направляются на
выплату государственных пенсий <1>. Также средства
этого фонда расходуются на выплату социальных пособий на погребение умерших
пенсионеров, не работавших на день смерти <2>.
———————————
<1> Пункт 6
Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утв. Постановлением
Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 2122-1 // Ведомости СНД и ВС
РСФСР. 1992. N 5. Ст. 180; статья 18
Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ «Об обязательном
пенсионном страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. N 51. Ст.
4832.
<2> Статья 18
Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ «Об обязательном
пенсионном страховании в Российской Федерации».
Средства
Фонда социального страхования Российской Федерации используются на выплату
пособий по временной нетрудоспособности; оплату дополнительных выходных дней по
уходу за ребенком-инвалидом; государственных пособий гражданам, имеющим детей
(пособия по беременности и родам, единовременного пособия при рождении ребенка,
ежемесячного пособия по уходу за ребенком и др.), оплату путевок для работников
и их детей в санаторно-курортные учреждения; частичную оплату путевок в детские
загородные оздоровительные лагеря (для детей работающих граждан); частичное
содержание детско-юношеских спортивных школ и др.; а также на выплату
социального пособия на погребение <1>.
———————————
<1> Постановление
Правительства РФ от 12 февраля 1994 года N 101 «О Фонде социального
страхования Российской Федерации» // Собрание актов Президента и
Правительства РФ. 1994. N 8. Ст. 599; статья 4
Федерального закона от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ «О государственных
пособиях гражданам, имеющим детей» // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929; статья 3
Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 255-ФЗ «Об обеспечении
пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан,
подлежащих обязательному социальному страхованию» // СЗ РФ. 2007. N 1. Ч.
1. Ст. 18.
За счет
средств государственных фондов обязательного медицинского страхования населению
страны предоставляется бесплатная медицинская и лекарственная помощь в объеме и
на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования <1>.
———————————
<1> См.: глава 7
Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ «Об обязательном
медицинском страховании в Российской Федерации».
При этом
необходимо отметить, что целевые внебюджетные фонды — это страховые фонды,
которые формируются и используются посредством механизма обязательного
страхования — пенсионного, социального, медицинского — действующего в
соответствии с Федеральным законом
от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального
страхования» <1>.
———————————
<1> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3686.
В
отношениях по обязательному социальному страхованию государство в лице органов
управления государственными внебюджетными фондами выступает страховщиком,
который формирует страховые фонды и производит за счет средств этих фондов
выплаты застрахованным лицам при наступлении страховых случаев (необходимость
получения медицинской помощи; временная нетрудоспособность; материнство;
инвалидность; наступление старости и др.). Застрахованными лицами являются
физические лица, которым государство гарантирует получение определенных
социальных благ. Страхователями выступают работодатели, органы исполнительной
власти и органы местного самоуправления (в отношении неработающего населения)
либо сами физические лица, если они осуществляют предпринимательскую
деятельность или частную практику.
Страхователи обязаны уплачивать страховые взносы в целевые внебюджетные
фонды. Именно посредством таких платежей преимущественно формируются фонды.
С 1 января 2010 года уплата страховых взносов производится в
соответствии с Федеральным законом
от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд
Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации,
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды
обязательного медицинского страхования» <1>
(далее — Федеральный закон N 212-ФЗ).
———————————
<1> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3738.
Согласно
этому Закону
страховые взносы уплачиваются работодателями в целях социального страхования
своих работников (организациями, индивидуальными предпринимателями, другими
физическими лицами, использующими труд наемных работников, например,
домработницы или няни), а также самозанятыми лицами — в целях собственного
социального страхования (индивидуальными предпринимателями, адвокатами,
нотариусами, занимающимися частной практикой, и иными частнопрактикующими
лицами). При этом для последней группы не является обязательным социальное
страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством,
хотя они вправе добровольно вступить в правоотношения по такому социальному
страхованию (п. 5 ст. 14).
Правила исчисления и уплаты страховых взносов работодателями и
самозанятыми лицами различается.
Работодатели ежемесячно исчисляют страховые взносы исходя из величины
выплат и иных вознаграждений, начисленных (выплаченных) работникам в течение
расчетного периода (календарный год). При этом по страховым взносам, подлежащим
уплате в Пенсионный фонд РФ (ПФР) и Фонд социального страхования (ФСС),
устанавливается предельная величина базы для начисления страховых взносов,
определяемой нарастающим итогом с начала расчетного периода. Предельная величина
базы ежегодно корректируется Правительством РФ: так, по страховым взносам в ФСС
в 2010 году предельная величина базы составляла 415 тыс. руб., к 2015 году она
выросла до 670 тыс. руб.; для ПФР в 2015 году действовала предельная величина
базы в размере 711 тыс. руб. Если общая сумма начислений (выплат) в пользу
работника в течение календарного года (т.е. расчетного периода) превышает
указанный лимит, то с сумм превышения страховые взносы в ФСС не уплачиваются, а
страховые взносы в ПФР исчисляются по пониженной ставке (10%). В целях
исчисления страховых взносов установлены тарифы: в ПФР — 26%; в ФСС — 2,9%; в
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) — 5,1%. При
этом для работодателей в период с 2010 по 2027 годы (переходный период) установлены
пониженные тарифы (ст. 58
Федерального закона N 212-ФЗ).
Для самозанятых лиц указанным Законом
установлена стоимость страхового года, которая определяется как произведение
минимального размера оплаты труда (МРОТ), установленного на начало финансового
года, и тарифа страховых взносов в соответствующий государственный внебюджетный
фонд, увеличенное в 12 раз. При этом указанная формула применяется к страховым
взносам в ПФР в случае, если величина дохода плательщика страховых взносов за
расчетный период не превышает 300 тыс. руб.; если величина дохода плательщика
страховых взносов за указанный период превысила 300 тыс. руб., то уплачивается
сумма страхового взноса в фиксированном размере, исчисленном по указанной выше
формуле, плюс 1% от суммы дохода, превышающего 300 тыс. руб. за расчетный
период, при этом сумма страховых взносов не может быть более размера,
определяемого как произведение восьмикратного МРОТ и тарифа страховых взносов в
ПФР, увеличенное в 12 раз.
Кроме того, государственные внебюджетные фонды аккумулируют средства и
из других источников: средства, выделяемые из федерального бюджета, доходы от
капитализации средств, привлечение добровольных взносов <1>.
———————————
<1> См., напр.: Федеральный закон от
30 апреля 2008 года N 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на
накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных
накоплений» // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1943.
§ 3. Правовая характеристика правового режима целевых
фондов,
аккумулируемых в бюджете
В составе
расходов бюджетов формируются различные бюджетные фонды. Через одни
предоставляются межбюджетные трансферты (финансовая помощь) нижестоящим
бюджетам, другие формируются как резервные, а третьи предназначены для
устойчивости бюджетных расходов.
Средства, предназначенные для передачи в бюджет субъекта Федерации в
форме межбюджетных трансфертов (финансовой помощи), аккумулируются в структуре
федерального бюджета в Федеральном фонде финансовой поддержки; для передачи в
бюджет муниципального образования межбюджетных трансфертов в бюджетах субъектов
Федерации формируются: региональный фонд финансовой поддержки поселений,
региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских
округов). В бюджете муниципального района предусматривается формирование районного
фонда финансовой поддержки поселений.
Федеральный фонд финансовой
поддержки субъектов РФ создан в 1994 году. Данный Фонд образуют дотации на
выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Такие
дотации предусматриваются в составе федерального бюджета в целях выравнивания
уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения
минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской
Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период
определяется в порядке <1>, установленном Правительством
Российской Федерации.
———————————
<1> См.: Постановление
Правительства РФ от 22 ноября 2004 года N 670 «О распределении дотаций на
выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации»
(вместе с Методикой
распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации) // СЗ РФ. 2004. N 48. Ст. 4797.
Дотации
из данного фонда распределяются между субъектами Российской Федерации в
соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской
Федерации.
Региональный фонд финансовой
поддержки поселений образуют дотации на выравнивание бюджетной
обеспеченности поселений.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений
предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания
финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного
самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из
численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.
Порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
поселений, в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные
дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц
в местные бюджеты, утверждается законом субъекта Российской Федерации в
соответствии с требованиями БК РФ.
Размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений
определяется для каждого поселения (включая городские округа) субъекта
Российской Федерации исходя из численности жителей поселения в расчете на
одного жителя.
Региональный фонд финансовой
поддержки муниципальных районов (городских округов) образуют дотации на
выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских
округов).
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов
(городских округов) предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в
целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских
округов).
Порядок и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной
обеспеченности муниципальных районов (городских округов), в том числе порядок
расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных
нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты,
утверждаются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с
требованиями БК РФ.
В расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за
исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается
создание резервных фондов исполнительных
органов государственной власти (местных администраций) — резервного фонда
Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных
администраций.
При этом законодатель установил запрет на создание в расходной части
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации резервных фондов
законодательных (представительных) органов и депутатов законодательных
(представительных) органов.
Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти
(местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих
бюджетах и не может превышать 3% утвержденного указанными законами (решениями)
общего объема расходов.
Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти
(местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных
расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных
мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других
чрезвычайных ситуаций.
Бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской
Федерации, резервного фонда высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации, резервного фонда местной администрации,
предусмотренные в составе федерального бюджета, бюджета субъекта Российской
Федерации, местного бюджета, используются по решению соответственно Правительства
Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации, местной администрации.
Порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда
Правительства Российской Федерации, резервного фонда высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации, резервного фонда
местной администрации, предусмотренных в составе федерального бюджета, бюджета
субъекта Российской Федерации, местного бюджета, устанавливается соответственно
Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом
государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.
Отчет об использовании бюджетных ассигнований резервных фондов
исполнительных органов государственной власти (местных администраций)
прилагается к ежеквартальному и годовому отчетам об исполнении соответствующего
бюджета.
Законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта
Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено
создание Резервного фонда субъекта
Российской Федерации.
В случае создания Резервного фонда субъекта Российской Федерации
порядок формирования и использования средств указанного Фонда устанавливается
законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта
Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации).
Резервный фонд субъекта Российской Федерации представляет собой часть
средств бюджета субъекта Российской Федерации, предназначенную для исполнения
расходных обязательств субъекта Российской Федерации в случае недостаточности
доходов бюджета субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения
расходных обязательств.
Кроме перечисленных выше бюджетных фондов, федеральным бюджетом на
очередной финансовый год и плановый период предусматривается создание резервного фонда Президента Российской
Федерации в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета.
Средства резервного фонда Президента Российской Федерации используются
на финансовое обеспечение непредвиденных расходов.
Использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента
Российской Федерации осуществляется на основании указов и распоряжений
Президента Российской Федерации.
Использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента
Российской Федерации на проведение выборов, референдумов, освещение
деятельности Президента Российской Федерации не допускается.
В 2004 году в составе федерального бюджета был образован Стабилизационный фонд <1>.
———————————
<1> См.: Федеральный закон от
23 декабря 2003 года N 184-ФЗ «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 52. Ч. 1. Ст. 5036.
В пояснительной
записке к законопроекту, с принятием которого Кодекс был дополнен главой 13.1
указывалось, что общей предпосылкой для создания Стабилизационного фонда
является высокая зависимость экономики и финансовой системы России от
экспортных цен на топливно-энергетические ресурсы.
С 2008 года для обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо
от конъюнктуры сырьевых цен Стабилизационный фонд Российской Федерации
преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.
С 2013 года при формировании бюджета на текущий год используется новое
бюджетное правило, согласно которому расходы будут планироваться исходя из
базовой цены на нефть, рассчитанной за последние пять лет в 2013 году, шесть
лет — в 2014 году и так далее, вплоть до 10 лет <1>.
———————————
<1> РИА Новости:
http://ria.ru/economy/20120621/678468156.html#ixzz2WJgSxfeP.
Резервный фонд представляет собой часть
средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету, управлению и
использованию в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита)
федерального бюджета.
Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и
плановый период устанавливается нормативная величина Резервного фонда в
абсолютном размере, определенном исходя из 7 процентов прогнозируемого на
соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта, указанного
в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и
плановый период.
При составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый
год и плановый период и внесении изменений в федеральный закон о федеральном
бюджете на текущий финансовый год и плановый период дополнительные нефтегазовые
доходы федерального бюджета, планируемые к зачислению в Резервный фонд,
определяются как разница между нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из
прогнозируемой на соответствующий финансовый год цены на нефть, и нефтегазовыми
доходами, рассчитанными исходя из базовой цены на нефть.
К нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы
федерального бюджета от уплаты:
— налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья
(нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного
сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);
— вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
— вывозных таможенных пошлин на газ природный;
— вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.
Объем использования средств Резервного фонда на покрытие дефицита
федерального бюджета устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете
на очередной финансовый год и плановый период.
Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и
плановый период может быть предусмотрено использование средств Резервного фонда
на досрочное погашение государственного долга Российской Федерации.
Фонд национального
благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета,
подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения
софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской
Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета
Пенсионного фонда Российской Федерации.
Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и
плановый период устанавливается объем средств федерального бюджета,
направляемых софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан
Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия
дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
Инвестиционный фонд Российской
Федерации также является бюджетным. Инвестиционный фонд — часть средств
бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов,
осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.
К инвестиционным фондам относятся Инвестиционный фонд Российской
Федерации и инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации (региональные
инвестиционные фонды).
Инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации могут быть созданы
в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (за исключением
законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской
Федерации).
Дорожный фонд представляет
собой часть средств бюджета, подлежащих к использованию в целях финансового
обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего
пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий
многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов
населенных пунктов.
К дорожным фондам относятся Федеральный дорожный фонд, дорожные фонды
субъектов Российской Федерации и муниципальные дорожные фонды.
Объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда утверждается
федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на
плановый период.
Дорожный фонд субъекта Российской Федерации создается законом субъекта
Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о
бюджете субъекта Российской Федерации).
Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного
фонда субъекта Российской Федерации устанавливается нормативным правовым актом
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации <1>.
———————————
<1> См., например: Постановление
Правительства Москвы от 29 ноября 2011 года N 570-ПП «Об утверждении
Порядка формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда
города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. N 68.
Глава IX. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВ ОРГАНИЗАЦИЙ
§ 1. Понятие и принципы финансовой деятельности организаций
Финансы
организаций являются одной из важнейших составных частей финансовой системы
Российской Федерации, так как именно здесь формируется преобладающая часть
финансовых ресурсов. Финансы организаций относятся к децентрализованным фондам
денежных средств, которые образуются на конкретных предприятиях и используются
на производственные и социальные цели этих предприятий, а также
перераспределяются в интересах всего общества.
Роль финансов организаций в жизнедеятельности любого государства очень
велика. Они обеспечивают не только материальное производство и социальную сферу
самого предприятия, но также используются для образования определенных фондов
денежных средств, например, в качестве источников доходов бюджета и
внебюджетных фондов. В связи с этим финансы организаций являются основой
финансовой системы страны, так как именно они охватывают важнейшую часть всех
денежных, распределительных отношений в стране, к которым относятся финансовые
отношения в сфере общественного производства, где создаются валовой внутренний
продукт и национальный доход, то есть являются основным источником формирования
финансовых ресурсов страны.
Общеизвестно, что финансовая деятельность государства и муниципальных
образований — это осуществление им функций по планомерному образованию
(формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых
ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития,
поддержания обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения
финансовыми ресурсами деятельности государственных органов <1>.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.
Химичева. М., 2008. С. 94
Финансовая
деятельность организаций представляет собой организуемый руководством любой
организации процесс формирования, распределения и использования денежных фондов
и накоплений для расширенного воспроизводства и пополнения государственных
фондов денежных средств <1>. Следует отметить, что
финансовая деятельность организаций носит финансово-хозяйственный характер.
Поскольку финансовая деятельность обусловлена наличием в обществе
товарно-денежных отношений, то она, как активная деятельность, направленная на
формирование, распределение и использование денежных фондов (финансовых
ресурсов), представляет собой часть экономической деятельности, тесно связанной
с хозяйственной частью организационной деятельности по управлению финансами.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. О.Н.
Горбунова. М., 2006. С. 257
При
анализе финансовой деятельности организаций необходимо раскрыть содержание и
методы осуществления данной деятельности. Метод осуществления финансовой
деятельности организаций можно охарактеризовать с помощью категории
«финансовый механизм организации». В учебной литературе встречается
следующее определение финансового механизма — это совокупность видов, форм
организации финансовых отношений, специфических методов формирования и использования
финансовых ресурсов и способов их количественного определения <1>,
где под методами организации финансовых отношений в финансовой науке называются
способы формирования финансовых ресурсов и практического осуществления операций,
связанных с финансами <2>.
———————————
<1> Финансы: Учебник / Под ред. В.М.
Радионовой. М., 1994. С. 66.
<2> Финансы: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой,
В.В. Маркиной. М., 2006. С. 57.
Вызывают
интерес именно методы формирования,
распределения и использования финансовых ресурсов организаций. Методы
формирования финансовых ресурсов предполагают процесс аккумуляции финансовых
ресурсов из различных источников финансовых ресурсов. Данные методы, исходя из
классификации источников финансовых ресурсов, можно обозначить как внешние и
внутренние методы привлечения. К конкретным же видам относятся следующие виды.
Во-первых, финансовый метод, использующийся для формирования финансовых
ресурсов преимущественно на безвозвратной и безвозмездной основе. Данным
методом привлекаются так называемые первоначальные источники собственных
средств, например, уставный капитал государственных предприятий, формируемый из
соответствующих денежных сумм и передачи в установленном порядке
государственному или муниципальному предприятию иного имущества, закрепляемого
за ним на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Вторым видом метода формирования называют метод кредитования,
характеризующийся привлечением предприятиями денежных средств на условиях
срочности, возвратности и возмездности как от государства (бюджетные кредиты),
так и кредитной системы (банковский кредит).
Третьим методом является страховой метод, когда на предприятиях,
преимущественно осуществляющих страховую деятельность, за счет страховых
взносов и премий формируются соответствующие страховые фонды.
Использование финансовых ресурсов организаций происходит с помощью
механизма организации наличных и безналичных расчетов.
Финансовой деятельности организаций всех форм собственности свойственны
ряд принципов, нашедших отражение в законодательстве. Можно выделить следующие принципы финансовой деятельности
организаций.
1. Принцип законности означает необходимость строгого соблюдения
требований финансово-правовых норм всеми участниками отношений, возникающих в
процессе финансовой деятельности. Он распространяется на органы государственной
власти, органы местного самоуправления, предприятия, организации, учреждения,
должностных лиц и граждан. Данный принцип пронизывает всю правовую систему
государства, более того, находит законодательное закрепление в Конституции РФ (ст. ст. 1,
2, 15, 57 и
др.). За нарушения норм финансового законодательства применяются
соответствующие меры ответственности. Они предусмотрены, в частности, в Налоговом
и Бюджетном кодексах
РФ, помимо которых также предусматриваются меры административной и уголовной
ответственности за правонарушения в финансовой сфере. Финансово-хозяйственная
деятельность любой организации осуществляется в соответствии с российским
законодательством (гражданским, финансовым, трудовым, бухгалтерским и т.д.).
2. Принцип организационно-правовой формы. Организационно-правовая форма
выступает своего рода формой организации финансово-хозяйственных отношений на
предприятии. От организационно-правовой формы организации зависят, например,
величина и порядок формирования уставного капитала и резервного фонда, порядок
размещения и выкупа акций, ликвидация, банкротство, некоторые нормативы
формирования и распределения финансовых ресурсов (амортизационные отчисления,
объекты и ставки налогообложения) и др.
3. Принцип финансовой самостоятельности. В условиях рыночной экономики
значительная часть финансовых отношений организаций регламентируется
государством. Государство устанавливает по отношению к организации определенные
правила формирования и распределения финансовых ресурсов, касающиеся
регистрации, банкротства, требования к размеру уставного капитала, к эмиссии
ценных бумаг, а также нормативы амортизационных отчислений, ставки налогов и
др. В остальном организации, независимо от организационно-правовой формы,
самостоятельно определяют свою экономическую деятельность, источники
финансирования, изыскивают источники развития производства, определяют объемы
формируемых фондов денежных средств и направления их использования в целях
извлечения прибыли. Данный принцип усиливается в условиях рыночных отношений.
Ранее многие финансовые отношения организаций жестко регулировались
государством. Например, фонды материального стимулирования и социальные фонды
формировались по установленным государством нормативам, предприятия не имели
самостоятельности в распределении выручки и даже чистой прибыли.
Между тем говорить о полной финансовой самостоятельности хозяйствующих
субъектов нельзя.
4. Принцип планирования и прогнозирования процессов формирования и
использования финансовых ресурсов. Его практическая реализация обеспечивается
формированием системы финансового планирования, включающей в себя оперативное,
текущее и перспективное планирование. Необходимость финансового планирования
обусловлена тем, что в условиях рынка организация может существовать только при
стабильном получении прибыли. Важным условием успешной деятельности организаций
является грамотно составленный, выверенный в соответствии с экономическими и
иными прогнозами бизнес-план организации. Предоставление бизнес-плана —
неотъемлемое условие инвестирования и кредитования организации. Бизнес-план
делает прозрачной деятельность организации и является своего рода страховой
гарантией своевременного возврата вкладов и процентов кредиторам и инвесторам.
5. Принцип самоокупаемости и самофинансирования. При реализации этого
принципа доходы и расходы соизмеряются в денежной форме. Полное покрытие
расходов означает самоокупаемость, а получение прибыли и рентабельности в
размере, достаточном для расширения деятельности и социального развития
предприятия, — самофинансирование.
Самоокупаемость — основное
условие хозяйственного расчета, при котором предполагается полное возмещение
текущих затрат, связанных с производством и реализацией продукции (товаров,
работ, услуг), и получение прибыли. Самоокупаемость реализуется путем
предоставления предприятию необходимых материальных, трудовых и денежных
ресурсов и его способности обеспечить рентабельную работу.
Самофинансирование относится к методам рыночного ведения хозяйства,
когда собственных финансовых источников достаточно для финансирования
производственной деятельности. Этот метод предполагает, что распределяемая
прибыль предприятия после платежей в бюджет и во внебюджетные фонды
освобождается от государственной регламентации. Прибыль коммерческого
предприятия, амортизационный и иные фонды денежных средств становятся главным
источником финансирования его экономического и социального развития.
В условиях рыночной экономики обеспечение метода самофинансирования
достигается путем использования акционерного капитала, дивидендов, прибыли от
финансовых операций.
6. Принцип разграничения средств, предназначенных для основной
деятельности и капитальных вложений. Данный принцип закреплен в бухгалтерском
законодательстве и реализуется в требовании к организациям вести раздельный
учет текущих затрат на производство и капитальные вложения <1>.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. О.Н.
Горбунова. М., 2006. С. 259.
7.
Принцип имущественной обособленности. Активы и обязательства организации
существуют и учитываются обособленно от активов и обязательств собственников
этой организации, а также активов и обязательств других организаций. Это
вызвано тем, что организация отвечает по своим обязательствам только
собственным имуществом. Данный принцип вытекает из признака юридического лица
как имущественной обособленности, нашедшего отражение в законодательстве (ст. 48
ГК РФ).
8. Принцип финансового контроля. Заключается в осуществлении
финансового контроля за формированием, движением и использованием основного и
оборотного капитала, финансовых ресурсов организаций. Контроль за состоянием
финансовых ресурсов и их надлежащим использованием обеспечивается благодаря
обязательному ведению бухгалтерского учета и представлению достоверной
финансовой отчетности.
Финансовый контроль является наиболее эффективным и действенным
механизмом. На предприятии должен проводиться предварительный, текущий и
последующий финансовый контроль. В частности, одним из важнейших способов
финансового контроля является проведение аудиторских проверок.
Внутренний финансовый контроль осуществляют бухгалтерские службы и
службы внутреннего аудита. В крупных компаниях всегда имеется служба
внутреннего аудита, более того, в экономически развитых странах созданы так
называемые институты внутренних аудиторов. А внешний финансовый контроль
осуществляют компетентные государственные органы, органы местного
самоуправления, банки и аудиторские организации.
9. Принцип учета. Целостная система хозяйственного учета, состоящая из
оперативного, бухгалтерского, статистического и налогового учета, функционирует
в любой организации. Хозяйственный учет призваны обеспечивать руководство
организации, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления
информацией о состоянии финансовых ресурсов, необходимой для контроля и
принятия управленческих решений в целях производства конкурентоспособной
продукции, оказания услуг, увеличения объема выручки и, как следствие,
увеличения поступлений налогов в бюджет. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 18
Федерального закона «О бухгалтерском учете» <1>
только обязанные составлять бухгалтерскую (финансовую) отчетность экономические
субъекты, за исключением организаций государственного сектора и Центрального
банка Российской Федерации, представляют по одному обязательному экземпляру годовой
бухгалтерской (финансовой) отчетности в орган государственной статистики по
месту государственной регистрации. В соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 23
Налогового кодекса РФ налогоплательщики обязаны представлять в налоговый орган
по месту нахождения организации годовую бухгалтерскую (финансовую) отчетность
не позднее трех месяцев после окончания отчетного года, за исключением случаев,
когда организация в соответствии с Федеральным законом
«О бухгалтерском учете» не обязана вести бухгалтерский учет или
является религиозной организацией, у которой за отчетные (налоговые) периоды
календарного года не возникало обязанности по уплате налогов и сборов.
Государственные и муниципальные унитарные предприятия представляют бухгалтерскую
отчетность органам, уполномоченным управлять государственным имуществом.
———————————
<1> Федеральный закон от
6 декабря 2011 года N 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» // СЗ РФ. 2011.
N 50. Ст. 7344.
Все
принципы финансовой деятельности организаций находятся в постоянном развитии и
совершенствовании.
§ 2. Правовые основы формирования финансов организаций
Финансовые
ресурсы организации — это совокупность всех денежных средств и поступлений,
имеющихся в распоряжении хозяйствующего субъекта.
На уровне организации финансовые ресурсы используются на образование
денежных фондов целевого назначения (фонд оплаты труда, фонд развития
производства, фонд материального поощрения и др.), выполнение обязательств перед
государством, банками, поставщиками и другими предприятиями. Финансовые ресурсы
также используются для финансирования затрат на приобретение сырья, материалов,
оплату труда и др.
Планирование и стимулирование использования финансовых ресурсов
реализуется с помощью финансового механизма. Финансовый механизм состоит из
пяти взаимосвязанных элементов: финансовые методы, финансовые рычаги, правовое,
нормативное и информационное обеспечение.
Финансовые методы — это
способы воздействия финансовых отношений на хозяйственный процесс. Действие
финансовых методов проявляется в образовании и использовании денежных фондов.
Финансовые рычаги — это
приемы действия финансовых методов.
Правовое обеспечение функционирования финансового механизма включает в
себя законодательные акты, постановления, приказы и другие правовые документы.
Нормативное обеспечение
функционирования финансового механизма — это инструкции, нормативы, нормы,
тарифные ставки, методические указания, разъяснения и др.
Информационное обеспечение
функционирования финансового механизма — это различная экономическая,
коммерческая, финансовая и другая информация. К финансовой информации относятся
сведения о финансовой устойчивости и платежеспособности партнеров и
конкурентов, ценах, курсах, дивидендах, процентах на товарном, фондовом,
валютном рынках, сведения о положении дел на биржевом и внебиржевом рынках,
финансовой и коммерческой деятельности хозяйствующих субъектов и др.
Источниками финансовых ресурсов
являются все денежные доходы и поступления, которыми располагает предприятие
или иной хозяйствующий субъект в определенный период (или на дату), и которые
направляются на осуществления денежных расходов и отчислений, необходимых для
производственного и социального развития <1>.
———————————
<1> Литовских А.М. Финансовый менеджмент:
Конспект лекций. Таганрог: Изд-во ТРТУ, 1999. С. 76.
В состав
финансовых ресурсов организации входят собственные, заемные и привлеченные
средства. К собственным финансовым ресурсам организации относятся прибыль и
амортизационные отчисления.
Прибыль — это денежное
выражение накоплений, создаваемых организациями любой формы собственности. Как
экономическая категория она характеризует финансовый результат деятельности
предприятия.
Прибыль выполняет две функции:
— во-первых, основного источника финансовых ресурсов для расширенного
воспроизводства;
— во-вторых, источника доходов государственного бюджета <1>.
———————————
<1> Николаева Т.П. Основы финансов предприятий
и финансы отраслей народного хозяйства. М.: Московский международный институт
эконометрики, информатики, финансов и права, 2002. С. 42.
Прибыль
характеризует все стороны финансово-хозяйственной деятельности организации,
поэтому рост прибыли хозяйствующих субъектов свидетельствует об увеличении
финансовых резервов и укрепления финансовой системы государства.
Наряду с прибылью немаловажным источником формирования финансовых
ресурсов организации являются амортизационные
отчисления. Амортизационные отчисления — это денежные средства,
предназначенные для возмещения износа предметов, относящихся к основным
средствам предприятия (основным фондам).
Норма амортизации представляет собой установленный государством годовой
процент погашения стоимости основных фондов и определяет сумму ежегодных
амортизационных отчислений. Иначе говоря, норма амортизации — это отношение
суммы годовых амортизационных отчислений к стоимости ОПФ, выраженное в
процентах.
Нормы амортизации устанавливаются и периодически пересматриваются
государством, они едины для всех предприятий и организаций, независимо от их
форм собственности и форм хозяйствования.
Организация (налогоплательщик) может самостоятельно выбрать метод
амортизации, если иное не установлено законодательством в отношении
определенных объектов. Обязательным условием является применение выбранного
метода амортизации к группе однородных объектов в течение всего срока полезного
использования. Накопление и расходование амортизационных отчислений в
бухгалтерском учете отдельно не отражаются. Они расходуются на финансирование
капитальных вложений и долгосрочные финансовые вложения.
Таким образом, амортизационные отчисления являются собственным
финансовым ресурсом организации. Для амортизации характерна определенная
устойчивость. Это связано с фиксированными ставками и возможностью переоценки
основных фондов. Амортизационные отчисления обладают большими преимуществами по
сравнению с прибылью, т.к. не облагаются налогом.
Амортизационная политика является составной частью общей
научно-технической политики государства. Устанавливая норму амортизации,
порядок ее начисления и использования, государство регулирует темпы и характер
воспроизводства в отраслях, а именно через норму амортизации задается скорость
обесценивания, а через нее скорость обновления основных фондов.
К заемным средствам относят кредиты коммерческих банков и других
кредитных организаций, иные займы.
Привлеченные финансовые ресурсы
организации — это средства, полученные путем выпуска акций, бюджетные
ассигнования и средства внебюджетных фондов, а также средства других
предприятий, привлеченных для долевого участия.
Структура финансовых ресурсов организаций различается в зависимости от
организационно-правовой формы предприятия, его отраслевой принадлежности и
других факторов. Так, например, в составе финансовых ресурсов
сельскохозяйственных предприятий имеются бюджетные ассигнования, у предприятий
с высоким уровнем технической оснащенности большой удельный вес занимают
амортизационные отчисления.
Согласно ст. 113
Гражданского кодекса РФ в организационно-правовой форме унитарных предприятий
действуют государственные и муниципальные предприятия. В случаях и в порядке,
которые предусмотрены законом о государственных и муниципальных унитарных
предприятиях, на базе государственного или муниципального имущества может быть
создано унитарное казенное предприятие (казенное предприятие).
Правовой режим финансов унитарных предприятий, основанных на праве
хозяйственного ведения, устанавливается собственником (государством, субъектом
РФ или муниципальным образованием) и фиксируется в его уставе. Уставной фонд
унитарного предприятия подлежит полной оплате собственником на момент
регистрации предприятия. Однако последующую ответственность перед государством
(муниципальным образованием) и кредиторами за соответствие величины уставного
фонда размеру чистых активов несет само унитарное предприятие.
Имущество унитарного предприятия формируется за счет:
— имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве
хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого
имущества;
— доходов унитарного предприятия от его деятельности;
— иных не противоречащих законодательству источников.
Примерным уставом
федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве
хозяйственного ведения (Приказ Министерства экономического развития и торговли
РФ от 25 августа 2005 года N 205 <1>), установлены
следующие источники формирования имущества унитарного предприятия являются:
———————————
<1> Приказ
Минэкономразвития РФ от 25 августа 2005 года «Об утверждении Примерного
устава федерального государственного унитарного предприятия, основанного на
праве хозяйственного ведения» // Российская газета. 2005. N 225.
1)
имущество, переданное предприятию по решению уполномоченного федерального
органа исполнительной власти;
2) доходы предприятия от его деятельности, в том числе дивиденды
(доходы), поступающие от хозяйственных обществ и товариществ, в уставных
капиталах которых участвует предприятие;
3) заемные средства, в том числе кредиты банков и других кредитных
организаций;
4) целевое бюджетное финансирование, дотации;
5) иные источники, не противоречащие законодательству РФ.
Например, Устав
федерального государственного унитарного предприятия «Охрана»
Министерства внутренних дел Российской Федерации <1>
определяет, что источниками формирования имущества указанного предприятия
являются:
———————————
<1> Приказ
МВД РФ от 13 мая 2011 года N 367 «О некоторых вопросах организации
деятельности федерального государственного унитарного предприятия
«Охрана» Министерства внутренних дел Российской Федерации»
(вместе с Уставом федерального государственного унитарного предприятия
«Охрана» Министерства внутренних дел Российской Федерации) // Российская
газета. 2011. N 144.
1)
имущество, переданное предприятию по решению уполномоченного федерального
органа исполнительной власти;
2) доходы предприятия от его деятельности, в том числе дивиденды
(доходы), поступающие от хозяйственных обществ и товариществ, в уставных
капиталах которых участвует предприятие;
3) заемные средства, полученные по согласованию с МВД России, в форме
кредитов по договорам с кредитными организациями и бюджетных кредитов,
предоставленных на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены
бюджетным законодательством Российской Федерации;
4) целевое бюджетное финансирование, дотации;
5) добровольные взносы (пожертвования) организаций и граждан;
6) иные источники, не противоречащие законодательству Российской
Федерации.
Правовой режим финансовых ресурсов казенных предприятий отличается
более узким объемом их финансово-правовой компетенции в данной сфере
деятельности. Согласно Постановлению
Правительства РФ от 15 декабря 2007 г. N 872 «О создании и регулировании
деятельности федеральных казенных предприятий» <1>
финансирование деятельности предприятия осуществляется за счет доходов от
реализации производимой им продукции (работ, услуг) в соответствии со сметой
доходов и расходов. Основой составления сметы федерального казенного
предприятия выступает программа его деятельности, утверждаемая федеральным
органом исполнительной власти, в ведении которого находится предприятие. В
случае если при осуществлении деятельности предприятия выявлена возможность
получения доходов или необходимость осуществления расходов, которые не были
учтены при формировании сметы, либо фактические расходы превысили
запланированные, в смету вносятся соответствующие изменения.
———————————
<1> Постановление
Правительства РФ от 15 декабря 2007 года N 872 (ред. от 7 сентября 2011 года)
«О создании и регулировании деятельности федеральных казенных
предприятий» // СЗ РФ. 2007. N 52. Ст. 6456.
Как
правило, казенное предприятие самостоятельно (т.е. за счет доходов, полученных
от реализации своей продукции) осуществляет материальное покрытие затрат по
выполнению государственного (муниципального) заказа, плана производственного и
социального развития, мероприятий по мобилизационной подготовке и содержанию
объектов непроизводственной сферы.
Однако самостоятельное распоряжение полученными доходами допускается
только в порядке и объемах, согласованных с уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти.
При недостаточности собственных финансовых средств казенное предприятие
вправе осуществлять заимствования, но только при условии согласования с
уполномоченным органом объема и направлений использования привлекаемых средств.
Учет долговых обязательств также ведет уполномоченный орган
исполнительной власти. При этом ответственность казенного предприятия перед
кредитором гарантируется Правительством РФ.
Особенностью правового режима финансовых ресурсов казенных предприятий
в отличие от других организаций является нормативно установленная обязанность
государства по дополнительному финансированию.
При недостаточности доходов, полученных от реализации своей продукции,
казенному предприятию выделяются средства из федерального бюджета.
Решение о выделении казенному предприятию средств из федерального
бюджета принимается Правительством РФ. Например, приложением 8
к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый
период 2016 и 2017 годов» предусмотрено выделение субсидий казенным
предприятиям оборонно-промышленного комплекса, казенным предприятиям,
отнесенным к ведению Минсельхоза России и т.д. <1>.
———————————
<1> Федеральный закон от
1 декабря 2014 года N 384-ФЗ (ред. от 20 апреля 2015 года) «О федеральном
бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Официальный
интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru. 2014. 3 дек.
Распределение
и использование доходов предприятия осуществляются на основе сметы доходов и
расходов. Федеральное казенное предприятие обязано часть чистой прибыли
перечислять в доход федерального бюджета.
Законодательством предусмотрена обязанность казенного предприятия
использовать бюджетные ассигнования в течение финансового года; по истечении
года неиспользованные государственные средства подлежат возврату в федеральный
бюджет.
Выделение бюджетных денежных средств напрямую связано с усиленным
режимом финансового контроля за их использованием, следовательно, казенное
предприятие обязано предоставить отчет о целевом использовании предоставленных
ассигнований уполномоченному органу, в ведении которого оно находится.
Таким образом, финансовые ресурсы организаций находятся в постоянном
движении и используются на производственные или инвестиционные цели. Несмотря
на различия финансовых ресурсов отдельных организаций, их структура изменялась
вместе с развитием экономики. В условиях командно-административной экономики в
составе финансовых ресурсов предприятий занимали средства государственного
бюджета и кредиты Государственного банка СССР, предприятия не имели возможности
использовать такие источники финансовых ресурсов, как выпуск ценных бумаг,
привлечение иностранных инвестиций, кредиты коммерческих банков. Развитие
финансового рынка дает организациям новые возможности по расширению состава
финансовых ресурсов и увеличению их объема.
§ 3. Особенности правового регулирования и финансового
планирования
хозяйственной деятельности на государственных
и муниципальных
предприятиях
Принцип
планирования и прогнозирования реализуется на практике путем принятия
финансовых планов предприятия, основанных на финансовой стратегии.
Финансовый план оказывает большое влияние на экономику предприятия.
Во-первых, в финансовых планах происходит соизмерение финансовых затрат для
осуществления деятельности с реальными возможностями, и в результате
корректировки достигается материально-финансовая сбалансированность. Во-вторых,
статьи финансового плана связаны со всеми экономическими показателями работы
предприятия, увязаны с основными разделами предпринимательского плана. Таким
образом, финансовое планирование является основой финансовой деятельности
государственных и муниципальных предприятий. Относительная обособленность
отдельных звеньев финансовой системы предполагает разработку комплекса
финансовых планов для каждого звена, каждого субъекта финансовой системы <1>.
———————————
<1> Ковалев В.В., Ковалев В.В. Финансы
предприятий: Учебник. М., 2004. С. 41.
Финансовое
планирование обеспечивает сбалансированность между объемом финансовых ресурсов
и их распределением <1>. Основным принципом составления
финансовых планов является их сбалансированность, т.е. соответствие доходов и
расходов, что позволяет, во-первых, обеспечивать финансовую устойчивость
предприятия и, во-вторых, гарантировать выполнение государственных заказов.
———————————
<1> Ревенко А.Н. Финансовое планирование
как элемент хозяйственного управления // Финансы. 2005. N 3. С. 12.
Объектом
финансового планирования выступают кругооборот финансовых ресурсов всей
финансовой системы государства, совокупность имущественных отношений, лежащих в
ее основе. Главенствующая роль в процессе планирования отводится бюджетному
планированию на макроуровне, основные параметры которого находят
непосредственное отражение в деятельности субъектов планирования более низшего
звена, так как все звенья и институты финансовой системы государства
взаимосвязаны и, более того, взаимообусловлены.
Финансово-хозяйственная деятельность государственных и муниципальных
унитарных предприятий является объектом государственного управленческого
воздействия, так и самостоятельной управленческой системой, одним из элементов
которой является «предвидение», т.е. планирование деятельности.
Основными задачами финансового планирования на предприятии являются:
обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами производственной, инвестиционной
и финансовой деятельности; определение путей эффективного вложения капитала,
оценка степени рационального его использования; выявление внутрихозяйственных
резервов увеличения прибыли за счет экономного использования денежных средств;
установление рациональных финансовых отношений с бюджетом, банками и
контрагентами; соблюдение интересов инвесторов; контроль за финансовым
состоянием, платежеспособностью и кредитоспособностью предприятия.
Финансовые планы предприятий разрабатываются на разные временные
промежутки, вследствие чего их можно подразделить на три вида: оперативные,
текущие и стратегические (перспективные).
Оперативный финансовый план составляется на календарный месяц,
детализирует денежный оборот предприятия, порядок поступления и расходования
денежных средств: выплату процентов за пользование заемными средствами, уплату
налогов, поступление выручки от реализованной продукции и т.д.
Текущий финансовый план составляется унитарным предприятием, как
правило, на ближайший год и определяет на этот период состав финансовых
ресурсов, порядок их образования, поступления, использования и расходования.
Стратегический финансовый план определяет цели финансово-хозяйственной
деятельности унитарного предприятия, основные показатели его развития,
инвестиционную и ценовую политику, соотношение собственных и привлеченных
финансовых ресурсов, порядок их перераспределения по различным фондам и т.д.
Составление финансового плана и его строгое выполнение способствует и
организации финансового контроля на унитарном предприятии.
Значимость планирования финансово-хозяйственной деятельности
государственных предприятий не подвергается сомнению, так как планирование
позволяет максимально учитывать влияние внешней среды, учитывать потребности
рынка, более полно обеспечивать реализацию государственных заказов, является
источником информации для инвесторов.
Юридическая значимость финансового планирования заключается в том, что,
во-первых, «с правовой точки зрения баланс доходов и расходов представляет
собой индивидуальный акт независимо от того, чью финансовую деятельность он
отражает: предприятия, объединения или министерства или ведомства» <1>.
Во-вторых, планирование финансово-хозяйственной деятельности государственных
предприятий является частью государственного бюджетного планирования. Этот
вывод уже подтверждается вовлеченностью их финансовой деятельности в сферу
финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Финансовые
ресурсы федеральных государственных предприятий являются источником не только
налоговых поступлений бюджета РФ, но и неналоговых доходов федерального бюджета
(ст. 51
Бюджетного кодекса РФ).
———————————
<1> Советское финансовое право: Учебник / Под
ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М.: Юридическая литература, 1982. С. 291.
Правовую
основу финансового планирования финансово-хозяйственной деятельности
федеральных государственных предприятий составляют нормы Федерального закона
от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных
унитарных предприятиях» <1> и подзаконные
нормативные акты, в частности Постановление
Правительства РФ от 10 апреля 2002 года N 228 «О мерах по повышению
эффективности использования федерального имущества, закрепленного в
хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» <2>
и Постановление
Правительства РФ от 15 декабря 2007 года N 872 «О создании и регулировании
деятельности федеральных казенных предприятий» <3>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
<2> СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1440.
<3> СЗ РФ. 2007. N 52. Ст. 6456.
В
настоящее время унитарные предприятия осуществляют свою деятельность на основе
программы деятельности, а казенные предприятия — на основе программы
деятельности и сметы доходов и расходов.
Рассмотрим механизм разработки программы деятельности федеральных
государственных предприятий. Ключевую роль в утверждении программы деятельности
предприятия, определении подлежащей перечислению в федеральный бюджет части
прибыли предприятия, а также утверждении сметы доходов и расходов федерального
казенного предприятия играют федеральные органы исполнительной власти, в
ведении которых находятся предприятия (Постановление
Правительства РФ от 3 декабря 2004 году N 739 «О полномочиях федеральных
органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества
федерального государственного унитарного предприятия») <1>.
Для организации работы по финансовому планированию деятельности предприятий
немалый вклад вносят комиссии федерального органа исполнительной власти по
анализу эффективности деятельности федеральных государственных унитарных
предприятий, осуществляющие свою деятельность на основе Примерного
положения, утвержденного Распоряжением Минимущества России от 7 июня
2002 года N 1424-р <2>. Данные комиссии реализуют
следующие функции:
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 5074.
<2> Российская газета. 2002. N 134.
1)
рассматривают проекты программ деятельности предприятий, технико-экономические
обоснования планируемых мероприятий и затрат на их реализацию, представляемые
руководителями предприятий в федеральный орган;
2) осуществляют анализ представленных проектов программ деятельности
федеральных государственных унитарных предприятий, технико-экономических
обоснований планируемых мероприятий и затрат на их реализацию;
3) готовят решения федерального органа об утверждении программ
деятельности предприятий;
4) рассматривают отчеты о деятельности предприятия за год, а также
предложения по уточнению размера части прибыли, подлежащей перечислению в
федеральный бюджет в текущем году, и показатели деятельности предприятия,
представляемые руководителями предприятий в федеральный орган;
5) осуществляют анализ представленных отчетов о деятельности
предприятия за год, а также предложений по уточнению размера части прибыли,
подлежащей перечислению в федеральный бюджет в текущем году, и показателей
деятельности предприятия;
6) готовят решения федерального органа об определении части прибыли
предприятия за предыдущий год, подлежащей перечислению в федеральный бюджет в
текущем году;
7) готовят предложения по повышению эффективности деятельности
предприятий.
В соответствии Правилами
разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей
перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных
унитарных предприятий <1> руководитель унитарного
предприятия представляет ежегодно, до 1 августа, в федеральный орган
исполнительной власти, в ведении которого находится предприятие, проект
программы деятельности предприятия на следующий год, представляющий собой
комплекс мероприятий, связанных между собой по срокам и источникам
финансирования. Вместе с проектом программы представляется
технико-экономическое обоснование планируемых мероприятий, затрат на их
реализацию, а также ожидаемого эффекта от их выполнения.
———————————
<1> Постановление
Правительства РФ от 10 апреля 2002 года N 228 «О мерах по повышению
эффективности использования федерального имущества, закрепленного в
хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий»
(вместе с Правилами разработки и утверждения программ деятельности и
определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли
федеральных государственных унитарных предприятий) (ред. от 17 апреля 2014
года) // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1440.
Мероприятия
программы деятельности предприятия должны соответствовать основным направлениям
его деятельности (в планируемом периоде) по достижению целей и выполнению
задач, определенных стратегией развития предприятия на срок от 3 до 5 лет,
уставом предприятия, решениями Президента Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти.
Программа деятельности федерального государственного унитарного
предприятия включает сведения о предприятии, руководителе предприятия и
содержит четыре раздела:
1) краткая характеристика хода реализации программы деятельности
предприятия в предыдущем году и в первом полугодии текущего года;
2) мероприятия по развитию предприятия по четырем сферам:
снабженческо-сбытовой, производственной, финансово-инвестиционной, социальной;
3) бюджет предприятия на планируемый период (финансовое обеспечение
программы);
4) показатели деятельности предприятия на планируемый период.
Программа деятельности федерального государственного унитарного предприятия
течение 7 рабочих дней со дня ее утверждения размещается на портале <1>.
———————————
<1> Межведомственный портал по управлению
государственной собственностью: https://mvpt.rosim.ru.
Следует
отметить, что ни в Правилах
разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей в федеральный
бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий,
утвержденных Постановлением Правительства РФ N 228, ни в Правилах
создания и регулирования деятельности федеральных казенных предприятий не
ведется речь о планировании деятельности предприятий, вместо этого
употребляется понятие «программа деятельности».
Следует отметить, что планирование и использование финансовых ресурсов
государственных и муниципальных предприятий имеет важное значение не только для
финансово-хозяйственной деятельности самих предприятий, но и для
соответствующего публично-территориального образования. В процессе планирования
и использования осуществляется не только рациональное распределение финансовых
ресурсов, но и выявляются дополнительные средства, которые направляются на
расширение производства и реализацию общественно полезных целей.
Таким образом, финансовое планирование на государственном и
муниципальном предприятии является правовой формой деятельности по
аккумулированию, распределению и использованию децентрализованных финансовых
ресурсов. Необходимость планирования всех доходов и расходов на унитарном или
казенном предприятии обусловлена целями их создания — удовлетворение
государственных (муниципальных) публичных потребностей. Финансовый план
позволяет прогнозировать выпуск продукции (оказание услуг, выполнение работ),
рассчитывая при этом необходимые расходы и определяя порядок их материального
обеспечения, также позволяет максимально нейтрализовать влияние внешней
рыночной среды на государственные или муниципальные предприятия и снизить риск
ее возможного негативного влияния. В условиях становления рыночной формы
экономики роль финансового планирования значительно изменилась. Сегодня
государственные и муниципальные предприятия имеют определенную
заинтересованность в реальном представлении своего финансового положения и его
перспективного развития, поскольку это позволяет, во-первых, своевременно
выполнять государственные заказы, обязательства перед бюджетной системой,
банками, кредиторами и поставщиками, избегая тем самым правовых санкций;
во-вторых, успешно осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность.
§ 4. Особенности распределения прибыли на государственных
и муниципальных
предприятиях
Прибыль
предприятия представляет собой финансовый результат его деятельности, который
рассчитывается как разность между выручкой от реализации и затратами на
производство и реализацию. Если выручка превышает затраты, то предприятие имеет
прибыль, если затраты больше выручки, то финансовым результатом деятельности
является убыток.
Важным источником формирования финансовых ресурсов унитарного предприятия
является прибыль. Она формируется в таком же порядке, как в других коммерческих
организациях. Однако Бюджетный кодекс
РФ определяет прибыль унитарных предприятий как источник неналоговых доходов
бюджета. Ввиду того что имущество, закрепленное за унитарными предприятиями на
праве хозяйственного ведения или оперативного управления, является собственностью
их учредителя, совершенно справедлива позиция законодателя, устанавливающая
право собственника имущества унитарного предприятия на часть прибыли от
использования этого имущества.
Согласно ст. 294
ГК РФ, государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому
имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и
распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых законодательством. При
этом собственник имущества имеет право на получение части прибыли от
использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия (п. 1 ст. 295
ГК РФ).
Право собственника имущества государственного (муниципального)
предприятия на получение части прибыли от использования указанного имущества
реализуется путем перечисления части прибыли предприятия в бюджет Российской
Федерации, бюджет субъекта РФ или муниципальный бюджет, в зависимости от того,
кто является собственником имущества, закрепленного за предприятием на праве
хозяйственного ведения.
В целях обеспечения эффективного управления государственным сектором
экономики и усиления контроля за использованием федерального имущества
Правительством РФ было принято Постановление
от 3 февраля 2000 года N 104 <1>, которым
Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации предписано
при утверждении примерного устава федерального государственного унитарного
предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, предусматривать в нем
наличие обязательных условий, в частности, направление федеральным
государственным унитарным предприятием в федеральный бюджет после уплаты
налогов и иных обязательных платежей части прибыли, получаемой от использования
имущества, находящегося в хозяйственном ведении указанного предприятия. Таким
образом, данная обязанность унитарного предприятия должна быть обязательно
закреплена в уставе предприятия, а порядок отчисления части прибыли, ее
конкретные размеры и сроки отчисления определяются либо Правительством РФ — для
федеральных государственных предприятий, либо уполномоченным органом власти
субъекта РФ — для государственных предприятий, либо уполномоченным органом
местного самоуправления — для муниципальных предприятий.
———————————
<1> Постановление
Правительства РФ от 3 февраля 2000 года N 104 (ред. от 23 марта 2006 года)
«Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных
унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности
акциями открытых акционерных обществ» // СЗ РФ. 2000. N 6. Ст. 777.
В
соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2002 года N 228
«О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества,
закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных
предприятий» утверждены Правила
разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей
перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных
унитарных предприятий. В п. 5
Правил указано, что руководитель предприятия ежегодно до 5 апреля вместе с
отчетом о деятельности предприятия за прошедший год представляет в федеральный
орган исполнительной власти годовую бухгалтерскую отчетность, предложения по
уточнению размера части прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет в
текущем году. В случае необходимости до истечения текущего года руководитель
предприятия представляет предложения по уточнению мероприятий и показателей
деятельности предприятия, предусмотренных программой деятельности предприятия
на текущий год.
Одновременно указанные предложения размещаются на межведомственном
портале по управлению государственной собственностью в сети Интернет <1>.
Часть прибыли предприятия за предыдущий год, подлежащая перечислению в
федеральный бюджет в текущем году, определяется решением федерального органа
исполнительной власти не позднее 1 мая на основании отчета о деятельности
предприятия за прошедший год и утвержденной программы деятельности предприятия.
При этом часть прибыли, подлежащая перечислению в федеральный бюджет,
определяется как часть прибыли федерального государственного унитарного
предприятия, остающейся в распоряжении предприятия после уплаты налогов и иных
обязательных платежей, уменьшенной на сумму расходов на реализацию мероприятий
по развитию предприятия, утвержденных в составе программы деятельности
предприятия на текущий финансовый год, осуществляемых за счет чистой прибыли,
но не менее 25% прибыли, остающейся в распоряжении предприятия после уплаты
налогов и иных обязательных платежей, если иное не установлено актами
Правительства Российской Федерации.
———————————
<1> Межведомственный портал по управлению
государственной собственностью: https://mvpt.rosim.ru.
При
отсутствии утвержденной программы деятельности предприятия на текущий
финансовый год часть прибыли предприятия, подлежащая перечислению в федеральный
бюджет в текущем году, определяется как часть прибыли федерального
государственного унитарного предприятия, остающейся в распоряжении предприятия
после уплаты налогов и иных обязательных платежей, уменьшенной на сумму
обязательных отчислений в фонды предприятия, образованные в соответствии с
законодательством Российской Федерации и уставом предприятия, но не менее 25 процентов
прибыли, остающейся в распоряжении предприятия после уплаты налогов и иных
обязательных платежей, если иное не установлено актами Правительства Российской
Федерации.
Чистая прибыль (нераспределенная прибыль) определяется на основании
данных бухгалтерской отчетности.
Часть прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет, в
отношении предприятий, включенных в перечень
федеральных государственных унитарных предприятий, в отношении которых
установлен специальный порядок принятия федеральными органами исполнительной
власти решений по отдельным вопросам деятельности этих предприятий, утвержденный
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2011 года N 1060-р,
определяется федеральными органами исполнительной власти на основании решения
Правительства Российской Федерации, Председателя Правительства Российской
Федерации или решений, принимаемых по его поручению Первым заместителем
Председателя Правительства Российской Федерации или Заместителем Председателя
Правительства Российской Федерации. Часть прибыли таких предприятий, подлежащая
перечислению в федеральный бюджет, определяется как часть прибыли федеральных
государственных унитарных предприятий, остающейся в распоряжении предприятий
после уплаты налогов и иных обязательных платежей, уменьшенной на сумму
расходов на реализацию мероприятий по развитию предприятий, утвержденных в
составе программы деятельности предприятий на текущий финансовый год,
осуществляемых за счет чистой прибыли, но не менее 25% прибыли, остающейся в
распоряжении предприятий после уплаты налогов и иных обязательных платежей,
если иное не установлено актами Правительства Российской Федерации.
Решение федерального органа исполнительной власти представляется в
течение 7 рабочих дней со дня его принятия путем размещения на портале, а
перечисление в федеральный бюджет части прибыли осуществляется предприятием до 15
июня. При этом федеральный орган власти, осуществляющий полномочия собственника
имущества, в течение года осуществляет контроль за перечислением в федеральный
бюджет части прибыли предприятия на основании анализа ежеквартальной
бухгалтерской отчетности предприятия по форме, утвержденной Министерством
финансов Российской Федерации, и данных реестра показателей экономической
эффективности.
В целях повышения эффективности использования федерального имущества,
закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных
предприятий, и обеспечения поступления в федеральный бюджет части прибыли
федеральных государственных унитарных предприятий Правительство РФ в Постановлении
от 10 апреля 2002 года N 228 постановило, что федеральными органами
исполнительной власти, осуществляющими права собственника имущества
федерального государственного унитарного предприятия, ежегодно утверждаются
показатели экономической эффективности деятельности подведомственных
федеральных государственных унитарных предприятий в составе программ их
деятельности. Ввиду этого Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом
с учетом предложений федеральных органов исполнительной власти до 20 апреля
года, предшествующего планируемому, обязано представлять в Министерство
финансов Российской Федерации предложения по объему поступлений в федеральный
бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий.
Практически аналогичный механизм существует и в казенных предприятиях,
существуют лишь прописанные пропорции распределения прибыли.
Казенное предприятие при создании наделяется имуществом, необходимым и
достаточным для осуществления видов деятельности, предусмотренных уставом
предприятия. При этом казенное предприятие осуществляет свою деятельность в
соответствии с утвержденными в установленном порядке уполномоченным органом
программой деятельности и основанной на этой программе сметой доходов и
расходов.
По общему правилу распределение и использование доходов казенного
предприятия осуществляются в соответствии со сметой доходов и расходов, а
размер чистой прибыли предприятия, полученной по результатам отчетного года
(нераспределенной прибыли), определяется на основании данных бухгалтерской
отчетности. Собственник имущества казенного предприятия также имеет право на
получение части доходов, произведенных казенным предприятием в ходе своей
деятельности. Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется
либо Правительством РФ, либо уполномоченными органами государственной власти
субъектов РФ, либо органами местного самоуправления.
Так, на федеральном уровне принято Постановление Правительства РФ от 15
декабря 2007 года N 872 «О создании и регулировании деятельности
федеральных казенных предприятий», утверждающее Правила
создания и регулирования деятельности федеральных казенных предприятий, в
котором разрешаются вопросы распределения доходов казенного предприятия.
Руководитель предприятия ежегодно представляет в установленном порядке
в уполномоченный орган:
1) проект программы деятельности и проект сметы доходов и расходов с
обоснованием планируемых мероприятий, затрат на их реализацию, а также
ожидаемого эффекта от их выполнения;
2) годовую бухгалтерскую отчетность и аудиторское заключение по годовой
бухгалтерской отчетности;
3) отчет об исполнении программы деятельности и сметы доходов и
расходов;
4) предложения о распределении чистой прибыли, полученной предприятием
по результатам отчетного года.
На основании п. 17
указанных Правил, размер чистой прибыли казенного предприятия, подлежащей
перечислению в федеральный бюджет в текущем году, определяется решением
уполномоченного органа, принимаемым не позднее 1 июня на основании отчета об
исполнении программы деятельности и сметы доходов и расходов, а также
предложений о распределении чистой прибыли, полученной предприятием по
результатам отчетного года.
Чистая прибыль предприятия по результатам отчетного года распределяется
путем зачисления не более 25% полученной чистой прибыли в федеральный бюджет и
не менее 75% от полученной чистой прибыли зачисляются в резервный фонд и иные
фонды в соответствии с уставом предприятия, а также расходуются по
согласованным с уполномоченным органом направлениям, в том числе по
направлениям инвестиционного характера. Перечисление в федеральный бюджет
прибыли осуществляется до 1 августа. Контроль за перечислением казенным
предприятием в федеральный бюджет прибыли в указанном размере осуществляется
уполномоченным органом (п. п. 18
— 21
Правил создания и регулирования деятельности федеральных казенных предприятий).
В основу распределения прибыли государственных и муниципальных
предприятий заложены два метода. Во-первых, налоговый метод является основным в
отношении всех предприятий, а не только государственных. Суть данного метода
сводится к аккумулированию части прибыли предприятий в бюджет государства
посредством налогообложения. Второй метод именуется неналоговым. Содержанием
данного метода является образование за счет прибыли различных фондов финансовых
ресурсов, предусмотренных законодательством и уставом государственного и
муниципального предприятия, и реализация государства и муниципального
образования права на часть прибыли предприятия.
Оставшаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, а также
после перечисления собственнику части полученной прибыли сохраняется за
предприятием и идет на формирование резервного и иных фондов предприятия,
создание которых предусмотрено его уставом, на развитие и расширение
финансово-хозяйственной деятельности предприятия, на обучение и повышение
квалификации его сотрудников, на инвестирование, внедрение и освоение новой
техники и технологий, на рекламу и другие цели, не противоречащие уставу.
Направления расходования таких средств определяются самим предприятием.
Прибыль, оставшаяся у предприятия, сохраняется за последним, как и все
его имущество, на праве хозяйственного ведения (п. 2 ст. 113
ГК РФ).
Федеральные государственные предприятия, права собственника имущества
которых осуществляются в соответствии с Федеральным законом
«О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» <1>,
часть прибыли, остающейся в их распоряжении после уплаты налогов и иных
обязательных платежей, перечисляют в доход Государственной корпорации по
атомной энергии «Росатом» в порядке, размере и сроки, которые
установлены этой Государственной корпорацией в соответствии с указанным
Федеральным законом.
———————————
<1> Федеральный закон от
1 декабря 2007 года N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной
энергии «Росатом» // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.
Раздел III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОХОДОВ
Глава X. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОХОДОВ ГОСУДАРСТВА.
НЕНАЛОГОВЫЕ
ДОХОДЫ РФ
§ 1. Понятие государственных доходов, их источники и состав
Государственные
доходы являются необходимым финансовым институтом государства с момента его
возникновения. Начиная с древнейших времен постоянно расширяющиеся потребности
государства приводили к возникновению одних источников финансов и исчезновению
других — менее эффективных. Одновременно с этим развивались и правовые доктрины
о государственных финансах. Действующая в настоящее время в России система
источников доходов бюджетов, являясь закономерным следствием развития научных
представлений в этой области, также включает в себя следующие виды источников:
налоги, регалии и государственная хозяйственная деятельность. Налоговые платежи
(п. 1 ст. 41
БК РФ) и доходы, образующиеся в результате осуществления государством
хозяйственной деятельности (абз. 2, 3 п. 3 ст. 41
БК РФ), однозначно определены в качестве доходов бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации.
Третьим источником можно выделить регалии, проанализировав неналоговые
доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Представляется, что
государственными регалиями следует признать: доходы от платных услуг,
оказываемых бюджетными учреждениями (абз. 4 п. 3 ст. 41
БК РФ); средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой,
административной и уголовной ответственности (абз. 5 п. 3 ст. 41
БК РФ), и некоторые другие. Таким образом, можно констатировать, что
сформировавшаяся и утвердившаяся к концу XIX века система источников
государственных доходов, включавшая в себя три основных источника
государственных доходов: налоги, регалии и государственную хозяйственную
деятельность, характерна и для современной бюджетной системы, однако прямо в
ней не отражена <1>.
———————————
<1> Боженок С.Я. Формирование
системы источников государственных доходов // Российский
следователь. 2009. N 23. С. 27 — 29.
Для
реализации основных функций и задач государства необходимо наличие финансовых
ресурсов. Обеспечение финансовыми ресурсами государства осуществляется за счет
передачи национального дохода страны в виде различных денежных платежей, за
счет которых государство формирует свои доходы, т.е. государственных доходов.
Государственные доходы находятся в собственности Российской Федерации и ее
субъектов, и распоряжаются ими уполномоченные государственные органы.
Наряду с государственными доходами в Российской Федерации формируются и
муниципальные доходы, являющиеся собственностью муниципальных образований.
Распоряжение муниципальными доходами также осуществляется соответствующими
органами муниципальных образований.
Для формирования государственных и муниципальных доходов мобилизуется
часть чистого дохода, которая создается в различных областях общественного
производства, а также часть личных доходов граждан. Источниками доходов
государства и муниципальных образований служат результаты деятельности
различных субъектов в различных областях общественной жизни. В формировании
государственных и муниципальных доходов задействованы все звенья финансовой
системы государства <1>.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник
/ Отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М., 2011. С. 308.
Государственные доходы — это часть
национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и
перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и
распоряжение государства в целях создания финансовой базы, необходимой для
выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению
обороны безопасности страны, а также для функционирования государственных
органов.
Муниципальные доходы представляют собой часть национального дохода и
служат созданию финансовой основы местного самоуправления, используются для
решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения
соответствующей территории <1>.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.
Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 359.
Государственные
доходы и муниципальные доходы находятся в собственности Российской Федерации,
ее субъектов или муниципальных образований, распоряжение которыми осуществляют
соответствующие органы государственной власти или местного самоуправления.
В состав государственных доходов входят:
— доходы от фискальных монополий;
— налоги и сборы;
— доходы от использования имущества;
— доходы от продажи государственной собственности и поступления от
займов;
— безвозмездные поступления.
Часть национального дохода также представляют муниципальные (местные)
доходы, которые служат созданию финансовой основы местного самоуправления.
Совокупность всех видов государственных доходов, формируемых разными
методами, их взаимоувязанное применение составляют систему государственных
доходов.
В соответствии с законодательством Российской Федерации система
государственных и местных доходов является единой, что выражается в определении
всех основных видов государственных и местных доходов. Федеральным
законодательством предусмотрено и распределение доходов по уровням —
федеральному, субъектов Федерации и местному, а также определение основ
правового режима доходов субъектов Федерации и местных
административно-территориальных единиц. В связи с этим правовая основа
образования государственных и местных доходов, помимо законодательства РФ,
включает и правовые акты государственных органов субъектов Федерации, а также
органов местного самоуправления.
Источники и виды государственных доходов, а также значение каждого из
них зависят от экономической системы страны. Основополагающими для формирования
состава государственных и местных доходов выступают нормы Конституции РФ (ст. ст. 8,
35),
закрепляющие как основу экономической системы разнообразие форм собственности,
обеспечение им со стороны государства равной защиты, гарантии собственности
граждан, создаваемой в результате их участия в общественном производстве,
ведения собственного хозяйства, получения иных доходов на условиях, не противоречащих
законодательству <1>.
———————————
Государственные
доходы подлежат зачислению в государственные денежные фонды: федеральные и
региональные бюджеты, внебюджетные фонды, муниципальные доходы зачисляются в
муниципальные денежные фонды — местные бюджеты.
В законодательстве определены все виды денежных платежей, за счет
которых осуществляется формирование государственных и муниципальных доходов.
Основными инструментами формирования государственных и муниципальных доходов
являются налоговые и иные обязательные платежи, установленные и взимаемые государством;
займы, эмиссии, использование государственной и муниципальной собственности и
др.
В соответствии со ст. 40
БК РФ доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов,
страховых взносов на обязательное социальное страхование, иных обязательных
платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, зачисляются на счета органов
Федерального казначейства для их распределения этими органами в соответствии с
установленными нормативами.
Государственные и муниципальные доходы можно классифицировать по
следующим основаниям:
— в зависимости от юридических особенностей и юридической формы
денежных поступлений, среди доходов государства и муниципальных образований,
можно подразделить на налоговые и неналоговые доходы. Основной источник
налоговой части доходов государства — вновь созданная стоимость и доходы,
полученные в результате ее первичного распределения (прибыли, заработной платы,
добавленной стоимости, ссудного процента, ренты, дивиденда). Неналоговые доходы
государства образуются в результате либо экономической деятельности самого
государства, либо перераспределения уже полученных доходов по уровням бюджетной
системы;
— основываясь на порядке образования и использования государственных
доходов, их подразделяют на централизованные и нецентрализованные доходы. К первой
категории по большому счету можно было отнести доходы бюджета (ст. 47, п. 1 ст. 51
БК РФ), ко второй — самостоятельно зарабатываемые предприятиями и организациями
средства при осуществлении экономических взаимоотношений с иными субъектами,
которые остаются в их непосредственном распоряжении и используются ими
самостоятельно на производственные и социальные нужды;
— в зависимости от метода аккумуляции среди доходов государства и
муниципальных образований можно выделить обязательные и добровольные платежи.
Первые поступают в распоряжение государства и местных органов самоуправления в
обязательном порядке: это налоги, сборы, пошлины, штрафы, финансовые санкции и
т.д. На добровольной основе в государственные и местные доходы привлекаются
средства организаций и граждан путем проведения лотерей, займов, выпуска акций,
использования пожертвований и т.д.;
— с учетом отношений собственности можно говорить о доходах государства
в собственном смысле слова и о финансовых ресурсах, которые используются им
временно и подлежат возврату. В первом случае это платежи, которые на основании
законодательства переходят в государственную или муниципальную (местную)
собственность, т.е. становятся федеральной собственностью, собственностью
субъектов Федерации или муниципальной собственностью районов, городов и
входящих в них административно-территориальных единиц с соответствующим
правовым режимом. К ним относятся налоги, сборы, пошлины и другие обязательные
платежи, поступления от использования государственных и местных имуществ и
угодий, от приватизации. Среди них могут быть и поступления добровольного
характера, например от лотерей, пожертвования. Так, к источникам внебюджетного
фонда, помимо установленных обязательных платежей, также устанавливаются и
добровольные взносы граждан и организаций.
К финансовым ресурсам государства и муниципальных образований, не
являющимися их доходами в прямом смысле, относятся средства, полученные от
распространения облигаций государственных и местных займов, кредиты, выданные
Центральным банком России или другими банками для пополнения средств бюджетов
или внебюджетных государственных и местных фондов.
В качестве кредитных ресурсов широко используются временно свободные
средства юридических и физических лиц, хранящиеся на счетах в банках, в том
числе вклады граждан в Сберегательном банке РФ. Такие средства подлежат
возврату и потому не могут считаться доходами государства
(административно-территориальной единицы) в собственном смысле слова, однако
это позволяет снять напряженность финансового положения в государстве при
недостаточности поступления государственных доходов;
— по территориальному уровню доходы подразделяются на: федеральные,
доходы субъектов Федерации, местные доходы (городов, районов и входящих в них
административно-территориальных образований);
— классификация доходов государства по социально-экономическому признаку
дает наиболее полное представление об их источниках, о связи доходов с
различными формами собственности, об эффективности последних в формировании
доходов государства. В соответствии с этим признаком в системе доходов
государства выделяются поступления:
а) от государственного и муниципального хозяйства, образующиеся в
результате производственной деятельности государственных и муниципальных
предприятий, а также от использования имуществ и угодий государства,
муниципальных образований (например, лесов, других природных ресурсов, от
приватизации государственной собственности);
б) от предприятий и организаций негосударственных форм собственности
(налоги, сборы, другие платежи);
в) от совместных предприятий, от иностранных предприятий и организаций,
действующих на территории Российской Федерации;
г) от личных доходов граждан.
Источники государственных доходов подразделяют на две группы:
1) внутренние — национальный доход и национальное богатство,
создаваемые внутри страны и используемые государством для выполнения его
функций;
2) внешние — национальный доход, а в исключительных случаях — и
национальное богатство другой страны, если они заимствуются в форме
государственных займов или поступают в виде репарационных платежей.
Существуют различные методы извлечения государством внутренних
источников, к которым относят — налоги, государственный кредит и эмиссионные
доходы. Среди них важнейшим методом аккумуляции государством является
налоговый, поскольку налоги обеспечивают основную часть государственных доходов.
Налог — это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый
с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве
собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных
средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или)
муниципальных образований. Налоги — основной доход государственной казны, они
составляют от 80 до 97% доходной части государственного бюджета.
Государство привлекает государственные ресурсы также кредитным методом.
Государственный кредит — это совокупность экономических отношений, которые
возникают между государством как заемщиком и кредиторами — физическими или
юридическими лицами (частными лицами, финансово-кредитными учреждениями,
корпорациями, правительством иностранных государств и международными
финансовыми организациями) в процессе формирования общегосударственного фонда
денежных ресурсов. Кредитный метод также позволяет привлекать ресурсы
иностранных государств и организаций.
Эмиссионный доход является денежными отношениями между государством и
физическими и юридическими лицами, в процессе функционирования которых
государство получает доход от эмиссии в оборот излишек денег.
§ 2. Правовое регулирование государственных доходов
Государственные
доходы формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской
Федерации, законодательством о налогах и сборах, ежегодно принимаемыми
федеральными законами о федеральном бюджете, законами субъектов Российской
Федерации о бюджете, правовыми актами муниципальных образований о бюджете на
текущий финансовый год и законодательством об иных обязательных платежах.
Бюджетный кодекс
РФ и НК РФ
определяют полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
по формированию доходов, необходимых для реализации стоящих перед субъектами
Российской Федерации и муниципальными образованиями задач. Правовой режим
доходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований регулируется
также большим количеством нормативных актов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований.
В соответствии с положениями БК РФ к
доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные
поступления.
К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных
законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и
сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми
режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.
К неналоговым доходам бюджетов относятся:
— доходы от использования имущества, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных
учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных
предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов
недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых
Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства;
— доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в
капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней),
находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением
движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества
государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных,
земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в
федеральной собственности, используемых Федеральным фондом содействия развитию
жилищного строительства;
— доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;
— средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой,
административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации,
компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного
Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным
образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
— средства самообложения граждан;
— иные неналоговые доходы.
К безвозмездным поступлениям относятся:
— дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
— субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
(межбюджетные субсидии);
— субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов
Российской Федерации;
— иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации;
— безвозмездные поступления от физических и юридических лиц,
международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе
добровольные пожертвования.
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых казенными
учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход
деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении
отчетности о его исполнении, включаются в состав доходов бюджета.
Федеральные законы о внесении изменений в законодательство Российской
Федерации о налогах и сборах, федеральные законы, регулирующие бюджетные
правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации и вступающие в силу в очередном финансовом году и в
плановом периоде, должны быть приняты не позднее одного месяца до дня внесения
в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период.
Внесение изменений в законодательство Российской Федерации о
федеральных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение
текущего финансового года и приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, допускается только в случае внесения
соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий
финансовый год и плановый период.
Законы субъекта Российской Федерации, муниципальные правовые акты
представительного органа муниципального образования, приводящие к изменению
доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, вступающие в силу в
очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде),
должны быть приняты до внесения проекта закона субъекта Российской Федерации,
муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной
финансовый год и плановый период) в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации, в представительный орган
муниципального образования.
§ 3. Понятие неналоговых доходов.
Основания
отграничения неналоговых доходов от налогов
Неналоговые
платежи являются одним из источников денежных поступлений в доходную часть
бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации. К числу
неналоговых доходов могут быть отнесены обязательные и добровольные платежи.
Среди обязательных платежей — по своей правовой природе близкие к налогам и
сборам таможенная пошлина, таможенные сборы, сбор за выдачу лицензии на
осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом
алкогольной продукции, плата за загрязнение окружающей среды и др. На
добровольных началах формируются доходы, получаемые от размещения государственных
и муниципальных ценных бумаг, от проведения государственных и муниципальных
лотерей.
Необходимость в установлении отличительных признаков налоговых и
неналоговых сборов продиктована правильностью квалификации возникающих в
судебной практике ситуаций, а также для определения их места и значения в
системе источников доходов различных бюджетов Российской Федерации и
муниципальных образований. Конституционный Суд РФ, рассмотрев правовую природу
квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод,
территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической
зоны, установил, что продажа указанных квот является гражданско-правовой
сделкой, предмет которой составляет купля-продажа имущественного права. Поэтому
такие платежи не являются налогами или сборами. Заключение сделки купли-продажи
имущественных прав на вылов (добычу) водных биологических ресурсов и
определение покупателя происходит в результате проведения аукционных торгов,
что предусмотрено ст. ст. 447
— 449 ГК
РФ. Платежи, которые уплачивают победители аукционных торгов, имеют
частноправовой характер и являются неналоговыми доходами Российской Федерации,
которые она извлекает путем распоряжения своими исключительными правами <1>.
В данном случае мы видим пример неналогового платежа. В связи с этим
неналоговые доходы можно определить следующим образом.
———————————
<1> См.: Определение
Конституционного Суда РФ от 6 июля 2001 года N 151-О // СПС
«КонсультантПлюс».
Неналоговые доходы государства и муниципальных
образований представляют собой поступающие в распоряжение государства и
муниципальных образований доходы от использования государственного и
муниципального имущества, деятельности органов государственной власти и
местного самоуправления, платежи эквивалентного и штрафного характера, а также
средства, привлекаемые на добровольных началах <1>.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.
Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 366.
Как было
отмечено Конституционным Судом РФ, вопрос о правовой природе обязательных
платежей как налоговых или неналоговых — в отсутствие их полного нормативного
перечня — приобретает характер конституционного, поскольку он связан с понятием
законно установленных налогов и сборов и разграничением компетенции между
органами законодательной и исполнительной власти. Конституционный Суд РФ
указал, что налог можно считать законно установленным лишь в том случае, когда
непосредственно в законе определены все перечисленные в Налоговом кодексе
элементы налогового обязательства, включая налоговую ставку; вопрос о том,
какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе, решает
сам законодатель, исходя из характера конкретного сбора. То есть, в отличие от
налогов, сборы могут рассматриваться как законно установленные не только в том случае,
когда ставки платежей предусмотрены непосредственно законом, но, в частности, и
тогда, когда такие ставки на основании указания закона устанавливаются органами
исполнительной власти <1>.
———————————
<1> Определения от 10 декабря 2002 года N 283-О
и N 284-О
// СЗ РФ. 2002. N 52. Ст. 5289, 5290.
В отличие
от налоговых доходов, имеющих только обязательный характер, неналоговые доходы
могут носить добровольный и обязательный характер. Неналоговые платежи
обязательного характера отличаются от налогов определенной возмездностью, так
как их взимание обусловливается предоставлением плательщику права на занятие
определенной деятельностью, получение услуг со стороны государства, имеющих
юридическое значение, пользование государственным имуществом. Следовательно,
можно требовать совершения государственными органами действий, связанных с
платежами. Данные платежи могут иметь целевой характер (платы за негативное
воздействие на окружающую среду).
Также следует отметить, что обязательные неналоговые доходы от
налоговых отличаются нормативным регулированием. Налоговые доходы формируются в
соответствии с законодательством о налогах и сборах, в то время как нормативное
регулирование обязательных неналоговых доходов может осуществляться комплексом
нормативных правовых актов различной отраслевой принадлежности.
Иные обязательные неналоговые платежи носят штрафной характер. При этом
закрепляется возможность принудительного взыскания неуплаченных неналоговых
платежей. В совокупности с доходами, получаемыми от исполнения денежных
обязанностей, доходы от денежных взысканий составляют доходную основу публичных
финансов. В п. 1 ст. 46
БК РФ определено, что суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение
законодательства РФ подлежат зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской
Федерации <1>.
———————————
<1> Кучеров И.И. Денежные взыскания:
проблемы правовой идентификации // Журнал российского права. 2013. N 5. С. 22 —
36.
§ 4. Виды неналоговых доходов,
поступающих в
бюджеты различных уровней
Неналоговые
доходы бюджетов можно классифицировать на две группы в зависимости от их
правовой природы: а) частноправовые неналоговые доходы — доходы, которые
получает государство от использования своей собственности по основаниям,
предусмотренным гражданским законодательством (доходы от использования
государственного имущества, включая платежи за пользование природными
ресурсами); б) публично-правовые неналоговые доходы — доходы, получение которых
связано с исполнением государством своих функций, направленных на удовлетворение
публичных интересов (средства, полученные от применения мер штрафного
характера, прибыль Банка России, доходы от предоставления бюджетных средств в
кредит, доходы от внешнеэкономической деятельности) <1>.
———————————
<1> Батяева А.Р. Неналоговые доходы
государственного бюджета в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид.
наук. 2008.
Неналоговые
доходы, в соответствии с нормами бюджетного законодательства, определяются по
территориальному уровню.
К общим неналоговым доходам бюджетов относятся:
— доходы от использования имущества, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных
учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных
предприятий, в том числе казенных;
— доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в
капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней),
находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением
имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных
и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
— доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;
— средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой,
административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации,
компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного
Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям,
и иные суммы принудительного изъятия;
— средства самообложения граждан;
— иные неналоговые доходы.
Неналоговые доходы федерального бюджета формируются в соответствии со ст. ст. 41,
42 и 46 БК
РФ, в том числе за счет:
— доходов от использования имущества, находящегося в государственной
собственности Российской Федерации (за исключением имущества федеральных
бюджетных и автономных учреждений, имущества, переданного в доверительное
управление юридическим лицам, созданным в организационно-правовой форме
государственной компании, имущества федеральных государственных унитарных
предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов
недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых Федеральным
фондом содействия развитию жилищного строительства;
— доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в
капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней),
находящегося в государственной собственности Российской Федерации, за
исключением движимого имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений,
имущества федеральных государственных унитарных предприятий, в том числе
казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся
в федеральной собственности, используемых Федеральным фондом содействия
развитию жилищного строительства;
— части прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией,
остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;
— лицензионных сборов;
— таможенных пошлин и таможенных сборов;
— платы за использование лесов, расположенных на землях лесного фонда,
в части минимального размера арендной платы и минимального размера платы по
договору купли-продажи лесных насаждений, а также платы за использование лесов,
расположенных на землях иных категорий, находящихся в федеральной
собственности;
— платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной
собственности;
— платы за пользование водными биологическими ресурсами по
межправительственным соглашениям;
— платы за негативное воздействие на окружающую среду;
— консульских сборов;
— патентных пошлин;
— платы за предоставление федеральными государственными органами, федеральными
казенными учреждениями сведений, документов, содержащихся в государственных
реестрах (регистрах), ведение которых осуществляется данными государственными
органами, учреждениями;
— сборов в счет возмещения фактических расходов, связанных с совершением
консульских действий;
— утилизационных сборов;
— разовых платежей за пользование недрами при наступлении событий,
предусмотренных в лицензии (за исключением участков недр, содержащих
месторождения природных алмазов, и участков недр местного значения);
— регулярных платежей за пользование недрами при пользовании недрами на
территории Российской Федерации;
— регулярных платежей за пользование недрами, взимаемых с пользователей
недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе
Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации
и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией
Российской Федерации;
— платы, полученной по результатам конкурса на право заключения
договора о предоставлении рыбопромыслового участка, состоящего из акватории
водного объекта, находящегося в федеральной собственности, или ее части;
— платы от продажи на аукционе права на заключение договора о
закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и (или)
договора пользования водными биологическими ресурсами, находящимися в
федеральной собственности;
— сборов за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования
участками недр (кроме участков недр местного значения);
— платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной
собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и
земельных участков, находящихся в федеральной собственности (за исключением
земельных участков, которые находятся в федеральной собственности и
осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению
которыми передано органам государственной власти субъектов Российской
Федерации);
— платы по соглашениям об установлении сервитута, заключенным
федеральными органами исполнительной власти, государственными или
муниципальными предприятиями либо государственными или муниципальными
учреждениями в отношении земельных участков, находящихся в федеральной
собственности (за исключением земельных участков, которые находятся в
федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по
управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти
субъектов Российской Федерации.
В доходах федерального бюджета также учитываются:
— прибыль Центрального банка Российской Федерации, остающаяся после
уплаты налогов и иных обязательных платежей;
— доходы от внешнеэкономической деятельности;
— средства, полученные организациями от реализации продуктов утилизации
вооружения и военной техники после уплаты налогов, сборов и иных обязательных
платежей;
— средства, полученные от выпуска материальных ценностей из
государственного запаса специального сырья и делящихся материалов после уплаты
налогов, сборов и иных обязательных платежей.
Неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются
в соответствии со ст. ст. 41,
42 и 46 БК
РФ, в том числе за счет:
— доходов от использования имущества, находящегося в государственной
собственности субъектов Российской Федерации, за исключением имущества
бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации, а также
имущества государственных унитарных предприятий субъектов Российской Федерации,
в том числе казенных;
— доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в
капитале), находящегося в государственной собственности субъектов Российской
Федерации, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений
субъектов Российской Федерации, а также имущества государственных унитарных
предприятий субъектов Российской Федерации, в том числе казенных;
— доходов от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями
субъектов Российской Федерации;
— части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами Российской
Федерации, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в
бюджет;
— платы за негативное воздействие на окружающую среду;
— платы за использование лесов, расположенных на землях лесного фонда,
в части, превышающей минимальный размер арендной платы и минимальный размер
платы по договору купли-продажи лесных насаждений, платы по договору
купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, а также платы за использование
лесов, расположенных на землях иных категорий, находящихся в собственности
субъектов Российской Федерации;
— декларационного платежа;
— доходов от передачи в аренду земельных участков, государственная
собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах
городских округов, а также средств от продажи права на заключение договоров
аренды указанных земельных участков;
— доходов от продажи земельных участков, государственная собственность
на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов;
— доходов от продажи земельных участков, которые находятся в
федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по
управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти
субъектов Российской Федерации, передачи в аренду таких земельных участков,
продажи прав на заключение договоров аренды таких земельных участков;
— доходов от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с
занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые
находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской
Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам
государственной власти субъектов Российской Федерации;
— платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности
субъектов Российской Федерации;
— разовых платежей за пользование недрами при наступлении определенных
событий, оговоренных в лицензии, по участкам недр, содержащих месторождения
природных алмазов;
— регулярных платежей за пользование недрами при пользовании недрами на
территории Российской Федерации;
— разовых платежей за пользование недрами при наступлении определенных
событий, оговоренных в лицензии, при пользовании недрами на территории
Российской Федерации по участкам недр местного значения;
— платы от продажи на аукционе права на заключение договора пользования
водными биологическими ресурсами, находящимися в собственности субъекта
Российской Федерации;
— платы, полученной по результатам конкурса на право заключения
договора о предоставлении рыбопромыслового участка, состоящего из акватории
водного объекта, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации,
или ее части;
— платы за предоставление государственными органами субъектов
Российской Федерации, казенными учреждениями субъектов Российской Федерации
сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах (регистрах),
ведение которых осуществляется данными государственными органами, учреждениями;
— сборов за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования
участками недр местного значения;
— платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной
собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земельных
участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;
— платы по соглашениям об установлении сервитута, заключенным органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственными или
муниципальными предприятиями либо государственными или муниципальными
учреждениями в отношении земельных участков, находящихся в собственности
субъектов Российской Федерации;
— платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной
собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и
земельных участков, которые находятся в федеральной собственности и
осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению
которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
— платы по соглашениям об установлении сервитута, заключенным органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственными или
муниципальными предприятиями либо государственными или муниципальными
учреждениями в отношении земельных участков, которые находятся в федеральной
собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и
распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов
Российской Федерации.
Неналоговые доходы местных бюджетов формируются в соответствии со со ст. ст. 41,
42 и 46 БК
РФ, в том числе за счет:
— доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной
собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных и автономных
учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе
казенных;
— доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в
капитале), находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества
муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества
муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
— доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными
учреждениями;
— части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после
уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых в порядке,
установленном муниципальными правовыми актами представительных органов
муниципальных образований;
— платы за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в
муниципальной собственности;
— платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной
собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и
земельных участков, находящихся в муниципальной собственности;
— платы по соглашениям об установлении сервитута, заключенным органами
местного самоуправления, государственными или муниципальными предприятиями либо
государственными или муниципальными учреждениями в отношении земельных
участков, находящихся в муниципальной собственности;
— зачисления платы в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских
округов за негативное воздействие на окружающую среду;
— доходов от передачи в аренду земельных участков, государственная
собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах
муниципальных образований, а также средства от продажи права на заключение
договоров аренды указанных земельных участков;
— доходов от продажи земельных участков, государственная собственность
на которые не разграничена и которые расположены в границах муниципальных
образований.
В процессе формирования государственных доходов осуществляется
использование средств, привлеченных на добровольных, договорных и возвратных
началах. К таким видам доходов следует отнести государственный и муниципальный
кредит, а также государственный и муниципальный займы (гл. 14
БК РФ).
Также на добровольных началах государство и муниципальные образования
привлекают средства путем проведения лотерей. Привлекательность лотерей для
населения позволяет использовать их в целях пополнения финансовых ресурсов
государства и муниципальных образований <1>.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.
Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 369.
Глава XI. НАЛОГОВОЕ ПРАВО РФ (ОБЩАЯ ЧАСТЬ)
§ 1. Понятие налога и сбора, их функции.
Принципы их
установления и взимания
Сложно с
точностью определить, когда зародилось налогообложение, поскольку подобные
налогу платежи были известны еще с доисторических времен. Однако с уверенностью
можно отметить, что налогообложение тесно связано с формированием государства.
Одновременно с развитием государства, с усложнением его функций возрастает и
роль налогов <1>. Все это привело к тому, что возникла
насущная необходимость выяснения содержания налога, его природы, юридического
основания в целях создания адекватного, законодательно закрепленного механизма
его взимания.
———————————
<1> Так обосновывал профессор А.А. Исаев все
возрастающее значение налогов: «Преобладающее значение налогов стоит в
тесной связи со всем развитием культуры. Рост культуры оказывает на финансовую
жизнь государства двоякое влияние. 1) Расширение старых потребностей и
возникновение новых, не ограничиваясь пределами индивидуального потребления,
проникают и в отношения граждан к государству: граждане ставят государству все
больше запросов, которые оно стремится удовлетворить. Но расширение
общественных потребностей требует увеличения государственных доходов. Из
старейших источников доходы не могут поступать в желательных размерах.
Государственные имущества далеко не достаточны для покрытия увеличивающихся
расходов. Натуральные повинности, удовлетворяя специальные потребности, не
обладают такой гибкостью и разнообразием, чтобы отзываться на вновь
нарождающиеся нужды. Остаются пошлины. Но повышению пошлин препятствует 2)
влияние, которое оказывает рост культуры: он укрепляет осознание, что многие
потребности, удовлетворяемые государством, не должны покрываться из специальных
платежей граждан, ибо нет возможности исчислить ценность и значение услуг,
доставляемых отдельным хозяйствам многими государственными расходами. Чем более
укрепляется это осознание, тем более неизбежно для налогов из чрезвычайных
средств становиться видом обыкновенных доходов государства» (Исаев А.А.
Очерк теории и политики налогов. М., 2004. С. 28 — 29). Современные государства
сложно представить без налоговой системы, именно налоги в большинстве
государств нашего времени являются источником пополнения бюджетов, однако
существуют и исключения, так, например, в ст. 25 Конституции Северной Кореи
указано, что в данном государстве налоговая система отменена.
Определение
налога как основополагающей категории налогового права вызывает много дискуссий
и обсуждений в научных кругах, поскольку оно должно отражать не только функции
налога, но и его признаки, которые бы позволили отличить этот платеж от других
видов платежей.
В 1998 году была принята первая часть Налогового кодекса Российской
Федерации, которая закрепила определение налога в ст. 8. В
соответствии с п. 1 указанной
статьи под налогом следует понимать обязательный, индивидуально
безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме
отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или
оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения
деятельности государства и (или) муниципальных образований.
Исходя из этого определения можно выделить основные признаки налога, к
которым относятся:
— обязательность;
— индивидуальная безвозмездность;
— денежная форма уплаты;
— направленность на финансовое обеспечение деятельности государства и
муниципальных образований.
Обязательность. Налоги
обязательны. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении N 20-П
отметил: «Налог — необходимое условие существования государства, поэтому
обязанность платить налоги, закрепленная в статье 57
Конституции Российской Федерации, распространяется на всех налогоплательщиков в
качестве безусловного требования государства. Налогоплательщик не вправе
распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде
определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, и обязан регулярно
перечислять эту сумму в пользу государства, так как иначе были бы нарушены
права и охраняемые законом интересы других лиц, а также государства. Взыскание
налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его
имущества, — оно представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее
из конституционной публично-правовой обязанности» <1>.
Конституционный Суд Российской Федерации, как видно из данного отрывка,
связывает воедино обязательность и регулярность, однако современные налоги
признаком регулярности не обладают, поскольку объектом налогообложения зачастую
выступает то, что критериям регулярности не отвечает. Таким образом, налоговая
обязанность возникает не регулярно, а по мере возникновения объектов
налогообложения, частота появления которых зависит от их вида, успешности
налогоплательщика в делах и т.д.
———————————
<1> Постановление
Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 года N 20-П «По делу о
проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона
Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой
полиции».
Налоговая
обязанность, как и любая другая обязанность, связана с юридическими фактами,
наличие которых является необходимым условием для ее возникновения. Можно
сказать, что это правило является универсальным и может применяться к любым
обязанностям, как вытекающим из публично-правовых отношений, так из
частноправовых отношений. Налог не является целью деятельности
«каждого», поскольку ни одно лицо не совершает сделок по приобретению
объекта налогообложения, не осуществляет деятельности, приносящей доход, только
для того, чтобы возникла налоговая обязанность, однако она возникает в связи с
подобной деятельностью. А.А. Соколов отмечает, что «налог никогда не
вырастает сам собой из процесса ценообразования, но всегда навязывается обороту
извне» <1>.
———————————
<1> См.: Соколов А.А. Теория налогов. М., 2003.
С. 73.
И если
гражданско-правовые обязанности возникают в связи с желаниями и намерениями
лица вступить в соответствующие отношения с получением обязанностей и прав, то
налоговая обязанность от таких намерений не зависит.
Таким образом, общеобязательность налога как отличительная черта
заключается в том, что обязанность уплатить налог не зависит от воли
налогоплательщика, не он является инициатором налоговых отношений, а
государство, которое законно закрепляет обязанность лица уплатить налог, при
наличии соответствующих обстоятельств. Каждый, хочет он того или нет, при
наличии обстоятельств, установленных законом, будет платить налог. Именно тот
факт, что волеизъявление лица при уплате налога не учитывается, позволяет нам
отделить налог от других платежей (например — пожертвований) по признаку
обязательности.
Обязательность налога тесно переплетается с признаком индивидуальной безвозмездности, который
означает, что уплата налога не влечет за собой встречного предоставления лицу
со стороны государства. Уплата налога не порождает обязанности государства
совершить определенные действия в отношении плательщика. Тем не менее
публично-правовое значение налога, направленность на финансовое обеспечение
деятельности государства и муниципальных образований позволяют утверждать, что
предоставление со стороны государства осуществляется, однако оно не носит
индивидуального характера. Задачей государства является удовлетворение
коллективных потребностей общества, к которым можно отнести оказание социальной
поддержки нуждающимся, обеспечение обороноспособности страны, правопорядка и
множество других. Этими услугами в том или ином объеме пользуются все члены
общества, невозможно разделить эти услуги исходя из объема налоговых платежей,
совершенных тем или иным лицом, кроме того, оказание этих услуг не ставится в
зависимость от того, исполнило ли лицо свои налоговые обязательства или нет.
Подобная возмездность реально возникает уже в рамках не налоговых, а бюджетных
отношений <1>. Именно критерий индивидуальной
безвозмездности отличает налог от сбора ярче всего.
———————————
<1> См.: Кучеров И.И. Теория налогов и сборов
(правовые аспекты). М., 2009. С. 33.
Денежный характер уплаты налога нельзя
назвать универсальным признаком, который бы отличал его от другого вида
платежа, тем не менее этот признак указан в определении налога. Налог — это
платеж, а значит, что отчуждение имущества налогоплательщика должно происходить
в денежной форме. Однако необходимо учитывать, что многие обязанности
исполняются в денежной форме, кроме того, в истории налогообложения есть
примеры повинностей в натуральной форме. В этой связи правильнее говорить о процедурном характере уплаты налога как
отличительном признаке, поскольку не всякое отчуждение имущества
налогоплательщика можно признать уплатой налога. Порядок возникновения,
изменения и прекращения налоговой обязанности закреплен Налоговым кодексом
России. Уплата налога предполагает строгую процедуру, несоблюдение которой
приводит к тому, что налог нельзя считать уплаченным. К основным требованиям
можно отнести: срок уплаты, форму, направление и вид платежа и другие
требования, определяемые применительно к каждому порядку уплаты.
Одним из основных и особенных признаков налога можно назвать его направленность на финансовое обеспечение
деятельности государства и муниципальных образований. Этот признак носит
также название «публичность налога». Признак публичности
налогообложения предполагает, что взимаемые в виде налогов денежные средства
могут поступать только в те фонды денежных средств, которые имеют общественное
предназначение. В случае если обязательные платежи поступают в какие-либо иные
фонды, формируемые, например, в целях удовлетворения частных потребностей, то
они не могут рассматриваться в качестве налогов <1>.
В доходах бюджетов развитых стран налоги преобладают, именно они являются
основным источником доходов бюджетов. Налог взимается в пользу самих публичных
субъектов, а не в пользу органов государственной власти или местного
самоуправления. Налоговые органы осуществляют только сбор налогов, но не
являются его конечными получателями.
———————————
Цель —
финансовое обеспечение деятельности государства — позволяет отличить налог от
других видов платежей:
— выплат по гражданско-правовым договорам;
— компенсаций за нарушение имущественных и неимущественных прав,
поскольку уплата налога обусловлена не намерением восстановить право, а
необходимостью обеспечить государство финансовыми ресурсами;
— санкций, которые также обеспечены принуждением со стороны
государства, но целью которых является желание государства заставить
правонарушителя отказаться от дальнейших нарушений норм права <1>.
———————————
<1> См.: Орлов М.Ю. Десять лекций о налоговом
праве России: Учеб. пособие. М., 2009. С. 18 — 20.
Понятие
сбора закреплено в п. 2 ст. 8
Налогового кодекса Российской Федерации, под сбором понимается обязательный
взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним
из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными
органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и
должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление
определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
┌───────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Признаки налога │
└───────────────────────────────────────────────────────────────────┘
/\ /\ /\ /\
┌─────┴─────┐
┌───────┴───────┐
┌───────┴───────┐
┌────────┴────────┐
│Обязанность│
│Индивидуальная │ │
Процедурный │
│Направленность на│
│ │
│безвозмездность│ │характер уплаты│ │ финансовое
│
│ │ │ │ │ │ │ обеспечение
│
│ │ │ │ │ │ │ деятельности
│
│ │ │ │ │ │ │ государства и
│
│ │ │ │ │ │ │ муниципальных
│
│ │ │ │ │ │ │ образований
│
└───────────┘
└───────────────┘
└───────────────┘
└─────────────────┘
Рис. 1
Основными
отличиями налога от сбора называют:
— индивидуальную возмездность, так как уплата сбора предполагает
встречное предоставление со стороны государства, которой нет при уплате налога;
— сбор — это взнос, а не платеж как налог.
Однако эти отличия, скорее, являются условными, чем реально
отграничивающими эти две категории. Как уже отмечалось, денежный характер
налога не является его сугубо отличительной чертой, соответственно, уплата
сбора, несмотря на указание о том, что это взнос, также происходит в денежной
форме. Кроме того, следует согласиться с М.Ю. Орловым, который указал, что,
совершая юридически значимое действие, уполномоченные государством органы выполняют
определенные государственные функции и в связи с этим взимается сбор, который
должен заставить налогоплательщика ответственно подходить каждый раз, обращаясь
к этим уполномоченным органам. Сбор, таким образом, имеет, скорее,
дисциплинирующее значение и не является индивидуально-возмездным <1>.
———————————
<1> Орлов М.Ю. Указ. соч. С. 25.
К схожим
чертам можно отнести обязательность и фискальный характер. Сборы, как и налоги,
являются конституционно допустимым платежом публичного характера, уплачиваемым
в бюджет в силу обязанности, установленной законом, а не договором <1>.
Без уплаты сбора, который предусмотрен законом, лицо не сможет добиться
осуществления в отношении его юридически значимых действий со стороны
уполномоченного государственного органа, при этом размер этого сбора будет
обусловлен предписаниями закона, а не договора. Уплата сбора порождает действия
со стороны конкретного государственного органа, который уполномочен эти
действия осуществить, «конкуренция» между органами, имеющими право и
обязанность совершить эти действия, отсутствует. Фискальный характер
подтверждается Конституционным Судом Российской Федерации, который
применительно к государственной пошлине (федеральный сбор) отметил, что она
является специфической разновидностью публично-финансовых платежей, размер
которых не обязательно должен быть эквивалентен понесенным в связи с
совершением этих действий затратам и определяется федеральным законодателем на
основе принципов справедливости и соразмерности исходя из цели обеспечения
публичного порядка в конкретной сфере общественных отношений и характера прав,
реализация которых связывается с необходимостью уплаты государственной пошлины.
При этом — имея в виду именно фискальный характер государственной пошлины —
вопрос о том, в каких случаях она подлежит возврату, также решается федеральным
законодателем, осуществляющим в рамках предоставленной ему дискреции и с
соблюдением конституционных требований к законному установлению налогов и
сборов правовое регулирование условий их взимания <2>.
———————————
<1> Постановление
Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 года N 2-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Федерального закона «О связи» в
связи с запросом Думы Корякского автономного округа».
<2> Постановление
Конституционного Суда РФ от 23 мая 2013 года N 11-П «По делу о проверке
конституционности пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской
Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью
«Встреча».
Сбор
является единственным и достаточным платежом за совершение юридически значимых
действий <1>.
———————————
<1> Определение
Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 года N 326-О-П «По жалобе
гражданина Седачева Алексея Владимировича на нарушение его конституционных прав
статьями 4, 8, 9, 333.16, подпунктом 36 пункта 1 статьи 333.33 Налогового
кодекса Российской Федерации, Федеральным законом «О бюджетной
классификации Российской Федерации», пунктами 3 и 4 Постановления
Правительства Российской Федерации от 8 апреля 1992 года N 228 «О
некоторых вопросах, связанных с эксплуатацией автомототранспорта в Российской
Федерации».
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Признаки сбора │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────┘
/\ /\ /\ /\
┌───────┴──────┐
┌───────┴──────┐
┌────────┴──────┐
┌───────┴──────┐
│Обязательность│
│Индивидуальная│ │
Процедурный │ │ Фискальный
│
│ │ │ возмездность
│ │характер уплаты│ │ │
│ │ │ │ │ │ │ │
└──────────────┘
└──────────────┘
└───────────────┘
└──────────────┘
Рис. 2
Налоги и
сборы являются категориями, которые используются многими специалистами,
выявляющими их влияние применительно к исследуемой системе, например
экономической, социальной, политической и т.д.
Подобная «универсальность» налогов и сборов объясняет большое
количество приписываемых им функций. Однако если рассматривать функции налогов
и сборов исходя из их правового значения, то перечень подобных функций
существенно уменьшиться.
Налог выполняет две основные функции — функцию аккумуляции (собирания)
денежных средств и функцию их перераспределения, которая в большей степени
осуществляется не налогом, а бюджетом <1>.
———————————
<1> См.: Соколов А.А. Теория налогов. М., 2003.
С. 226.
Исходя из
определения налога можно сказать, что основной его функцией является фискальная, поскольку, как уже
отмечалось, целью его взимания является финансовое обеспечение деятельности
государства и муниципальных образований. Можно сказать, что именно фискальная
функция налогов позволила им стать основным видом государственных доходов.
Принято также выделять регулирующую
функцию, наличие которой вызывает множество споров в научных кругах.
Действительно, ни для кого не секрет, что налоги оказывают большое влияние на
экономику. Регулирующая функция налогов стала признаваться в связи со все
возрастающим вмешательством государства в деятельность экономических субъектов,
усложнением налоговых обязанностей, а также дифференциации налогоплательщиков в
целях достижения справедливости налогообложения. Государство с помощью
налогообложения пытается решить ряд социальных и экономических проблем общества
путем стимулирования или дестимулирования отдельных отраслей производства или
деятельности налогоплательщика.
Стимулирование
осуществляется путем предоставления льгот и преференций в тех областях,
развитие которых интересно государству, либо отвечает социальным запросам
общества.
Дестимулирование
осуществляется путем усиления налогового бремени, увеличением ставки (акциз),
возникновением обязанности вне зависимости от получения дохода (игорный
бизнес).
Однако необходимо понимать, что выявление регулирующей функции,
эффективности ее осуществления возможно только с экономических, а не правовых
позиций, поскольку для этого необходимо анализировать экономические процессы и
категории. Кроме того, эффективная бюджетная политика в большинстве случаев
может решать экономические и социальные проблемы куда лучше, чем налоговая
льгота. Усиление регулирующей функции является, скорее, подтверждением того,
что фискальная функция налога выполняется не в полной мере.
Можно согласиться с мнением А.А. Соколова, который писал, что налог
может служить орудием для достижения различных экономических и
социально-политических целей, однако не следует забывать, что это орудие,
во-первых, не единственное, во-вторых, не наиболее совершенное и, в-третьих,
ограниченное по силе своего действия <1>.
———————————
<1> Соколов А.А. Указ. соч. С. 253.
┌───────────────────────────────────────────┐
│ Функции налога │
└───────────────────────────────────────────┘
┌───────────────────┐┌──────────────────────┐
│ Фискальная ││ Регулирующая │
└───────────────────┘└──────────────────────┘
┌──────────┐
┌─────────┐
│ Стимули- │
│ Дести- │
│ рующая
│ │ мулирую-│
│ │ │ щая
│
└──────────┘
└─────────┘
Рис. 3
В защиту
регулирующей функции налогов можно сказать, что ее можно выявить исходя из ряда
принципов установления и взимания налогов, о которых и пойдет речь дальше.
Статья 3
Налогового кодекса Российской Федерации устанавливает основные начала
законодательства о налогах и сборах, которые можно назвать правовыми принципами
установления и взимания налогов и сборов.
К таким принципам относятся следующие.
1. Законность установления: каждое лицо должно уплачивать законно
установленные налоги и сборы. Этот принцип, помимо ст. 3 НК
РФ, закреплен в ст. 57
Конституции Российской Федерации.
Принцип законного установления обязательных платежей можно разделить на
две составляющие:
— налоги должны быть установлены законом. Законодательное установление
налогов призвано обеспечить гарантии соблюдения прав лиц. Налоги могут
считаться законно установленными лишь при условии, что в законе четко
определены объекты налогообложения, налогооблагаемая база, суммы налоговых
платежей, категории налогоплательщиков и иные существенные элементы налоговых обязательств,
и только при соблюдении указанного условия на налогоплательщика может быть
возложена закрепленная статьей 57
Конституции Российской Федерации обязанность и, следовательно, ответственность
за ее неисполнение <1>;
———————————
<1> Постановление
Конституционного Суда РФ от 27 мая 2003 года N 9-П.
—
установление, введение и взимание налогов возможно только в соответствии с
законом. Законы о налогах требуют особого порядка принятия, в частности речь
идет о необходимости их утверждения Советом Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации (ст. 106
Конституции России), подготовке специального заключения Правительства России (п. 3 ст. 104
Конституции России), запрете на вынесение вопросов о налогах на референдум (п. 10 ч. 5 ст. 6
Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ «О
референдуме Российской Федерации») и др.
Принцип законного установления обязательных платежей не ограничивается
требованиями к правовой форме акта, устанавливающего тот или иной обязательный
платеж, и к процедуре его принятия. Содержание этого акта также должно отвечать
определенным требованиям, поэтому не может считаться законно установленным
обязательный платеж, не соответствующий, по существу, конституционным принципам
и отражающим их основным началам законодательства о налогах и сборах <1>.
———————————
<1> Постановление
Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 года N 18-П.
Ни на
кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также
иные взносы и платежи, обладающие установленными Налоговым кодексом
Российской Федерации признаками налогов или сборов, не предусмотренными НК РФ
либо установленными в ином порядке, чем это определено Кодексом.
2. Законодательство о налогах и сборах основывается на признании
всеобщности и равенства налогообложения. Принцип равного налогового бремени
вытекает из ст. ст. 8 (ч. 2),
19 и 57
Конституции Российской Федерации. В сфере налоговых отношений он означает, что
не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам
налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы
предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных
носящих дискриминационный характер оснований <1>.
Принцип равенства не исключает возможность установления различных правовых
условий для различных категорий субъектов права, однако такие различия не могут
быть произвольными, они должны основываться на объективных характеристиках
соответствующих категорий субъектов. Из приведенной правовой позиции, имеющей
общее значение для всех отраслей законодательного регулирования, применительно
к сфере налоговых отношений следует, что конституционный принцип равенства не
препятствует законодателю использовать дифференцированный подход к установлению
различных систем налогообложения для различных категорий субъектов
налогообложения, если такая дифференциация обусловлена объективными факторами,
включая экономические характеристики налогооблагаемой базы и особенности
указанных субъектов как плательщиков налогов <2>.
———————————
<1> Постановление
Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 года N 5-П.
<2> Определение
Конституционного Суда РФ от 14 июля 2011 года N 949-О-О.
3. При
установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к
уплате налога. Данный принцип подразумевает, что при установлении ставки налога
необходимо учитывать способность налогоплательщика уплатить налог и при этом у
него должен остаться принадлежащий ему доход, который обеспечит ему нормальное
функционирование (существование).
4. Налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно
применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных
подобных критериев.
Не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и
сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства
физических лиц или места происхождения капитала.
5. Налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть
произвольными. Недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами
своих конституционных прав.
Данный принцип вызывает огромное количество споров в научных кругах,
поскольку нет однозначного толкования понятия «экономическое
основание». С одной стороны, это понятие воспринимается как обязательность
основанности налогов на экономических категориях, таких как прибыль, доход,
имущество и т.д., с другой стороны, речь ведется о необходимости экономического
обоснования налога, заключающегося в том, что налоги должны быть эффективными с
точки зрения самоокупаемости, то есть суммы, собираемые государством по каждому
отдельному налогу, должны превышать затраты на его администрирование (сбор,
взимание и контроль), кроме того, при установлении налога и определении его
существенных элементов должны учитываться макро- и микроэкономические
последствия как для государственной казны или определенной отрасли экономики
(например, уровень налогового бремени на производителя продукции), так и для
конкретного налогоплательщика <1>.
———————————
<1> См.: Крохина Ю.А. Принцип экономической
обоснованности налога в правовых позициях Конституционного Суда РФ // СПС
«Гарант»; Налоговед. 2004. N 7.
В
некоторых решениях судов отмечено, что в п. 3 ст. 3
НК РФ говорится о том, что налоги должны иметь именно экономическое основание,
а не обоснование <1>.
———————————
<1> См., например: Определение
Верховного Суда РФ от 17 ноября 2004 года N 9-Г04-24; Решение Арбитражного суда
Волгоградской области от 7 октября 2008 года по делу N А12-3213/08-с40 // СПС
«КонсультантПлюс».
Весьма
интересной представляется позиция, высказанная И.А. Хавановой, которая,
анализируя сложившиеся подходы к пониманию и системному толкованию п. 3 ст. 3
НК РФ, обосновывает необходимость применения экономического анализа там, где
«неопределенность нормы не устраняется без его проведения, где без такого
анализа невозможно постижение ее содержания» <1>.
Она отмечает, что «указание законодателя на наличие экономического
основания создает предпосылки для его выявления» <2>.
———————————
<1> См.: Хаванова И.А. Экономическое
основание налога как принцип «надзаконного» значения //
Налоги. 2013. N 5. С. 45.
<2> См.: Хаванова И.А. Указ. соч.
Налоги
устанавливаются законодателем в соответствии с сущностью каждого из них и не в
виде простого перечня, а как элементы системы, параметры и условия
функционирования которой применительно к каждому налогоплательщику во многом
предопределяются объективными закономерностями их экономической деятельности <1>.
———————————
<1> Определение
Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2009 года N 1484-О-О.
6. Не
допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое
пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно
ограничивающие свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации
товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или
создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности
физических лиц и организаций.
С этой точки зрения недопустимо как введение региональных налогов,
которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров,
услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и
введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних
территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату
налогов на налогоплательщиков других регионов.
Единство экономического пространства и, следовательно, единство
налоговой системы обеспечиваются единой системой федеральных налоговых органов <1>.
———————————
<1> Постановление
Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 года N 5-П.
7. Все
неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о
налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).
Формальная определенность налоговых норм предполагает их достаточную
точность, чем обеспечивается их правильное понимание и применение. Расплывчатость
налоговой нормы может привести к не согласующемуся с конституционным принципом
правового государства произвольному и дискриминационному ее применению
государственными органами и должностными лицами в их отношениях с
налогоплательщиками и тем самым — к нарушению конституционного принципа
юридического равенства и вытекающего из него требования равенства
налогообложения, закрепленного п. 1 ст. 3
Налогового кодекса Российской Федерации, а потому предусмотренный в дефектных —
с точки зрения требований юридической техники — нормах налог не может считаться
законно установленным <1>.
———————————
<1> Постановление
Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2001 года N 3-П; Постановления
Конституционного Суда Российской Федерации от 8 октября 1997 года
по делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга «О ставках
земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году», от 11 ноября 1997 года
по делу о проверке конституционности статьи 11.1 Закона Российской Федерации
«О Государственной границе Российской Федерации» и от 28 марта 2000 года
по делу о проверке конституционности подпункта «к» пункта 1 статьи 5
Закона Российской Федерации «О налоге на добавленную стоимость».
§ 2. Система налогов и сборов Российской Федерации:
понятие и
состав. Значение деления законодателем налогов
и сборов на
виды. Основания классификации налогов и сборов
В
соответствии со ст. ст. 12
— 15 и 18
Налогового кодекса Российской Федерации, систему
налогов и сборов Российской Федерации можно определить как совокупность
федеральных, региональных и местных налогов и сборов, а также специальных
налоговых режимов.
Необходимо различать понятия «налоговая система» и
«система налогов и сборов», поскольку в первое понятие, кроме системы
налогов и сборов, принято включать также принципы установления и взимания
налогов и сборов, систему уполномоченных государственных органов и т.д.
Исходя из определения, которое было дано ранее, можно сказать, что в
систему налогов и сборов в Российской Федерации включаются следующие налоги и
сборы.
Федеральные налоги и сборы (ст. 13 НК РФ):
1) налог на добавленную стоимость;
2) акцизы;
3) налог на доходы физических лиц;
4) налог на прибыль организаций;
5) налог на добычу полезных ископаемых;
6) водный налог;
7) сборы за пользование объектами животного мира;
8) государственная пошлина.
Региональные налоги (ст. 14 НК РФ):
1) налог на имущество организаций;
2) налог на игорный бизнес;
3) транспортный налог.
Местные налоги (ст. 15 НК РФ):
1) земельный налог;
2) налог на имущество физических лиц;
3) торговый сбор.
Специальные налоговые режимы:
1) система налогообложения для сельскохозяйственных
товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог);
2) упрощенная система налогообложения;
3) система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для
отдельных видов деятельности;
4) система налогообложения при выполнении соглашений о разделе
продукции;
5) патентная система налогообложения.
Задача классификации налогов должна заключаться в том, чтобы отыскать
такой принцип группировки разнообразия налоговых форм, который проистекал бы из
различия в самой природе налогов и связанного с этим различия в их организации <1>.
———————————
<1> Соколов А.А. Указ. соч. С. 93.
Налоги
принято классифицировать по нескольким основаниям.
Налоговый кодекс предлагает только одно основание для классификации
налогов — по уровню правового
регулирования можно подразделить налоги: на федеральные, региональные и
местные (ст. 12
НК РФ).
Федеральными налогами и сборами
признаются налоги и сборы, которые установлены НК РФ и
обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации, если иное не
предусмотрено п. 7 ст. 12
НК РФ. Однако они могут поступать не только в федеральный бюджет, они могут
зачисляться и в бюджеты субъектов и муниципальных образований.
Региональными налогами
признаются налоги, которые установлены НК РФ и
законами субъектов России о налогах, но вводятся в действие представительными
(законодательными) органами государственной власти субъектов России и
обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской
Федерации, если иное не предусмотрено п. 7 ст. 12
НК РФ. При установлении региональных налогов законодательными
(представительными) органами государственной власти субъектов Российской
Федерации определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом
России, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки
уплаты налогов, если эти элементы налогообложения не установлены НК РФ.
Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики
определяются только НК РФ.
Местными налогами признаются
налоги, которые установлены НК РФ и
нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных
образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих
муниципальных образований, если иное не предусмотрено п. 4 и п. 7 ст. 12
НК РФ.
При установлении местных налогов представительными органами
муниципальных образований (законодательными (представительными) органами
государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга)
определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом
Российской Федерации, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки,
порядок и сроки уплаты налогов, если эти элементы налогообложения не
установлены Кодексом.
Иные элементы налогообложения по местным налогам и налогоплательщики
определяются только Налоговым кодексом
России.
Возможность определять обязательные элементы налога в соответствующих
законах субъектов Российской Федерации и актах представительных органов
муниципальных образований проистекает из ст. ст. 71 (пункт
«з»), 73 и 132 (ч. 1)
Конституции Российской Федерации.
Федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, самостоятельно определяя не
только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств (см. ст. 71 п.
«з» Конституции России).
Применительно к субъектам Российской Федерации и органам местного
самоуправления понятие «установление налогов и сборов» имеет иной
юридический смысл. При этом право субъектов Российской Федерации на
установление налогов всегда носит производный характер, поскольку субъекты
Российской Федерации связаны этими общими принципами, установление которых
находится в совместном ведении.
Выявление конституционного смысла гарантированного Конституцией
Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской
Федерации права устанавливать налоги возможно только с учетом основных прав
человека и гражданина, закрепленных в ст. ст. 34
и 35
Конституции Российской Федерации, а также конституционного принципа единства
экономического пространства. Исходя из необходимости достижения равновесия
между указанными конституционными ценностями, налоговая политика стремится к
унификации налоговых изъятий. Этой цели служит и такой общий принцип налогообложения
и сборов, как исчерпывающий по своему характеру перечень региональных налогов,
которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, и вытекающие из него ограничения по введению
дополнительных налогов и обязательных отчислений, а также по повышению ставок
налогов и налоговых платежей <1>.
———————————
<1> См.: Постановление
Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 года N 5-П «По делу о проверке
конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20
Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой
системы в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Наука
выработала следующие основания классификации налогов:
1) по субъектам плательщиков:
— налоги с организаций —
обязательные платежи, взыскиваемые только с налогоплательщиков-организаций
(налог на имущество организаций, налог на прибыль и др.);
— налоги с физических лиц —
обязательные платежи, взимаемые с налогоплательщиков — физических лиц (налог на
доходы физических лиц, налог на имущество физических лиц и др.);
— общие налоги для физических
лиц и организаций — обязательные платежи, уплачиваемые всеми категориями
налогоплательщиков независимо от их вида (например, земельный налог,
транспортный налог);
2) одним из самых сложных оснований разделения налогов является их
деление на прямые и косвенные.
Сложность разделения в данном случае выражается в сложности определения основания
для такого деления, некоторыми учеными предлагается это основание именовать
«по способу изъятия» <1>, другими
«по совпадению юридического и фактического плательщика» <2>,
кроме того, подобные налоги некоторыми именуются также
подоходно-поимущественными (прямые) и налогами на потребление (косвенные) <3>:
———————————
<1> Клейменова М.О. Налоговое право: Учеб. пособие.
М.: Московский финансово-промышленный университет «Синергия», 2013.
<2> Тютин Д.В. Налоговое право:
Курс лекций // СПС «КонсультантПлюс». 2012.
<3> Грачева Е.Ю., Ивлиева М.Ф., Соколова Э.Д.
Налоговое право: Учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 29.
— прямые налоги — взимаются в процессе
приобретения материальных благ, определяются размером объекта обложения и
уплачиваются производителем или собственником. Прямые налоги могут
подразделяться на личностные налоги,
уплачиваемые налогоплательщиком за счет и в зависимости от полученного дохода
(прибыли) и учитывающие финансовую состоятельность плательщика — НДФЛ, налог на
прибыль организации; и реальные налоги,
уплачиваемые с имущества, в основе которых лежит не реальный, а предполагаемый
средний доход, получение которого только ожидается, — налог на вмененный доход;
— косвенные налоги —
взимаются в процессе расходования материальных благ, определяются размером
потребления, включаются в виде надбавки к цене товара и уплачиваются
потребителем (акцизы, налог на добавленную стоимость и др.). Важнейшим
критерием для разграничения прямых и косвенных налогов выступает лицо, которое
является налогоплательщиком и того лица, которое непосредственно несет бремя
налогообложения. При прямом налогообложении плательщик налога и лицо, несущее
бремя, совпадают, а при косвенном — нет;
3) по характеру использования
налоги бывают:
— общие налоги — расходуются
на цели, определенные в бюджете. К данному виду налогов относится большинство
современных налогов;
— целевые налоги —
используются на строго определенные цели, например транспортный налог;
4) по способу обложения:
— кадастровые — представляют
собой реестр, содержащий перечень типичных объектов (земля, имущество, доход),
которые классифицируются по внешним признакам — размер участка (земельный
налог), объем двигателя (транспортный налог);
— декларационные — налоги,
на которые подается официальное заявление налогоплательщика о полученных
доходах за определенный период времени;
5) в зависимости от
периодичности взимания:
— разовые — уплачиваются
один раз в течение определенного периода при совершении конкретных действий
(сборы и пошлины);
— регулярные —
систематические (текущие) (налог на доходы физических лиц, налог на имущество
организаций и др.);
6) в зависимости от субъекта,
исчисляющего налог:
— окладные — исчисляемые
налоговыми органами;
— не окладные — исчисляемые
налогоплательщиком;
7) по объекту налогообложения:
— имущественные — налог на
имущество организаций;
— на доходы — налог на
доходы физических лиц;
— на определенные виды
деятельности — при определении этих налогов учитывается осуществление
определенных видов деятельности, а не размер полученных доходов, например
некоторые виды акциза.
§ 3. Понятие налогового права Российской Федерации.
Его место в
системе отечественного права
Для того
чтобы раскрыть понятие налогового права Российской Федерации, необходимо для
начала определить его предмет.
Предметом права выступают общественные отношения. Согласно ст. 2
Налогового кодекса Российской Федерации законодательство о налогах и сборах
регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и
сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе
осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов,
действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за
совершение налогового правонарушения, которые и составляют предмет налогового
права.
Отношения, являющиеся предметом
налогового права, характеризуются следующими особенностями:
— имеют преимущественно имущественный характер:
— направлены на формирование денежных фондов государства и
муниципальных образований;
— имеют властный характер;
— обязательными участниками отношений выступают государство и
муниципальные образования в лице уполномоченных органов и должностных лиц;
— имеют как имущественный (материальный), так и неимущественный
(процессуальный, процедурный) характер.
Таким образом, предмет налогового права является составной частью
предмета финансового права, поскольку деятельность, осуществляемая в рамках
налоговых правоотношений по установлению, введению и взиманию налогов, является
лишь одним из методов финансовой деятельности государства, методов формирования
публичного денежного фонда — бюджета.
Методы осуществления налоговой деятельности имеют большое значение для
уяснения качественной стороны налоговых правоотношений.
Метод права — это совокупность юридических приемов и способов,
посредством которых происходит правовая регламентация общественных отношений.
Для публичных отраслей права характерно преобладание императивного метода
правового регулирования.
В налоговом праве выделяют два метода:
1) императивный;
2) диспозитивный.
Императивный метод или метод властных предписаний предполагает
субординацию сторон, одной из которых — налоговому органу, действующему от
имени государства, принадлежит властное полномочие, а другой —
налогоплательщику — обязанность повиновения. Требование налогового органа и
налоговое обязательство налогоплательщика следуют не из договора, а из закона <1>.
Однако важно понимать, что власть налоговых органов не является безграничной,
их деятельность обусловлена законом и именно ему подчиняются и налоговые
органы, и иные субъекты налоговых правоотношений. Большая степень правовой
регламентации — вот что в первую очередь характеризует императивный метод в
налоговом праве. Налоговые органы, например, не могут осуществлять налоговый
контроль в иных формах и методах, чем установленные Налоговый кодексом
Российской Федерации.
———————————
<1> См.: Постановление
Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 года N 20-П.
Преобладание
императивного метода характеризуется наличием позитивных обязываний,
отсутствием возможности субъектам права исходя из собственной воли приобретать
права и обязанности, определять их содержание, осуществлять их или распоряжаться
ими, поскольку лица должны следовать предписаниям актов, которые не
предполагают усмотрения сторон.
Диспозитивный метод обычно применяется при регулировании
гражданско-правовых отношений, однако в последнее время роль этого метода в
регулировании налоговых правоотношений возросла.
Диспозитивный метод предполагает использование дозволений, которые
предполагают поиск компромисса. В налоговом праве этот метод проявляется в
предоставлении субъектам права выбора поведения.
Диспозитивность проявляется, например, в следующем:
— налогоплательщик может выбрать метод учета доходов и расходов по
налогу на прибыль организаций (ст. ст. 271
— 273, 313 НК
РФ);
— налогоплательщик может заключить с другими налогоплательщиками
договор о создании консолидированной группы налогоплательщиков для особого
исчисления и уплаты налога на прибыль организаций (п. 1 ст. 25.1
НК РФ);
— налогоплательщик может заключить с налоговым органом соглашение о
ценообразовании (ст. 105.19
НК РФ) и т.д.
Однако необходимо понимать, что диспозитивность в регулировании
налоговых отношений хоть и присутствует, но не является определяющим методом
правового регулирования.
Исходя из изложенного налоговое
право можно определить как подотрасль финансового права, включающую в себя
совокупность правовых норм, регулирующих налоговые правоотношения императивным
и диспозитивным методами в соответствующей публичному праву пропорции.
Налоговое право имеет свое внутренне строение. Традиционно в качестве
элементов системы налогового права выделяют общую и особенную часть. Общая
часть регулирует группы однородных отношений, которые объединяются в правовые
нормы — самые мелкие элементы системы. В свою очередь, нормы могут быть
образовывать более крупные элементы — подынституты или субинституты (например,
налоговой проверки), которые включаются в более значимые подразделения системы
— институты (например, налогового контроля) <1>.
К особенной части налогового права относятся нормы, которые конкретизируют
установленные в общей части нормы применительно к конкретному налогу или сбору.
———————————
<1> См.: Кирилина В.Е. Система налогового
права: проблемы определения элементного состава // Финансовое право.
2011. N 11. С. 32 — 34.
Налоговое
право не существует обособленно от других отраслей права, оно соприкасается и
взаимодействует с бюджетным правом, конституционным правом, гражданским правом
и другими отраслями и подотраслями права.
Конституционное право и
налоговое право. Основные права и обязанности закреплены в Конституции
Российской Федерации, к подобной основной обязанности относится и обязанность
уплачивать законно установленные налоги и сборы. В ст. 57
Конституции России закреплено, что каждый обязан платить законно установленные
налоги и сборы, при этом законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие
положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Но не только в этом
проявляется взаимосвязанность конституционного и налогового права. Необходимо
также отметить, что поскольку установление и введение налогов является
предметом отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, то
большое значение в этой связи приобретают заложенные в Конституции
России принципы конституционного федерализма, а также основные полномочия
органов государственной власти.
Налоговое и гражданское право.
Предметом гражданского и налогового права являются имущественные отношения.
Налоговые отношения как отношения, возникающие преимущественно на основе
властных предписаний, могут быть обусловлены результатом осуществления
гражданских правоотношений. Например, возникший в результате сделки доход
становится объектом налогообложения.
Налоговое право и бюджетное
право. Налог является основным источником пополнения бюджета, таким
образом, правовое регулирование налоговых отношений оказывает влияние и на
бюджетные отношения в том числе. Например, если устанавливается налоговая
льгота по земельному налогу федеральным органом власти путем внесения изменений
в Налоговый кодекс
Российской Федерации, то возникает необходимость предусмотреть механизмы
компенсации выпадающих доходов бюджета для муниципальных образований.
§ 4. Источники налогового права: понятие, виды.
Законодательство
о налогах и сборах: понятие, значение,
место в системе
источников налогового права. Краткая
характеристика
Налогового кодекса
Российской Федерации
Под
источником права принято понимать форму его внешнего выражения. Поскольку
предметом налогового права являются властные отношения, инициатором
возникновения которых выступает государство, то эта воля государства должна
быть соответствующим образом закреплена.
Под нормой налогового права
принято понимать общеобязательное правило поведения, рассчитанное на
неоднократное применение, исходящее от государства и обеспеченное возможностью
государственного принуждения, формально определенное (существующее в
определенных источниках), регулирующее общественные отношения по уплате налогов
и сборов, а также связанные с ними отношения.
Источниками налогового права России являются содержащие нормы
налогового права нормативные акты преимущественно представительных органов
государственной власти и местного самоуправления, а также соответствующие им
акты исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления,
принятые в пределах их компетенции.
В связи с отсутствием легального определения нормативного правового
акта, формирование бесспорного списка источников налогового права достаточно
сложно.
Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт,
являются:
— издание его в установленном порядке управомоченным органом
государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
— наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для
неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение,
направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или
прекращение существующих правоотношений <1>.
———————————
<1> Постановление
Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 «О практике
рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или
в части».
Конституция Российской Федерации выступает в качестве общенормативной основы
правовой системы в целом, включая и налоговое право. Можно согласиться с
мнением, что назвать Конституцию
Российской Федерации непосредственным источником налогового права нельзя, она
содержит не налогово-правовые нормы, но конституционно-правовые нормы,
регулирующие вопросы налогообложения <1>.
———————————
<1> См.: Демин А.В. Общая теория налогово-правовых
норм: Монография. М.: РИОР; ИНФРА-М, 2013. С. 37, 38.
Международные акты
Пункт 4 ст. 15
Конституции России устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные договоры Российской Федерации являются
составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской
Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются
правила международного договора.
В ст. 7
Налогового кодекса также отмечено, что если международным договором Российской
Федерации, содержащим положения, касающиеся налогообложения и сборов,
установлены иные правила и нормы, чем предусмотренные Кодексом
и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами о налогах и
(или) сборах, то применяются правила и нормы международных договоров Российской
Федерации.
Таким образом, международные акты, основу которых составляют
конвенционные (договорные) формы, также являются источниками налогового права.
Выделяют следующие виды международных соглашений (конвенций) в области
налогообложения:
1) общие соглашения об устранении двойного налогообложения доходов и
имущества;
2) ограниченные (специальные) соглашения об устранении двойного
налогообложения (например, в сфере авторских прав или транспорта);
3) соглашения об оказании административной помощи по налоговым вопросам.
Двойным налогообложением признается обложение одного и того же объекта
двумя и более схожими налогами за один и тот же период.
Соглашения об избежании двойного налогообложения призваны урегулировать
ситуации двойного налогообложения, которые могут возникнуть вследствие:
— признания одного и того же лица резидентом в двух и более
государствах;
— признание одного и того же объекта объектом налогообложения в двух и
более государствах за один и тот же период.
Заключение соглашений осуществляется на основе Типового соглашения,
утвержденного Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2010 года N 84
«О заключении межгосударственных соглашений об избежании двойного
налогообложения и о предотвращении уклонения от уплаты налогов на доходы и
имущество».
В ст. 1
Налогового кодекса Российской Федерации определяется законодательство о налогах и сборах, включающее в себя:
— законодательство Российской Федерации о налогах и сборах;
— законодательство субъектов Российской Федерации;
— нормативные правовые акты представительных органов муниципальных
образований.
Законодательство Российской
Федерации о налогах и сборах включает в себя Налоговый кодекс
Российской Федерации и принятые в соответствии с ним федеральные законы о
налогах и сборах (п. 1 ст. 1
НК РФ).
К законодательству о налогах и сборах предъявляются высокие требования,
в том числе и к порядку его принятия, в связи с этим отнесение того или иного
акта к акту законодательства о налогах и сборах имеет не только большое
теоретическое, но и практическое значение. Так, в соответствии с п. 3 ст. 104
Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов,
освобождении от их уплаты могут быть внесены только при наличии заключения
Правительства Российской Федерации.
Кроме того, акты о налогах и сборах имеют определенные особенности
вступления в законную силу.
В данном случае важно понимать, что отраслевая принадлежность актов не
должна влиять на гарантии, которые установлены в Налоговом кодексе
Российской Федерации, поэтому если акт формально не относится к
законодательству о налогах и сборах, но при этом его нормативные положения
оказывают влияние на налоговые правоотношения, порождая юридически значимые
последствия в налоговой сфере (напр., определяют формирование налоговой базы),
то в этой части к порядку его вступления применяются правила, которые
установлены для законодательства о налогах и сборах <1>.
———————————
<1> См.: Постановление
Конституционного Суда РФ от 2 июля 2013 года N 17-П «По делу о проверке
конституционности положений пункта 1 статьи 5 и статьи 391 Налогового кодекса
Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества
«Омскшина» // СПС «КонсультантПлюс».
По общему
правилу, установленному в ст. 5 НК
РФ, акт налогового законодательства вступает в силу при наличии двух условий:
— не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального
опубликования;
— не ранее первого числа очередного налогового периода по
соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных НК РФ.
В ст. 5
предусмотрены и иные условия вступления актов о налогах и сборах в силу:
— федеральные законы, вносящие изменения в Кодекс в
части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства
о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты
представительных органов муниципальных образований, вводящие налоги, вступают в
силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее
одного месяца со дня их официального опубликования;
— акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые
налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов,
устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о
налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие
положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников
отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют;
— акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие
ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо
устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков,
плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, имеют обратную силу. Подобные акты могут вступать в силу в сроки,
прямо предусмотренные этими актами, но не ранее даты их официального
опубликования;
— акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или)
сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности
налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей
или иным образом улучшающие их положение, могут
иметь обратную силу, если прямо предусматривают это. Эти акты могут
вступать в силу в сроки, прямо предусмотренные этими актами, но не ранее даты
их официального опубликования.
Касательно определения федеральных
законов, «принятых в соответствии с ним», существует несколько
подходов:
— федеральные законы, принятые по прямому указанию НК РФ
(законы о внесении изменений и дополнений в НК РФ);
— федеральные законы, не указанные в НК РФ,
регулирующие отношения, указанные в ст. 2 НК
РФ.
Однако в соответствии с п. 7 ст. 1
НК РФ внесение изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и
сборах, а также приостановление, отмена или признание утратившими силу
положений актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах
осуществляются отдельными федеральными законами и не могут быть включены в
тексты федеральных законов, изменяющих (приостанавливающих, отменяющих,
признающих утратившими силу) другие законодательные акты Российской Федерации
или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования.
В связи с чем полагаем, что к законодательству о налогах и сборах можно
отнести только законы, которые приняты по прямому указанию НК РФ,
поскольку иное противоречило бы указанной выше норме.
Налоговый кодекс
Российской Федерации
Согласно п. 2 ст. 1
НК РФ Кодекс
устанавливает систему налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения
в Российской Федерации, в том числе:
1) виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации;
2) основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок
исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов;
3) принципы установления, введения в действие и прекращения действия
ранее введенных налогов субъектов Российской Федерации и местных налогов;
4) права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других
участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах;
5) формы и методы налогового контроля;
6) ответственность за совершение налоговых правонарушений;
7) порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия)
их должностных лиц.
Действие Налогового кодекса
Российской Федерации распространяется на отношения по установлению, введению и
взиманию сборов в тех случаях, когда это прямо им предусмотрено (п. 3 ст. 1
НК РФ).
Налоговый кодекс
Российской Федерации занимает особое положение среди источников налогового
права, поскольку представляет собой кодифицированный акт прямого действия. Кодификация
налогового законодательства, начатая в 1997 году, продолжается до сих пор. НК РФ
заменил множество налоговых законов, действовавших ранее.
В процессе кодификации происходит систематизация и переосмысление
действующих норм. Кодификация способствует структурированию налогового права
как целостного нормативного комплекса, что, безусловно, способствует упрощению
налогового законодательства для понимания его налогоплательщиком, не обладающим
специальными профессиональными знаниями. Преимущества кодификации авторами
видятся в следующем, она: способствует реализации принципа нормативно-правовой
экономии; позволяет сформировать общую часть налогового права; положила начало
формированию налогового процесса как особого, самостоятельного института
налогового законодательства; способствует унификации налогового
законодательства, его единообразному пониманию и применению; стабилизирует
отраслевое законодательство; позволяет выстроить иерархию источников налогового
права, необходимую для любой системы нормативных актов <1>.
———————————
<1> См.: Демин А.В. Налоговое право России: Учеб.
пособие.
Красноярск: РУМЦ ЮО, 2006; СПС «КонсультантПлюс».
Часть
первая Налогового кодекса
Российской Федерации была принята Государственной Думой 16 июля 1998 года и
одобрена Советом Федерации 17 июля 1998 года. Президент Российской Федерации
подписал НК РФ 31
июля 1998 года и обнародовал его 6 августа 1998 года. Основные статьи части
первой Налогового кодекса
России вступили в силу с 1 января 1999 года.
Первое января 2001 года является датой вступления некоторых глав части
второй Налогового кодекса
Российской Федерации. Последним налогом, порядок взимания которого
регулировался не Налоговым кодексом
Российской Федерации, до 1 января 2015 года являлся налог на имущество
физических лиц.
Законодательство субъектов
Российской Федерации о налогах и сборах состоит из законов о налогах
субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с Налоговым кодексом
Российской Федерации.
Нормативные акты
представительных актов муниципальных образований о местных налогах и сборах
принимаются представительными органами муниципальных образований в соответствии
с Налоговым кодексом
Российской Федерации.
Подзаконные акты
В
соответствии со ст. 4 НК
РФ к подзаконным актам, являющимся источниками налогового права, можно отнести:
нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, исполнительных органов местного самоуправления о налогах
и сборах.
Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной
власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в
области таможенного дела, органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных
законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции
издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со
сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и
сборах.
Особенно отмечено в п. 2 ст. 4
НК РФ, что Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять
функции по контролю и надзору в сфере налогов и сборов, его территориальные
органы, а также подчиненные федеральному органу исполнительной власти,
уполномоченному в области таможенного дела таможенные органы Российской
Федерации не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов
и сборов. Однако из этого правила есть исключение, которое возможно только по
прямому указанию Налогового кодекса
Российской Федерации. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации:
«Положение п. 2 ст. 4
НК РФ является общим правилом, которое, однако, не означает, что федеральный
законодатель лишен права наделить данный федеральный орган исполнительной
власти отдельными полномочиями по изданию подзаконного нормативного правового
акта по тому или иному вопросу, касающемуся организации деятельности налоговых
органов по взиманию налогов и сборов, путем прямого указания таких полномочий в
Налоговом кодексе
Российской Федерации» <1>.
———————————
<1> Определение
Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2011 года N 195-О-О «Об отказе в
принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества «Завод
«Людиновокабель» на нарушение конституционных прав и свобод
положением пункта 6 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации» //
СПС «КонсультантПлюс».
Президент
Российской Федерации не обладает правом правотворчества в сфере налогов и
сборов, однако законы Российской Федерации не содержат и прямого запрета, в
связи с этим принято считать, что Президент России может в чрезвычайных
обстоятельствах урегулировать налоговые отношения, которые не были
урегулированы законом, при условии что такие указы не противоречат Конституции
и федеральным законам и не отнесены к компетенции органов представительной
власти (например, устанавливать новые налоги).
Признание акта не соответствующим Налоговому кодексу
России
В
соответствии со ст. 6 НК
РФ, возможно признание нормативного правового акта не соответствующим
Налоговому кодексу
Российской Федерации, которое, если не предусмотрено иное, осуществляется в
судебном порядке. Правительство Российской Федерации, а также иной орган
исполнительной власти или исполнительный орган местного самоуправления,
принявшие указанный акт, либо их вышестоящие органы вправе до судебного
рассмотрения отменить этот акт или внести в него необходимые изменения.
Нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не
соответствующим Налоговому кодексу
Российской Федерации, если такой акт:
1) издан органом, не имеющим в соответствии с НК РФ
права издавать подобного рода акты, либо издан с нарушением установленного
порядка издания таких актов;
2) отменяет или ограничивает права налогоплательщиков, плательщиков
сборов, налоговых агентов, их представителей либо полномочия налоговых органов,
таможенных органов, установленные НК РФ;
3) вводит обязанности, не предусмотренные НК РФ,
или изменяет определенное Кодексом
содержание обязанностей участников отношений, регулируемых законодательством о
налогах и сборах, иных лиц, обязанности которых установлены НК РФ;
4) запрещает действия налогоплательщиков, плательщиков сборов,
налоговых агентов, их представителей, разрешенные НК РФ;
5) запрещает действия налоговых органов, таможенных органов, их
должностных лиц, разрешенные или предписанные НК РФ;
6) разрешает или допускает действия, запрещенные НК РФ;
7) изменяет установленные НК РФ
основания, условия, последовательность или порядок действий участников
отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, иных лиц,
обязанности которых установлены НК РФ;
8) изменяет содержание понятий и терминов, определенных в НК РФ,
либо использует эти понятия и термины в ином значении, чем они используются в НК РФ;
9) иным образом противоречит общим началам и (или) буквальному смыслу
конкретных положений НК РФ.
Может сложиться мнение, что Налоговый кодекс
Российской Федерации имеет приоритет над другими законами, однако в этой связи
необходимо учесть позицию Конституционного Суда Российской Федерации, который
неоднократно указывал, что Конституцией
Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов
внутри одного их вида, в данном случае — федеральных законов. Ни один
федеральный закон в силу ст. 76
Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому
федеральному закону большей юридической силой <1>.
Это мнение при отсутствии закона, определяющего понятие нормативного правового
акта, их иерархии, а также правил разрешения коллизий делают ситуацию с
источниками налогового права и порядком их толкования еще более запутанной.
———————————
<1> Определение
Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2000 года N 22-О «По запросу
Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности
статьи 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных
организаций».
§ 5. Налоговые правоотношения: понятие, структура,
особенности,
содержание, основания классификации (виды)
Необходимо
отметить, что вопрос об определении налогового правоотношения является
дискуссионным в теории налогового права. Налоговый кодекс Российской Федерации
не содержит легального определения налогового правоотношения, однако ст. 2
выделяет круг отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, к
которым относятся властные отношения по установлению, введению и взиманию
налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в
процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых
органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к
ответственности за совершение налогового правонарушения.
Существует достаточно большое количество определений налоговых
правоотношений, в которых правоведы раскрывают содержание или отличительные
признаки данного вида правоотношений.
Налоговые правоотношения обычно называют видом финансового
правоотношения, хотя С.В. Запольский представляет налоговые правоотношения как
группу финансовых обязательств, при этом финансовое обязательство не
тождественно категории финансового правоотношения. Финансовое правоотношение
выступает как результат, следствие возникновения финансового обязательства.
Финансовое обязательство — это субъективная, волевая сторона финансовых
правоотношений <1>.
———————————
<1> См.: Запольский С.В. Дискуссионные вопросы
теории финансового права: Монография. М.: РАП; Эксмо, 2008. С. 114 — 116.
Исходя из
изложенного можно представить налоговые
правоотношения как вид общественных отношений, являющихся разновидностью
финансового правоотношения, урегулированных нормами законодательства о налогах
и сборах, возникающих по поводу установления, введения и взимания налогов и
сборов в Российской Федерации, а также в процессе осуществления налогового
контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их
должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового
правонарушения.
Считается, что налоговым правоотношениям присущи признаки
правоотношения вообще и финансового правоотношения в частности.
Среди особенных признаков налоговых правоотношений принято выделять
следующие:
— носят публичный характер;
— возникают, изменяются и прекращаются в соответствии с нормами
законодательства о налогах и сборах в связи с налогообложением;
— особый субъектный состав участников, при этом одной стороной
выступает государство либо самостоятельно, либо через уполномоченные им органы;
— имеют властно-имущественный характер.
Это лишь общий перечень отличительных признаков налоговых
правоотношений, можно выделить и другие общие для всех налоговых правоотношений
признаки, кроме того, можно выделить и специальные, характерные для отдельных
видов налоговых правоотношений, признаки.
Существуют различные основания для классификации налоговых
правоотношений.
Исходя из функций права правоотношения можно разделить:
— на регулятивные,
возникающие в связи правомерным поведением субъекта и обеспечивающие реализацию
регулятивной функции права;
— охранительные, возникающие
в связи с неправомерным поведением, нарушением налогово-правовой нормы и
обеспечивающие реализацию охранительной функции права.
Регулятивные отношения можно подразделить также на общерегулятивные
(абсолютные) и конкретно-регулятивные (относительные).
Исходя из содержания правоотношения их подразделяют:
— на материальные, которые
служат средством реализации материальных прав и обязанностей субъектов,
обеспечивают реализацию материальных норм налогового права;
— процессуальные,
обеспечивающие порядок реализации материальных прав и обязанностей субъекта и
выступающие в связи с этим служебными по отношению к материальным
правоотношениям. Обеспечивают реализацию процессуальных норм налогового права.
По объекту налогового правоотношения выделяют:
— имущественные,
складывающиеся в связи имуществом (налог, сбор, пени и т.д.);
— неимущественные,
складывающиеся в связи с некоторой деятельностью (налоговый контроль и т.д.).
По структуре юридического содержания налоговых правоотношений выделяют:
— сложные, имеющие
структуру, состоящую из нескольких правоотношений, где существует основное
правоотношение, создающее базис, к которому присоединяются, при наличии
соответствующих юридических фактов, производные отношения;
— простые правоотношения,
которые могут включать в себя одно право и одну обязанность.
По времени действия выделяют <1>:
———————————
<1> См.: Кучерявенко Н.П. Курс налогового
права: В 2 т. / Под. ред. Д.М. Щекина. М., 2009. Т. 1. С. 175.
— временные правоотношения, рассчитанные
на определенный срок;
— постоянные правоотношения,
не имеющие ограничения по времени. Основной массив налоговых правоотношений
является постоянным.
Структура налоговых правоотношений включает в себя: объект, субъект и
содержание.
Объектом правоотношения
обычно называют то, на что направлено поведение участников правоотношения.
Таким образом, объектом налогового правоотношения будут выступать средства,
предметы, явления, деятельность и действия.
Объект правоотношения зависит от вида правоотношения.
Субъектами правоотношения
признают лица, потенциально способные быть участниками налогового
правоотношения. Налоговая правосубъектность характеризуется налоговой
правоспособностью и дееспособностью.
В ст. 9
Налогового кодекса Российской Федерации содержится перечень участников
отношений, урегулированных законодательством о налогах и сборах, к которым
относятся:
— организации и физические лица, признаваемые налогоплательщиками и
плательщиками сборов в соответствии с НК РФ;
— организации и физические лица, признаваемые налоговыми агентами в
соответствии с НК РФ;
— налоговые органы;
— таможенные органы.
Однако этими видами перечень субъектов налогового правоотношения не
ограничивается, что можно понять, проанализировав перечень отношений,
урегулированных законодательством о налогах и сборах, а также Налоговый кодекс
Российской Федерации, который устанавливает права и обязанности не только
указанной выше категории лиц, но также ряда других лиц, которые могут оказывать
содействие проведению налогового контроля (понятые и т.д.) или на которые
возложены определенные полномочия (например, Минфин России).
Условно можно выделить следующие 7 групп участников налоговых
правоотношений:
1) субъекты, наделенные компетенцией по установлению налогов (органы
законодательной власти);
2) субъекты, на которых, в соответствии с законодательством о налогах и
сборах, возложена обязанность по уплате налогов (сборов) в бюджет;
3) субъекты, содействующие уплате налогов или сборов (банки, налоговые
агенты и т.д.);
4) субъекты, содействующие налоговому администрированию (лица,
сообщающие сведения, связанные с учетом налогоплательщиков и т.д.);
5) субъекты, осуществляющие налоговое администрирование (налоговые
органы);
6) субъекты, осуществляющие правоохранительную функцию в сфере налогов
и сборов;
7) субъекты, рассматривающие дела и исполняющие решения о взыскании
налоговых санкций <1>.
———————————
<1> См.: Кучеров И.И. Налоговое право России:
Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 117.
Содержание правоотношения состоит из
прав и обязанностей его участников, тип и объем которых зависит от того, к
какому виду относится налоговое правоотношение. Выделяют:
— материальное содержание,
представляющее собой фактическое поведение участников, выражающееся в действии
или бездействии, которое управомоченный субъект вправе, а правообязанный должен
осуществить. Материальное содержание налогового правоотношения неразрывно
связывает правоотношение с фактически сложившимся отношением;
— юридическое содержание,
представляющее собой единство прав и обязанностей участников отношений.
Юридическое содержание налоговых правоотношений выступает правовым средством
обеспечения существования и развития фактических отношений <1>.
———————————
<1> См.: Кучерявенко Н.П. Указ. соч. С. 309 —
312.
§ 6. Налогоплательщики: понятие, виды,
их права и
обязанности
Согласно ст. 19
Налогового кодекса Российской Федерации налогоплательщиками
и плательщиками сборов признаются организации и физические лица, на которых
в соответствии с Налоговым кодексом
России возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и (или) сборы.
Основными видами налогоплательщиков являются:
— организация;
— физическое лицо.
Понятие организации является уникальным для налогового права, что
означает, что это понятие используется в соответствии с определением, которое
дано в ст. 11
НК РФ специально для целей законодательства о налогах и сборах.
Под организациями в соответствии с вышеуказанной статьей
понимаются юридические лица, образованные в соответствии с законодательством
Российской Федерации, а также иностранные юридические лица, компании и другие
корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью, созданные
в соответствии с законодательством иностранных государств, международные
организации, филиалы и представительства указанных иностранных лиц и
международных организаций, созданные на территории Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 ст. 48
Гражданского кодекса Российской Федерации юридическим лицом признается
организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или
оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим
обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и
осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности,
быть истцом и ответчиком в суде.
Пункт 3 ст. 49
ГК РФ предусматривает, что правоспособность юридического лица возникает в
момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из
Единого государственного реестра юридических лиц.
Таким образом, понятие юридического лица уже, чем понятие организации,
поскольку для целей налогообложения в понятие организации включены не только
юридические лица, признаваемые таковыми в соответствии с ГК РФ,
но и иностранные юридические лица и иные корпоративные образования,
международные организации, их филиалы и представительства.
Налоговый кодекс
Российской Федерации вводит еще одно важное понятие, связанное с организацией —
обособленное подразделение
организации, которым признается любое территориально обособленное от нее
подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие
места. Признание обособленного подразделения организации таковым производится
независимо от того, отражено или не отражено его создание в учредительных или
иных организационно-распорядительных документах организации, и от полномочий,
которыми наделяется указанное подразделение. При этом рабочее место считается
стационарным, если оно создается на срок более одного месяца (ст. 11
НК РФ). Это понятие используется только для целей налогообложения и отличается
от известных гражданскому законодательству категорий филиала и
представительства, поскольку к нему не предъявляется требований предварительной
регистрации. Обособленное подразделение может иметь или не иметь статус филиала
или представительства. Наличие обособленного подразделения влияет на порядок
исчисления и уплаты налогов, а также на налоговый контроль. Обособленное
подразделение не является самостоятельным юридическим лицом и
налогоплательщиком, оно призвано исполнять обязанности организаций на местах, в
части полученных от деятельности этого обособленного подразделения доходов.
Иностранные организации могут осуществлять деятельность на территории
Российской Федерации, через созданное здесь постоянное представительство.
Необходимо различать понятия «постоянное представительство для целей
налогообложения» и «представительство иностранной организации».
Под постоянным
представительством согласно п. 2 ст. 306
НК РФ понимается филиал, представительство, отделение, бюро, контора,
агентство, любое другое обособленное подразделение или иное место деятельности
этой организации, через которое организация регулярно осуществляет предпринимательскую
деятельность на территории Российской Федерации, связанную:
— с пользованием недрами и (или) использованием других природных
ресурсов;
— проведением предусмотренных контрактами работ по строительству,
установке, монтажу, сборке, наладке, обслуживанию и эксплуатации оборудования,
в том числе игровых автоматов;
— продажей товаров с расположенных на территории Российской Федерации и
принадлежащих этой организации или арендуемых ею складов;
— осуществлением иных работ, оказанием услуг, ведением иной
деятельности, за исключением деятельности, относящейся к категории
вспомогательной или подготовительной.
Деятельностью иностранной организации на территории Российской
Федерации также признается деятельность, осуществляемая иностранной
организацией — оператором нового морского месторождения углеводородного сырья и
связанная с добычей углеводородного сырья на новом морском месторождении
углеводородного сырья.
Постоянное представительство считается образованным с начала
регулярного осуществления предпринимательской деятельности через ее отделение.
При этом деятельность по созданию отделения сама по себе не создает постоянного
представительства. Постоянное представительство прекращает существование с момента
прекращения предпринимательской деятельности через отделение иностранной
организации.
Иное определение постоянного представительства может содержаться в
соглашении об избежании двойного налогообложения в отношении доходов и капитала
<1>.
———————————
<1> См.: Договор
между РФ и США от 17 июня 1992 года «Об избежании двойного налогообложения
и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и
капитал».
Постоянное
представительство бывает имущественного и агентского типов. К имущественному типу относится:
отделение, строительная площадка и т.д., а к агентскому типу относится зависимый агент.
Под физическими лицами
понимаются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без
гражданства (ст. 11
НК РФ). Правоспособность физического лица возникает с момента его рождения,
однако момент возникновения дееспособности в Налоговом кодексе
не установлен, возраст налогоплательщика не имеет значения для возникновения у
него налоговой обязанности. Налоговый кодекс
Российской Федерации определяет возраст налоговой деликтоспособности
физического лица. Физическое лицо может быть привлечено к ответственности за
налоговые правонарушения только по достижении им 16 лет.
Таблица 6.1
Классификация
налогоплательщиков
| Виды | Организация | Физическое лицо |
| По объему налоговой обязанности: резидент и нерезидент |
||
| Резиденты
Полная налоговая обязанность. Уплачивают налоги, с |
1) российские организации;
2) иностранные организации, признаваемые налоговыми 3) иностранные организации, местом фактического |
Физические лица, находящиеся на территории Российской Федерации более 183 дней в течение следующих подряд 12 месяцев |
| Нерезиденты
Ограниченная налоговая обязанность. Уплачивают налоги |
Имеющие постоянное представительство и не имеющие постоянного представительства |
Имеющие постоянную налоговую базу (если предусмотрено соглашениями об избежании двойного налогообложения) или не имеющие такового |
| 2. По целям деятельности |
Коммерческие и некоммерческие | Адвокаты и нотариусы |
| 3. По видам деятельности |
Банки, страховые организации и т.д. | |
| По наличию особого правового статуса | ||
| Консолидированная группа налогоплательщиков — добровольное объединение налогоплательщиков налога на прибыль организаций на основе договора о создании консолидированной группы налогоплательщиков в порядке и на условиях, которые предусмотрены настоящим Кодексом, в целях исчисления и уплаты налога на прибыль организаций с учетом совокупного финансового результата хозяйственной деятельности указанных налогоплательщиков (далее — налог на прибыль организаций по консолидированной группе налогоплательщиков |
Индивидуальные предприниматели — физические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, главы крестьянских (фермерских) хозяйств. Физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, но не зарегистрировавшиеся в качестве индивидуальных предпринимателей в нарушение требований гражданского законодательства Российской Федерации, при исполнении обязанностей, возложенных на них Налоговым кодексом, не вправе ссылаться на то, что они не являются индивидуальными предпринимателями (ст. 11 НК РФ) |
|
| Взаимозависимые лица (раздел V.1 НК РФ). Если особенности отношений между лицами могут Способы признания: 1) нормативный (основания установлены в п. 2 ст. 105.1 2) самопризнание; 3) признание судом |
||
| Нормативные основания | — организации в случае, если одна организация прямо и (или) косвенно участвует в другой организации и доля такого участия составляет более 25%; — организации в случае, если одно и то же лицо прямо — организации, единоличные исполнительные органы — организации, в которых более 50% состава — организации, в которых полномочия единоличного |
физические лица в случае, если одно физическое лицо подчиняется другому физическому лицу по должностному положению; физическое лицо, его супруг (супруга), родители (в том числе усыновители), дети (в том числе усыновленные), полнородные и неполнородные братья и сестры, опекун (попечитель) и подопечный |
| Смешанные составы | — физическое лицо и организация в случае, если такое физическое лицо прямо и (или) косвенно участвует в такой организации и доля такого участия составляет более 25%; — организация и лицо (в том числе физическое лицо — организация и лицо, осуществляющее полномочия ее — организации и (или) физические лица в случае, если |
|
| Участники инвестиционного товарищества (ст. 24.1 НК РФ). Согласно п. 1 ст. 2 По договору инвестиционного товарищества двое или — налог на прибыль, НДФЛ каждый товарищ уплачивает — остальные налоги уплачивает управляющий товарищ, |
||
| Он же признается налоговым агентом по доходам иностранных лиц от участия в инвестиционном товариществе. Управляющий товарищ, ответственный за ведение 1) направлять в налоговый орган по месту своего учета 2) вести обособленный налоговый учет по операциям 3) представлять в налоговый орган по месту своего 4) сообщать в налоговый орган по месту своего учета 5) в порядке и в сроки, установленные договором |
||
| 7) в случае если в расчет финансового результата инвестиционного товарищества вносятся уточнения, представлять уточненный расчет в налоговый орган по месту своего учета и предоставлять участникам договора копию уточненного расчета финансового результата инвестиционного товарищества в течение пяти дней с даты внесения уточнений. Управляющий товарищ, ответственный за ведение налогового учета, в отношениях, связанных с ведением дел инвестиционного товарищества, имеет те же права, что и налогоплательщики. 6) предоставлять участникам договора инвестиционного |
||
| Контролируемая иностранная компания и контролирующие лица (ст. ст. 25.13 — 25.15 гл. 3.4 НК РФ): — дополнительные обязанности по предоставлению — дополнительные обязанности по декларированию в Контролируемой организация не является резидентом России и Контролирующим 1) доля участия которых в организации составляет 2) доля участия которых в организации (для физических Осуществлением Осуществлением |
||
| Оператор нового морского месторождения добычи углеводородного сырья (ст. 25.7 гл. 3.2 НК РФ) Особый порядок налогообложения по: НДС, налогу на прибыль организаций, НДПИ, налогу на имущество организаций и транспортному налогу |
Организация признается оператором нового морского месторождения углеводородного сырья в случае, если такая организация одновременно удовлетворяет следующим условиям: 1) в уставном капитале организации прямо или косвенно 2) организация осуществляет хотя бы один из видов |
|
| 3) организация осуществляет деятельность, связанную с добычей углеводородного сырья на новом морском месторождении углеводородного сырья, на основе договора, заключенного с владельцем лицензии в отношении нового морского месторождения углеводородного сырья и (или) участка недр, и такой договор предусматривает выплату организации-оператору вознаграждения, размер которого зависит в том числе от объема добытого углеводородного сырья на соответствующем морском месторождении углеводородного сырья и (или) выручки от реализации этого сырья (операторский договор) |
||
| Участники регионального инвестиционного проекта (ст. ст. 25.8 — 25.12 гл. 3.3 НК РФ) Применяются меры налогового стимулирования |
Участником регионального инвестиционного проекта является организация, которая получила статус участника регионального инвестиционного проекта и которая непрерывно в течение указанных в п. п. 2 — 5 ст. 284.3 НК РФ налоговых периодов применения налоговых ставок, установленных п. 1.5 ст. 284 НК РФ |
|
| В течение десяти лет реализации инвестиционного проекта (РИП): — ставка налога на прибыль организаций в части, — возможность снижения по решению органов |
Отвечает одновременно следующим требованиям:
— ее государственная регистрация осуществлена на — она не имеет обособленных подразделений, — применяет общую систему налогообложения; — не является участником консолидированной группы — ранее не была участником РИП и не является — имеет в собственности (в аренде на срок не менее — имеет разрешение на строительство, в случае если — не является резидентом особой экономической зоны |
|
Обязательными
элементами правового статуса налогоплательщика выступают права и обязанности,
зафиксированные нормами законодательства о налогах и сборах.
Существует несколько оснований для классификации прав
налогоплательщика, так, например, в зависимости от институтов налогового права
предлагается различать права налогоплательщиков в области установления и
введения налогов, права налогоплательщиков в области представительства в
отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах, права
налогоплательщиков в области исполнения обязанности по уплате налогов, права
налогоплательщиков в области изменения срока уплаты налога и сбора, а также
пени, права налогоплательщиков при осуществлении налогового контроля, права
налогоплательщиков, возникающие в процессе привлечения налогоплательщиков к
ответственности за совершение налоговых правонарушений, права
налогоплательщиков при обжаловании актов налоговых органов и действий или
бездействия их должностных лиц <1>.
———————————
<1> См.: Смирных С.Е. Проблемы
классификации прав налогоплательщиков в свете совершенствования
законодательства о налогах и сборах // Законодательство и экономика. 2006. N
12; СПС «КонсультантПлюс».
Права
налогоплательщика закреплены в ст. 21
Налогового кодекса Российской Федерации, которая не содержит в себе их
исчерпывающий перечень.
Предлагаем разделить содержащиеся в ней права на следующие категории.
1. В сфере информации:
— право получать по месту своего учета от налоговых органов бесплатную
информацию (в том числе в письменной форме) о действующих налогах и сборах,
законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных
правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и
обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных
лиц, а также получать формы налоговых деклараций (расчетов) и разъяснения о
порядке их заполнения;
— право получать от Министерства финансов Российской Федерации
письменные разъяснения по вопросам применения законодательства Российской
Федерации о налогах и сборах, от финансовых органов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований — по вопросам применения соответственно
законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и
нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и
сборах;
— право на соблюдение и сохранение налоговой тайны.
2. В области исполнения налоговой обязанности:
— право использовать налоговые льготы при наличии оснований и в
порядке, установленном законодательством о налогах и сборах;
— право получать отсрочку, рассрочку или инвестиционный налоговый
кредит в порядке и на условиях, установленных НК РФ;
— право на своевременный зачет или возврат сумм излишне уплаченных либо
излишне взысканных налогов, пени, штрафов;
— право на осуществление совместной с налоговыми органами сверки
расчетов по налогам, сборам, пеням и штрафам, а также на получение акта совместной
сверки расчетов по налогам, сборам, пеням и штрафам.
3. В области представительства:
— право представлять свои интересы в отношениях, регулируемых
законодательством о налогах и сборах, лично либо через своего представителя.
4. В сфере налогового контроля:
— право представлять налоговым органам и их должностным лицам пояснения
по исчислению и уплате налогов, а также по актам проведенных налоговых
проверок;
— право присутствовать при проведении выездной налоговой проверки;
— право получать копии акта налоговой проверки и решений налоговых
органов, а также налоговые уведомления и требования об уплате налогов;
— право на участие в процессе рассмотрения материалов налоговой
проверки или иных актов налоговых органов в случаях, предусмотренных НК РФ.
5. В сфере защиты прав налогоплательщика:
— право требовать от должностных лиц налоговых органов и иных
уполномоченных органов соблюдения законодательства о налогах и сборах при
совершении ими действий в отношении налогоплательщиков;
— право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов,
иных уполномоченных органов и их должностных лиц, не соответствующие Налоговому
кодексу
или иным федеральным законам;
— право обжаловать в установленном порядке акты налоговых органов, иных
уполномоченных органов и действия (бездействие) их должностных лиц;
— право на возмещение в полном объеме убытков, причиненных незаконными
актами налоговых органов или незаконными действиями.
Налогоплательщики (плательщики сборов) могут защищать свои права и
законные интересы в административном и судебном порядке, условия осуществления
защиты закреплены как в Налоговом кодексе
Российской Федерации, так и в иных нормативных правовых актах (например,
Арбитражный процессуальный кодекс
Российской Федерации).
Права налогоплательщика корреспондируют с соответствующими
обязанностями налоговых органов.
Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по обеспечению
прав налогоплательщиков (плательщиков сборов) влечет ответственность,
предусмотренную федеральными законами.
Обязанности налогоплательщика проистекают из самой основной обязанности
— платить налоги, тем не менее установленные в ст. 23
Налогового кодекса Российской Федерации обязанности можно разбить на следующие:
1) обязанность в сфере уплаты
налогов:
— уплачивать законно установленные налоги;
2) обязанности в сфере учета:
— встать на учет в налоговых органах, если такая обязанность
предусмотрена;
— вести в установленном порядке учет своих доходов (расходов) и
объектов налогообложения, если такая обязанность предусмотрена
законодательством о налогах и сборах;
3) обязанности в сфере
налогового контроля:
— в течение четырех лет обеспечивать сохранность данных бухгалтерского
и налогового учета и других документов, необходимых для исчисления и уплаты
налогов, в том числе документов, подтверждающих получение доходов,
осуществление расходов (для организаций и индивидуальных предпринимателей), а
также уплату (удержание) налогов, если иное не предусмотрено НК РФ;
— представлять в установленном порядке в налоговый орган по месту учета
налоговые декларации (расчеты), если такая обязанность предусмотрена законодательством
о налогах и сборах;
— лица, на которых возложена обязанность представлять налоговую
декларацию (расчет) в электронной форме, должны обеспечить получение от
налогового органа в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи
через оператора электронного документооборота документов, которые используются
налоговыми органами при реализации своих полномочий в отношениях, регулируемых
законодательством о налогах и сборах. Указанные лица обязаны передать
налоговому органу квитанцию о приеме таких документов в электронной форме по
телекоммуникационным каналам связи через оператора электронного
документооборота в течение шести дней со дня их отправки налоговым органом;
— представлять в налоговый орган по месту жительства индивидуального
предпринимателя, нотариуса, занимающегося частной практикой, адвоката,
учредившего адвокатский кабинет, по запросу налогового органа книгу учета
доходов и расходов и хозяйственных операций; представлять в налоговый орган по
месту нахождения организации годовую бухгалтерскую (финансовую) отчетность не
позднее трех месяцев после окончания отчетного года, за исключением случаев,
когда организация в соответствии с Федеральным законом
от 6 декабря 2011 года N 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» не обязана
вести бухгалтерский учет или является религиозной организацией, у которой за
отчетные (налоговые) периоды календарного года не возникало обязанности по
уплате налогов и сборов;
— представлять в налоговые органы и их должностным лицам в случаях и в
порядке, которые предусмотрены НК РФ,
документы, необходимые для исчисления и уплаты налогов;
— выполнять законные требования налогового органа об устранении
выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах, а также не
препятствовать законной деятельности должностных лиц налоговых органов при
исполнении ими своих служебных обязанностей.
Перечень общих обязанностей налогоплательщика также не является
исчерпывающим, иные обязанности могут быть предусмотрены законодательством о
налогах и сборах.
Кроме того, п. 2 ст. 23
НК РФ предусматривает дополнительные обязанности для налогоплательщиков
организаций и индивидуальных предпринимателей, к которым относятся обязанности
сообщать в налоговый орган соответственно по месту нахождения организации,
месту жительства индивидуального предпринимателя:
— о своем участии в российских организациях (за исключением случаев
участия в хозяйственных товариществах и обществах с ограниченной
ответственностью) в случае, если доля прямого участия превышает 10%, — в срок
не позднее одного месяца со дня начала такого участия;
— обо всех обособленных подразделениях российской организации,
созданных на территории Российской Федерации (за исключением филиалов и
представительств), и изменениях в ранее сообщенные в налоговый орган сведения о
таких обособленных подразделениях:
в течение одного месяца со дня создания обособленного подразделения
российской организации;
в течение трех дней со дня изменения соответствующего сведения об
обособленном подразделении российской организации;
— обо всех обособленных подразделениях российской организации на
территории Российской Федерации, через которые прекращается деятельность этой
организации (которые закрываются этой организацией):
в течение трех дней со дня принятия российской организацией решения о
прекращении деятельности через филиал или представительство (закрытии филиала
или представительства);
в течение трех дней со дня прекращения деятельности российской
организации через иное обособленное подразделение (закрытия иного обособленного
подразделения).
С 1 января 2015 года появилась обязанность для налогоплательщика,
являющегося физическим лицом по налогам, уплачиваемым на основании налоговых
уведомлений, сообщать о наличии у него объектов недвижимого имущества и (или)
транспортных средств, признаваемых объектами налогообложения по соответствующим
налогам, в налоговый орган по месту жительства либо по месту нахождения объектов
недвижимого имущества и (или) транспортных средств в случае неполучения
налоговых уведомлений и неуплаты налогов в отношении указанных объектов
налогообложения за период владения ими.
Указанное сообщение с приложением копий правоустанавливающих (правоудостоверяющих)
документов на объекты недвижимого имущества и (или) документов, подтверждающих
государственную регистрацию транспортных средств, представляется в налоговый
орган в отношении каждого объекта налогообложения однократно в срок до 31
декабря года, следующего за истекшим налоговым периодом.
В связи с появлением с 1 января 2015 года новой категории
налогоплательщиков — контролируемые иностранные компании и контролирующие лица,
налогоплательщики в месячный срок обязаны уведомлять налоговый орган
соответственно по месту нахождения организации, месту жительства физического
лица:
1) о своем участии в иностранных организациях (в случае, если доля
такого участия превышает 10 процентов);
2) об учреждении иностранных структур без образования юридического
лица;
3) о контролируемых иностранных компаниях, в отношении которых они
являются контролирующими лицами.
Иностранные организации, а также иностранные структуры без образования
юридического лица, имеющие недвижимое имущество, признаваемое объектом
налогообложения в соответствии со ст. 374
НК РФ, обязаны в случаях и порядке, предусмотренных Налоговым кодексом
Российской Федерации, сообщать в налоговый орган по местонахождению объекта
недвижимого имущества сведения об участниках этой иностранной организации (для
иностранной структуры без образования юридического лица — сведения о ее
учредителях, бенефициарах и управляющих).
При наличии у иностранной организации (иностранной структуры без
образования юридического лица) нескольких объектов имущества сообщение представляется
в налоговый орган по месту нахождения одного из объектов имущества по выбору
этого лица.
За невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на него
обязанностей налогоплательщик (плательщик сборов) несет ответственность в
соответствии с законодательством Российской Федерации.
Передать информацию налогоплательщик-организация (индивидуальный
предприниматель), а также нотариус, занимающийся частной практикой, и адвокат,
учредивший адвокатский кабинет, могут в налоговый орган лично или через представителя,
направить ее по почте заказным письмом или передать в электронной форме по
телекоммуникационным каналам связи.
При этом, если указанные сообщения переданы в электронной форме, такие
сообщения должны быть заверены усиленной квалифицированной электронной подписью
лица, представившего их, или усиленной квалифицированной электронной подписью
его представителя.
Формы и форматы сообщений, представляемых на бумажном носителе или в
электронной форме, а также порядок заполнения форм указанных сообщений утверждаются
федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору
в области налогов и сборов.
§ 7. Права и обязанности налоговых органов
как субъектов
налоговых правоотношений
Правовое
положение налоговых органов определяется:
— Налоговым кодексом
Российской Федерации;
— Законом
РФ от 21 марта 1991 года N 943-1 «О налоговых органах Российской
Федерации» (далее — Закон о налоговых органах);
— Положением
о Федеральной налоговой службе Российской Федерации, утвержденным
Постановлением Правительства России от 30 сентября 2004 года N 506.
Необходимо учитывать, что налоговые органы являются участниками не
только налоговых правоотношений, в связи с чем их права и обязанности могут
быть установлены и в иных нормативных правовых актах, которые нельзя отнести к
законодательству о налогах и сборах. Так, на налоговые органы возложены функции
по государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей.
В налоговом праве налоговые органы занимают исключительное положение,
поскольку в соответствии с Налоговым кодексом
Российской Федерации составляют единую централизованную систему контроля за
соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления,
полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему
Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных
законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и
своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации
иных обязательных платежей.
Налоговые органы представляют собой единую централизованную систему,
что означает, что действие одного территориального подразделения должно
расцениваться как действие налоговых органов в целом. На практике это означает,
что если один налоговый орган принимает акт, то даже в случае смены
налогоплательщиком юридического адреса и, соответственно, постановка на учет в
другом налоговом органе повторного принятия акта не требует.
Главными задачами налоговых органов в соответствии со ст. 6
Закона о налоговых органах являются контроль за правильностью исчисления,
полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему
Российской Федерации налогов иных обязательных платежей.
Согласно п. 1 ст. 30
НК РФ к налоговым органам относятся федеральный орган исполнительной власти,
уполномоченный в области налогов и сборов, и его территориальные подразделения
(см. схему 7.1).
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
┌─┤
Федеральная налоговая служба Российской Федерации │
│
└──────────────────────────────────────────────────────┬─────────────────────┬─────────┘
V
│ V
┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ ┌──────────────────────────────────────┐
│
Межрегиональные инспекции ФНС России по округам │ │ │ Управление ФНС России по субъектам │
├──────┬─────┬─────┬─────┬──────┬──────┬──────┬───────┬───────┤
│ │ (82
Управления) │
│Цент-
│Южный│Севе-│Даль-│Сибир-│Ураль-│Приво-│Северо-│
Крымс-│ │
└───────────────────┬──────────────────┘
│раль- │ │ ро- │нево-│ ский
│ ский │лжский│Кавказ-│ кий
│ │
V
│ ный
│
│Запа-│сточ-│
│ │ │ ский │ Феде- │ │
┌──────────────────────────────────────┐
│
│ │дный │
ный │ │ │ │ │ральный│ │
│ Инспекции ФНС России по
Субъектам │
│
│ │
│ │ │ │ │ │ округ │ │
├──────────┬────────┬──────────┬───────┤
└──────┴─────┴─────┴─────┴──────┴──────┴──────┴───────┴───────┘
V │Межрайон- │Инспек- │Инспекции │Инспек-│
┌────────────────────────────────────────────────────────────────┐│ные
инс- │ции ФНС │ФНС
России│ции ФНС│
│
Межрегиональные инспекции ФНС России по крупнейшим ││пекции │по райо-│по
городам│России │
│ налогоплательщикам ││ФНС
России│нам │без район-│по
ра- │
├──────┬─────┬─────┬──────┬───────┬──────┬─────┬─────────┬───────┤│ │ │ного деле-│йонам в│
│ N 1
│ N 2 │ N 3 │ N 4
│ N 5 │ N 6
│ N 7 │ N 8 │
N 9 ││ │ │ния │городах│
│Нефть │ Газ
│Стро-│Элек- │ Метал-│ Тран-│Связь│ Машино-
│Банки
и│└──────────┴────────┴──────────┴───────┘
│
│ │
ите-│троэ- │ лурги-│спорт │ │строение,│страхо-│
┌──────────────────────────────────────┐
│
│
│льст-│нергия│ческая │ │ │ оборон- │ вые
│ │ МИ ФНС по камеральному контролю │
│
│ │ во │
│промыш-│
│ │ ная
│ компа-│ └──────────────────────────────────────┘
│
│ │ │ │
лен- │ │ │промышле-│ нии
│ ┌──────────────────────────────────────┐
│ │
│ │ │ ность │ │ │ нность │
│ │МИ ФНС по центральной обработке данных│
└──────┴─────┴─────┴──────┴───────┴──────┴─────┴─────────┴───────┘
└──────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────┐
│МИ ФНС по ценообразованию для целей │
│ налогообложения │
└──────────────────────────────────────┘
Схема 7.1.
Структура налоговых органов
Статья 2
Закона о налоговых органах в качестве основополагающих принципов организации
налоговых органов устанавливает единство, централизацию и иерархию построения.
Вышестоящие налоговые органы вправе отменять и изменять решения нижестоящих
налоговых органов в случае несоответствия указанных решений законодательству о
налогах и сборах.
ФНС России находится в ведении Минфина России и руководствуется в своей
деятельности Конституцией
Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными
законами, актами Президента России и Правительства России, международными
договорами России, нормативными правовыми актами Минфина России, а также Положением
о Федеральной налоговой службе России.
Налоговые органы осуществляют свои функции и взаимодействуют с
федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и
государственными внебюджетными фондами посредством реализации полномочий,
предусмотренных НК РФ и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Права налоговых органов определены в ст. 31
НК РФ, их можно представить как права в сфере:
информации:
— требовать в соответствии с законодательством о налогах и сборах от
налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента документы по формам
и (или) форматам в электронной форме, установленным государственными органами и
органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты
(удержания и перечисления) налогов, сборов, а также документы, подтверждающие
правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления)
налогов, сборов;
— вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы
налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов для дачи пояснений
в связи с уплатой (удержанием и перечислением) ими налогов и сборов либо в
связи с налоговой проверкой, а также в иных случаях, связанных с исполнением
ими законодательства о налогах и сборах;
обеспечения исполнения налоговой
обязанности:
— приостанавливать операции по счетам налогоплательщика, плательщика
сбора или налогового агента в банках;
— налагать арест на имущество налогоплательщика, плательщика сбора или
налогового агента;
налогового контроля:
— проводить налоговые проверки;
— контролировать исполнение банками обязанностей, установленных НК РФ;
— осматривать любые используемые налогоплательщиком для извлечения
дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от
места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения и
территории;
— проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества;
— привлекать для проведения налогового контроля специалистов, экспертов
и переводчиков;
— вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны
какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля;
исчисления налогов и исполнения
налоговой обязанности:
— взыскивать недоимки, а также пени, проценты и штрафы;
— требовать от банков документы, подтверждающие факт списания со счетов
налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента и с
корреспондентских счетов банков сумм налогов, сборов, пеней и штрафов и
перечисления этих сумм в бюджетную систему Российской Федерации;
— определять суммы налогов, подлежащие уплате налогоплательщиками в
бюджетную систему Российской Федерации, расчетным путем на основании имеющейся
у них информации о налогоплательщике, а также данных об иных аналогичных
налогоплательщиках в случаях:
— отказа налогоплательщика допустить должностных лиц налогового органа
к осмотру производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий,
используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с
содержанием объектов налогообложения;
— непредставления в течение более двух месяцев налоговому органу
необходимых для расчета налогов документов;
— отсутствия учета доходов и расходов, учета объектов налогообложения,
ведения учета с нарушением установленного порядка, приведшего к невозможности
исчислить налоги;
— непредставления налогоплательщиком — иностранной организацией, не
осуществляющей деятельность на территории Российской Федерации через постоянное
представительство, налоговой декларации по налогу на имущество организаций;
защиты прав:
— требовать от налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых
агентов, их представителей устранения выявленных нарушений законодательства о
налогах и сборах и контролировать выполнение указанных требований;
— заявлять ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия
выданных юридическим и физическим лицам лицензий на право осуществления
определенных видов деятельности;
— предъявлять в суды общей юрисдикции, Верховный Суд Российской
Федерации или арбитражные суды иски (заявления):
— о взыскании недоимки, пеней и штрафов за налоговые правонарушения в
случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;
— возмещении ущерба, причиненного государству и (или) муниципальному
образованию вследствие неправомерных действий банка по списанию денежных
средств со счета налогоплательщика после получения решения налогового органа о
приостановлении операций, в результате которых стало невозможным взыскание
налоговым органом недоимки, задолженности по пеням, штрафам с налогоплательщика
в порядке, предусмотренном НК РФ;
— досрочном расторжении договора об инвестиционном налоговом кредите;
— в других случаях, предусмотренных НК РФ.
Перечень прав налоговых органов, перечисленных в ст. 31
НК РФ, не является исчерпывающим, Налоговым кодексом
Российской Федерации могут быть предусмотрены и другие права налоговых органов.
Налоговый кодекс
предполагает широкий выбор способов передачи документов налогоплательщику:
лично под расписку или его представителю по доверенности, по почте заказным
письмом, передача в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи.
Основная тенденция последнего времени заключается в максимальном расширении
возможностей передачи и получения сообщений в электронном виде, так, например,
в соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 31
НК РФ лицам, на которых возложена обязанность представлять налоговую декларацию
(расчет) в электронной форме, указанные документы передаются налоговым органом
в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи через оператора
электронного документооборота. Согласно абз. 4 указанного
пункта документ в электронной форме, подписанный автоматически
созданной электронной подписью налогового органа, признается равнозначным
документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью
должностного лица налогового органа.
Существует еще презумпция, согласно которой если документ был отправлен
по почте заказным письмом, то оно считается полученным на 6 день после отправки
заказного письма.
Если иное прямо не предусмотрено Налоговым кодексом
Российской Федерации, то формы и форматы предусмотренных НК РФ
документов, которые используются налоговыми органами при реализации своих
полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах, а
также порядок заполнения форм указанных документов и порядок представления
таких документов в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи
утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по
контролю и надзору в области налогов и сборов.
В случае направления документов, которые используются налоговыми
органами при реализации своих полномочий в отношениях, регулируемых
законодательством о налогах и сборах, по почте такие документы направляются
налоговым органом (п. 5 ст. 31
НК РФ):
налогоплательщику — российской организации (ее филиалу,
представительству) — по адресу места ее нахождения (места нахождения ее
филиала, представительства), содержащемуся в Едином государственном реестре
юридических лиц;
налогоплательщику — иностранной
организации — по адресу места осуществления им деятельности на территории
Российской Федерации, содержащемуся в Едином государственном реестре
налогоплательщиков;
налогоплательщику — иностранной
организации (за исключением международной организации, дипломатического
представительства), не осуществляющей деятельность на территории Российской Федерации
через обособленное подразделение, — по предоставленному налоговому органу
адресу для направления документов, указанных в настоящем пункте,
содержащемуся в Едином государственном реестре налогоплательщиков;
налогоплательщику — иностранной
организации, не осуществляющей деятельность на территории Российской Федерации
через постоянное представительство и имеющей на территории Российской Федерации
объект недвижимого имущества на праве собственности, — по адресу места
нахождения указанного объекта недвижимого имущества или по предоставленному
налоговому органу адресу;
налогоплательщику —
индивидуальному предпринимателю, нотариусу, занимающемуся частной практикой,
адвокату, учредившему адвокатский кабинет, физическому лицу, не являющемуся
индивидуальным предпринимателем, — по адресу места его жительства (места
пребывания) или по предоставленному налоговому органу адресу для направления
документов, указанных в настоящем пункте,
содержащемуся в Едином государственном реестре налогоплательщиков.
Необходимо понимать, что права налогового органа не предполагают сугубо
диспозитивного регулирования, напротив, налоговый орган не волен не выполнять
предоставленных ему прав, однако исходя из фактических обстоятельств он может,
например, при проведении налогового контроля выбрать его форму.
Обязанности налогового органа корреспондируют с гарантированными
налогоплательщику правами и призваны также обеспечивать защиту фискальных интересов
государства, они закреплены в ст. 32
НК РФ и включают в себя следующие:
в сфере информации:
— бесплатно информировать (в том числе в письменной форме)
налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов:
о действующих налогах и сборах;
законодательстве о налогах и сборах и о принятых в соответствии с ним
нормативных правовых актах;
порядке исчисления и уплаты налогов и сборов;
правах и обязанностях налогоплательщиков, плательщиков сборов и
налоговых агентов;
полномочиях налоговых органов и их должностных лиц;
— представлять формы налоговых деклараций (расчетов) и разъяснять
порядок их заполнения;
— соблюдать налоговую тайну и обеспечивать ее сохранение;
— по заявлению налогоплательщика, плательщика сбора или налогового
агента выдавать копии решений, принятых налоговым органом в отношении этого
налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента;
— по заявлению ответственного участника консолидированной группы
налогоплательщиков выдавать копии решений, принятых налоговым органом в
отношении консолидированной группы налогоплательщиков;
— представлять пользователям выписки из Единого государственного
реестра налогоплательщиков;
в сфере исчисления налогов и
исполнения налоговой обязанности:
— сообщать налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам
при их постановке на учет в налоговых органах сведения о реквизитах
соответствующих счетов Федерального казначейства, а также доводить до
налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов сведения об
изменении реквизитов этих счетов и иные сведения, необходимые для заполнения
поручений на перечисление налогов, сборов, пеней и штрафов в бюджетную систему
Российской Федерации;
— представлять налогоплательщику, плательщику сбора или налоговому
агенту по его запросу справки о состоянии расчетов указанного лица по налогам,
сборам, пеням, штрафам, процентам и справки об исполнении обязанности по уплате
налогов, сборов, пеней, штрафов, процентов на основании данных налогового
органа (справка о состоянии расчетов по налогам, сборам, пеням, штрафам, процентам
передается (направляется) указанному лицу (его представителю) в течение пяти
дней, справка об исполнении обязанности по уплате налогов, сборов, пеней,
штрафов, процентов — в течение десяти дней со дня поступления в налоговый орган
соответствующего запроса);
— представлять ответственному участнику консолидированной группы
налогоплательщиков по его запросу, направленному в пределах предоставленных ему
полномочий, справки о состоянии расчетов консолидированной группы
налогоплательщиков по налогу на прибыль организаций;
— принимать решения о возврате налогоплательщику, плательщику сбора или
налоговому агенту сумм излишне уплаченных или излишне взысканных налогов,
сборов, пеней и штрафов, направлять оформленные на основании этих решений
поручения соответствующим территориальным органам Федерального казначейства для
исполнения и осуществлять зачет сумм излишне уплаченных или излишне взысканных
налогов, сборов, пеней и штрафов;
— направлять налогоплательщику, плательщику сбора или налоговому агенту
копии акта налоговой проверки и решения налогового органа, а также в случаях,
предусмотренных настоящим Кодексом,
налоговое уведомление и (или) требование об уплате налога и сбора;
— осуществлять по заявлению налогоплательщика, ответственного участника
консолидированной группы налогоплательщиков, плательщика сбора или налогового
агента совместную сверку расчетов по налогам, сборам, пеням, штрафам,
процентам. Результаты совместной сверки расчетов по налогам, сборам, пеням,
штрафам, процентам оформляются актом. Акт совместной сверки расчетов по
налогам, сборам, пеням, штрафам, процентам вручается (направляется по почте
заказным письмом) или передается налогоплательщику (ответственному участнику
консолидированной группы налогоплательщиков, плательщику сбора, налоговому
агенту) в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи в течение
следующего дня после дня составления такого акта;
в сфере налогового контроля:
— осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и
сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов;
— вести в установленном порядке учет организаций и физических лиц;
в сфере обеспечения законности и
единообразия применения норм права:
— соблюдать законодательство о налогах и сборах;
— руководствоваться письменными разъяснениями Министерства финансов
Российской Федерации по вопросам применения законодательства Российской
Федерации о налогах и сборах.
Обязанности налоговых органов не ограничиваются нормами только
указанной статьи,
обязанности налоговых органов могут быть предусмотрены и в других статьях
Налогового кодекса
России или федеральных законах.
Налоговые органы обладают полномочиями по привлечению к ответственности
за налоговые правонарушения, а также по некоторым составам административных
правонарушений, но налоговые органы не обладают полномочиями по возбуждению
уголовного дела даже по составам, признаваемым налоговыми преступлениями,
однако если в течение двух месяцев со дня истечения срока исполнения требования
об уплате налога (сбора), направленного налогоплательщику (плательщику сбора,
налоговому агенту) на основании решения о привлечении к ответственности за
совершение налогового правонарушения, налогоплательщик (плательщик сбора,
налоговый агент) не уплатил (не перечислил) в полном объеме указанные в данном
требовании суммы недоимки, размер которой позволяет предполагать факт совершения
нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки
преступления, соответствующих пеней и штрафов, налоговые органы обязаны в
течение 10 дней со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в
следственные органы, уполномоченные производить предварительное следствие по
уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 198
— 199.2
Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — следственные органы), для
решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
Согласно ст. 33
НК РФ должностные лица налоговых органов обязаны:
1) действовать в строгом соответствии с НК РФ и
иными федеральными законами;
2) реализовывать в пределах своей компетенции права и обязанности
налоговых органов;
3) корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам, их
представителям и иным участникам отношений, регулируемых законодательством о
налогах и сборах, не унижать их честь и достоинство.
Налоговые органы несут ответственность за убытки, причиненные
налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам вследствие своих
неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных
действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников
указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей.
Причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам
убытки возмещаются за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном
Налоговым кодексом
Российской Федерации и иными федеральными законами.
За неправомерные действия или бездействие должностные лица и другие
работники налоговых органов несут ответственность в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
Авторами при анализе действующего законодательства выделяются следующие
принципы возмещения налогоплательщикам убытков, причиненных налоговыми
органами:
— принцип судебного взыскания убытков;
— принцип субъективного мнения;
— принцип полного возмещения;
— принцип принятия мер к недопущению убытков или их сокращению <1>.
———————————
<1> Долгополов О.И. Принципы возмещения
налогоплательщикам убытков, причиненных налоговыми органами // СПС
«КонсультантПлюс». 2013.
В целом
же процедура возмещения убытков должна способствовать устранению конфликта
между налоговыми органами и налогоплательщиками, происходящими в связи со
злоупотреблением последними своими правами, а также расширением своих
полномочий. Тем не менее необоснованное возмещение убытков может нанести ущерб
бюджету, поскольку оно происходит из средств бюджета, в связи с этим при
осуществлении указанной процедуры требуются объективный подход, судебный
контроль и профилактика.
§ 8. Основные элементы налогов и сборов
как обязательная
часть акта (о конкретном налоге)
законодательства
о налогах и сборах: состав, понятие
и краткая
характеристика. Факультативные элементы
налогов и сборов
В
соответствии со ст. 17
НК РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены
налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно:
— объект налогообложения;
— налоговая база;
— налоговый период;
— налоговая ставка;
— порядок исчисления налога;
— порядок и сроки уплаты налога.
В законе о налоге возможно также установление налоговых льгот.
Согласно п. 6 ст. 3
НК РФ при установлении налогов должны быть определены все элементы
налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть
сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы),
когда и в каком порядке он должен платить.
Закрепление их перечня в Налоговом кодексе
Российской Федерации подразумевает, что в специальном законе, вводящем налог,
эти элементы должны быть должным образом прописаны. Не установление или не
определение одного из этих элементов будет означать, что налоговая обязанность
отсутствует, поскольку необходимый для ее возникновения сложный состав законом
не зафиксирован.
Важно понимать, что каждый из этих элементов обозначен не спонтанно, по
воле законодателя, но призван выполнить определенную задачу, так, например,
категория налогоплательщика позволяет выделить тех субъектов, на которых
возлагается обязанность по уплате налога.
В теории налогов принято разным образом классифицировать элементы
налога, наиболее часто встречающейся классификацией является разделение
элементов налога на две группы — основные элементы, без которых налог не
считается установленным (объект, налоговая база и т.д.) и факультативные,
которые могут быть определены в законе о налоге, но их отсутствие не является
основанием для признания налога не установленным (льготы).
Если рассматривать налог как систему, то в этом случае возможно
подразделение элементов налога: на статические элементы, из которых сложен
налог (объект, налоговая база и т.д.), и динамические элементы, которые
определяют его функционирование (порядок исчисления и уплаты и т.д.) <1>.
———————————
<1> См. подробнее: Кучеров И.И. Теория налогов
и сборов (правовые аспекты): Монография. М.: ЮрИнфоР, 2009. С. 237.
Налогоплательщиками признаются
организации и физические лица, на которых в соответствии с НК РФ
возложена обязанность уплачивать налоги.
Объект налогообложения —
реализация товаров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, расход или иное
обстоятельство, имеющее стоимостную, количественную или физическую
характеристику, с наличием которого законодательство о налогах и сборах
связывает возникновение у налогоплательщика обязанности по уплате налога (п. 1 ст. 38
НК РФ). Недостатком данного определения является то, что оно отграничивает
объект налогообложения путем перечисления, но не определяет категорию как
таковую. Однако важно понимать, что такое по своему содержанию объект
налогообложения, поскольку именно с его появлением у налогоплательщика связано
возникновение и налоговой обязанности. Каждый налог имеет свой объект
налогообложения, однако отсутствие легального общего определения не помогает
законодателю в момент установления налога <1>,
налогоплательщику в процессе исчисления налога, налоговому органу в процессе
налогового контроля, что усиливает конфликтность налоговых правоотношений и
способствует возникновению споров.
———————————
<1> В 2001 году Конституционный Суд Российской
Федерации в Постановлении
от 30 января 2001 года N 2-П признал неконституционность ряда норм,
устанавливающих налог с продаж, в том числе в связи с неопределенностью объекта
налогообложения. В частности, им было отмечено, что обязательное требование,
предъявляемое к любому налогу, как следует из Налогового кодекса
Российской Федерации, — наличие у него самостоятельного объекта
налогообложения, стоимостная, физическая или иная характеристики которого
определяют налоговую базу. В силу этих общих положений объектом налогообложения
по налогу с продаж является реализация товаров (работ, услуг).
Устанавливая региональный налог с продаж, федеральный законодатель был
обязан определенно и непротиворечиво закрепить объект налогообложения. Вместо
этого он ввел ряд дополнительных признаков для его обозначения, используя, в
частности, неопределенные понятия, которые не имеют юридического содержания и
различно толкуются при применении оспариваемых норм Закона Российской Федерации
«Об основах налоговой системы в Российской Федерации»:
«реализация товаров (работ, услуг) оптом», «дорогостоящие
товары», «товары и услуги не первой необходимости», «товары
первой необходимости» (части вторая
и третья п. 3 ст. 20),
не предусмотрев каких-либо критериев для их определения, а также произвольно
перечислил лишь некоторые товары (работы, услуги), реализация которых подлежит
обложению налогом с продаж, и тем самым отказался от установления четких
параметров объекта налогообложения.
Таким образом, федеральный законодатель не обеспечил исполнение
требования о том, что объект налогообложения подлежит установлению только
федеральным законом и надлежащим образом и потому данный существенный элемент
налогообложения по налогу с продаж не может считаться определенно
установленным.
В
большинстве своем современные исследователи в области налогового права
придерживаются мнения, что объект налога — это юридический факт. Соглашаясь с этим, определим объект налогообложения как юридический факт (систему фактов), с
возникновением которого(-ых) законодательство о налогах и сборах связывает
появление налоговой обязанности.
Налоговая база —
представляет собой стоимостную, физическую или иную характеристики объекта
налогообложения (п. 1 ст. 53
НК РФ).
На практике же зачастую возникают сложности с разграничением понятий
объект налога и налоговая база <1>. Фактически
налоговая база — это та часть объекта налога, к которой должна применяться
налоговая ставка и, соответственно, исчисляться налог, т.е. это количественная
характеристика объекта налогообложения. Этот вывод предопределяется следующими
обстоятельствами:
———————————
<1> В некоторых случаях происходит смешение
нескольких элементов налога, но, как отметил Конституционный Суд Российской
Федерации в своем Определении
от 24 ноября 2005 года N 493-О, «то обстоятельство, что названный элемент
(налоговая база. — Прим. автора) налогообложения не обособлен от порядка
исчисления налога на имущество физических лиц, само по себе не дает оснований
считать оспариваемые нормы неконституционными».
— объект
налога не однороден в течение одного налогового периода;
— объекты налогообложения возникают как результат деятельности в рамках
различных не налоговых правоотношений (гражданских, трудовых и т.д.) и должны
получить соответствующую целям налогообложения трактовку, а также подвергнуться
измерению, на основе которого уже определяются основания для исчисления налога;
— объект налога и налоговая база не совпадают потому, что даже если
налоговая база в связи с применением различных вычетов и уменьшением ее на
расходы может равняться нулю, то это обстоятельство вовсе не означает, что у
налогоплательщика отсутствует объект налогообложения <1>.
———————————
<1> См.: Кучеров И.И. Указ. соч. С. 311 — 313.
Налоговая
база определяется по всем видам налогов Налоговым кодексом
Российской Федерации.
Налоговая ставка —
представляет собой величину налоговых начислений на единицу измерения налоговой
базы. Налоговая ставка, по сути, определяет долю имущества налогоплательщика,
которую тому надлежит уплатить государству в виде налога.
Налоговые ставки могут быть разнообразны. Можно выделить такие виды
ставок: твердые, которые устанавливаются в абсолютных величинах к налоговой
базе; пропорциональные (адвалорные), которые представляют собой процент от
налоговой базы; комбинированные ставки, которые включают в себя два предыдущих
вида.
Ставки можно подразделить также на: равные, предполагающие взимание фиксированной суммы налога без
учета налоговой базы; пропорциональные,
которые предполагают равную долю налога вне зависимости от налоговой базы, прогрессивные, при которых доля налога
возрастает при увеличении налоговой базы, и регрессивные, при которых доля налога уменьшается при увеличении
налоговой базы.
Кроме того, выделяют маргинальные
и фактические налоговые ставки.
Маргинальные ставки — это те ставки, которые непосредственно закреплены в
законе, а фактические ставки — это ставки, отражающие фактическое соотношение
суммы уплаченного налога к налоговой базе, при этом учитываются все налоговые
льготы, а также размер ставок в зависимости от объекта налогообложения.
Если рассматривать ставки относительно общего уровня налогообложения,
то можно выделить: общую ставку
(основная ставка, которая не учитывает особенностей положения налогоплательщика
или вида объекта налога), пониженную
ставку, которая предполагает льготный режим налогообложения для
налогоплательщика, и повышенную ставку, которая предполагает увеличенную по
отношению к общему размеру ставок в зависимости от вида субъекта, объекта,
налоговой базы.
Ставки могут быть установлены как Налоговым кодексом
России, так и законами субъекта по региональным налогам и нормативными
правовыми актами представительных органов местного самоуправления по местным
налогам.
Налоговый период — это
календарный год или иной период времени применительно к отдельным налогам, по
окончании которого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога,
подлежащая уплате. Налоговый период может состоять из одного или нескольких
отчетных периодов (п. 1 ст. 55
НК РФ). Налоговый период устанавливается отдельно по каждому налогу с учетом
особенностей этого налога. Однако необходимо помнить, что не всегда именно
налоговый период является итоговым отрезком времени, по окончании которого
необходимо исчислить налоговую базу, поскольку для некоторых налогов
предусматриваются авансовые платежи, в таком случае расчет налоговой базы осуществляется
не только по окончании налогового периода, но и в его течение.
Порядок исчисления налога —
налогоплательщик самостоятельно исчисляет сумму налога, подлежащую уплате за
налоговый период, исходя из налоговой базы, налоговой ставки и налоговых льгот,
если иное не предусмотрено НК РФ (п. 1 ст. 52
НК РФ). Это определение также нельзя назвать определением, которое бы
раскрывало смысл данного понятия.
Выделяют три основных подхода к собственно пониманию порядка исчисления
налога.
Во-первых, нормативный подход. Сущность данного подхода заключается в
том, что мы исходим из законодательного закрепления порядка исчисления налога
как обязательного элемента налогообложения (ст. 17
НК РФ), который представляет собой отношение налоговой ставки к налоговой базе
с учетом налоговых льгот за определенный налоговый период (ст. 52
НК РФ). Нормативный подход можно также обозначить как законодательный,
формальный или узкотеоретический.
Во-вторых, технико-юридический подход, значение которого сводится к
рассмотрению порядка исчисления налога не только как обязательного элемента
юридической конструкции налога, но и как стадии налогового производства,
включающей в себя в определенной мере налоговые учет и отчетность. Другими
словами, акцентирование на процессуальный аспект порядка исчисления налога.
Технико-юридический подход можно также обозначить как доктринальный.
В-третьих, экономико-арифметический подход. Налог есть категория как
правовая, так и экономическая, и чего в ней больше — права или экономики —
предмет отдельных исследований и споров. Для нас же важно то, что порядок
исчисления налога имеет и экономическую сторону, выражающуюся в наборе
определенных арифметических действий, применении формул для расчета конкретной
математической цифры — суммы налогового оклада.
Полагаем, что порядок исчисления налога как элемент юридической конструкции
налога представляет собой действия по исчислению налогового платежа, являющиеся
собственно действиями по расчету суммы налога для последующей уплаты в
соответствующий бюджет бюджетной системы государства <1>.
———————————
<1> Батарин А.А. Теоретико-прикладные
проблемы правовой идентификации порядка исчисления налога //
Финансовое право. 2012. N 8. С. 25 — 29.
Обязанность
по исчислению суммы налога может быть возложена на налогоплательщика, налоговый
орган и налогового агента.
Следует отметить, что неисполнение налогоплательщиком в установленных
случаях обязанности по исчислению налога, очевидно, не означает, что
обязанности по уплате данного налога у него при этом не возникает. Обязанность
по уплате налога является следствием наличия объекта налогообложения (ст. 38
НК РФ), а для периодических налогов — также следствием окончания налогового
периода (п. 8
Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 года N 25) <1>.
———————————
<1> Тютин Д.В. Налоговое право:
Курс лекций // СПС «КонсультантПлюс». 2012.
В
соответствии с п. 1 ст. 24
НК РФ налоговыми агентами признаются лица, на которых в соответствии с НК РФ
возложены обязанности по исчислению, удержанию у налогоплательщика и
перечислению налогов в бюджетную систему Российской Федерации. В случаях, когда
законом установлены обязанности налогового агента, но он не способен его
удержать, то налоговый агент обязан письменно сообщать в налоговый орган по
месту своего учета о невозможности удержать налог и о сумме задолженности
налогоплательщика в течение одного месяца со дня, когда налоговому агенту стало
известно о таких обстоятельствах. Таким образом, налоговый агент в подобной
ситуации освобождается от обязанностей удержать и перечислить, но от
обязанности исчислить налог он не освобождается.
Сроки уплаты налогов
определяются календарной датой или истечением периода времени, исчисляемого
годами, кварталами, месяцами и днями, а также указанием на событие, которое
должно наступить или произойти, либо действие, которое должно быть совершено.
Сроки совершения действий участниками отношений, регулируемых законодательством
о налогах и сборах, устанавливаются НК РФ
применительно к каждому такому действию (п. 3 ст. 57
НК РФ).
При уплате налога и сбора с нарушением срока уплаты налогоплательщик
(плательщик сбора) уплачивает пени в порядке и на условиях, предусмотренных НК РФ.
Пеней признается
установленная ст. 75 НК
РФ денежная сумма, которую налогоплательщик должен выплатить в случае уплаты
причитающихся сумм налогов или сборов, в том числе налогов, уплачиваемых в
связи с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, в
более поздние по сравнению с установленными законодательством о налогах и
сборах сроки.
Сумма соответствующих пеней уплачивается помимо причитающихся к уплате
сумм налога или сбора и независимо от применения других мер обеспечения
исполнения обязанности по уплате налога или сбора, а также мер ответственности
за нарушение законодательства о налогах и сборах.
Пеня начисляется за каждый календарный день просрочки исполнения
обязанности по уплате налога или сбора, начиная со следующего за установленным
законодательством о налогах и сборах дня уплаты налога или сбора, если иное не
предусмотрено главами 25
и 26.1 НК
РФ.
Не начисляются пени на сумму недоимки, которую налогоплательщик
(участник консолидированной группы налогоплательщиков, к которому в
соответствии со ст. 46
НК РФ были приняты меры по принудительному взысканию налога) не мог погасить, в
силу того что по решению налогового органа был наложен арест на имущество
налогоплательщика или по решению суда были приняты обеспечительные меры в виде
приостановления операций по счетам налогоплательщика в банке, наложения ареста
на денежные средства или на имущество налогоплательщика. В этом случае пени не
начисляются за весь период действия указанных обстоятельств. Подача заявления о
предоставлении отсрочки (рассрочки) или инвестиционного налогового кредита не
приостанавливает начисления пеней на сумму налога, подлежащую уплате.
Пеня за каждый день просрочки определяется в процентах от неуплаченной
суммы налога или сбора.
Процентная ставка пени принимается равной одной трехсотой действующей в
это время ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.
Пени уплачиваются одновременно с уплатой сумм налога и сбора или после
уплаты таких сумм в полном объеме.
Пени могут быть взысканы принудительно за счет денежных средств
налогоплательщика на счетах в банке, а также за счет иного имущества
налогоплательщика в порядке, предусмотренном ст. ст. 46
— 48 НК
РФ.
Не начисляются пени на сумму недоимки, которая образовалась у
налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента) в результате
выполнения им письменных разъяснений о порядке исчисления, уплаты налога
(сбора) или по иным вопросам применения законодательства о налогах и сборах,
данных ему либо неопределенному кругу лиц финансовым, налоговым или другим
уполномоченным органом государственной власти (уполномоченным должностным лицом
этого органа) в пределах его компетенции (указанные обстоятельства
устанавливаются при наличии соответствующего документа этого органа, по смыслу
и содержанию относящегося к налоговым (отчетным) периодам, по которым
образовалась недоимка, независимо от даты издания такого документа).
Однако указанное положение не применяется в случае, если письменные
разъяснения основаны на неполной или недостоверной информации, представленной
налогоплательщиком (плательщиком сбора, налоговым агентом).
Также не начисляются пени в связи с выполнением налогоплательщиком
(плательщиком сбора, налоговым агентом) мотивированного мнения налогового
органа, направленного ему в ходе проведения налогового мониторинга.
Изменением срока уплаты налога и
сбора признается перенос установленного срока уплаты налога и сбора на
более поздний срок (п. 1 ст. 61
НК РФ).
Изменение срока уплаты налога и сбора осуществляется в форме отсрочки,
рассрочки, инвестиционного налогового кредита.
Порядок уплаты налога —
уплата налога производится разовой уплатой всей суммы налога либо в ином
порядке, предусмотренном НК РФ и
другими актами законодательства о налогах и сборах.
Подлежащая уплате сумма налога уплачивается (перечисляется)
налогоплательщиком или налоговым агентом в установленные сроки.
Кодексом
может предусматриваться уплата в течение налогового периода предварительных
платежей по налогу — авансовых платежей. Обязанность по уплате авансовых
платежей признается исполненной в порядке, аналогичном для уплаты налога.
В случае уплаты авансовых платежей в более поздние по сравнению с
установленными законодательством о налогах и сборах сроки на сумму
несвоевременно уплаченных авансовых платежей начисляются пени в порядке,
предусмотренном ст. 75
НК РФ.
Нарушение порядка исчисления и (или) уплаты авансовых платежей не может
рассматриваться в качестве основания для привлечения лица к ответственности за
нарушение законодательства о налогах и сборах.
Уплата налога производится в наличной или безналичной форме.
При отсутствии банка налогоплательщики (налоговые агенты), являющиеся
физическими лицами, могут уплачивать налоги через кассу местной администрации
либо через организацию федеральной почтовой связи.
Денежные средства, принятые местной администрацией от налогоплательщика
(налогового агента) в наличной форме, в течение пяти дней со дня их приема
подлежат внесению в банк или организацию федеральной почтовой связи для их
перечисления в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующий счет
Федерального казначейства.
Конкретный порядок уплаты налога устанавливается применительно к
каждому налогу.
Порядок уплаты федеральных налогов устанавливается НК РФ.
Порядок уплаты региональных и местных налогов устанавливается
соответственно законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми
актами представительных органов муниципальных образований в соответствии с НК РФ.
В случае если предусмотрен порядок исчисления налога налоговым органом,
то налогоплательщик обязан уплатить налог в течение одного месяца со дня
получения налогового уведомления, если более продолжительный период времени для
уплаты налога не указан в этом налоговом уведомлении.
Пункт 2 ст. 17
Налогового кодекса Российской Федерации предусматривает, что в необходимых
случаях при установлении налога возможно установление налоговых льгот и
основания для их использования налогоплательщиком.
Льготами по налогам и сборам
признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и
плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах
преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками
сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в
меньшем размере (ст. 56
НК РФ).
Постановлением
Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 года N 9-П <1>
определены принципы установления налоговых льгот <2>:
———————————
<1> Постановление
Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 года N 9-П «По делу о проверке
конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области,
Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих
порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в
названные регионы» // СПС «КонсультантПлюс».
<2> Сасов К.А. Налоговое правосудие в решениях
Конституционного Суда Российской Федерации: Монография.
М.: Норма, 2013; СПС «КонсультантПлюс».
— принцип
равенства не по форме, а по сути: конституционный принцип равенства всех перед
законом (ч. 1 ст. 19
Конституции РФ) не должен пониматься как принцип формального равенства;
— принцип соразмерности налогового обременения: необходимость учета
фактической способности к уплате налогов, соразмерного ограничения прав и
свобод граждан (ч. 3 ст. 35
Конституции РФ);
— принцип справедливости в социальном государстве (ст. 17
Конституции РФ): общеустановленное ограничение личных доходов граждан налогами
может иметь отдельные исключения, обусловленные справедливым подходом к
определению в каждом конкретном случае возможности гражданина уплатить тот или
иной налог.
Льготы по федеральным налогам и сборам устанавливаются и отменяются
Налоговым кодексом
Российской Федерации.
Льготы по региональным налогам устанавливаются и отменяются НК РФ и
(или) законами субъектов Российской Федерации о налогах.
Льготы по местным налогам устанавливаются и отменяются НК РФ и
(или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных
образований о налогах (законами городов федерального значения Москвы,
Санкт-Петербурга и Севастополя о налогах).
Налогоплательщик вправе отказаться от использования льготы либо
приостановить ее использование на один или несколько налоговых периодов, если
иное не предусмотрено НК РФ.
Нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания,
порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить
индивидуального характера.
§ 9. Налоговый контроль: понятие и формы
Налоговый
контроль является одним из важнейших видов финансового контроля.
Налоговым контролем
признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением
налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов
законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном НК РФ (ст. 82
НК РФ).
Основной целью налогового контроля является контроль за соблюдением
законодательства о налогах и сборах. Фактически, в рамках контрольных отношений
происходит защита государственного и муниципального имущества, которое в виде
налогов должно было попасть в бюджет государства и муниципального образования.
В связи с этим у налогового контроля насколько функций, в том числе:
— выявление и пресечение нарушений налогового законодательства;
— предотвращение и противодействие нарушениям налогового
законодательства;
— воспитание налогоплательщиков и других налогообязанных лиц в том
числе путем формирования у них понимания о неотвратимости наказания за
совершение нарушений законодательства о налогах и сборах.
К принципам налогового контроля можно отнести:
— правомочность —
осуществление только уполномоченными на то государственными органами, в
соответствии с уровнем их компетенции;
— полнота — все виды
обязательных платежей должны быть охвачены налоговым контролем, независимо от
их размера;
— всеобщность — все
налогоплательщики и налоговые агенты должны быть охвачены системой налогового
контроля;
— регулярность — контрольная
деятельность носит систематический характер и, кроме того, в некоторых случаях
законодательно установлены ограничительные сроки для проведения налогового
контроля;
— единство — единообразие
форм и методов, осуществляемых на территории России;
— соблюдение налоговой тайны
— налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами
внутренних дел, следственными органами, органом государственного внебюджетного
фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением
сведений, установленных НК РФ в ст. 102;
— объективность и достоверность
— исключение предвзятости при проведении налогового контроля, выявленные
нарушения должны быть документально подтверждены и правильно зафиксированы, а
решение руководителя налогового органа должно соответствовать фактическим
обстоятельствам <1>;
———————————
<1> См.: Дадашев А.З., Пайзулаев И.Р. Налоговый
контроль в Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: КНОРУС, 2009. С. 13 — 14.
— эффективность — необходимость выбора
таких форм и методов налогового контроля, чтобы затраты были минимальными, а
отдача максимальной. Обеспечение эффективности налогового контроля в последнее
время является одной из самых актуальных тем, например, одним из направлений
совершенствования механизмов налогового контроля стала открытость планирования
выездных налоговых проверок, что было сделано в том числе в целях понуждения
налогоплательщика к законопослушному поведению путем оценки рискованности
своего поведения и выбранных методов и способов налогового планирования.
Объектом налогового контроля
являются отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах с
участием налогообязанных лиц (налогоплательщиков, налоговых агентов).
Объект налогового контроля следует отличать от предмета налогового контроля, которым является полнота и
своевременность уплаты налога, а также правильность осуществления иных
обязанностей. Кроме того, к предмету налогового контроля часто относят
документы и предметы, служащие основанием для исчисления и уплаты налога,
подтверждением выполнения других налоговых обязанностей, которые проверяются
налоговыми органами при проведении налогового контроля.
Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в
пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений
налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных
учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения
дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных Налоговым кодексом
Российской Федерации.
Возникает много разногласий относительно того, что считать формой, а
что методом налогового контроля, поскольку Налоговым кодексом
России эти понятия определенно не разграничиваются.
Под формой налогового контроля
принято понимать внешнее выражение организации и проведения контрольных
действий.
Основной формой налогового контроля обычно называют налоговые проверки.
Согласно ст. 87
НК РФ существуют два вида налоговых проверок: камеральная и выездная. Однако
исходя из раздела V.1
НК РФ можно к этому списку добавить еще и проверки правильности применения цен
по сделкам между взаимозависимыми лицами, поскольку она проводится не в рамках
указанных выше проверок, а является самостоятельным видом проверки.
Целью камеральной и выездной налоговых проверок является контроль за
соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом
законодательства о налогах и сборах, однако достигается эта цель разными способами
в этих проверках. Утверждается, что камеральная и выездная проверки различаются
по месту проведения проверки, однако это различие нельзя назвать основным,
во-первых, потому, что выездные проверки тоже могут проводиться по месту
нахождения налогового органа, если налогоплательщик не может предоставить
помещения для проведения проверки (индивидуальный предприниматель,
зарегистрированный по месту жительства), а во-вторых, набор приемов и способов,
реализуемых в рамках этих проверок, является более существенным отличием,
который во многом и предопределяет степень правового закрепления.
Таблица 9.1
Основные отличия
камеральной
и выездной
налоговой проверок друг от друга
| Условие | Камеральная налоговая проверка | Выездная налоговая проверка |
| Предмет проверки | Точного определения данному понятию применительно к камеральной налоговой проверке Налоговый кодекс Российской Федерации не дает. Однако основываясь на пп. 8 п. 3 ст. 100 НК РФ, определяющем необходимость указания в акте на налог, в отношении которого проводилась проверка, можно предположить, что предметом камеральной налоговой проверки является правильность исчисления и уплаты налога, декларация (расчет) по которому была представлена налогоплательщиком |
— правильность исчисления и своевременность уплаты налогов; — соответствие показателей реализации регионального |
| Место проведения проверки | Территория налогового органа | Территория налогоплательщика (за исключением случаев, когда он не может предоставить помещения для проведения проверки) |
| Срок проведения проверки | 3 месяца, с момента предоставления расчета или декларации <1> |
2 месяца <2> |
| Основание проверки | Налоговые декларации (расчеты) и документы, представленные налогоплательщиком, а также другие документы о деятельности налогоплательщика, имеющиеся у налогового органа |
Решение руководителя. Отбор налогоплательщиков осуществляется на основании Приказа ФНС России от 30 мая 2007 года N ММ-3-06 / 333@ «Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок» |
| Возможность продления | Не предусмотрена | На 4 месяца, а в исключительных случаях на 6 месяцев <3>. Решение принимает вышестоящий налоговый орган на основании мотивированного запроса |
| Возможность приостановления | Не предусмотрена | Может быть приостановлена |
| Дата начала проверки | Предоставление налоговой декларации (расчета) <4> | День вынесения решения о ее назначении |
| Обязательное принятие решения руководителя налогового органа о проведении проверки |
Не требуется | Требуется (содержание решения должно соответствовать НК РФ) |
| Окончание проверки | Истечение срока | Истечение срока, справка о проведенной выездной налоговой проверки |
| Оформление результатов проверки | Если камеральной налоговой проверкой выявлены ошибки в налоговой декларации (расчете) и (или) противоречия между сведениями, содержащимися в представленных документах, либо выявлены несоответствия сведений, представленных налогоплательщиком, сведениям, содержащимся в документах, имеющихся у налогового органа, и полученным им в ходе налогового контроля, об этом сообщается налогоплательщику с требованием представить в течение пяти дней необходимые пояснения или внести соответствующие исправления в установленный срок. Налоговый орган может потребовать пояснений, объясняющих заявленную в декларации сумму убытка. Акт проверки, если в ходе ее проведения были выявлены |
Акт проверки, в течение двух месяцев со дня составления справки о проведенной выездной налоговой проверке (независимо от выявления нарушений) |
| Ограничения для проведения проверки | При проведении проверки налоговый орган не вправе истребовать у налогоплательщика дополнительные сведения и документы <5>. При представлении налоговой декларации (расчета) за налоговый (отчетный) период, за который проводится налоговый мониторинг, камеральная налоговая проверка не проводится <7> |
В рамках выездной налоговой проверки может быть проверен период, не превышающий трех календарных лет, предшествующих году, в котором вынесено решение о проведении проверки <6>. Налоговые органы не вправе проводить две и более выездные налоговые проверки по одним и тем же налогам за один и тот же период. Налоговые органы не вправе проводить в отношении одного налогоплательщика более двух выездных налоговых проверок в течение календарного года, за исключением случаев принятия решения руководителем федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, о необходимости проведения выездной налоговой проверки налогоплательщика сверх указанного ограничения |
| Установленные НК РФ особенности проверки |
Особенности проведения камеральной налоговой проверки разных категорий налогоплательщиков устанавливаются непосредственно в ст. 88 НК РФ, применительно к консолидированной группе налогоплательщиков, участникам инвестиционного товарищества и т.д. |
— проверки консолидированной группы налогоплательщиков (ст. 89.1 НК РФ); — проверки налогоплательщика — участника |
———————————
<1> Необходимо учитывать, что в сложившейся
практике срок камеральной налоговой проверки не является пресекательным и
нарушение сроков ее проведения не всегда приводит к отмене вынесенного после
решения, тем не менее если права налогоплательщика этим нарушаются, то
нарушение срока может повлечь отмену решения. Так, в Постановлении
Президиума ВАС РФ от 17 ноября 2009 года N 10349/09 по делу N
А40-53471/08-118-252 указано: «Налогоплательщик вправе предполагать, что у
налогового органа нет сомнений в правомерности применения заявленных в
декларации налоговых вычетов, если в срок, установленный пунктом 2 статьи 88
Кодекса для проведения камеральной налоговой проверки, налоговый орган не
обращается к нему с требованием представить документы, подтверждающие их
обоснованность.
<2> Необходимо учитывать, что в сложившейся
практике срок камеральной налоговой проверки не является пресекательным и
нарушение сроков ее проведения не всегда приводит к отмене вынесенного после
решения, тем не менее если права налогоплательщика этим нарушаются, то
нарушение срока может повлечь отмену решения. Так, в Постановлении
Президиума ВАС РФ от 17 ноября 2009 года N 10349/09 по делу N
А40-53471/08-118-252 указано: «Налогоплательщик вправе предполагать, что у
налогового органа нет сомнений в правомерности применения заявленных в
декларации налоговых вычетов, если в срок, установленный пунктом 2 статьи 88
Кодекса для проведения камеральной налоговой проверки, налоговый орган не
обращается к нему с требованием представить документы, подтверждающие их
обоснованность.
<3> Проведение мероприятий налогового контроля
за рамками срока выездной проверки может привести к тому, что полученные в ходе
этих мероприятий доказательства будут признаны недопустимыми.
<4> В случае если налоговая декларация (расчет)
не представлена налогоплательщиком — контролирующим лицом организации в
налоговый орган в установленный срок, уполномоченные должностные лица
налогового органа вправе провести камеральную налоговую проверку на основе
имеющихся у них документов (информации) о налогоплательщике, а также данных об
иных аналогичных налогоплательщиках в течение трех месяцев со дня истечения
срока представления такой налоговой декларации (расчета), установленного
законодательством о налогах и сборах (абз. 2 п. 2 ст. 88
НК РФ).
<5> За исключением документов, предоставление
которых вместе с декларацией предусмотрено НК РФ,
или случаев, предусмотренных п. п. 6,
8 — 9 ст. 88
НК РФ.
<6> Из этого правила предусмотрены исключения:
1) представление налоговой декларации (расчета) позднее 1 июля года, следующего
за периодом, за который проводится налоговый мониторинг; 2) представление
налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость, в которой заявлено
право на возмещение налога, или налоговой декларации по акцизам, в которой
заявлена сумма акциза к возмещению; 3) представление уточненной налоговой
декларации (расчета), в которой уменьшена сумма налога, подлежащая уплате в
бюджетную систему Российской Федерации, или увеличена сумма полученного убытка
по сравнению с ранее представленной налоговой декларацией (расчетом); 4)
досрочное прекращение налогового мониторинга.
<7> Исключение предусмотрено п. 2 ст. 89.2
НК РФ, в соответствии с которым если капитальные вложения в соответствии с
региональным инвестиционным проектом должны быть осуществлены в срок, не
превышающий пяти лет со дня включения организации в реестр участников
региональных инвестиционных проектов, то в рамках выездной налоговой проверки
налогоплательщика — участника регионального инвестиционного проекта может быть
проверен период, не превышающий пяти календарных лет, предшествующих году, в
котором вынесено решение о проведении проверки.
В целях
проведения налогового контроля налоговые органы осуществляют постановку на учет
налогоплательщиков.
Постановка на налоговый учет возможна по разным основаниям.
Налогоплательщик подлежит постановке на учет:
— по месту нахождения организации;
— по месту жительства физического лица;
— по месту нахождения принадлежащего недвижимого имущества или
транспортных средств;
— по месту нахождения обособленных подразделений организации;
— постановка на учет объектов налогообложения налогом на игорный
бизнес;
— постановка на учет в качестве налогоплательщика налога на добычу
полезных ископаемых, единого налога на вмененный доход, патентной системы
налогообложения;
— организации в качестве ответственного участника консолидированной
группы налогоплательщиков;
— организации в качестве участника договора инвестиционного
товарищества — управляющего товарища, ответственного за ведение налогового
учета;
— другие основания, предусмотренные Налоговым кодексом
России.
Постановка на учет, снятие с учета в налоговых органах организаций и
физических лиц по основаниям, предусмотренным НК РФ, а
также внесение изменений в сведения о них в налоговых органах осуществляются в
порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.
Министерством финансов Российской Федерации могут быть установлены
особенности постановки на учет:
— налогоплательщиков, осуществляющих деятельность, связанной с добычей
углеводородного сырья на новом морском месторождении углеводородного сырья;
— крупнейших налогоплательщиков;
— организаций, получивших статус участников проекта по осуществлению
исследований, разработок и коммерциализации их результатов в соответствии с
Федеральным законом
«Об инновационном центре «Сколково»;
— иностранных организаций и иностранных граждан.
При постановке на учет налогоплательщику присваивается
идентификационный номер налогоплательщика (ИНН). Порядок
присвоения ИНН устанавливается ФНС России <1>.
Организациям присваивается также код причины постановки на учет (КПП).
———————————
<1> Данный Порядок
утвержден Приказом ФНС России от 29 июня 2012 года N ММВ-7-6/435 «Об
утверждении Порядка и условий присвоения, применения, а также изменения
идентификационного номера налогоплательщика».
Налоговым
кодексом Российской Федерации также установлены обязанности для органов,
учреждений, организаций и должностных лиц сообщать в налоговые органы сведения,
связанные с учетом организаций и физических лиц (ст. ст. 85,
85.1 НК
РФ).
Учитывая особенности участия банков в налоговых отношениях, на них
также возлагаются определенные обязанности, связанные с налоговым контролем,
например, банки обязаны сообщать об открытии (закрытии) счетов
налогоплательщиков, предоставлять справки об остатках денежных средств на
счетах налогоплательщика и т.д. (ст. 86
НК РФ).
Очень важным для осуществления налогового контроля является возможность
получения налоговым органом документов и информации. Налоговый кодекс России
предусматривает возможность получения документов при проведении налоговых
проверок (ст. 93
НК РФ), а также о налогоплательщике, плательщике сборов и налоговом агенте или
информации о конкретных сделках, которая запрашивается у контрагента или у иных
лиц, располагающих документами (информацией) (ст. 93.1
НК РФ).
По мотивированному постановлению налогового органа, осуществляющего
проведение выездной налоговой проверки, возможно проведение выемки документов (ст. 94
НК РФ).
В мероприятиях по осуществлению налогового контроля могут принимать
участие и специальные лица, например налоговый орган вправе привлекать эксперта
(ст. 95
НК РФ) или специалиста (ст. 96
НК РФ), если ему необходимы специальные знания, переводчика для осуществления
перевода (ст. 97
НК РФ), а также понятых для удостоверения фактов, содержания и результатов
действий, производившихся в их присутствии (ст. 98
НК РФ).
Налоговый орган может вызвать на допрос свидетеля для дачи показаний (ст. 90
НК РФ). Свидетелем может быть любое физическое лицо, которому могут быть
известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для осуществления
налогового контроля, за исключением:
— лиц, которые в силу малолетнего возраста, своих физических или
психических недостатков не способны правильно воспринимать обстоятельства,
имеющие значение для осуществления налогового контроля;
— лиц, которые получили информацию, необходимую для проведения
налогового контроля, в связи с исполнением ими своих профессиональных обязанностей,
и подобные сведения относятся к профессиональной тайне этих лиц, в частности
адвокат, аудитор.
Свидетель вправе отказаться от дачи показаний только по основаниям,
предусмотренным законодательством Российской Федерации (например, никто не
обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких
родственников — ст. 51
Конституции России).
Совершенно новой формой налогового контроля является налоговый
мониторинг, возможность осуществления которого предусмотрена разделом V.2
НК РФ. В отличие от других видов налогового контроля, налоговый мониторинг
является добровольной формой налогового контроля.
Предметом налогового мониторинга является правильность исчисления,
полнота и своевременность уплаты (перечисления) налогов и сборов, обязанность
по уплате (перечислению) которых возложена на организацию, являющуюся
налогоплательщиком, плательщиком сбора или налоговым агентом (п. 1 ст. 105.26
НК РФ).
По общему правилу за период, за который проводится налоговый
мониторинг, инспекция не вправе проводить выездные и камеральные проверки (п. 1.1 ст. 88,
п. 5.1 ст. 89
НК РФ). Из этого правила предусмотрен ряд исключений. Так, проверки будут
проводиться, если в уточненной декларации (расчете), представленной за
налоговый (отчетный) период проведения налогового мониторинга, подлежащая
уплате в бюджет сумма налога меньше, чем в ранее представленной декларации
(расчете) (пп. 3 п. 1.1 ст. 88,
пп. 4 п. 5.1 ст. 89
НК РФ).
Налоговый мониторинг проводится налоговым органом на основании
соответствующего решения, которое, в свою очередь, принимается по результатам
рассмотрения заявления организации о проведении налогового мониторинга и
представленных вместе с ним документов, информации (п. 2 ст. 105.26,
п. 4 ст. 105.27
НК РФ). Необходимо отметить, что такое заявление может подать не каждый налогоплательщик,
а только налогоплательщик, отвечающий определенным условиям, предусмотренным ст. 105.26
НК РФ.
§ 10. Налоговые правонарушения: понятие, признаки, виды
Согласно ст. 106
НК РФ налоговым правонарушением
признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о
налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика,
налогового агента и иных лиц, за которое Кодексом
установлена ответственность.
К признакам налогового правонарушения можно отнести:
— деяние, нарушающее законодательство о налогах и сборах;
— виновно совершенное деяние;
— ответственность за совершение налогового правонарушения предусмотрена
Налоговым кодексом
Российской Федерации.
Налоговое правонарушение является фактическим правовым основанием
юридической ответственности и в силу этого характеризуется совокупностью
объективных и субъективных признаков, образующих состав налогового
правонарушения. Состав налогового
правонарушения — это установленные нормами налогового права признаки
(элементы), совокупность которых позволяет считать противоправное деяние
налоговым правонарушением <1>.
———————————
<1> Крохина Ю.А. Правовая охрана
механизма налоговых отношений // Финансовое право. 2010. N 11. С. 27
— 32.
Состав
налогового правонарушения образуют четыре элемента: субъект, объект,
субъективная сторона и объективная сторона.
Субъектом налогового
правонарушения являются организации и физические лица в случаях,
предусмотренных главами 16
и 18
Налогового кодекса Российской Федерации. Подробно субъект правонарушения
определяется в норме, которая излагает соответствующий состав правонарушения.
Субъектами налоговых правонарушений могут быть лица, обладающие
способностью нести юридическую ответственность. Физические лица могут быть
могут быть субъектами налоговой ответственности после достижения ими возраста
16 лет. Для организации возможность быть привлеченной к ответственности
наступает с момента ее регистрации в качестве таковой, поскольку каких-то
дополнительных условий для определения деликтоспособности организации не
предусмотрено.
Субъективная сторона налогового
правонарушения определяется совокупностью признаков, характеризующих
психическое отношение лица к содеянному, в ее основе лежит вина
налогоплательщика.
Статья 110
Налогового кодекса Российской Федерации называет две формы вины: умысел и
неосторожность.
Налоговое правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, осознавало противоправный
характер своих действий (бездействия), желало либо сознательно допускало
наступление вредных последствий таких действий (бездействия).
Налоговое правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, не осознавало
противоправного характера своих действий (бездействия) либо вредного характера
последствий, возникших вследствие этих действий (бездействия), хотя должно было
и могло это осознавать.
По мнению некоторых исследователей, вина — это негативная оценка
обществом в лице его законодателя определенных психических явлений,
происходящих в головном мозге правонарушителя в момент подготовки или
исполнения противоправных действий или бездействия, непосредственно связанных с
указанными деяниями <1>.
———————————
<1> Иванов И.С. Институт вины в
налоговом праве: теория и практика. М.: Проспект, 2009. С. 66.
В
Налоговом кодексе
Российской Федерации закрепляется презумпция невиновности. Так, в п. 6 ст. 108
НК РФ указано, что лицо считается невиновным в совершении налогового
правонарушения, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном
федеральным законом порядке. Лицо, привлекаемое к ответственности, не обязано
доказывать свою невиновность в совершении налогового правонарушения.
Обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о факте налогового
правонарушения и виновности лица в его совершении, возлагается на налоговые
органы. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к
ответственности, толкуются в пользу этого лица.
В ст. 111
НК РФ определяются обстоятельства, которые исключают вину лица в совершении
налогового правонарушения, перечень этих обстоятельств не является
исчерпывающим, иные обстоятельства, исключающие вину лица, могут быть
установлены судом или налоговым органом, рассматривающим дело.
Объектом налогового
правонарушения является охраняемое законом общественное отношение,
складывающееся в сфере налогообложения.
Объективная сторона налогового
правонарушения заключается в совокупности признаков противоправности
деяний, посягающих на этот объект.
Указанные признаки можно подразделить на обязательные и факультативные.
Обязательными признаками является само противоправное деяние и его результат. К
факультативным признакам можно отнести место, способ, обстановка, время,
систематичность и т.д.
Налоговые правонарушения можно по-разному классифицировать: по
субъекту, по объекту, по форме, представленной в конструкции налогового
правонарушения объективной стороны деяния.
По субъекту можно выделить правонарушения: налогоплательщика,
налогового агента, свидетеля, переводчика, эксперта, специалиста, банков,
консолидированной группы налогоплательщиков, взаимозависимых лиц и иных лиц.
В зависимости от объекта можно выделить: нарушение порядка постановки
на учет, нарушение порядка предоставления налоговым органам сведений и т.д.
По конструкции объективной стороны налогового правонарушения, т.е.
необходимости учитывать негативные последствия совершенного противоправного
деяния, можно выделить:
— налоговые правонарушения с материальным составом;
— налоговые правонарушения с формальным составом.
§ 11. Общие условия привлечения к ответственности
за совершение
налогового правонарушения. Обстоятельства,
исключающие вину
лица в совершении
налогового
правонарушения
В ст. 108
Налогового кодекса Российской Федерации определены общие условия привлечения к
ответственности за совершение налогового правонарушения, которые можно назвать
принципами:
— законность. Хотя принцип
законности можно отнести к общеправовым принципам, однако он получил особое
закрепление в п. 1 ст. 108
НК РФ, в которой отмечено, что никто не может быть привлечен к ответственности
за совершение налогового правонарушения иначе, как по основаниям и в порядке,
которые предусмотренным Налоговым кодексом
Российской Федерации. Как отмечено в Постановлении
Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 года N 5 «О некоторых вопросах
применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации» при
решении вопросов о разграничении налоговой и иной ответственности физических
лиц (п. 7 ст. 101
Кодекса) судам следует исходить из того, что одно и то же правоотношение не
может одновременно квалифицироваться как налоговое и иное, не являющееся
налоговым, в связи с чем налогоплательщик — физическое лицо за совершенное им
деяние не может быть одновременно привлечен к налоговой и иной ответственности.
Поэтому, если выявленное налоговым органом деяние совершено налогоплательщиком
— физическим лицом в рамках налоговых правоотношений, определение которых дано
в ст. 2 НК
РФ, вопрос о квалификации этого деяния как правонарушения и его последствиях
должен решаться только в соответствии с положениями Кодекса.
При решении вопроса об ответственности должностных лиц
организаций-налогоплательщиков (п. 4 ст. 108,
п. 7 ст. 101
НК РФ) необходимо принимать во внимание, что указанные лица не являются
субъектами налоговых правоотношений и не могут быть привлечены к
ответственности в соответствии с положениями Кодекса.
Названные лица при наличии оснований могут быть привлечены к уголовной
или административной ответственности. При этом следует иметь в виду, что круг
обязанностей должностных лиц в сфере налогообложения определяется в зависимости
от круга обязанностей, возложенных законодательством о налогах и сборах на
организации-налогоплательщики, и не может быть расширен;
— однократность привлечения к
ответственности. Никто не может быть привлечен повторно к ответственности
за совершение одного и того же налогового правонарушения. Составы некоторых
правонарушений недостаточно разграничены, в связи с этим судебными органами
неоднократно обращалось внимание на это положение.
Однако в п. 4 ст. 108
НК РФ отмечено, что привлечение организации к ответственности за совершение
налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии
соответствующих оснований от административной, уголовной или иной
ответственности, предусмотренной законами Российской Федерации. Фактически из
этого следует, что налоговая и административная ответственность — это разные
виды ответственности, с другой стороны, речь идет о другом субъекте
правонарушения, так, невозможно привлечение к ответственности, предусмотренной
Налоговым кодексом
Российской Федерации должностных лиц организаций-налогоплательщиков, но
возможно привлечь их к административной ответственности за нарушение
законодательства о налогах и сборах. Например, ст. 15.5
КоАП РФ устанавливается, что нарушение установленных законодательством о
налогах и сборах сроков представления налоговой декларации в налоговый орган по
месту учета влечет предупреждение или наложение административного штрафа на
должностных лиц в размере от трехсот до пятисот рублей;
— процедурный характер. Основанием
для привлечения лица к ответственности за нарушение законодательства о налогах
и сборах является установление факта совершения данного нарушения решением
налогового органа, вступившим в силу. Решение налоговый орган принимает в
порядке, предусмотренном ст. 101
НК РФ, если правонарушение выявлено в процессе проведения проверок, и ст. 101.4
НК РФ, если выявлено правонарушение в рамках иных мероприятий налогового
контроля. Таким образом, именно установление и доказательство в установленном
порядке вины правонарушителя являются неотъемлемым и необходимым элементом для
привлечения последнего к налоговой ответственности. Даже выявление налоговыми
органами самого факта того или иного нарушения законодательства о налогах и
сборах еще не означает, что штрафные санкции для нарушителя неизбежны и будут
применены автоматически <1>;
———————————
<1> Лопатникова Е.А. Реализация
принципов налогового права / Под ред. И.И. Кучерова. М., 2012; СПС
«КонсультантПлюс».
— исполнение обязанности. Привлечение
лица к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает
его от обязанности уплатить (перечислить) причитающиеся суммы налога (сбора) и
пени. Налог не является мерой ответственности, пени компенсируют финансовые
потери бюджета, в связи с несвоевременной уплатой налога налогоплательщиком,
санкции же являются мерой ответственности за совершение налогового
правонарушения и применяются в виде денежных взысканий (штрафов) в размерах,
предусмотренных Налоговым кодексом
Российской Федерации. Таким образом, уплата штрафа не освобождает от налоговой
обязанности, денежная сумма в виде налога должна быть уплачена в бюджет;
— презумпция невиновности.
Лицо считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его
виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке.
Лицо, привлекаемое к ответственности, не обязано доказывать свою невиновность в
совершении налогового правонарушения. Обязанность по доказыванию обстоятельств,
свидетельствующих о факте налогового правонарушения и виновности лица в его
совершении, возлагается на налоговые органы. Неустранимые сомнения в виновности
лица, привлекаемого к ответственности, толкуются в пользу этого лица.
В ст. 109
Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрены обстоятельства,
исключающие привлечение лица к ответственности за совершение налогового
правонарушения.
Лицо не может быть привлечено к ответственности за совершение
налогового правонарушения при наличии хотя бы одного из следующих
обстоятельств:
1) отсутствие события налогового правонарушения;
2) отсутствие вины лица в совершении налогового правонарушения;
3) совершение деяния, содержащего признаки налогового правонарушения,
физическим лицом, не достигшим к моменту совершения деяния шестнадцатилетнего
возраста;
4) истечение сроков давности привлечения к ответственности за
совершение налогового правонарушения.
Под отсутствием события
налогового правонарушения следует понимать:
— отсутствие самого посягательства на охраняемое правоотношение;
— отсутствие предусмотренной Налоговым кодексом
России ответственности за совершенное деяние, т.е. нарушение законодательства о
налогах и сборах есть, а ответственности за это нарушение не предусмотрено.
Обстоятельства, исключающие вину лица в совершении налогового
правонарушения, предусмотрены ст. 111
НК РФ. Список этих обстоятельств является открытым и включает в себя следующие:
1) совершение деяния, содержащего признаки налогового правонарушения,
вследствие стихийного бедствия или других чрезвычайных и непреодолимых
обстоятельств (указанные обстоятельства устанавливаются наличием общеизвестных
фактов, публикаций в средствах массовой информации и иными способами, не
нуждающимися в специальных средствах доказывания);
2) совершение деяния, содержащего признаки налогового правонарушения,
налогоплательщиком — физическим лицом, находившимся в момент его совершения в
состоянии, при котором это лицо не могло отдавать себе отчета в своих действиях
или руководить ими вследствие болезненного состояния (указанные обстоятельства
доказываются предоставлением в налоговый орган документов, которые по смыслу,
содержанию и дате относятся к тому налоговому периоду, в котором совершено
налоговое правонарушение);
3) выполнение налогоплательщиком (плательщиком сбора, налоговым
агентом) письменных разъяснений о порядке исчисления, уплаты налога (сбора) или
по иным вопросам применения законодательства о налогах и сборах, данных ему
либо неопределенному кругу лиц финансовым, налоговым или другим уполномоченным
органом государственной власти (уполномоченным должностным лицом этого органа)
в пределах его компетенции (указанные обстоятельства устанавливаются при
наличии соответствующего документа этого органа, по смыслу и содержанию
относящегося к налоговым периодам, в которых совершено налоговое
правонарушение, независимо от даты издания такого документа), и (или)
выполнение налогоплательщиком (плательщиком сбора, налоговым агентом)
мотивированного мнения налогового органа, направленного ему в ходе проведения
налогового мониторинга.
Однако это положение не применяется в случае, если письменные
разъяснения, мотивированное мнение налогового органа были основаны на неполной
или недостоверной информации, представленной налогоплательщиком (плательщиком
сбора, налоговым агентом);
4) иные обстоятельства, которые могут быть признаны судом или налоговым
органом, рассматривающим дело, исключающими вину лица в совершении налогового
правонарушения.
Статьей 113
Налогового кодекса России определен срок давности привлечения к ответственности
за совершение налогового правонарушения.
Лицо не может быть привлечено к ответственности за совершение
налогового правонарушения, если со дня его совершения либо со следующего дня
после окончания налогового периода, в течение которого было совершено это
правонарушение, и до момента вынесения решения о привлечении к ответственности
истекли три года (срок давности).
Исчисление срока давности со дня совершения налогового правонарушения
применяется в отношении всех налоговых правонарушений, кроме предусмотренных ст. ст. 120
и 122 НК
РФ.
Исчисление срока давности со следующего дня после окончания
соответствующего налогового периода применяется в отношении налоговых
правонарушений, предусмотренных ст. ст. 120
и 122 НК
РФ.
Течение срока давности привлечения к ответственности
приостанавливается, если лицо, привлекаемое к ответственности за налоговое
правонарушение, активно противодействовало проведению выездной налоговой
проверки, что стало непреодолимым препятствием для ее проведения и определения
налоговыми органами сумм налогов, подлежащих уплате в бюджетную систему
Российской Федерации.
Течение срока давности привлечения к ответственности считается
приостановленным со дня составления акта, предусмотренного п. 3 ст. 91
НК РФ. В этом случае течение срока давности привлечения к ответственности
возобновляется со дня, когда прекратили действие обстоятельства, препятствующие
проведению выездной налоговой проверки, и вынесено решение о возобновлении
выездной налоговой проверки.
§ 12. Обстоятельства, смягчающие и отягчающие
ответственность
за совершение налогового правонарушения
Налоговый
кодекс
Российской Федерации содержит перечень оснований, которые позволяют не
исключить возможность привлечения к ответственности, но существенно снизить
размер штрафа.
Можно сказать, что наличие обстоятельств, которые бы смягчали
ответственность, позволяют налоговым органам и судам соблюсти принцип
справедливости наказания. Эффективность наказания во многом зависит не от
суммы, а от фактора неотвратимости. Если же наказание будет несоразмерным, то
вероятность того, что правонарушитель вызовет у общества не порицание, а
сочувствие, очень высока, что может сказаться на общем уровне налоговой дисциплины.
Однако подлежащая уплате сумма налога и пени не может быть уменьшена, поскольку
фактически сумма, которая подлежит уплате, является собственностью государства,
снизить ее означало бы поставить в неравное положение добросовестных
налогоплательщиков и иных обязанных лиц, которые своевременно, надлежащим
образом и в полном объеме исполняют свои обязанности.
Обстоятельства, смягчающие ответственность за совершение налоговых
правонарушений, закреплены в п. 1 ст. 112
НК РФ, к ним относятся следующие:
— совершение правонарушения вследствие стечения тяжелых личных или
семейных обстоятельств;
— совершение правонарушения под влиянием угрозы или принуждения либо в
силу материальной, служебной или иной зависимости;
— тяжелое материальное положение физического лица, привлекаемого к
ответственности за совершение налогового правонарушения;
— иные обстоятельства, которые судом или налоговым органом,
рассматривающим дело, могут быть признаны смягчающими ответственность.
Отсутствие ходатайства налогоплательщика о применении судом смягчающих
ответственность обстоятельств не исключает обязанности суда дать оценку
соразмерности исчисленного штрафа тяжести совершенного правонарушения и
применить иные смягчающие ответственность обстоятельства даже в том случае,
если налоговый орган частично применил положения ст. 112
НК РФ <1>.
———————————
<1> Постановление
Президиума ВАС РФ от 12 октября 2010 года N 3299/10 по делу N
А32-19097/2009-51/248.
Некоторыми
авторами проанализирована судебная практика и выявлены типичные обстоятельства,
признаваемые судом смягчающими <1>:
———————————
<1> Лермонтов Ю.М. Об обстоятельствах,
смягчающих налоговую ответственность // Официальные материалы для
бухгалтера. Комментарии и консультации. 2012. N 11. С. 29 — 32.
—
отсутствие неблагоприятных экономических последствий правонарушения и
причиненного государству материального ущерба;
— отсутствие умысла на совершение налогового правонарушения;
— незначительный характер правонарушения, уплата налога и штрафных
санкций;
— организационно-правовая форма налогоплательщика, его финансирование
из средств бюджета;
— незначительность допущенной просрочки;
— совершение правонарушения впервые;
— несоразмерность санкции последствиям совершенного правонарушения,
добровольность уплаты налога в бюджет;
— отсутствие достаточных денежных средств для уплаты налогов и
налоговых санкций, отсутствие прибыли, наличие задолженности перед
контрагентами, наличие задолженности по заработной плате;
— тяжелое финансовое положение налогоплательщика, наличие заемных
обязательств перед третьими лицами;
— ошибки, сбой в работе компьютерной сети.
Вместе с тем стоит отметить, что в каждом случае суд либо налоговый
орган самостоятельно решают вопрос о правомерности смягчения ответственности,
исходя из конкретных обстоятельств.
При наличии хотя бы одного смягчающего ответственность обстоятельства
размер штрафа подлежит уменьшению не меньше, чем в два раза по сравнению с
размером, установленным соответствующей статьей Налогового кодекса
Российской Федерации.
Индивидуализировать ответственность можно также через усиление
ответственности, в связи с этим Налоговый кодекс
России предусматривает обстоятельство, отягчающее ответственность, которым
признается совершение налогового правонарушения лицом, ранее привлекаемым к
ответственности за аналогичное правонарушение. В этом случае размер штрафа
увеличивается на 100%.
Лицо, с которого взыскана налоговая санкция, считается подвергнутым
этой санкции в течение 12 месяцев с момента вступления в законную силу решения
суда или налогового органа (п. 3 ст. 112
НК РФ).
Повторность можно считать установленной при наличии нескольких условий <1>:
———————————
<1> Зуйкова Л.П. Новые правила
проведения проверок, взыскания штрафов, уплаты налогов //
Экономико-правовой бюллетень. 2009. N 10. С. 7 — 159.
1) полная
аналогичность вновь совершенного нарушения предыдущему (Постановление
Президиума ВАС РФ от 01.04.2008 N 15557/07);
2) возложение на нарушителя ответственности за ранее совершенный проступок
(Постановление
Президиума ВАС РФ от 01.04.2008 N 15557/07). К примеру, если второй штраф был
назначен одновременно с первым, а не после его взыскания, то о повторности речи
идти не может (Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 03.09.2007 N А42-2556/2006,
Волго-Вятского округа от 08.08.2007 N А29-8737/2006а,
Восточно-Сибирского округа от 18.10.2007 N
А58-128/07-Ф02-7858/07 и Уральского округа от 27.04.2007 N Ф09-6799/07-С2);
3) правонарушение должно быть совершено в течение 12 месяцев с момента
вступления в силу решения суда или налогового органа о применении санкции за
аналогичный проступок (Постановление
ФАС Северо-Кавказского округа от 29 августа 2007 года N Ф08-5451/2007-2054А).
§ 13. Налоговые санкции. Порядок их применения.
Давность
взыскания налоговых санкций
Санкцию
принято представлять как элемент правовой нормы, предусматривающей
неблагоприятные последствия для правонарушителя.
Санкции как элементы структуры налогово-правовых норм подразделяют: на
абсолютно-определенные, относительно-определенные и альтернативные. Отвечающие
принципам справедливости обычно признают относительно-определенные нормы, что
позволяет индивидуализировать юридическую ответственность.
Однако если проанализировать закрепленные в нормах Налогового кодекса
Российской Федерации санкции, то можно сказать, что большинство налоговых
санкций за налоговые правонарушения носят абсолютно-определенный характер, т.е.
установлены в твердо фиксированной денежной сумме, а альтернативных санкций как
мер ответственности НК РФ не
предусматривает вовсе.
Налоговая санкция является мерой ответственности за совершение
налогового правонарушения (п. 1 ст. 114
НК РФ).
Мера юридической ответственности за правонарушение — это разновидность
мер государственного принуждения, закрепленная в санкциях норм юридической
ответственности, характеризующаяся количественными и качественными характеристиками,
реализующаяся в случае совершения правонарушения на основе акта применения
юридической ответственности и преследующая цели кары, восстановления,
предупреждения и воспитания <1>.
———————————
<1> Липинский Д.А., Шишкин А.Г. Понятие меры
юридической ответственности // Журнал российского права. 2013. N 6.
С. 40 — 49.
По своей
природе налоговая санкция представляет собой разновидность правовых санкций.
Причем она обладает как общими признаками, свойственными всем правовым санкциям
в целом, так и рядом специфических признаков, в совокупности присущих только
ей:
1) налоговая санкция является формой юридической ответственности,
поскольку ее применение предполагает итоговую оценку противоправного (в
нарушение законодательства о налогах и сборах) деяния, за которое она
назначается, как налогового правонарушения;
2) налоговая санкция представляет собой меру государственного
принуждения, используемую в сфере публичных финансов;
3) налоговая санкция выполняет три функции — штрафную (карательную),
превентивно-воспитательную и восстановительную. Целью карательного воздействия
налоговой санкции является возмездие, наказание правонарушителя за совершенное
им противоправное деяние; воспитательного воздействия — предупреждение
налоговых правонарушений; восстановительного воздействия — компенсация потерь,
понесенных государством или муниципальным образованием в результате
недополучения налоговых доходов;
4) налоговые санкции имеют имущественный характер, поскольку
устанавливаются и применяются в виде денежных взысканий (штрафов) в размерах,
предусмотренных гл. 16 и
18 НК РФ
(п. 2 ст. 114
НК РФ) <1>.
———————————
<1> Налоговый контроль: Научно-практический комментарий
положений законодательства о налогах и сборах с обзором судебной практики / Под
ред. А.А. Ялбулганова // СПС «КонсультантПлюс».
При
совершении одним лицом двух и более налоговых правонарушений налоговые санкции
взыскиваются за каждое правонарушение в отдельности без поглощения менее
строгой санкции более строгой.
В зависимости от вида правонарушений штрафы могут быть выражены в
твердой денежной сумме или в процентном соотношении от суммы не уплаченных или
не взысканных сумм налогов и сборов.
Штрафы с организаций и индивидуальных предпринимателей взыскиваются в
бесспорном порядке в соответствии с нормами ст. ст. 46,
47 НК
РФ. С физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, штрафы
взыскиваются в судебном порядке в соответствии со ст. 48
НК РФ.
Необходимо учитывать, что сумма штрафа, взыскиваемого с
налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента за налоговое
правонарушение, повлекшее задолженность по налогу (сбору), подлежит
перечислению со счетов соответственно налогоплательщика, плательщика сбора или налогового
агента только после перечисления в полном объеме этой суммы задолженности и
соответствующих пеней в очередности, установленной гражданским
законодательством Российской Федерации.
§ 14. Обжалование актов налоговых органов
и действий или
бездействия их должностных лиц
В случае
если акты налогового органа, действия или бездействия его должностных лиц
нарушают, по его мнению, права лица, то оно вправе обжаловать эти акты,
действия или бездействия его должностных лиц.
Осуществлять защиту прав налогоплательщик может в судебном и
административном порядке.
В настоящее время наибольший упор законодателем делается на снижение
нагрузки судей и перевод рассмотрения дел во внесудебном порядке.
С 1 января 2014 года акты налоговых органов ненормативного характера,
действия или бездействие их должностных лиц (за исключением актов
ненормативного характера, принятых по итогам рассмотрения жалоб, апелляционных
жалоб, актов ненормативного характера федерального органа исполнительной
власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов,
действий или бездействия его должностных лиц) могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган.
Налоговый кодекс
предусматривает два вида жалоб при обжаловании в вышестоящий налоговый орган:
жалоба и апелляционная жалоба.
Таблица 14.1
| Апелляционная жалоба | Жалоба | |
| 1 | Обжалуется не вступившее в силу решение налогового органа |
Обжалуются вступившие в силу акты налогового органа ненормативного характера, действия или бездействие его должностных лиц, если, по мнению этого лица, они нарушают его права |
| 2 | Подается на два вида решений налогового органа, вынесенных в соответствии со ст. 101 НК РФ: — о привлечении к ответственности за совершение — об отказе в привлечении к ответственности за Не могут быть обжалованы в апелляционном порядке |
Акты налогового органа ненормативного характера, действий или бездействия его должностных лиц, если, по мнению этого лица, они нарушают его права |
| 3 | Подается через вынесший соответствующее решение налоговый орган. Налоговый орган, решение которого обжалуется, обязан |
Подается в вышестоящий налоговый орган через налоговый орган, акты ненормативного характера, действия или бездействие должностных лиц которого обжалуются |
| 4 | Может быть подана до дня вступления в силу обжалуемого решения |
Жалоба подается в течение одного года со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав. Иные сроки: — в течение одного года со дня вынесения обжалуемого — может быть подана в течение трех месяцев со дня |
| 5 | Форма и содержание жалобы (апелляционной жалобы) Жалоба подается в письменной форме. Жалоба В жалобе 1) фамилия, имя, отчество и место жительства 2) обжалуемые акт налогового органа ненормативного 3) наименование налогового органа, акт ненормативного 4) основания, по которым лицо, подающее жалобу, |
|
| 5 | 5) требования лица, подающего жалобу.
В жалобе могут быть указаны номера телефонов, факсов, К жалобе могут быть приложены документы, |
|
| 6 | Оставление жалобы (апелляционной жалобы) без рассмотрения Вышестоящий налоговый орган оставляет без 1) жалоба не подписана лицом, подавшим жалобу, или 2) жалоба подана после истечения срока подачи жалобы 3) до принятия решения по жалобе от лица, ее 4) ранее подана жалоба по тем же основаниям. Налоговый орган, рассматривающий жалобу, принимает |
|
| 7 | По итогам рассмотрения жалобы (апелляционной жалобы) вышестоящий налоговый орган: 1) оставляет жалобу (апелляционную жалобу) без 2) отменяет акт налогового органа ненормативного 3) отменяет решение налогового органа полностью или в 4) отменяет решение налогового органа полностью и 5) признает действия или бездействие должностных лиц |
|
Конституция
Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод.
Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов
местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть
обжалованы в суд, в том числе в межгосударственные органы по защите прав и
свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства
правовой защиты.
Жалобы (исковые заявления) на акты налоговых органов, действия или
бездействие их должностных лиц, поданные в суд, рассматриваются и разрешаются в
порядке, установленном гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным
законодательством и иными федеральными законами.
Налогоплательщик также вправе обратиться в Конституционный Суд
Российской Федерации. Согласно ст. 125
Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации по
жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов
проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в
конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
Порядок обращения в Конституционный Суд Российской Федерации указан в
Федеральном конституционном законе
от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской
Федерации».
Согласно ст. 96
указанного Закона правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной
или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают
граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим
применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и
лица.
В соответствии со ст. 97
указанного Закона жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод
допустима, если:
1) закон затрагивает конституционные права и свободы граждан;
2) закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в
суде, при этом жалоба должна быть подана в срок не позднее одного года после
рассмотрения дела в суде.
Глава XII. ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
СТРАХОВОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (СТРАХОВОЕ ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО)
§ 1. Финансы страхования как институт финансовой системы
Денежные
фонды, образуемые в ходе осуществления страхования, составляют одно из звеньев
финансовой системы Российской Федерации.
История страхования уходит своими корнями в далекое прошлое, о чем
свидетельствует происхождение самого слова «страхование». Различные
опасности подстерегали человека всегда, и страх перед ними был вполне
естественен. Кто умел предусмотреть и оценить опасности, найти способ избежать
их, преодолеть свой страх, тот добивался успеха. Действие по разделению
опасности (так наз. «страха») с товарищами, передаче страха более
сильному и умелому получило название «застраховаться» <1>.
———————————
<1> Архипов А.П., Гомелля В.Б., Туленты Д.С.
Страхование. Современный курс. М., 2008. С. 9.
В своем
бытовом значении слово «страхование» означает любое обеспечение
безопасности или предохранение от чего-либо нежелательного <1>.
Однако в специальном значении страхование — это всегда определенное
общественное отношение. Отношение это возникает между двумя субъектами:
страховщиком (страховой организацией) и страхователем (физическим или
юридическим лицом, контрагентом страховщика).
———————————
<1> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка.
М., 1981. С. 687.
Страховщик,
заключая договоры с широким кругом страхователей, собирая с них страховые
премии, формирует у себя особый фонд денежных средств — страховой фонд или страховые
резервы. По общему правилу эти средства принадлежат на праве собственности
страховщику. Однако они имеют строго целевое назначение — только на
производство страховых выплат, т.е. выплат по результатам страховых случаев.
В настоящее время фонды страховщиков — преимущественно частные, но
существуют и публичные страховые фонды, например, фонды обязательного
социального страхования. Как публичные, так и частные страховые фонды находятся
в постоянном движении: пополняются за счет страховых взносов, расходуются на
страховые выплаты, а временно свободные средства инвестируются в различные
финансовые инструменты (ценные бумаги, депозиты банков и т.д.). Эти последние
операции имеют весьма неоднозначные последствия: с одной стороны, они позволяют
извлечь большую прибыль, но с другой стороны, ставят под угрозу интересы не
только страховщиков, но и их клиентов.
Поэтому в целях ограничения спекулятивных операций со средствами
страховых резервов и тем самым сохранения устойчивости национального страхового
рынка государство налагает определенные ограничения на деятельность страховых
организаций и связанных с ними субъектов. Правовые нормы, отражающие
государственное вмешательство в страховую сферу, носят публично-правовой
характер и, как правило, являются нормами финансового права.
Отношения, в ходе которых оказываются страховые услуги, образуют рынок
страхования, который, в свою очередь, является составной частью (сегментом)
более масштабного явления — финансового рынка.
Финансовый рынок —
совокупность экономических отношений, возникающих в связи с перемещением
свободных денежных средств и иных финансовых инструментов от их владельцев к
другим экономическим агентам при активном участии финансовых посредников, для
размещения этих средств в целях извлечения максимальной прибыли, но
сопровождающиеся высокими рисками.
Финансовый рынок имеет и иные сегменты, — такие как рынок ценных бумаг,
валютный рынок, рынок банковского кредитования.
Отмеченное соотношение рынка страхования и финансового рынка следует
учитывать при определении места страхового права в системе российского права.
§ 2. Страховое публичное право
как институт
финансового права
Определение
понятия страхования содержится в п. 1 ст. 2
Закона РФ от 27 ноября 1992 года N 4015-1 «Об организации страхового дела
в Российской Федерации» <1> (далее — Закон
об организации страхового дела):
———————————
<1> Российская газета. 1993. N 6.
Страхование — это отношения по защите
интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных
страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из
уплаченных премий (страховых взносов), а также за счет иных средств
страховщиков.
Развитие страховых отношений на сегодняшний день показывает, что одного
понятия страхования недостаточно для определения всего круга общественных
отношений, связанных с его осуществлением. Современное страхование встречается
в формах добровольного и обязательного страхования (государственного и
негосударственного). В законодательстве выделяются такие виды страхования, как
имущественное (страхование имущества, страхование гражданской ответственности,
страхование предпринимательских рисков) и личное страхование (страхование жизни,
от несчастных случаев и болезней, медицинское страхование).
Помимо собственно страхования, активно практикуются его
модифицированные формы: перестрахование, взаимное страхование и т.д. <1>.
А кроме страхователя и страховщика, главных действующих лиц в страховании,
немалую роль играют и другие участники страхования: страховые посредники
(страховые брокеры, агенты), выгодоприобретатели и застрахованные лица, орган
страхового надзора, профессиональные объединения страховщиков и др. <2>.
Поэтому появилось более широкое понятие — «страховая деятельность» (п. 2 ст. 2
Закона об организации страхового дела).
———————————
<1> Перестрахование — деятельность по
страхованию одним страховщиком (перестраховщиком) имущественных интересов
другого страховщика (перестрахователя), связанных с принятым последним по
договору страхования (основному договору) обязательством по страховой выплате (ч. 1 п. 1 ст. 13
Закона об организации страхового дела).
<2> Подробнее об участниках страхования см.: Закон РФ
«Об организации страхового дела в Российской Федерации» // СПС
«КонсультантПлюс».
Страховая деятельность (или страховое дело)
— это сфера деятельности страховщиков по страхованию, перестрахованию,
взаимному страхованию, а также страховых брокеров по оказанию услуг, связанных
со страхованием, с перестрахованием.
Страховая деятельность и общественные отношения, которые складываются
по поводу ее осуществления, регламентируются правовыми нормами. Совокупность
этих норм принято именовать страховым правом.
Предмет страхового права
составляют общественные отношения, связанные с организацией страхового дела и
осуществлением страхования.
Они неоднородны и их можно разделить на (см. схему 2.1):
┌──────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Предмет страхового права — это общественные
отношения, │
│ складывающиеся в
связи с организацией страхового дела и
│
│ осуществлением страхования │
└───────┬──────────────────┬────────────────────┬──────────┘
V V V
┌───────────────┐
┌──────────────────┐
┌───────────────────┐
│ Материальные │ │ Вспомогательные │ │ Организационные │
│ страховые
│ │ страховые │ │ страховые │
│ отношения
│ │ отношения │ │ отношения │
└───────────────┘
└──────────────────┘
└───────────────────┘
Схема 2.1.
Предмет страхового права
1) материальные отношения — возникают при
осуществлении страховой защиты страховщиком в отношении страхователя
(застрахованного лица, выгодоприобретателя). Материальные отношения существуют,
как правило, в форме договора страхования, где сторонами являются страховщик и
страхователь;
2) вспомогательные отношения
призваны содействовать осуществлению страхования. Участниками данных отношений,
помимо страхователя и страховщика, могут выступать страховые посредники
(страховые агенты и страховые брокеры). Вспомогательные отношения также существуют
в договорной форме. Здесь заключаются такие договоры, как агентский договор,
договор комиссии, договор поручения, договор возмездного оказания услуг;
3) организационные страховые
отношения складываются в процессе организации, государственного регулирования
и надзора в сфере страховой деятельности. Специфическим участником этих
отношений является орган страхового надзора. Очевидно, что отношения эти носят
публично-правовой характер и, тем самым, существуют в бездоговорной форме <1>.
———————————
<1> Худяков А.И. Страховое право. СПб., 2004.
С. 187 — 191.
Отношения,
выступающие предметом страхового права, именуются страховыми правоотношениями. Как видно, страховые правоотношения
неоднородны: часть из них носит частноправовой характер (главным образом, это
материальные и вспомогательные страховые отношения) и регулируется нормами
гражданского права. Другая часть страховых правоотношений имеет публично-правовой
характер и регулируется, в основном, нормами финансового права. Это отношения, возникающие в процессе
организации страхового дела и контроля (надзора) над ее осуществлением.
Соответственно, страховому праву присущи как диспозитивный метод правового регулирования (метод дозволений), так
и императивный метод — метод
властных обязываний.
Отмеченная неоднородность страховых правоотношений не позволяет
рассматривать страховое право как отрасль или подотрасль российского права <1>.
Ближе к истине представляется позиция, в соответствии с которой страховое право
— это комплексный правовой институт, образовавшийся на стыке различных отраслей
права (гражданского, финансового, административного и др.) <2>.
———————————
<1> См., например: Мен Е. Юридическая природа
страхового договора по законодательству РСФСР // Вестник государственного
страхования. 1923. N 7. С. 9, 10; Райхер В.К. Общественно-исторические типы
страхования. М., 1947. С. 189; Теория и практика страхования / Под общ. ред.
К.Е. Турбиной. М., 2003. Колесников Ю.В. Страховое право как подотрасль
финансового права // Проблеми финансового права. Чернiвцi, 1996. С. 229 — 331.
<2> Грачева Е.Ю., Болтинова О.В. Правовые
основы страхования: Учеб. пособие.
М., 2011. С. 24.
Более
того, учитывая бурный рост законодательства, регулирующего финансовый рынок и
развития соответствующих общественных отношений, вполне резонно ставить вопрос
о существовании права финансового рынка, также имеющего комплексный характер,
благодаря которому оно может быть представлено двумя правовыми образованиями:
публичным и частным правом финансового рынка. Исходя из того что рынок
страхования является сегментом финансового рынка, напрашивается вывод, что
страховое право выступает в качестве составной части права финансового рынка.
Страховое публичное право через публичное право финансового рынка
преимущественно относится к финансовому праву <1>,
а страховое частное право через частное право финансового рынка — к
гражданскому праву.
———————————
<1> См. подробнее: Тройская С.С. К вопросу о
предмете современного финансового права // Финансовое право. 2013. N 12. С. 7 —
12.
Таким
образом, страховое право можно считать комплексным
правовым образованием (институтом), объединяющим нормы страхового
публичного и страхового частного права.
Страховое право — это
комплексный правовой институт, который объединяет правовые нормы, регулирующие
общественные отношения, складывающиеся в связи с организацией страхового дела и
осуществлением страхования.
Нормы страхового права закреплены в довольно многочисленных источниках
права (см. схему 2.2). К источникам страхового права относится прежде всего Конституция Российской Федерации. В Конституции
РФ содержатся, главным образом, статьи общего характера, которые можно
применить к страховому делу. Это, например, статья 8,
закрепляющая равенство форм собственности, ст. 20,
гарантирующая право на жизнь, ст. 35 —
право на охрану собственности и др. Лишь в двух статьях Конституции, да и то
вскользь, упоминается о страховании: в ст. 39
говорится о добровольном социальном страховании и в ст. 41 —
о страховых взносах по медицинскому страхованию.
┌────────────────────┐
│Источники
страхового│
│ права │
└────────────────────┘
┌────────────────────┐
│ Конституция
РФ │
└────────────────────┘
┌────────────────────┐
│ Международные │
│ договоры и
│
│ соглашения │
└────────────────────┘
┌────────────────────┐
┌────────────────────┐
│ Страховое
├─────>│ Федеральные законы
│
│ законодательство ├───┐
└────────────────────┘
└────────────────────┴─┐
│
┌────────────────────┐
│ │ │
Нормативные акты │
│
└─>│ Банка
России │
│
└────────────────────┘
│
┌────────────────────┐
│ │
Иные нормативно- │
└───>│ правовые акты │
│Российской
Федерации│
└────────────────────┘
Схема 2.2.
Источники страхового права
Источниками
страхового права являются также международные
соглашения и договоры. В качестве примера можно назвать Соглашение
о содействии в создании и развитии производственных, коммерческих,
кредитно-финансовых, страховых и смешанных транснациональных объединений
(Москва, 15 апреля 1994 года) <1>.
———————————
<1> Бюллетень международных договоров. 1994. N
10. С. 17 — 19.
Основной
массив источников страхового права составляет страховое законодательство. Согласно ст. 1
Закона об организации страхового дела страховое законодательство включает:
— федеральные законы;
— нормативные акты Банка России;
— иные подзаконные нормативно-правовые акты Российской Федерации <1>;
———————————
<1> Вряд ли можно согласиться с включением в
«законодательство» подзаконных нормативных актов.
Среди
федеральных законов следует назвать Закон об
организации страхового дела, Гражданский кодекс РФ (гл. 48),
Федеральные законы: от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ
«Об основах обязательного социального страхования» <1>,
от 25 апреля 2002 года N 40-ФЗ
«Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев
транспортных средств» <2>, от 23 декабря 2003 года N 177-ФЗ
«О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» <3>
и др.
———————————
<1> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3686.
<2> СЗ РФ. 2002. N 18. Ст. 1720.
<3> СЗ РФ. 2003. N 52. Ч. I. Ст. 5029.
Нормативными актами Банка России,
которые могут выступать источниками страхового права, являются указания,
положения и инструкции (ст. 7
Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)» <1>. В качестве примера можно назвать Положение
ЦБ РФ от 19 сентября 2014 года N 431-П «О правилах обязательного
страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств» <2>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
К подзаконным актам — источникам
страхового права можно отнести указы Президента РФ, постановления Правительства
РФ, ведомственные нормативные акты. К примеру, это ведомственные акты силовых
ведомств и других структур (МВД, ФСБ), касающиеся страхования соответствующих
государственных служащих и др.
Важно подчеркнуть, что страховые отношения могут быть урегулированы
только нормативно-правовыми актами федерального
уровня (ст. 1
Закона об организации страхового дела). Исключением является обязательное
социальное страхование, отношения в сфере которого регулируются не только
федеральными, но и региональными нормативно-правовыми актами (ст. 2
Федерального закона «Об основах обязательного социального
страхования»).
В курсе финансового права рассматривается не весь комплексный правовой
институт страхового права, а только та его часть, которая представлена нормами
финансового права. Совокупность этих норм можно считать институтом финансового
права, и именуется он, как правило, «Финансово-правовое
регулирование страховой деятельности» или «Страховое публичное право».
Нормы финансового права регулируют следующие группы отношений в сфере
страхового дела:
1) отношения по поводу организации страхового дела и страхового
надзора. К ним относятся отношения в сфере:
— установления основ организации страхового дела: определение основных
понятий, форм и видов страхования, участников страхования и т.д.;
— установления требований к обеспечению финансовой устойчивости и
платежеспособности страховщиков (см. раздел 12.3);
— надзора за деятельностью субъектов страхового дела (см. раздел
12.4);
2) отношений в сфере обязательного государственного страхования;
3) отношений в сфере обязательного социального страхования;
4) отношений, складывающихся в тех видах страхования, где страховщиками
являются государственные корпорации (страхование банковских вкладов физических
лиц в банках РФ, страхование экспортных кредитов).
§ 3. Обеспечение финансовой устойчивости
и
платежеспособности страховщиков
К
страховщикам, как и другим финансовым организациям, законодателем предъявляются
повышенные требования к обеспечению своей финансовой устойчивости и
платежеспособности. Анализ главы III
Закона об организации страхового дела позволяет выделить следующие инструменты
обеспечения финансовой устойчивости и платежеспособности страховщиков:
1) гарантии обеспечения финансовой устойчивости и платежеспособности
страховщиков;
2) правила замены страховщика;
3) требования к учету и хранению ценных бумаг, принимаемых для покрытия
средств страховых резервов и собственных средств страховщика;
4) специальные требования по составлению и представлению бухгалтерской
(финансовой) и статистической отчетности страховщика;
5) многоуровневая система негосударственного финансового контроля.
1. К гарантиям обеспечения
финансовой устойчивости и платежеспособности страховщиков относятся:
1) экономически обоснованные страховые тарифы;
2) страховые резервы, достаточные для исполнения обязательств по
договорам страхования, сострахования, перестрахования, взаимного страхования;
3) собственные средства (капитал);
4) перестрахование.
Экономически обоснованные
страховые тарифы. Экономическая обоснованность тарифов подразумевает
проведение актуарных расчетов, с тем чтобы соблюдалась прямая зависимость
величины страхового тарифа от характера страхового риска. Иными словами, более
высокие тарифы должны применяться при более высоких страховых рисках и
наоборот.
Страховые резервы. Это
страховые фонды, формируемые страховщиком, главным образом, из страховых
премий. Данные денежные фонды имеют строго целевой характер: они предназначены
исключительно для обеспечения исполнения обязательств по страхованию,
перестрахованию и используются исключительно для осуществления страховых выплат.
Страховые резервы формируются путем актуарной оценки обязательств
страховщика, на основании правил формирования страховых резервов, которые
утверждаются органом страхового надзора (ст. 26
Закона об организации страхового дела).
Страховые резервы должны быть инвестированы на условиях диверсификации,
ликвидности <1>, возвратности и доходности в
соответствии с требованиями органа страхового надзора. Так, орган страхового
надзора определяет перечень активов — объектов инвестирования, также порядок
инвестирования средств страховых резервов. Само по себе инвестирование средств
страховых резервов осуществляется страховщиками самостоятельно или путем
передачи части средств в доверительное управление управляющей компании.
———————————
<1> Пенсионное страхование: страхование жизни с
условием периодических страховых выплат (ренты, аннуитетов) и (или) с участием
страхователя в инвестиционном доходе страховщика; иные виды страхования,
предусмотренные федеральными законами о конкретных видах обязательного
страхования.
Важной
гарантией защиты интересов страхователей является положение о том, что активы,
принимаемые для покрытия страховых резервов, не подлежат изъятию в бюджеты
бюджетной системы Российской Федерации (п. 4 ст. 26
Закона об организации страхового дела).
Собственные средства страховщика
включают в себя уставный капитал, резервный капитал, добавочный капитал и
нераспределенную прибыль. В соответствии со ст. 25
Закона об организации страхового дела страховые организации должны обладать
полностью оплаченным уставным капиталом, размер которого должен быть не ниже
установленного Законом
минимального размера. В настоящее время минимальный размер уставного капитала
страховщика по общему правилу определен в размере 120 миллионов рублей <1>.
———————————
<1> К этому значению применяются некоторые
коэффициенты, в зависимости от видов страхования, например для организаций,
осуществляющих страхование жизни, коэффициент 2. Кроме того, установлен
пониженный размер минимального уставного капитала для страховых медицинских
организаций — 60 млн руб.
К
уставному капиталу страховщиков применяются требования не только
количественного, но и качественного характера. Так, внесение в уставный капитал
заемных средств и находящегося в залоге имущества не допускается.
Собственные средства должны инвестироваться на условиях, сходных с
теми, которые предъявляются к инвестированию средств страховых резервов.
На финансовую устойчивость страховщика серьезное влияние оказывает
соотношение собственных средств страховщика и принятых им на себя обязательств.
С этой целью в Законе
указано, что порядок расчета нормативного соотношения собственных средств и
принятых на себя обязательств устанавливается органом страхового надзора. А в
случае нарушения страховой организацией указанного нормативного соотношения она
обязана представить в орган страхового надзора план оздоровления финансового
положения, требования к которому определяются органом страхового надзора (п. п. 4.1,
4.2 ст. 25
Закона об организации страхового дела).
Перестрахование — это
деятельность по страхованию одним страховщиком (перестраховщиком) имущественных
интересов другого страховщика (перестрахователя), связанных с принятым
последним по договору страхования (основному договору) обязательством по страховой
выплате (п. 1 ст. 13
Закона об организации страхового дела).
К страховщикам, принявшим риски по договору перестрахования,
предъявляются весьма высокие требования по финансовой устойчивости. Так,
минимальный размер уставного капитала таких страховщиков должен составлять
сумму в размере 480 млн руб. (п. 3 ст. 25
Закона об организации страхового дела).
2. Правила замены страховщика.
Вполне насущным представляется вопрос: а какова судьба договоров страхования,
и, соответственно, защищены ли интересы страхователя в случае, если, к примеру,
у страховщика отзывают лицензию или у страховщика существенно ухудшилось
финансовое положение? Для этих и подобных им ситуаций предусмотрено следующее
решение: право (а в ряде случаев — обязанность) страховщика передать свои
обязательства и активы, их обеспечивающие, так называемый «страховой
портфель», другому страховщику.
Передача страхового портфеля (или замена страховщика) в настоящее время
детально урегулирована в ст. 26.1
Закона об организации страхового дела. В частности, установлены состав
страхового портфеля (активы и обязательства), основания и порядок его передачи.
Важно подчеркнуть, что замена страховщика осуществляется с обязательным
уведомлением органа страхового надзора.
3. Требования к учету и хранению
ценных бумаг, принимаемых для покрытия средств страховых резервов и собственных
средств страховщика. Ценные бумаги, в которые размещены средства страховых
резервов по некоторым видам страхования <1>,
должны быть переданы страховщиком на основании гражданско-правового договора
специализированному депозитарию (ст. 26.2
Закона об организации страхового дела). Функции специализированного депозитария
сводятся к следующему:
———————————
<1> Пенсионное страхование: страхование жизни с
условием периодических страховых выплат (ренты, аннуитетов) и (или) с участием
страхователя в инвестиционном доходе страховщика; иные виды страхования,
предусмотренные федеральными законами о конкретных видах обязательного
страхования.
— учет
ценных бумаг;
— хранение ценных бумаг;
— ежедневный контроль за соблюдением страховщиками и (или) управляющей
компанией страховщика законодательных ограничений по поводу размещения средств
страховых резервов и собственных средств (капитала) и т.п.
В случае причинения ущерба застрахованным лицам в результате неисполнения
обязанностей по контролю за соблюдением страховщиком и (или) управляющей
компанией страховщика указанных законодательных ограничений, специализированный
депозитарий несет солидарную ответственность со страховщиком и (или) с
управляющей компанией страховщика.
Информация о заключении договора об оказании услуг специализированного
депозитария, о прекращении действия такого договора, а также о внесенных в него
изменениях представляется страховщиком в орган страхового надзора в срок, не
превышающий трех рабочих дней со дня заключения договора, прекращения его
действия или внесения в него изменений.
4. Специальные требования по
составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) и статистической
отчетности. Страховщики представляют бухгалтерскую (финансовую) и
статистическую отчетность в орган страхового надзора. Законом
«Об организации страхового дела определены требования к составу
отчетности. Так, в отчетности в порядке надзора раскрывается информация: о
нормативном соотношении собственных средств (капитала) страховщика и принятых
обязательств; составе и величине сформированных страховых резервов и результаты
их изменений; составе и структуре активов, в которые размещены собственные
средства (капитал) страховщика и др.
Годовая бухгалтерская (финансовая) отчетность страховщика вместе с
аудиторским заключением по результатам обязательного аудита подлежат
опубликованию в средствах массовой информации. Сведения об опубликовании
сообщаются в орган страхового надзора.
5. Многоуровневая система
негосударственного финансового контроля. Законом
об организации страхового дела предусмотрены следующие уровни
негосударственного финансового контроля:
— внутренний контроль;
— внутренний аудит;
— контроль со стороны специализированного депозитария;
— обязательный аудит годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности,
проводимый аудиторской организацией.
Остановимся на двух первых из перечисленных видов контроля.
В соответствии со ст. 28.1
Закона об организации страхового дела страховщик обязан организовать систему внутреннего контроля, обеспечивающую
достижение таких целей, как:
— эффективность и результативность (в том числе безубыточность)
финансово-хозяйственной деятельности страховщика при совершении страховых и
иных операций;
— эффективность управления активами, включая обеспечение их
сохранности, собственными средствами, страховыми резервами и иными
обязательствами страховщика;
— эффективность управления рисками страховщика.
Внутренний контроль осуществляют органы управления страховщика,
ревизионная комиссия страховщика, главный бухгалтер, внутренний аудитор,
актуарий <1> и другие работники и структурные
подразделения страховщика в соответствии с полномочиями, определенными
внутренними организационно-распорядительными документами страховщика.
———————————
<1> В соответствии со ст. 2
Федерального закона от 2 ноября 2013 года N 293-ФЗ «Об актуарной
деятельности в Российской Федерации», актуарий — физическое лицо,
осуществляющее на профессиональной основе в соответствии с трудовым договором
или гражданско-правовым договором актуарную деятельность и являющееся членом
саморегулируемой организации актуариев; актуарная деятельность — деятельность
по анализу и количественной, финансовой оценке рисков и (или) обусловленных
наличием рисков финансовых обязательств, а также разработке и оценке
эффективности методов управления финансовыми рисками // СПС
«КонсультантПлюс».
Внутренний аудит — следующий уровень
негосударственного финансового контроля. Он организуется самим страховщиком,
для чего он назначает должностное лицо (внутреннего аудитора) или создает
структурное подразделение — службу внутреннего аудита (ст. 28.2
Закона об организации страхового дела).
Внутренний аудитор, служба внутреннего аудита осуществляют следующие
полномочия:
1) проверяют и обеспечивают эффективность функционирования системы
внутреннего контроля страховщика;
2) проверяют соответствие деятельности страховщика законодательству
Российской Федерации, правилам и стандартам объединений страховщиков,
учредительным документам и внутренним организационно-распорядительным
документам страховщика;
3) проверяют соблюдение страховщиком правил внутреннего контроля и
реализацию программ по его осуществлению, разработанных в соответствии с
законодательством Российской Федерации о противодействии легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
4) проверяют достоверность, полноту, объективность отчетности или иной
запрашиваемой информации и своевременность ее представления структурными
подразделениями страховщика (в том числе обособленными подразделениями) в
органы управления страховщика и акционерам (участникам) страховщика;
5) осуществляют анализ причин выявленных по результатам проверок
нарушений и недостатков в деятельности страховщика и др.
По результатам проведенных проверок внутренний аудитор, служба
внутреннего аудита составляют квартальные отчеты, которые представляются в
органы управления страховщика, и годовые отчеты, которые предоставляются на
ежегодном общем собрании акционерам (участникам) страховой организации.
По запросу органа страхового надзора страховщик обязан представлять
отчеты внутреннего аудитора, службы внутреннего аудита в сроки, установленные
этим запросом.
§ 4. Надзор за деятельностью субъектов страхового дела
Правовые
основы надзора за деятельностью субъектов страхового дела содержатся в гл. IV
Закона об организации страхового дела.
В качестве принципов
страхового надзора выступают принципы законности, гласности и организационного
единства.
Государственный страховой надзор осуществляется органом страхового
надзора (в настоящее время это Банк России).
Страховой надзор включает следующие направления:
1) лицензирование деятельности субъектов страхового дела, ведение
единого государственного реестра субъектов страхового дела, реестра объединений
субъектов страхового дела;
2) контроль за соблюдением страхового законодательства, в том числе
путем проведения на местах проверок деятельности субъектов страхового дела, и
достоверности представляемой ими отчетности, а также за обеспечением
страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности;
— выдачу разрешений на увеличение размеров уставных капиталов страховых
организаций за счет средств иностранных инвесторов, на совершение с участием
иностранных инвесторов сделок по отчуждению акций (долей в уставных капиталах)
страховых организаций, на открытие представительств иностранных страховых,
перестраховочных, брокерских и иных организаций, осуществляющих деятельность в
сфере страхового дела, а также на открытие филиалов страховщиков с иностранными
инвестициями;
— принятие решения о назначении временной администрации, о
приостановлении и об ограничении полномочий исполнительного органа страховой организации
в случаях и в порядке, которые установлены Федеральным законом
«О несостоятельности (банкротстве)».
Страховой надзор включает в себя также мониторинг деятельности субъектов страхового дела с применением
финансовых показателей (коэффициентов), характеризующих финансовое положение
субъектов страхового дела и их устойчивость к внутренним и внешним факторам
риска (п. 5.1 ст. 30
Закона об организации страхового дела).
В свою очередь, для обеспечения указанных функций органа страхового
надзора субъекты страхового дела обязаны:
1) соблюдать требования страхового законодательства;
2) представлять установленную отчетность о своей деятельности,
информацию о своем финансовом положении, а также документы и информацию в
соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе
законодательством о несостоятельности (банкротстве);
3) исполнять предписания органа страхового надзора об устранении
нарушений страхового законодательства и представлять в установленные такими
предписаниями сроки информацию и документы, подтверждающие исполнение таких
предписаний;
4) представлять по запросам органа страхового надзора в установленные в
этих запросах сроки информацию и документы, необходимые для осуществления
страхового надзора, в том числе о своем финансовом положении;
5) представлять в орган страхового надзора копии положений о филиалах и
представительствах, расположенных вне места нахождения субъекта страхового
дела, с указанием их адресов (мест нахождения), а также копии документов,
подтверждающих полномочия их руководителей.
Одним из основных направлений государственного страхового надзора
является лицензирование страховой
деятельности. К лицензируемым видам деятельности в области страхования
относятся само страхование, перестрахование, взаимное страхование,
посредническая деятельность в качестве страхового брокера. В лицензии
указываются виды деятельности, которые предусмотрены в ст. 32.9
Закона «Об организации страхового дела».
Лицензия по общему правилу является бессрочной, однако допускается
возможность выдачи временной лицензии.
Анализ действующего страхового законодательства позволил ученым сделать
следующие выводы касательно лицензирования страховых организаций <1>:
———————————
<1> Худяков А.И. Страховое право. СПб., 2004.
С. 671.
1)
лицензия может быть выдана только тому субъекту, который зарегистрирован в
качестве юридического лица на территории России;
2) страховая организация относится к числу юридических лиц, которые
могут осуществлять свою деятельность лишь при наличии лицензии;
3) этой лицензией может быть лицензия, выданная исключительно органом
страхового надзора Российской Федерации;
4) если юридическое лицо не зарегистрировано в качестве страховой
организации, оно не может получить лицензию на право осуществления страховой
деятельности;
5) само право на осуществление страховой деятельности возникает у
юридического лица с момента получения лицензии.
Законом
об организации страхового дела устанавливаются условия получения лицензии, а
именно: перечень документов и квалификационные требования к руководителю и
главному бухгалтеру субъекта страхового дела.
Что касается перечня документов,
подаваемых соискателем лицензии, то его содержание в значительной степени
отражает специфику страховщиков как финансовых организаций (ст. 32
Закона об организации страхового дела). Например, помимо заявления о предоставлении
лицензии и учредительных документов, соискатель представляет в орган страхового
надзора:
— документы, подтверждающие оплату уставного капитала в полном размере;
— документы о государственной регистрации юридических лиц, являющихся
учредителями субъекта страхового дела, аудиторское заключение о достоверности
их финансовой отчетности за последний отчетный период, если для таких лиц
предусмотрен обязательный аудит;
— сведения о единоличном исполнительном органе, руководителе
(руководителях) коллегиального исполнительного органа, главном бухгалтере,
руководителе ревизионной комиссии (ревизоре) соискателя лицензии;
— положение о внутреннем аудите и др.
Последние редакции Закона
об организации страхового дела в значительной степени усилили квалификационные
требования к руководителям, главному бухгалтеру и иным сотрудникам, решения
которых могут существенно повлиять на финансовое положение страховщика. Если
ранее они сводились к наличию соответствующего образования, стажу работы,
отсутствию судимости, то теперь добавились условия относительно деловой
репутации (п. 6 ст. 32.1
Закона об организации страхового дела), отсутствию административного наказания
в виде дисквалификации, а также расширился круг лиц, на которых в той или иной
степени распространяются квалификационные и иные требования. К примеру, это
внутренний аудитор, члены совета директоров, члены коллегиального
исполнительного органа.
Несоответствие требованиям, предъявляемым к документам для получения
лицензии, а также наличие обстоятельств, перечисленных в ст. 32.3
Закона об организации страхового дела, влечет за собой отказ в выдаче лицензии.
В случае неисполнения норм действующего законодательства субъектами
страхового дела к последним органами и страхового надзора применяются меры государственного принуждения.
К мерам принуждения, применяемым органом страхового надзора в отношении
субъектов страхового дела в соответствии с Законом
об организации страхового дела <1>, относятся:
аннулирование лицензии, предписание об устранении нарушения страхового
законодательства, ограничение и приостановление ее действия, назначение
временной администрации, отзыв лицензии.
———————————
<1> Кроме названного Закона,
участники страхования могут быть привлечены за нарушение страхового законодательства
к административной и уголовной ответственности (ст. ст. 12.37,
13.25, 14.13
КоАП РФ, ст. 159.5
УК РФ и др.).
Аннулирование лицензии или отмена
решения о ее выдаче осуществляются в случаях (ст. 32.4
Закона об организации страхового дела):
— непринятия соискателем лицензии мер для получения лицензии в течение
двух месяцев со дня уведомления о выдаче лицензии;
— установления до момента выдачи лицензии факта представления
соискателем лицензии недостоверной информации (ст. 32.4
Закона об организации страхового дела).
Предписание об устранении
нарушения страхового законодательства выдается органом страхового надзора в
случае выявления в ходе проведения надзорных мероприятий такого нарушения.
Субъект страхового дела в установленный предписанием срок представляет в орган
страхового надзора документы, подтверждающие устранение выявленных нарушений.
Указанные документы должны быть рассмотрены в течение 30 дней со дня получения
всех документов, подтверждающих исполнение предписания в полном объеме (ст. 32.6
Закона об организации страхового дела).
Представление субъектом страхового дела в установленный срок
документов, подтверждающих устранение выявленных нарушений, является основанием
для признания предписания исполненным. О снятии предписания сообщается субъекту
страхового дела в течение 5 рабочих дней со дня принятия такого решения.
В случае неисполнения предписания надлежащим образом или в
установленный срок, а также в случае уклонения субъекта страхового дела от
получения предписания действие лицензии ограничивается или приостанавливается.
Ограничение действия лицензии
означает запрет на заключение договоров страхования по отдельным видам
страхования, взаимного страхования, перестрахования, а также внесение
изменений, влекущих за собой увеличение обязательств страховщика, в
соответствующие договоры (п. 5 ст. 32.6
Закона об организации страхового дела).
Приостановление действия
лицензии субъекта страхового дела означает запрет на заключение договоров
страхования, договоров перестрахования, договоров по оказанию услуг страхового
брокера, а также внесение изменений, влекущих за собой увеличение обязательств
субъекта страхового дела, в соответствующие договоры (п. 6 ст. 32.6
Закона об организации страхового дела).
Решение органа страхового надзора об ограничении или о приостановлении
действия лицензии направляется субъекту страхового дела в письменной форме в
течение 5 рабочих дней со дня вступления в силу такого решения с указанием
причин ограничения или приостановления действия лицензии. Закон
«Об организации страхового дела» предусматривает, что после
ограничения или приостановления действие лицензии может быть возобновлено.
Возобновление действия лицензии
после его ограничения или приостановления означает восстановление права
субъекта страхового дела на осуществление деятельности, на которую выдана
лицензия, в полном объеме. Основанием для возобновления лицензии является
устранение субъектом страхового дела выявленных нарушений в установленный срок
и в полном объеме (ст. 32.7
Закона об организации страхового дела).
В случае неустранения субъектом страхового дела в установленный срок
нарушений страхового законодательства, явившихся основанием для ограничения или
приостановления действия лицензии, а также в случаях, предусмотренных п. п. 2
и 2.1 ст. 32.8
Закона об организации страхового дела, орган страхового надзора принимает
решение об отзыве лицензии.
Решение органа страхового надзора об отзыве лицензии подлежит
опубликованию в течение 10 рабочих дней со дня принятия такого решения и
вступает в силу со дня его опубликования, если иное не установлено федеральным
законом. Решение органа страхового надзора об отзыве лицензии направляется субъекту
страхового дела в письменной форме в течение 5 рабочих дней со дня вступления в
силу такого решения с указанием причин отзыва лицензии.
Одновременно с отзывом лицензии орган страхового надзора назначает временную администрацию страховой организации по
основаниям и в порядке, которые предусмотрены Федеральным законом
«О несостоятельности (банкротстве)». После назначения временной
администрации страховщику отводится срок 6 месяцев, для того чтобы принять
решение о прекращении страховой деятельности, исполнить свои обязательства по
договорам страхования и (или) передать страховой портфель. При этом страховщик
обязан об этом уведомить страхователей в течение месяца со дня вступления в
силу решения органа страхового надзора об отзыве лицензии.
До истечения шести месяцев субъект страхового дела обязан представить в
орган страхового надзора документы, подтверждающие выполнение им своих
обязательств, и ряд других документов. Право субъекта страхового дела на
осуществление страховой деятельности прекращается со дня вступления в силу
решения органа страхового надзора об отзыве лицензии.
§ 5. Правовые основы
обязательного
государственного страхования
Если на
страхователя закон возлагает обязанность вступить в страховые отношения, то
такое страхование называется обязательным. Обязательное страхование может быть
государственным (осуществляется за счет бюджетных средств) и негосударственным
(осуществляется за счет страхователя).
Российским законодательством установлено обязательное государственное
страхование жизни, здоровья и имущества ряда категорий государственных
служащих, исполнение которыми своих служебных обязанностей связано с повышенным
риском (военнослужащих, судей, прокуроров, полицейских и др.).
Нормативная база обязательного государственного страхования довольно
обширна, к ней можно отнести, помимо общих положений Закона
об организации страхового дела и ГК РФ (ст. 969),
Федеральные законы от 28 марта 1998 года N 52-ФЗ
«Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья
военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и
начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации,
Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом
наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов
уголовно-исполнительной системы» <1> (далее —
Федеральный закон N 52-ФЗ), «О статусе
судей», «О
прокуратуре», «О
полиции» и др.
———————————
<1> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1474.
Рассмотрим
данное направление страхования на примере страхования военнослужащих и
приравненных к ним лиц. Данный вид обязательного государственного страхования
регулируется упомянутым выше Федеральным законом
N 52-ФЗ.
Объектами данного вида
страхования являются жизнь и здоровье военнослужащих и приравненных к ним лиц,
и, соответственно, данное страхование является личным страхованием.
Страховщиками здесь
выступают страховые организации, выбранные в порядке, предусмотренном
законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Кроме того, страховщики — соискатели соответствующей лицензии должны иметь
практический опыт работы в области личного страхования не менее чем два года и
должны соответствовать установленным законодательством Российской Федерации
требованиям по защите государственной тайны.
В качестве страхователей
выступают федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством
РФ предусмотрены военная служба, служба.
К застрахованным лицам
относятся военнослужащие и приравненные к ним в обязательном государственном
страховании лица.
Выгодоприобретателями
являются застрахованные лица, а в случае гибели (смерти) застрахованного лица и
другие лица, такие, к примеру, как: супруга (супруг), состоявшая (состоявший)
на день гибели (смерти) застрахованного лица в зарегистрированном браке с ним;
родители (усыновители) застрахованного лица; дедушка и (или) бабушка
застрахованного лица, при условии что они воспитывали и (или) содержали его не
менее трех лет в связи с отсутствием у него родителей; несовершеннолетние дети
застрахованного лица и др.
Страховыми случаями
выступают следующие обстоятельства:
— гибель (смерть) застрахованного лица в период прохождения военной
службы, службы, военных сборов;
— смерть застрахованного лица до истечения одного года после увольнения
с военной службы, со службы, после отчисления с военных сборов или окончания
военных сборов вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания,
полученных в период прохождения военной службы, службы, военных сборов;
— установление застрахованному лицу инвалидности в период прохождения
военной службы, службы, военных сборов и др.
Страховые суммы установлены
в следующих размерах:
в случае гибели (смерти) застрахованного лица — 2 000 000 рублей
выгодоприобретателям в равных долях;
— в случае установления застрахованному лицу инвалидности:
— инвалиду I группы — 1 500 000 рублей;
— инвалиду II группы — 1 000 000 рублей;
— инвалиду III группы — 500 000 рублей;
— в случае получения застрахованным лицом тяжелого увечья — 200 000
рублей, легкого увечья — 50 000 рублей;
— в случае увольнения военнослужащего, проходящего военную службу по
призыву и др. — 50 000 рублей.
Размер указанных страховых сумм ежегодно увеличивается (индексируется)
с учетом уровня инфляции в соответствии с федеральным законом о федеральном
бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Решение об увеличении
(индексации) указанных страховых сумм принимается Правительством Российской Федерации.
Размер итоговой страховой суммы, применяемой для расчета страховой
премии, определяется как произведение размера страховой суммы (из указанных
выше) и количества застрахованных лиц.
Для осуществления обязательного государственного страхования в данном
случае между страховщиком и страхователем заключается договор в пользу третьего лица (выгодоприобретателя). Требования к
содержанию договора установлены ст. 6
Федерального закона N 52-ФЗ.
Размер страхового тарифа
определяется в соответствии с порядком определения такого размера,
установленным Банком России.
Для выплаты страховых сумм
необходимо представить документы, перечень которых определяется Правительством
РФ. Выплата страховых сумм производится страховщиком в 15-дневный срок со дня
получения документов, необходимых для принятия решения об указанной выплате. В
случае необоснованной задержки страховщиком выплаты страховых сумм страховщик
из собственных средств выплачивает выгодоприобретателю неустойку в размере 1%
страховой суммы за каждый день просрочки.
§ 6. Правовые основы обязательного социального страхования
Социальное страхование — это страхование
от социальных рисков, выражающихся в потере работы, доходов и трудоспособности.
Предметом социального
страхования являются личные неимущественные блага: трудоспособность, жизнь и
здоровье, которые могут пострадать в результате наступления социальных страховых
случаев.
Объект социального
страхования — имущественный интерес страхователя (застрахованного лица),
заключающийся в защите своего материального положения от последствий социальных
страховых случаев.
Социальное страхование существует в двух традиционных формах:
обязательное и добровольное. Отличия
между добровольным и обязательным страхованием значительны: они касаются
нормативной базы, порядка формирования и использования страховых фондов,
характера отношений между страхователем и страховщиком. Отношения в сфере
добровольного социального страхования носят преимущественно частноправовой
характер, им свойственно равенство сторон, и регулируются они в основном
нормами гражданского права. А в обязательном социальном страховании стороны не
равны: страховщик располагает значительными публично-правовыми полномочиями в
отношении страхователя, например полномочиями по постановке на учет, проведению
контрольных мероприятий, наложению санкций. В целом отношения по обязательному
социальному страхованию являются по своей природе публично-правовыми, и
регулируются они наряду с нормами права социального обеспечения (условия и
порядок назначения выплат), нормами финансового права, регламентирующими
отношения по формированию, распределению и использованию средств фондов
обязательного социального страхования.
Нормативную базу обязательного социального страхования составляют Закон об
организации страхового дела, ГК РФ (гл. 48),
БК РФ (гл. 17),
а также нормативные правовые акты, регулирующие обязательное социальное
страхование. К последним относятся: Федеральный закон РФ
от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального
страхования» <1> (далее — Закон об основах ОСС),
принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые
акты Российской Федерации, а также законы и нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации.
———————————
<1> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3686.
Кроме
того, нормы, регулирующие обязательное социальное страхование, содержатся в
международных договорах и соглашениях, в частности многие из конвенций
Международной организации труда ООН посвящены отдельным вопросам по социальному
страхованию.
В соответствии с ч. 2 ст. 1
Закона об основах ОСС:
Обязательное социальное
страхование — часть государственной системы социальной защиты населения,
спецификой которой является осуществляемое в соответствии с Федеральным законом
страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или)
социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.
Действие указанного Закона
распространяется также на лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, и на
иные категории граждан в случае, если законодательством РФ предусматривается
уплата ими или за них страховых взносов. Вместе с тем действие указанного Закона
не распространяется на обязательное государственное страхование, регулируемое
специальным законодательством РФ (см. § 13.6).
Участниками отношений по обязательному социальному страхованию
являются:
1) страхователи —
организации любой организационно-правовой формы, а также граждане, обязанные в
соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного
социального страхования уплачивать страховые взносы, а в отдельных случаях,
установленных федеральными законами, выплачивать отдельные виды страхового
обеспечения. Страхователями являются также органы исполнительной власти и
органы местного самоуправления, обязанные в соответствии с федеральными
законами о конкретных видах обязательного социального страхования уплачивать
страховые взносы;
2) страховщики —
коммерческие или некоммерческие организации, создаваемые в соответствии с
федеральными законами о конкретных видах страхования;
3) застрахованные лица —
граждане Российской Федерации, а также иностранные граждане и лица без
гражданства, работающие по трудовым договорам, лица, самостоятельно
обеспечивающие себя работой, или иные категории граждан, у которых отношения по
обязательному социальному страхованию возникают в соответствии с федеральными
законами о конкретных видах обязательного социального страхования.
Законом
об основах об ОСС особо подчеркивается, что посредническая деятельность в
системе обязательного социального страхования не допускается.
К социальным страховым рискам
относятся:
1) необходимость получения медицинской помощи;
2) утрата застрахованным лицом заработка (выплат, вознаграждений в
пользу застрахованного лица) или другого дохода в связи с наступлением
страхового случая;
3) дополнительные расходы застрахованного лица или членов его семьи в
связи с наступлением страхового случая.
Страховыми случаями
признаются: достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря
кормильца, заболевание, травма, несчастный случай на производстве или
профессиональное заболевание, беременность и роды, рождение ребенка (детей),
уход за ребенком в возрасте до полутора лет и другие случаи, установленные
федеральными законами.
Страховые взносы
уплачиваются страхователями на основании Федерального закона
от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ,
Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд ОМС и территориальные фонды
ОМС», Федерального закона
«Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на
производстве и профессиональных заболеваний» и иных федеральных законов о
конкретных видах обязательного социального страхования.
По общему правилу базу для начисления страховых взносов составляет
сумма выплат и иных вознаграждений, начисленных плательщиками страховых взносов
за расчетный период в пользу физических лиц. Ежегодно Правительством РФ
устанавливается предельный размер базы для начисления взносов, по достижении
которого суммы взносов не взимаются.
Тарифы страховых взносов на
обязательное социальное страхование устанавливаются Федеральным законом.
Страховая выплата в
обязательном социальном страховании именуется страховым обеспечением. Видами страхового обеспечения являются:
— оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением
застрахованному лицу необходимой медицинской помощи;
— пенсии (пенсия по старости, пенсия по инвалидности, по случаю потери
кормильца);
— пособия (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам);
— иные виды страхового обеспечения;
Система обязательного
социального страхования включает четыре направления или конкретных вида
обязательного социального страхования (таблица 6.1).
Таблица 6.1
Конкретные виды
обязательного социального страхования
| Вид обязательного социального страхования | Страховщики | |
| 1. | Обязательное пенсионное страхование | Пенсионный фонд РФ, негосударственные пенсионные фонды |
| 2. | Обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством |
Фонд социального страхования РФ |
| 3. | Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний |
Фонд социального страхования РФ |
| 4. | Обязательное медицинское страхование | Фонды обязательного медицинского страхования, страховые медицинские организации |
Системой
обязательного социального страхования управляет Правительство РФ. Конкретные виды обязательного социального
страхования осуществляют страховщики в соответствии с федеральными законами о
конкретных видах обязательного социального страхования.
В управлении обязательным социальным страхованием согласно Закону
принимают также участие профсоюзы и другие социальные партнеры, которые имеют
право на паритетное представительство в органах управления фондов конкретных
видов обязательного социального страхования.
Особенности финансовой основы обязательного социального страхования
заключаются в следующем (гл. IV
Закона об основах ОСС).
1. Средства обязательного социального страхования являются федеральной государственной собственностью,
оперативное управление ими осуществляют страховщики.
2. Бюджеты государственных социальных внебюджетных фондов включены в бюджетную систему РФ, однако они не
входят в состав федерального, региональных и местных бюджетов. На порядок их
формирования, использования и контроля распространяется действие Бюджетного кодекса
РФ.
3. Денежные средства обязательного социального страхования хранятся на
счетах, открываемых территориальным органам Федерального казначейства для
кассового обслуживания исполнения бюджетов Пенсионного фонда Российской
Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального
фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов
обязательного медицинского страхования в учреждениях Центрального банка
Российской Федерации.
При этом плата за банковские услуги по операциям с указанными денежными
средствами не взимается.
4. Установлены специальные государственные
гарантии устойчивости финансовой системы обязательного социального
страхования:
а) в случае нехватки в финансовой системе обязательного социального
страхования денежных средств Правительство РФ при разработке проекта
федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на
плановый период предусматривает межбюджетные трансферты из федерального бюджета
для обеспечения соответствующих выплат;
б) вложение временно свободных денежных средств обязательного
социального страхования может осуществляться только под обязательства
Правительства РФ.
§ 7. Правовые основы обязательного страхования
банковских
вкладов физических лиц
Обязательное
страхование вкладов впервые было введено в США в 30-е годы XX века в качестве
одного из основных инструментов преодоления Великой депрессии и предотвращения
или смягчения последствий дальнейших экономических кризисов. Опыт оказался
успешным и в настоящее время законодательство большинства стран мира закрепляет
подобный вид страхования. В России система страхования вкладов физических лиц в
России начала складываться и функционировать сравнительно недавно — после
принятия Федерального закона
от 23 декабря 2003 года N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в
банках Российской Федерации» (далее — Закон о страховании вкладов).
Целями указанного Закона
являются защита прав и законных интересов вкладчиков банков Российской
Федерации, укрепление доверия к банковской системе Российской Федерации и
стимулирование привлечения сбережений населения в банковскую систему Российской
Федерации (ст. 1).
В соответствии с Законом
о страховании вкладов страхованию подлежат вклады физических лиц. Под вкладом понимаются денежные средства в
валюте Российской Федерации или в иностранной валюте, размещаемые физическими
лицами или в их пользу в банке на территории Российской Федерации на основании
договора банковского вклада или договора банковского счета, включая
капитализированные (причисленные) проценты на сумму вклада.
Вместе с тем имеются некоторые изъятия: страхованию не подлежат
денежные средства, размещенные на банковских счетах (во вкладах) адвокатов,
нотариусов и иных лиц, если такие счета (вклады) открыты для осуществления
предусмотренной федеральным законом профессиональной деятельности; размещенные
физическими лицами в банковские вклады на предъявителя; переданные физическими
лицами банкам в доверительное управление; размещенные во вклады в находящихся
за пределами территории Российской Федерации филиалах банков Российской
Федерации; являющиеся электронными денежными средствами; размещенные на
номинальных счетах, залоговых счетах и счетах эскроу.
Страхование вкладов осуществляется в силу Закона о
страховании вкладов и не требует заключения договора страхования. Важно
отметить, что на отношения по страхованию вкладов нормы Закона
об организации страхового дела не распространяются (п. 5 ст. 1
Закона), а нормы гл. 48
ГК РФ применяются постольку, поскольку Законом об этом виде страхования не
установлено иное (ст. 970
ГК РФ).
Страхователями, т.е.
плательщиками страховых взносов, являются российские банки, имеющие лицензию
Банка России на привлечение вкладов физических лиц, а выгодоприобретателями — вкладчики — физические лица.
Страховщик — особый субъект,
именуемый «Государственная корпорация «Агентство по страхованию
вкладов» (далее — АСВ). Функции АСВ сводятся не только к формированию
страхового фонда и производству страховых выплат, но и к некоторым важным
публично-правовым функциям в отношении банков — участников системы страховании
вкладов АСВ (участие в проведении контрольных мероприятий, участие в
банкротстве банков) <1>.
———————————
<1> См.: Федеральный закон от
27 октября 2008 года N 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления
стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года» // СЗ
РФ. 2008. N 44. Ст. 4981.
Право
требования вкладчика на возмещение по вкладам возникает со дня наступления
страхового случая. Страховым случаем
признается одно из следующих обстоятельств:
1) отзыв (аннулирование) у банка лицензии Банка России на осуществление
банковских операций;
2) введение Банком России в соответствии с законодательством Российской
Федерации моратория на удовлетворение требований кредиторов банка (ст. 26
Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных
организаций»).
Страховой случай считается наступившим со дня отзыва (аннулирования) у
банка лицензии Банка России либо со дня введения моратория на удовлетворение
требований кредиторов банка.
Вкладчик вправе обратиться в АСВ с требованием о выплате возмещения по
вкладам со дня наступления страхового случая до дня завершения конкурсного
производства, а при введении Банком России моратория на удовлетворение
требований кредиторов — до дня окончания действия моратория.
При обращении в АСВ с требованием о выплате возмещения по вкладам
вкладчик (наследник) представляет:
1) заявление по форме, определенной Агентством;
2) документы, удостоверяющие его личность, а при обращении наследника
также документы, подтверждающие его право на наследство или право использования
денежных средств наследодателя.
Страховая сумма составляет
100% суммы вкладов в банке, но не более 1 400 000 рублей. Если вкладчик имеет
несколько вкладов в одном банке, суммарный размер обязательств которого по этим
вкладам перед вкладчиком превышает 1 400 000 рублей, возмещение выплачивается
по каждому из вкладов пропорционально их размерам.
Если страховой случай наступил в отношении нескольких банков, в которых
вкладчик имеет вклады, размер страхового возмещения исчисляется в отношении
каждого банка отдельно.
Выплата возмещения по вкладам
производится АСВ в течение трех рабочих дней со дня представления вкладчиком в
Агентство документов, но не ранее 14 дней со дня наступления страхового случая.
Выплата возмещения по вкладам производится в валюте РФ.
Прием от вкладчиков заявлений о выплате возмещения по вкладам и иных
необходимых документов, а также выплата возмещения по вкладам могут
осуществляться Агентством через банки-агенты, действующие от его имени и за его
счет.
К Агентству, выплатившему возмещение по вкладам, переходит в пределах
выплаченной суммы право требования, которое вкладчик имел к банку, в отношении
которого наступил страховой случай.
После выплаты Агентством возмещения по вкладам уполномоченный орган
принимает меры по взысканию с банка сумм задолженности перед Агентством, в
порядке, установленном законодательством РФ. Сумма взысканной задолженности
подлежит зачислению в фонд обязательного страхования вкладов.
Глава XIII. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО
КРЕДИТА В РФ.
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОЛГА В РФ
§ 1. Понятие, виды и формы
государственного
(муниципального) долга
Долговые
отношения с участием государства и муниципальных образований являются
неотъемлемой частью финансовых систем большинства государств мира. В рамках
мировой финансовой системы результатом многочисленных заимствований органами
власти различных уровней на внутреннем и внешнем финансовых рынках стал рост
государственного и муниципального долга как в относительном, так и в абсолютном
выражении.
Государственный (муниципальный) долг можно рассматривать в нескольких
аспектах. Прежде всего, с экономической точки зрения государственный
(муниципальный) долг представляет собой совокупность общественных отношений, в
которых государство (местные органы власти) выступают в качестве заемщиков или
гарантов возврата займов, выданных третьим лицам.
С материальной точки зрения долг государства (муниципалитетов) является
денежной задолженностью государства (местных органов власти) перед физическими
и юридическими лицами.
И, наконец, с правовой позиции государственный (муниципальный) долг
представляет собой денежное обязательство государства (муниципальных
образований) по возврату полученных взаймы денежных средств и обязательство
отвечать перед кредиторами за исполнение обязательств третьими лицами.
В действующем бюджетном законодательстве Российской Федерации
государственный долг Российской Федерации определяется как 1) долговые
обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами
Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными
образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми
организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими
и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований
Российской Федерации, 2) долговые обязательства по государственным гарантиям,
предоставленным Российской Федерацией, и 3) долговые обязательства, возникшие в
результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на
государственный долг долговых обязательств третьих лиц.
По официальным данным Минфина России на 1 февраля 2015 года
государственный внутренний долг Российской Федерации составлял 7 240 896,0 млн
рублей, а внешний долг, выраженный в долларах США, на 1 декабря 2014 года
составлял 53 972,2 млн.
На 1 февраля 2015 года совокупный объем внешнего и внутреннего долга
субъектов Российской Федерации составлял 2 092 834,53 млн рублей, а совокупная
задолженность муниципальных образований — 306 483,4 млн рублей <1>.
———————————
<1> Статистические данные с официального сайта
Министерства финансов Российской Федерации http://www.minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/.
Дата обращения: 1 марта 2015 года.
В научной
литературе также выделяют понятие «общегосударственного долга»,
которое представляет собой совокупность долговых обязательств всех органов
власти различных уровней (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных
образований), что характеризует общую задолженность публичных образований в
рамках одного государства.
При рассмотрении общественных отношений, возникающих, изменяющихся и
прекращающихся в сфере государственного (муниципального) долга, можно выделить
ряд основных признаков.
Во-первых, обязательным субъектом в области государственного
(муниципального) долга выступает государство (муниципальное образование) в
качестве заемщика или гаранта.
Во-вторых, отношения в области государственного (муниципального) долга
возникают, изменяются и прекращаются по поводу денежных средств, т.е. являются
финансовыми отношениями.
В-третьих, отношения в сфере государственного (муниципального) кредита
строятся на основе срочности, возвратности, платности и добровольности.
Подчеркнем, что принцип добровольности в сфере государственного долга
необходимо рассматривать с определенными ограничениями, касающимися отношений
уполномоченных государственных органов между собой при привлечении денежных
средств, их использовании, обслуживании и погашении, что, например, не
характерно для отношений в сфере банковского кредита.
Вместе с тем взаимоотношения уполномоченных государственных
(муниципальных) органов с физическими и юридическими лицами, иностранными
государствами и их юридическими лицами — заемщиками всегда построены на основе
равноправия, добровольности, имущественной самостоятельности и автономии воль
сторон.
В-четвертых, отношения в сфере государственного (муниципального) долга
направлены на аккумуляцию свободных денежных средств.
В-пятых, назначением государственного (муниципального) долга является
финансирования дефицита бюджета соответствующего уровня. В случае
предоставления государственных гарантий можно говорить об обеспечении развития
общественно значимых программ. В рамках банковского кредита привлечение
денежных средств осуществляется для формирования пассивов кредитной организации
и дальнейшего инвестирования данных денежных средств путем кредитования,
инвестирования на рынке ценных бумаг.
На основании изложенного под государственным (муниципальным) долгом
следует понимать урегулированную правовыми нормами систему общественных
отношений, в которых их обязательный субъект — государство (муниципальное
образование) в лице уполномоченных органов выступает в качестве заемщика,
гаранта по отношению к иностранным государствам, международным организациям,
юридическим и физическим лицам или признает за собой долговые обязательства
третьих лиц в целях финансирования дефицита бюджета и обеспечения развития
социально-экономических программ.
Принятые государством (муниципальными образованиями) долговые
обязательства находят свое отражение в оформленных кредитных соглашениях,
обращающихся государственных и муниципальных ценных бумагах и иных долговых
обязательствах. Перечень форм государственного и муниципального долга приведен
в Бюджетном кодексе
РФ. Рассмотрим их более подробно.
Прежде всего следует выделить кредитные соглашения и договоры,
заключенные от имени Российской Федерации как заемщика с кредитными организациями,
иностранными государствами и международными финансовыми организациями. Данные
соглашения представляют собой двух- и многосторонние сделки, сутью которых
является предоставление Российской Федерации как заемщику денежных средств в
виде кредитов на условиях добровольности, платности, срочности и возвратности.
Наиболее распространенной формой государственного долга выступают
государственные займы путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации.
Федеральный закон от
29 июля 1998 года N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения
государственных и муниципальных ценных бумаг» <1>
определяет правовые основы участия Российской Федерации, ее субъектов и
муниципальных образований в осуществлении эмиссии государственных и
муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств. В данном Законе
также устанавливаются процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных
бумаг и особенности их обращения, а также порядок раскрытия информации
эмитентами ценных бумаг.
———————————
<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3814.
Под государственными (муниципальными) ценными
бумагами понимаются эмиссионные ценные бумаги (облигации), выпущенные от
имени Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования, которые
удостоверяют право их держателя на получение от эмитента денежных средств
(могут быть выражены в национальной или зарубежной валюте) или в зависимости от
условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от
номинальной стоимости либо иных имущественных прав. Среди обращающихся на рынке
государственных ценных бумаг можно выделить ГКО, ОФЗ-ПК, ОФЗ-ПД, ОФЗ-ФК,
ОФЗ-АД, ОГНЗ, ОРВВЗ 1992 года, ОГСЗ.
Отдельной формой государственного долга выступают бюджетные кредиты, привлеченные в федеральный бюджет из других бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации.
Специфической формой государственного (муниципального) долга выступают государственные (муниципальные) гарантии,
предоставленные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации,
муниципальными образованиями. С правовой точки зрения предоставление
государственной (муниципальной) гарантии не является основанием для
возникновения заемных отношений, в которых участвует государство (муниципальное
образование).
Государственная гарантия лишь закрепляет обязанность государства,
муниципального образования исполнить обязательство должника в случае его
ненадлежащего выполнения последним перед третьим лицом. Тем самым говорить о
денежном обязательстве государства (муниципального образования) можно лишь на
момент неисполнения юридическим лицом гарантированных обязательств.
И наконец, одной из форм долга являются долговые обязательства, ранее отнесенные в соответствии с
законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской
Федерации. Так, государственным долгом Российской Федерации признаются
государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций
государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного
потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение
легковых автомобилей, чеков «Урожай-90», целевых вкладов на
приобретение легковых автомобилей, обязательств государства перед сдатчиками
сельскохозяйственной продукции внутренним государственным долгом Российской
Федерации <1>. К данной форме государственного
долга также относятся гарантированные сбережения граждан <2>.
———————————
<1> Федеральный закон от
1 июня 1995 года N 86-ФЗ «О государственных долговых товарных
обязательствах» // СЗ РФ. 1995. N 23. Ст. 2171.
<2> Федеральный закон от
10 мая 1995 года N 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан
Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 20. Ст. 1765.
Перечень
форм государственных долгов субъекта РФ по сравнению с государственным долгом
Российской Федерации имеет две особенности. Во-первых, субъект РФ вправе
заключать кредитные соглашения и договоры только с кредитными организациями,
иностранными банками и международными финансовыми организациями.
Во-вторых, перечень форм государственного долга субъекта РФ в отличие
от форм государственного долга Российской Федерации является исчерпывающим. Это
прямо предусматривает п. 2 ст. 99
БК РФ, устанавливающий, что долговые обязательства субъекта РФ не могут
существовать в иных формах, за исключением предусмотренных данным пунктом.
Для перечня форм муниципального долга по сравнению с указанными выше
характерно то, что муниципальные образования вправе заключать кредитные
соглашения и договоры только с российскими кредитными организациями.
Субъекты РФ ограничены во внешних заимствованиях кредитными
соглашениями с иностранными банками и международными финансовыми организациями,
поэтому муниципальные образования вправе заключать подобные кредитные
соглашения только с российскими кредитными организациями.
Подобный законодательный подход объясняется необходимостью ограничить
увеличение общегосударственной задолженности прежде всего перед иностранными
государствами, иностранными кредитными организациями и международными
финансовыми институтами. Как показала практика, ненадлежащее исполнение
субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями своих долговых
обязательств перед иностранными кредиторами негативно сказывается на
инвестиционном рейтинге Российской Федерации, социально-экономической ситуации
как в отдельном регионе, так и во всей стране.
Немаловажным вопросом в сфере правового регулирования государственного
долга является отраслевая принадлежность правовых норм, регулирующих данные
отношения. В правовом массиве присутствуют международно-правовые,
конституционно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые и
финансово-правовые нормы, что является причиной непрекращающейся дискуссии об
отраслевой принадлежности института государственного (муниципального) долга.
Финансово-правовая сущность института государственного (муниципального)
долга находит свое отражение в следующем. Для отношений в сфере
государственного долга характерно то, что они возникают, изменяются и
прекращаются в процессе образования, использования и распределения
централизованных денежных фондов государства. Все указанные отношения
охватываются такой финансово-правовой категорией, как «финансовая
деятельность государства». Под ней, в свою очередь, понимается процесс
образования, распределения и использования государством средств через свои
денежные фонды, осуществляемый в определенных формах (правовой и неправовой, в
форме создания и использования централизованных и децентрализованных фондов
денежных средств) различными средствами, способами в целях покрытия публичных
затрат <1>.
———————————
<1> Карасева М.В. Финансовое правоотношение.
М., 2001. С. 49.
Другой
финансово-правовой особенностью, позволяющей рассматривать государственный долг
как финансово-правовой институт, является то, что большинство отношений в сфере
государственного кредита носят властный характер и при их регулировании
используется метод властных предписаний.
В рамках финансового права строятся отношения между законодательными
(представительными) и исполнительными органами власти в процессе принятия
решения об осуществлении государственных заимствований, а также размещении,
обслуживании и погашении государственного долга. Иными словами,
финансово-правовые отношения являются неотъемлемой составляющей отношений в
сфере государственного (муниципального) долга.
Не менее важно учитывать целевую направленность деятельности
государства в сфере государственного долга. Целью государственных займов как
одной из основных форм госдолга является финансирование дефицита федерального
бюджета и погашение существующей задолженности. Иными словами, денежные
ресурсы, получаемые от государственных (муниципальных) заимствований, по
определению являются финансовым обеспечением выполнения публичных задач и
функций государства и муниципальных образований.
И наконец, отношения в сфере государственного долга, как и финансовая
деятельность государства, реализуются в рамках субъектно-объектных отношений.
Отличительной особенностью которых, как уже отмечалось, является обязательное
участие государства (муниципального образования), непосредственно или через
свои компетентные органы власти, в данных отношениях.
Подводя итог, можно утверждать, что в целом общественные отношения,
возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере государственного
(муниципального) долга, являются предметом регулирования финансового права, в
частности относятся к самостоятельному финансово-правовому институту
государственного долга.
§ 2. Классификация государственных (муниципальных) долгов
В
финансово-правовой литературе выделяют различные основания для классификации
государственных (муниципальных) долгов, рассмотрим основные из них.
В зависимости от эмитента выделяют государственный долг Российской
Федерации, государственный долг субъекта РФ (субфедеральный долг) и
муниципальный долг. Отметим, что Российская Федерация не несет ответственности
по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если
последние не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь субъекты
РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг
друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым
обязательствам Российской Федерации.
В зависимости от валюты долговых обязательств выделяют внешний и
внутренний долг. Принятый законодателем валютный критерий неоднократно
подвергался критике в научных кругах. Критерий государства-резидента представляется
более подходящим, так как отражает суть внешнего долга как обязательства перед
нерезидентом государства-должника. Кроме того, с точки зрения экономической
безопасности государства важен именно размер долговых обязательств перед
нерезидентами Российской Федерации. Хотя преимуществом валютного критерия
является то, что с расчетной точки зрения он более удобен для деления
внутреннего и внешнего долга и определения их текущего размера.
В зависимости от срока наступления выплат по долговым обязательствам выделяют
капитальный и текущий государственный долг. Под капитальным долгом понимается
вся сумма выпущенных, но непогашенных обязательств с учетом невыплаченных
процентов. Под текущим долгом понимается задолженность (основой долг,
начисленные проценты и штрафные санкции), срок оплаты которой уже наступил.
По форме выплат принято выделять денежные и товарные долговые
обязательства соответственно в зависимости от обязанности государства
предоставить по истечении срока обращения долговых обязательства денежные средства
или определенное имущество.
По определению размера выплат следует различать процентные, дисконтные
и выигрышные долговые обязательства. В процентных обязательствах доход их
держателя определяется как процент, начисленный на сумму номинальной стоимости
государственной ценной бумаги или на иную фиксированную сумму. Дисконтная
ценная бумага предполагает доход в виде разницы между ценой размещения и
погашения ценной бумаги. И наконец, доход по выигрышной ценной бумаге
предполагает получение определенных преференций по отношению к остальным
держателям невыигравших ценных бумаг (более высокую ставку процента, более
высокий размер погашения).
По срокам обращения государственные долговые обязательства могут быть
краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года до пяти лет)
и долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет). При этом для долговых обязательств
муниципального образования долгосрочными считаются заимствования сроком от 5 до
10 лет включительно.
Обратим внимание, что российское законодательство устанавливает
предельный срок государственных заимствований — 30 лет, а муниципальных — 10
лет.
По кругу держателей государственных долговых обязательств можно
выделить физических и юридических лиц — резидентов Российской Федерации и
физических и юридических лиц — нерезидентов Российской Федерации. Ограничения
по кругу держателей ценных бумаг устанавливаются эмитентом в решении об
отдельном выпуске ценных бумаг органов власти.
§ 3. Государственные гарантии
как форма
государственного долга
Государственные
(муниципальные) гарантии являются специфическим видом
государственного/муниципального долга. В отличие от иных видов долговых
обязательств посредством предоставления гарантий государство/муниципальное
образование не привлекает в бюджеты различных уровней денежные средства и
соответственно не возлагает на себя обязанность возвратить полученные средства,
а лишь дает гарантию исполнить в определенных случаях обязательство третьего
лица при неисполнении или ненадлежащем исполнении его последним или возместить
ущерб, образовавшийся при наступлении гарантийного случая некоммерческого
характера. Иными словами, при государственных и муниципальных гарантиях
исполнение гарантированных обязательств носит лишь «вероятностный»
характер, в отличие от отношений, где государство или муниципальное образование
выступает заемщиком и, безусловно, должно исполнить долговое обязательство.
Таким образом, выдача государственных (муниципальных) гарантий, с одной
стороны, не увеличивает реальные государственные расходы (при надлежащем
исполнении должником своих обязательств) в отличие от других форм
государственного (муниципального) долга, а с другой — позволяет развивать
наиболее перспективные отрасли народного хозяйства, нуждающиеся в
дополнительном коммерческом финансировании.
Государственная (муниципальная) гарантия — вид долгового обязательства,
оформленного в письменной форме, в силу которого соответственно Российская
Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант)
обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного
случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару),
по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за
счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого
гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его
обязательств перед бенефициаром. Государственная (муниципальная) гарантия
выдается в письменной форме под страхом ее недействительности.
Государственная или муниципальная гарантия может обеспечивать:
1) надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед
бенефициаром (основного обязательства);
2) возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного
случая некоммерческого характера.
Государственная или муниципальная гарантия может предоставляться для
обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые
возникнут в будущем.
Государственная (муниципальная) гарантия является отзывной, только если
основания для ее отзыва прямо указаны в тексте государственной (муниципальной)
гарантии.
Государственная (муниципальная) гарантия должна содержать ряд обязательных
реквизитов:
— наименование гаранта и наименование органа, выдавшего гарантию от
имени гаранта;
— обязательство, в обеспечение которого выдается гарантия;
— объем обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии;
— определение гарантийного случая;
— наименование принципала;
— безотзывность гарантии или условия ее отзыва;
— основания для выдачи гарантии;
— вступление в силу (дата выдачи) гарантии;
— срок действия гарантии;
— порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии, в том числе вид
ответственности гаранта (субсидиарная или солидарная);
— порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении
гарантии и (или) исполнении обязательств принципала, обеспеченных гарантией;
— наличие или отсутствие права требования гаранта к принципалу о
возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной или
муниципальной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс);
— иные сведения, которые могут быть определены законодательными актами
или правовыми актами гаранта, актами органа, выдающего гарантию от имени
гаранта.
Государственная (муниципальная) гарантия также может быть выдана не
бенефициару, а принципалу на основании договора о предоставлении гарантии в
случае, если невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии
или бенефициарами является неопределенный круг лиц.
В случае если договором о предоставлении гарантии и гарантией
установлен срок принятия бенефициаром (бенефициарами) гарантии и со стороны
бенефициара (бенефициаров) в установленный срок не были предприняты действия,
необходимые для принятия гарантии, гарантия считается непредоставленной и
подлежит возврату гаранту.
Государственная (муниципальная) гарантия как долговое обязательство
прекращает свое действие в следующих случаях:
— уплаты гарантом бенефициару суммы, определенной гарантией;
— истечения определенного в гарантии срока, на который она выдана;
— в случае исполнения в полном объеме принципалом или третьими лицами
обязательств принципала, обеспеченных гарантией;
— вследствие отказа бенефициара от своих прав по гарантии путем
возвращения ее гаранту или письменного заявления об освобождении гаранта от его
обязательств;
— если обязательство принципала, в обеспечение которого предоставлена
гарантия, не возникло;
— в иных случаях, установленных гарантией.
С момента прекращения действия гарантии бенефициар лишается каких-либо
прав по гарантии независимо от того, возвращена гарантия гаранту или нет.
Предоставление государственных и муниципальных гарантий производится на
основании обязательной предварительной проверки финансового состояния
получателя гарантии и преимущественно на конкурсной основе. Опыт 90-х годов XX
столетия показал, что отсутствие предварительного финансово-экономического
анализа инвестиционных проектов стало причиной увеличения государственных
расходов на выполнение гарантийных обязательств.
Исполнение гарантийных обязательств, предусматривающих возникновение
права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловленных уступкой
гаранту прав требования бенефициара к принципалу, учитывается в источниках
финансирования дефицита соответствующего бюджета как предоставление бюджетного
кредита. В противном случае исполнение гарантийных обязательств подлежит
отражению в составе расходов соответствующего бюджета.
Предоставление государственных (муниципальных) гарантий осуществляется
уполномоченным государственным (муниципальным) органом власти на основании
соответственно федерального закона, закона субъекта Российской Федерации,
решения представительного органа муниципального образования о бюджете на
очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), решений
Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрации
муниципального образования, а также договора о предоставлении государственной
или муниципальной гарантии при условии проведения анализа финансового состояния
принципала; предоставления принципалом обеспечения исполнения обязательств
принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу, отсутствия у
принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным
обязательствам перед гарантом по обязательным платежам в бюджетную систему
Российской Федерации, а также неурегулированных обязательств по гарантиям,
ранее предоставленным соответственно Российской Федерации, субъекту Российской
Федерации, муниципальному образованию.
Министерство финансов РФ либо другой орган исполнительной власти,
уполномоченный Правительством РФ, ведет учет выданных гарантий, исполнения
получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных
государственными гарантиями Российской Федерации, а также случаев осуществления
государством платежей по выданным гарантиям.
Предоставление и исполнение государственной (муниципальной) гарантии
подлежит отражению в государственной (муниципальной) долговой книге.
В отношении государственных гарантий Российской Федерации решение об их
предоставлении принимается в форме акта Правительства Российской Федерации в
соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год
и плановый период. В акте Правительства Российской Федерации о предоставлении
государственной гарантии Российской Федерации указывается лицо, в обеспечение
исполнения обязательств которого предоставляется гарантия, предел гарантийных
обязательств, а также основные условия гарантии.
В свою очередь, Министерство финансов Российской Федерации вправе принимать
решение о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации в
размере и случаях, которые установлены федеральным законом о федеральном
бюджете на соответствующий год и плановый период и принятыми в соответствии с
ним актами Правительства Российской Федерации.
§ 4. Понятие и методы управления
государственным
(муниципальным) долгом
Государственный
(муниципальный) долг как неотъемлемая часть государственных и муниципальных
финансов нуждается в управлении со стороны государства и муниципальных
образований. При этом управление государственным (муниципальным) долгом можно
рассматривать как в узком смысле, так и в широком смысле.
В узком смысле управление
государственным (муниципальным) долгом определяется как совокупность
финансово-долговых операций, осуществляемых исполнительными органами
государственной (муниципальной) власти и уполномоченными специализированными
финансовыми организациями в одностороннем порядке или по согласованию с
кредиторами с целью изменения структуры и состава государственного
(муниципального) долга. Данное определение соответствует положениям ст. 101
БК РФ, предусматривающим, что управление государственным долгом Российской
Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации или уполномоченным
им Министерством финансов Российской Федерации. Вместе с тем содержание понятия
«управление государственным (муниципальным) долгом» в финансовом
законодательстве Российской Федерации не раскрывается.
В широком смысле управление
государственным (муниципальным) долгом можно рассматривать как финансовую
деятельность законодательных и исполнительных органов государственной
(муниципальной) власти и уполномоченных ими организаций по финансовому
прогнозированию, планированию, проведению финансовых долговых операций,
финансовому учету и контролю государственного долга, направленную на
финансирование дефицита государственного (муниципального) бюджета, погашение
существующей задолженности и удешевление государственного (муниципального)
долга.
Рассмотрим каждую из стадий более подробно.
Финансово-долговое
прогнозирование заключается в разработке документов о прогнозах
социально-экономического развития государства. Ежегодно Минфин России совместно
с другими органами исполнительной власти подготавливает бюджетное послание
Президента России, содержащее основные показатели социально-экономического
развития Российской Федерации на планируемый год и среднесрочную перспективу.
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, прогноз
сводного финансового баланса по территории Российской Федерации и прогноз
консолидированного бюджета Российской Федерации на очередной финансовый год
представляется в Государственную Думу РФ одновременно с проектом федерального
закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в обязательном
порядке.
Финансово-долговое планирование
можно рассматривать как деятельность по принятию решений относительно
дальнейших действий. В бюджетном послании Президента России определяются
стратегические ориентиры деятельности государства в сфере управления долгом,
что дает основание относить бюджетное послание как к функции прогнозирования,
так и планирования.
Планирование также проявляется через разработку и принятие программ
государственных внешних и внутренних заимствований и гарантий, в которых
указываются размеры предполагаемых заимствований и гарантий, форма и виды
государственных займов, а также структура внешнего и внутреннего
государственного долга на очередной финансовый год.
На данной стадии основополагающим финансово-плановым актом является
закон о бюджете соответствующего уровня на следующий год. В нем указывается
дефицит бюджета, а также предельные суммы, направляемые на обслуживание и
погашение внешнего и внутреннего государственного долга. В БК РФ
установлен широкий круг финансово-правовых ограничений на размер дефицита
федерального бюджета, предельный объем внутреннего и внешнего государственного
долга, пределы внешних заимствований, предельные расходы на обслуживание
государственного долга.
В целом деятельность государства (муниципального образования) по
финансово-долговому прогнозированию и планированию получила название
«стратегическое управление государственным долгом» <1>.
———————————
<1> Вавилов Ю.Я. Государственный долг. М.:
Перспектива, 2001. С. 88.
В свою
очередь, к оперативному управлению государственным долгом следует относить проведение финансово-долговых операций,
под которыми понимаются сделки и/или акты исполнительных органов государства
или уполномоченных финансовых организаций, направленные на изменение размера,
состава и структуры государственного долга. Рассмотрим основные виды
финансово-долговых операций, а также виды нарушений государством (муниципальным
образованием) своих долговых обязательств.
Выпуск государственных
(муниципальных) ценных бумаг — отчуждение государством (муниципальным
образованием) государственных (муниципальных) ценных бумаг первым владельцам.
Конверсия представляет собой
изменение доходности государственного займа путем уменьшения или увеличения
процентной ставки, уплачиваемой на основной долг. Выделяют несколько видов
конверсий — факультативную (кредиторы могут отказаться или согласиться с новыми
условиями), обязательную (кредиторы могут принять новые условия или получить
обратно внесенную сумму), принудительную, которая предполагает одностороннее
изменение условий займов <1>.
———————————
<1> Финансово-кредитный словарь / Под ред. В.П.
Дьяченко. М., 1961. Т. 1. С. 544.
Консолидацией (пролонгацией) является
изменение срока действия ранее выпущенных займов с целью легальной отсрочки
платежа. В зависимости от способа изменения срока выделяют консолидацию путем
добавления процентных купонов к старым облигациям либо путем выпуска новых
облигаций и обмена их на обращающиеся облигации.
Унификация — объединение
обращающихся займов в один вновь выпускаемый <1>.
Особенностью данной операции является то, что она проводится, как правило,
одновременно с изменением ставки процента (конверсии) и (или) срока обращения
(консолидации).
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.
Химичева. М., 1999. С. 474; Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Финансовое право:
конспекты лекций и схемы: Учеб. пособие. М., 2001. С. 162.
В
зависимости от направленности правового регулирования данные операции могут осуществляться
как на основании односторонней воли государства, что придает им
финансово-правовой характер, так и по соглашению сторон, что делает данные
отношения гражданско-правовыми.
В настоящее время в российском законодательстве, как и в большинстве стран
мира, существует прямой запрет на одностороннее изменение условий выпущенного в
обращение государственного (муниципального) займа, в том числе сроков выплаты и
размера процентных платежей, срока обращения <1>,
что позволяет гарантировать инвестору, изначально менее защищенному субъекту,
надлежащее исполнение обязательств государства по отношению к нему.
———————————
Согласно ст. 105
БК РФ под реструктуризацией долга
понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств,
составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных
долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими
другие условия обслуживания и погашения долговых обязательств. Реструктуризация
может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного
долга.
В финансово-правовой науке различают институциональную и техническую
реструктуризации. К первым относятся финансово-долговые операции, проведенные в
рамках Лондонского, Парижского клубов кредиторов или иных международных
институциональных структур. Техническая реструктуризация предполагает изменение
условий обслуживания и погашения госдолга.
Реверс — изменение предмета
долгового обязательства. При замене денежного обязательства обязательством
предоставить определенное имущество (например, товары народного потребления)
можно говорить о «натурализации», а в обратной ситуации — о
«валютизации».
Рефинансирование — погашение
существующего государственного долга за счет средств ранее выпущенного займа.
Существует прямое рефинансирование (замена на новые облигации при наступлении
срока платежа) и предварительное рефинансирование (до наступления срока
платежа) <1>. Отличительной чертой управления
государственного долга Российской Федерации в период 1995 — 1998 годов стало
построение схемы заимствований именно на основе финансово-долговой операции
«рефинансирования» <2>.
———————————
<1> Подвинская В.С. Управление внешним долгом
// Финансы. 2002. N 3. С. 24.
<2> Голикова Ю.С., Хохленкова М.А. Банк России:
организация деятельности. М., 2000. С. 228.
Обслуживание (выплата доходов в виде
процентов или в иной форме) и погашение
государственного (муниципального) долга (возврат основного долга) являются
финансово-долговой операцией, в результате которых изменяется размер, состав и
структура государственного долга.
Предоставление обеспечения под
выпуск государственного займа. Государственный долг Российской Федерации
полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной
собственности имуществом, что является публично-правовой гарантией.
Изменение обязательных резервов.
С финансово-долговыми операциями в рамках управления государственным долгом
также связана деятельность центральных банков государств, которые могут
устанавливать и изменять нормативы обязательных резервов в виде государственных
ценных бумаг кредитных организаций.
Изменение статуса (вида) ценной
бумаги — присвоение статуса «государственной ценной бумаги»,
предоставляющей возможность владельцам выведения из налогооблагаемой базы
доходов по государственным ценным бумагам. В настоящий момент две указанные
выше операции не используются.
Принятие долга —
правопреемственность между государствами применительно к определенной
территории, имеющая место при смене формы правления,
государственно-политического режима. В истории России примером такой операции
является Императорский указ от 15 января 1798 года, на основе которого в рамках
вхождения Польши в состав Российской империи была осуществлена реструктуризация
польских и российских долгов банкирским домом «Гопе и К» путем
выпуска гособлигаций на 88 300 000 рублей под 5% на 12 лет <1>.
———————————
<1> Гурьев А. Очерк развития государственного
долга России. СПб., 1902. С. 9.
Принципиально
иными действиями являются аннулирование
(отказ от долга) и отказ от платежа в срок. Они являются нарушением
государством (муниципальным образованием) своих долговых обязательств. Их
отличием друга от друга является то, что если аннулирование — это отказ
государства осуществлять платежи по данным долгам в будущем, то при отказе от
платежа (просрочка платежа) государство намерено осуществить платеж в иной
срок.
В международной практике данные нарушения рассматриваются как дефолт (default), под которым
понимается любое из мероприятий государства, так или иначе нарушающих права
кредиторов. К ним относятся: отказ в платеже, нарушение обязательств по иным
долговым обязательствам государства, изменение условий займа независимо от
наличия согласия кредиторов на наименее выгодных условиях по сравнению с
первоначальными, деноминация валюты государства с потерей номинальной
стоимости, любое нарушение, связанное со сроками и размерами выплат по ним,
мораторий государства на платежи по государственным долгам, прекращение
членства в Международном валютном фонде <1>.
———————————
<1> Offering Circular Russian Federation US
2,5000,000,000 12.75% Bonds due 2028. P. 8 — 9.
Финансовый учет и контроль как функция
управления госдолгом представляет собой проверку целесообразности и законности
деятельности уполномоченных государственных и частных органов в сфере
управления государственным долгом. В Российской Федерации установлена единая
система учета и регистрации государственных заимствований. Минфин России
осуществляет ведение государственных книг внутреннего и внешнего долга,
составляющих государственную долговую книгу, в свою очередь финансовый орган
местного самоуправления ведет муниципальную долговую книгу.
§ 5. Органы управления государственным долгом
Российской
Федерации
Управление
государственным долгом Российской Федерации осуществляется органами различных
ветвей государственной власти и специализированными финансовыми организациями.
Рассмотрим их более подробно.
Президент РФ координирует и
направляет деятельность законодательных и исполнительных органов в сфере
управления государственным долгом Российской Федерации путем формирования
системы и структуры органов исполнительной власти (назначение Председателя
Правительства РФ, представляет кандидатуру председателя Банка России),
предоставления бюджетного послания, касающегося также вопросов госдолга,
возможности использования права законодательной инициативы или вето в части
совершенствований правового регулирования отношений в сфере государственного
(муниципального) долга.
Федеральное Собрание РФ как
законодательный орган участвует в управлении государственным долгом в форме
принятия федеральных законов о федеральном бюджете и утверждения программ
внешних и внутренних заимствований. Вся подготовительная работа: разработка и
доработка, экономико-правовой анализ законопроектов, а также изучение текущей
ситуации и зарубежного опыта — возложена на постоянно действующие в структуре
Государственной Думы Федерального Собрания РФ комитеты и комиссии. Значимость
участия высшего законодательного (представительного) органа выражается в
необходимости законодательно подтвердить как уже существующие государственные
долги, так и одобрить возможность новых заимствований.
Правительство РФ на
основании бюджетных целей и ограничений, установленных Президентом РФ и Федеральным
Собранием РФ, непосредственно управляет государственным долгом <1>.
———————————
<1> См.: статья 15
Федерального закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Среди
полномочий Правительства РФ можно выделить предоставление в Государственную
Думу проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении, заключений на
законопроекты о выпуске государственных займов, об изменении финансовых
обязательств государства <1>. Исключительно на заседаниях
Правительства РФ устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг, а
также утверждаются генеральные условия эмиссии и обращения государственных
ценных бумаг <2>.
———————————
<1> См.: Конституция РФ. Часть 3 ст. 104.
<2> Статья 8
Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии
и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».
Проведение
финансовых долговых операций осуществляют специализированные государственные
органы и организации, которым Правительство РФ делегирует большинство
полномочий по управлению государственным долгом на основе нормативных актов или
договоров. Среди финансовых органов государственной власти — Минфин России,
который Правительство Российской Федерации вправе уполномочить управлять
государственным долгом. К функциям Минфина России отнесено составление и
исполнение федерального бюджета, возложены основные полномочия по управлению государственным
долгом Российской Федерации. Среди них выделяют разработку состава и структуры
государственного долга, подготовку проектов программ внешних и внутренних
заимствований, предложение мер по совершенствованию структуры госдолга и
оптимизации расходов по его обслуживанию, ведение учета государственного долга.
Минфин России в сфере управления госдолгом сотрудничает с Министерством
экономического развития России, которое участвует в разработке проектов
программ внешних заимствований России, в процессе урегулирования внешней
задолженности РФ и выплаты долгов иностранных государств Российской Федерации,
и осуществляет контроль за эффективным и целевым использованием кредитов.
Наиболее многоаспектными являются отношения Минфина России с Банком
России, который проводит денежно-кредитную политику государства. Установление
обязательных нормативов, резервов, ставок кредитования, размера золотовалютных
резервов, валютные интервенции, операции на рынке государственных ценных бумаг
позволяют Банку России оказывать воздействие на стоимость, состояние и рынок
внутренних государственных заимствований, способность государства обслуживать и
погашать государственный долг.
Немаловажной функцией Банка
России в сфере госдолга является осуществление операций по обслуживанию
внутреннего государственного долга России на безвозмездной основе.
В свою очередь Федеральное
казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением из
источников финансирования дефицита бюджета, а также санкционирует и финансирует
расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного долга, тем самым
контролируя сроки и полноту исполнения государственных долговых обязательств со
стороны Банка России и других уполномоченных финансовых организаций.
Органом финансового контроля в сфере государственного долга выступает Счетная палата РФ, которая осуществляет
контроль за государственным долгом, Центральным банком РФ и движением средств
федерального бюджета в кредитных организациях <1>.
Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ проявляется в контроле за
своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по
объемам, структуре, целевому назначению государственных займов и
государственному долгу. Также Счетная палата РФ осуществляет непосредственный
контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга России, за
использованием кредитных ресурсов, предоставляемых Российской Федерации.
———————————
<1> Статья 16
Федерального закона от 11 января 1995 года N 41-ФЗ «О Счетной палате
Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.
Применительно
к бюджетному процессу (на стадии составления проекта бюджета и его утверждения)
Счетная палата РФ дает заключения на проекты законов о федеральном бюджете на
соответствующий год. На стадии исполнения федерального бюджета Счетная палата
РФ осуществляет анализ форм отчетности участников бюджетного процесса,
финансовой отчетности уполномоченных кредитных органов и готовит для палат
Федерального Собрания РФ сводные отчеты о результатах контрольных мероприятий, а
также экспертные оценки. На стадии контроля за исполнением бюджета по итогам
проведенной комплексной документальной ревизии исполнения бюджета Счетной
палатой РФ составляется заключение на проект представляемого Правительством РФ
в Государственную Думу отчета об исполнении федерального бюджета за
соответствующий год. Значимость Счетной палаты РФ выражается не только в
осуществлении контрольной функции управления госдолгом, а также в том, что она
является своеобразным «парламентским контролем», своего рода
показателем — насколько в соответствии с принятым законом о федеральном бюджете
и утвержденными программами внутренних и внешних заимствований действуют органы
государственной власти.
Таким образом, существующая система органов управления государственным долгом
имеет следующую структуру. Федеральное Собрание РФ в законе о федеральном
бюджете и программах заимствований определяет «законодательную»
стратегию управления государственным долгом. Оперативное управление
осуществляет Правительство РФ, по поручению которого непосредственно управляет
госдолгом (планирует, прогнозирует, учитывает и осуществляет финансово-долговые
операции) Минфин России. Обслуживание госдолга осуществляют Банк России, а
также уполномоченные Минфином России кредитные организации или специализированные
финансовые организации. Федеральное казначейство РФ и Счетная палата РФ
выполняют контрольные функции за деятельностью уполномоченных органов.
На
внутреннем и международном финансовых рынках государство выступает не только
заемщиком (должником) или гарантом, но и кредитором. Отношения, в которых
государство выступает кредитором, принято называть отношениями в сфере
государственного кредита.
Государственный кредит наряду с государственным долгом является достаточно
важным финансовым инструментом регулирования национальных и международных
экономических отношений.
На внутреннем рынке государственный кредит (бюджетный кредит) служит
для целей стимулирования экономических отношений путем перераспределения
денежных средств в пользу развивающихся отраслей экономики, требующих
дополнительного финансирования.
На международной арене государственный кредит предназначен для
достижения международно-политических и международно-экономических целей. Как
правило, государство-кредитор нацелено не столько на получение дохода, сколько
на реализацию политических и экономических целей. Так, в ряде случаев
предоставление кредитов сопровождается требованиями о предоставлении льготного
режима для компаний страны-кредитора, допуске их в стратегически важные отрасли
экономики страны-заемщика, а также о координации действия по решению
межгосударственных вопросов. Страны-кредиторы в 1956 году создали Парижский
клуб кредиторов, призванный координировать действия стран-кредиторов по
отношению к странам-должникам. В 1997 году полноправным членом данного клуба
стала Россия.
Россия, как и ее предшественник СССР, является одним из крупнейших
кредиторов на международном финансовом рынке. Предоставление государственных
кредитов является исключительной компетенцией Российской Федерации. Субъекты
Российской Федерации и муниципальные образования не имеют права предоставлять
государственные кредиты.
Выделяют две формы бюджетного кредита: 1) государственный финансовый
кредит и 2) государственный экспортный кредит.
Так, государственный финансовый кредит — это форма бюджетного кредита,
при которой Российская Федерация предоставляет денежные средства иностранному
заемщику в объеме и на условиях, которые предусмотрены соответствующим
соглашением между Правительством Российской Федерации и правительством
иностранного государства.
В свою очередь, государственный экспортный кредит представляет собой
форму бюджетного кредита, при которой за счет бюджетных средств осуществляется
оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика —
импортера товаров и услуг, в объеме и на условиях, предусмотренных
соответствующим соглашением между Правительством Российской Федерации и
правительством иностранного государства или соответствующим договором между
банком — агентом Правительства Российской Федерации и иностранным заемщиком —
импортером товаров и услуг или его банком-кредитором, при наличии
государственной гарантии иностранного государства по возврату этого кредита,
платежи в погашение и обслуживание которого осуществляются в пользу Российской
Федерации.
При этом в государственной гарантии иностранного государства по
возврату государственного экспортного кредита, предоставляемого банком —
агентом Правительства Российской Федерации иностранному заемщику — импортеру
товаров и услуг или его банку-кредитору, закрепляется обязательство о
безусловной уступке российским юридическим лицом — экспортером или банком —
агентом Правительства Российской Федерации своих прав по гарантии (полностью
или частично) Правительству Российской Федерации.
Результатом осуществления государственного финансового и экспортного
кредитования является возникновение у Российской Федерации соответствующих
внешних долговых требований, к которым помимо государственных экспортных и
финансовых кредитов, предоставленных Российской Федерацией, относятся также
долговые требования юридических лиц — экспортеров бывшего СССР к иностранным
юридическим лицам, возникшие до 1 января 1991 года в связи с экспортом из
бывшего СССР товаров и услуг, осуществлявшимся за счет средств бюджета бывшего
СССР.
Внешние долговые требования Российской Федерации формируют долг
иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской
Федерацией.
Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации при
втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год и плановый период утверждается программа предоставления
государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной
финансовый год и плановый период (далее — программа). В случае неутверждения программы
предоставления Российской Федерацией государственных кредитов на очередной
финансовый год в указанный срок действие ранее утвержденной программы
предоставления Российской Федерации государственных кредитов продлевается на
очередной финансовый год до утверждения новой программы.
Программа включает в себя:
1) наименование иностранного государства и (или) иностранного
юридического лица — получателя государственного финансового кредита и (или)
государственного экспортного кредита;
2) наименование гаранта возврата государственного финансового кредита и
(или) государственного экспортного кредита (при наличии);
3) цели предоставления государственного финансового кредита и (или)
государственного экспортного кредита;
4) общую сумму государственного финансового кредита и (или)
государственного экспортного кредита на весь срок использования;
5) срок использования государственного финансового кредита и (или)
государственного экспортного кредита;
6) процентную ставку по государственному финансовому кредиту и (или)
государственному экспортному кредиту;
7) срок погашения государственного финансового кредита и (или)
государственного экспортного кредита;
8) прогноз объема бюджетных средств, направленных на оплату товаров и
услуг для государственного экспортного кредита;
9) прогноз объема предоставления денежных средств для государственного
финансового кредита.
Соглашения и договоры о предоставлении государственных финансовых и
экспортных кредитов могут быть заключены, если они указаны в составе программы
и если предоставление данных кредитов не требует увеличения объема средств на
исполнение данной программы.
В случае если потенциальный заемщик, указанный в программе, не
воспользовался кредитом, то выделенные бюджетные средства перераспределяются
Правительством Российской Федерации между иностранными заемщиками, включенными
в программу.
Долговые обязательства иностранных государств перед Российской
Федерацией как кредитором формируют долг иностранных государств перед
Российской Федерацией.
Таким образом, с правовой точки зрения государственный кредит можно
определить как урегулированные нормами права общественные отношения в сфере
предоставления Российской Федерацией денежных средств или товаров на условиях
срочности, платности и возвратности иностранным государствам, их юридическим
лицам и международным организациям (международный государственный кредит) и
юридическим лицам, зарегистрированным на территории Российской Федерации
(национальный государственный кредит).
В Бюджетном кодексе
Российской Федерации предусмотрены ряд методов управления государственным
кредитом. Среди них следует выделить реструктуризацию, списание и уступку задолженности
иностранных государств перед Российской Федерацией.
Реструктуризация. Под
реструктуризацией долга иностранных государств и (или) иностранного
юридического лица перед Российской Федерацией понимается пересмотр условий
погашения указанного долга.
Списание. Реструктуризация
долга иностранных государств и (или) иностранного юридического лица перед
Российской Федерацией может быть осуществлена с частичным списанием
(сокращением) суммы основного долга и начисленных процентов. Отметим, что
списание долга государства является широко распространенной финансово-кредитной
операцией по управлению государственным кредитом. В основном она применяется в
отношении так называемых «плохих долгов», которые с большой степенью
вероятности никогда не будут возвращены должником. Договоры о реструктуризации
задолженности или списании задолженности иностранных государств перед
Российской Федерацией подлежат ратификации Государственной Думой, за
исключением случаев реструктуризации задолженности и ее списания в рамках участия
Российской Федерации в международных финансовых организациях и финансовых
клубах на условиях, общих и единых для всех участников этих организаций и
клубов. Так, например, принятие Российской Федерации в Парижский клуб
кредиторов не только принесло политические и экономические преимущества
(повышение кредитного рейтинга России, рост котировок ее долгов, начало
погашения обязательств странами, ранее считавшимися безнадежными должниками),
но и вызвало необходимость выполнения ряда обязательств по списанию части
внешних активов Российской Федерации.
В результате только начальное сокращение долговых требований Российской
Федерации к странам-дебиторам, имеющим отношение к Парижскому клубу кредиторов,
составило 25,609 млрд долларов США <1>. Среди
стран-дебиторов, которым была списана задолженность, оказались развивающиеся
страны Африки: Эфиопия, Танзания, Мали, ЦАР, Чад, а также Албания, Вьетнам,
Гвинея, Экваториальная Гвинея и многие другие.
———————————
<1> Отчет о результатах проверки формирования
внешних долговых обязательств Российской Федерации по странам — членам
Парижского клуба кредиторов: www.budgetrf.ru.
Уступка прав требования. Бюджетным
законодательством предусмотрена уступка прав требований по долговым
обязательствам иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед
Российской Федерацией. Подобная уступка может быть осуществлена Правительством
Российской Федерации в соответствии со специальным федеральным законом либо с
положением о соответствующей уступке прав требований, содержащимся в
федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Целью
уступки прав требования является необходимость получения
государством-кредитором денежных средств до наступления срока погашения
государственного кредита.
Раздел IV. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ
Глава XIV. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
УЧРЕЖДЕНИЙ
§ 1. Понятие, виды, субъекты, объекты и содержание
бюджетного
финансирования
Одной из
форм финансовой деятельности государства является бюджетное финансирование, которое можно рассматривать в трех
аспектах:
— в материальном аспекте — как безвозмездное и безвозвратное
предоставление денежных средств из бюджетов различных уровней государственным и
муниципальным учреждениям, действующим в отраслях непроизводственной
социально-культурной сферы: образовании, здравоохранении, культуре, обороне,
государственном управлении, социальной сфере и др.;
— в процедурном аспекте — как регламентированный нормами права порядок
выделения средств из бюджета и государственных внебюджетных фондов учреждениям
в соответствии с их сметой;
— в процессуальном аспекте — как составную часть бюджетного процесса
Российской Федерации.
Субъектами бюджетного
финансирования являются:
— Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования как
собственники средств соответствующего бюджета;
— главные распорядители и распорядители средств соответствующего
бюджета;
— получатели бюджетных средств;
— казенные учреждения.
В первоначальной редакции БК РФ <1>
(ст. 152,
п. 1 ст. 158,
п. 1 ст. 159)
главными распорядителями бюджетных средств признавались исключительно органы
государственной власти РФ, имевшие «право распределять средства
федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных
средств, определенные ведомственной классификацией расходов федерального
бюджета».
———————————
<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
Поскольку
данная норма на практике не соблюдалась, Федеральным законом
от 8 декабря 2003 года N 158-ФЗ «О внесении изменений в статьи 24, 158 и
160 Бюджетного кодекса Российской Федерации» в нее были внесены изменения:
наряду с органами государственной власти РФ, наделенными правомочием
распределения средств федерального бюджета по подведомственным распорядителям и
получателям бюджетных средств, главными распорядителями средств федерального
бюджета признаны также «наиболее значимые» бюджетные учреждения
науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации
(например, федеральное государственное бюджетное учреждение
«Государственный академический Большой театр России»; федеральное
государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования
«Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова»;
Российская академия художеств; федеральное государственное бюджетное учреждение
культуры «Государственный Эрмитаж», федеральное государственное
бюджетное учреждение «Национальный исследовательский центр
«Курчатовский институт» и др.).
В действующей редакции БК РФ содержание ст. 158
претерпело существенное изменение <1>: в ней теперь
перечислены бюджетные полномочия главных распорядителей и распорядителей
бюджетных средств.
———————————
<1> Федеральный закон от
26 апреля 2007 года N 63-ФЗ. Статья 159
утратила силу.
Понятия главного распорядителя, распорядителя,
а также получателя бюджетных средств
раскрываются в ст. 6 БК
РФ:
— главный распорядитель
бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета)
— орган государственной власти (государственный орган), орган управления
государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган
местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования,
культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов
бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных
обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных
средств;
— распорядитель бюджетных
средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) — орган
государственной власти (государственный орган), орган управления
государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган
местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять
бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными
распорядителями и (или) получателями бюджетных средств;
— получатель бюджетных средств
(получатель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный
орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного
самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного
распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие
право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени
публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.
В соответствии со ст. 6 БК
РФ к получателям бюджетных средств
(получателям средств соответствующего бюджета) относятся имеющие право на
принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового
образования за счет средств соответствующего бюджета:
— орган государственной власти (государственный орган);
— орган управления государственным внебюджетным фондом;
— орган местного самоуправления;
— орган местной администрации;
— казенное учреждение, находящееся в ведении главного распорядителя
(распорядителя) бюджетных средств.
Государственные и муниципальные учреждения являются получателями
бюджетных средств. В соответствии со ст. 9.1
Федерального закона «О некоммерческих организациях» государственными,
муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской
Федерацией, субъектом РФ и муниципальным образованием.
Согласно ст. 123.22
ГК РФ и ст. 9.1
Федерального закона «О некоммерческих организациях», государственное
(муниципальное) учреждение может быть автономным,
бюджетным или казенным.
Казенное учреждение —
государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание услуг,
выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в
целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий
органов государственной власти (государственных органов) или органов местного
самоуправления, финансовое обеспечение которого осуществляется за счет средств
соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК
РФ).
Бюджетное учреждение
определяется как некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией,
субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания
услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ
полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов
местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры,
социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в
иных сферах (ст. 9.2
Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ).
Автономным учреждением
признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией,
субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг
в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий
органов государственной власти (государственных органов) или органов местного
самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры,
социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в
иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (ст. 2
Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ).
Поскольку все три типа учреждений являются государственными или
муниципальными, решение о создании, изменении типа, реорганизации, ликвидации
таких учреждений принимает учредитель в соответствии с порядком, установленным
соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ
либо местной администрацией <1>.
———————————
<1> До вступления в силу Федерального закона
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации
муниципальных учреждений, согласно п. 6 ч. 10 ст. 35
Федерального закона от 6 ноября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ», находилось в исключительной
компетенции представительных органов местного самоуправления.
Функции и
полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, созданного
Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципального учреждения, созданного
муниципальным образованием, осуществляются соответственно уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти
субъекта РФ, органом местного самоуправления.
Бюджетное финансирование осуществляется в виде бюджетных ассигнований,
являющихся объектом правоотношений
по бюджетному финансированию.
Статьей 6
БК РФ установлено, что бюджетные
ассигнования — это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в
соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. В свою
очередь, бюджетные обязательства —
расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом
году.
К бюджетным ассигнованиям, в
соответствии с БК РФ,
относятся, в частности, ассигнования:
— на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ),
включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных (муниципальных) нужд (ст. 69);
— на социальное обеспечение населения — бюджетные ассигнования на
предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, услуг
в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной
поддержки населения (ст. 74.1
БК РФ).
Бюджетные ассигнования получают учреждения социальной сферы:
— учреждения образования (дошкольные, общеобразовательные,
профессиональные, учреждения высшего образования, учреждения дополнительного и
дополнительного профессионального образования);
— учреждения в сфере молодежной политики;
— учреждения науки (научные и исследовательские центры и институты);
— учреждения здравоохранения (поликлиники, больницы и др.);
— учреждения физической культуры и спорта;
— учреждения культуры (театры, музеи, библиотеки, учреждения
кинематографии, концертные учреждения, телевидение и радио, архивные
учреждения, учреждения, осуществляющие книгоиздание, и др.);
— учреждения социального обеспечения.
Кроме того, в порядке ассигнований из федерального бюджета отпускаются
средства на покрытие затрат на национальную оборону (содержание Вооруженных
Сил, закупку вооружений и военной техники, научно-исследовательские и
опытно-конструкторские работы, капитальное строительство, пенсии
военнослужащим, расходы Министерства РФ по атомной энергии), а также на ликвидацию
вооружений, включая выполнение международных обязательств.
Важным направлением использования государственных средств являются
расходы на управление.
За счет средств федерального бюджета финансируется функционирование
Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания
РФ, Правительства РФ, а также обеспечение деятельности финансовых, налоговых и
таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора;
Из региональных бюджетов финансируется функционирование высшего
должностного лица, законодательного (представительного) и высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Ассигнования из местного бюджета выделяются на функционирование высшего
должностного лица, представительных органов муниципального образования, местной
администрации.
Режим бюджетного финансирования распространяется также на
правоохранительные органы, органы безопасности, органы прокуратуры и судебную
систему Российской Федерации.
Таким образом, к субъектам, получающим бюджетные ассигнования,
относятся:
— органы государственной власти и органы местного самоуправления,
— государственные и муниципальные учреждения — некоммерческие
организации, создаваемые публичными образованиями: Российской Федерацией,
субъектом РФ (государственные учреждения), муниципальным образованием
(муниципальные учреждения) для осуществления управленческих,
социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. На имущество
государственных и муниципальных учреждений их учредители (соответствующие
публичные образования) имеют вещные права.
Статьей 69.1
БК РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных)
услуг (выполнение работ) отнесены ассигнования на:
— обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по
оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и
(или) юридическим лицам;
— предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая
субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного
(муниципального) задания.
В соответствии со ст. 6 БК
РФ государственные (муниципальные)
услуги (работы) — услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами
государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и
муниципальными учреждениями. В случаях, установленных законодательством РФ,
государственные (муниципальные) услуги (работы) могут оказывать (выполнять)
иные юридические лица.
Бюджетные ассигнования выделяются:
1) органам государственной власти и органам местного самоуправления,
казенным учреждениям:
— в виде бюджетных ассигнований;
— на основе сметного финансирования;
2) бюджетным и автономным учреждениям:
— в виде бюджетных субсидий из соответствующего бюджета бюджетной
системы РФ;
— на основе государственного задания.
Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных)
услуг предусматриваются на исполнение расходных обязательств, возникающих в
результате:
— заключения между органами государственной власти (органами местного
самоуправления) и казенными учреждениями договоров гражданско-правового
характера (трудовых соглашений, государственных (муниципальных) контрактов)
либо
— установления иных условий предоставления бюджетных средств на
возмездной основе при осуществлении возложенных на них функций.
Поскольку действующим законодательством (законами, положениями об
органах исполнительной власти и т.д.) не определен объем расходов на выполнение
этих функций, предельные объемы (лимиты) для принятия и исполнения
соответствующих расходных обязательств устанавливаются законом (решением) о
бюджете на финансовый год и плановый период.
Содержание правоотношения в
сфере бюджетного финансирования составляют:
— бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ,
муниципальных образований, главных распорядителей и распорядителей средств
соответствующего бюджета, с одной стороны;
— бюджетные полномочия, права, обязанности и ответственность
получателей бюджетных средств, с другой стороны.
Бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств
определены п. 1 ст. 158
БК РФ. К ним относятся:
— обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования
бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями
и лимитами бюджетных обязательств;
— формирование перечня подведомственных ему распорядителей и
получателей бюджетных средств;
— ведение реестра расходных обязательств, подлежащих исполнению в
пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных
ассигнований;
— осуществление планирования соответствующих расходов бюджета,
составление обоснования бюджетных ассигнований;
— составление, утверждение и ведение бюджетной росписи, распределение
бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным
распорядителям и получателям бюджетных средств и исполнение соответствующей
части бюджета;
Главный распорядитель бюджетных средств также:
— вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных
обязательств и сводной бюджетной росписи;
— определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных
получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями;
— формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания;
— обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций
и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных
субсидий и бюджетных инвестиций, условий, целей и порядка, которые установлены
при их предоставлении;
— формирует бюджетную отчетность главного распорядителя бюджетных
средств;
— отвечает соответственно от имени Российской Федерации, субъекта РФ,
муниципального образования по денежным обязательствам подведомственных ему получателей
бюджетных средств.
Главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта
Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде
соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации,
муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к
Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию:
1) о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому
лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов,
органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по
ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов
государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих
закону или иному правовому акту;
2) предъявляемым при недостаточности лимитов бюджетных обязательств,
доведенных подведомственному ему получателю бюджетных средств, являющемуся
казенным учреждением, для исполнения его денежных обязательств.
Распорядитель бюджетных средств, в соответствии с п. 2 ст. 158
БК РФ, обладает следующими бюджетными полномочиями:
— осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета;
— распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по
подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и
исполняет соответствующую часть бюджета;
— вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в
ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи;
— обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций
и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных
субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом,
условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении;
— в случае и порядке, которые установлены соответствующим главным
распорядителем бюджетных средств, осуществляет отдельные бюджетные полномочия
главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится.
Бюджетные полномочия получателя
бюджетных средств установлены ст. 162
БК РФ. Получатель бюджетных средств:
— составляет и исполняет бюджетную смету;
— принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных
обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;
— обеспечивает результативность, целевой характер использования
предусмотренных ему бюджетных ассигнований;
— вносит предложения по изменению бюджетной росписи соответствующему
главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;
— ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета);
— формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной
отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств
соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.
Порядок доведения бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных
обязательств до главных распорядителей бюджетных средств — в случае
установления законом (решением) о бюджете условий предоставления средств из
бюджета, определяемых высшим органом исполнительной власти, согласно п. 1 ст. 74
БК РФ — устанавливает финансовый орган: Минфин России, финансовый орган
субъекта РФ или финансовый орган муниципального образования (в зависимости от
уровня бюджета бюджетной системы РФ) <1>.
———————————
<1> При этом в п. 1 указанной
статьи установлен запрет на доведение соответствующих бюджетных
ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей
(распорядителей) или получателей бюджетных средств до утверждения указанного
порядка.
В
соответствии с п. 2 ст. 74
БК РФ, главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль соблюдения
условий предоставления средств из бюджета, установленных соответственно
Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта РФ или местной администрацией муниципального образования на основании
закона (решения) о бюджете.
Таким образом, бюджетное
финансирование представляет собой бюджетное правоотношение — общественное
отношение, складывающееся в бюджетном процессе между публичным образованием
(Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием) как
собственником средств бюджета соответствующего уровня (федерального,
регионального, местного), с одной стороны, и государственными и муниципальными
учреждениями, с другой, по поводу безвозмездного и безвозвратного предоставления
бюджетных ассигнований из соответствующего бюджета конкретному учреждению для
покрытия его расходов согласно предоставленной смете (для казенного учреждения)
или в соответствии с государственным (муниципальным) заданием (для бюджетного
или автономного учреждения).
§ 2. Понятие и сущность сметного финансирования.
Порядок
составления, утверждения и исполнения сметы
государственных
и муниципальных казенных учреждений
«Современный
экономический словарь» определяет понятие «сметное
финансирование» как «предоставление денежных средств из
государственного бюджета для покрытия расходов согласно предоставленным
сметам» <1>.
———————————
<1> Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева
Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2011; СПС
«КонсультантПлюс».
Сущность сметно-бюджетного финансирования
состоит в том, что органы государственной власти РФ, субъектов РФ и
муниципальных образований, государственные и муниципальные казенные учреждения,
не имеющие собственных доходов, все свои расходы на текущее содержание и
расширение деятельности покрывают за счет бюджета на основе финансовых планов —
бюджетных смет.
Бюджетная смета — это
документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов
лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения (ст. 6 БК
РФ).
Лимит бюджетных обязательств
— это объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением
бюджетных обязательств и их исполнение в текущем финансовом году либо в текущем
финансовом году и плановом периоде (ст. 6 БК
РФ).
Казенным, в соответствии со ст. 6 БК
РФ, является государственное или муниципальное учреждение, осуществляющее
оказание государственных или муниципальных услуг, выполнение работ или
исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения
реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов
государственной власти (государственных органов) и органов местного
самоуправления.
Это прежде не существовавший в РФ тип юридического лица. Т.В. Котенева
обращает внимание на особенность правового статуса казенного учреждения,
состоящую в сочетании в нем черт федерального государственного (муниципального)
учреждения, с одной стороны, и территориального структурного подразделения
федерального органа исполнительной власти, с другой <1>.
———————————
<1> Котенева Т.В. Актуальные вопросы
формирования учетной политики казенного учреждения // Международный
бухгалтерский учет. 2015. N 10. С. 26 — 38.
Казенное
учреждение находится в федеральной собственности, собственности субъекта РФ или
муниципального образования.
Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется
за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Правовое положение казенного учреждения регулируется ст. 161
БК РФ.
Казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти
(государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего
бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств,
если иное не установлено законодательством РФ.
Взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных
полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем
(распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится,
осуществляется в соответствии с БК РФ.
Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность,
только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы,
полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет
бюджетной системы РФ.
Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через
лицевые счета, открытые ему в соответствии с БК РФ.
Заключение и оплата казенным учреждением государственных
(муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет
бюджетных средств, производятся от имени РФ, субъекта РФ, муниципального
образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных
обязательств, если иное не установлено БК РФ, и
с учетом принятых и неисполненных обязательств.
Нарушение казенным учреждением требований настоящего пункта
при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров
является основанием для признания их судом недействительными по иску органа
государственной власти (государственного органа), органа местного
самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя
(распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное
учреждение.
В случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных
средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее
доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности
исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из
заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров,
казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с
законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд новых условий
государственных (муниципальных) контрактов, в том числе по цене и (или) срокам
их исполнения и (или) количеству (объему) товара (работы, услуги), иных
договоров.
Сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора
вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически
понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий
государственного (муниципального) контракта, иного договора.
При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных
казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким
обязательствам от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования отвечает
соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган
местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные
полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого
находится соответствующее казенное учреждение.
Казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и
ответчика.
Оно обеспечивает исполнение денежных обязательств, указанных в
исполнительном документе, в соответствии с БК РФ.
Казенное учреждение не вправе предоставлять и получать кредиты (займы),
приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не
предоставляются.
На основании договора (соглашения) казенное учреждение вправе передать
иной организации (централизованной бухгалтерии) полномочия по ведению
бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности.
Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его
распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств
субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет
собственник его имущества.
Основным видом бюджетных ассигнований, предоставляемых казенным
учреждениям, являются бюджетные ассигнования на обеспечение выполнения их
функций, в частности по оказанию государственных (муниципальных) услуг,
выполнению работ физическим и юридическим лицам (ст. 69.1
БК РФ).
Обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает:
— оплату труда работников казенных учреждений;
— денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие,
заработную плату) работников органов государственной власти (государственных
органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности
РФ, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности,
государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников;
— командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами
(служебными контрактами, контрактами) и законодательством РФ, законодательством
субъектов РФ и муниципальными правовыми актами;
— закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
(муниципальных) нужд;
— уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную
систему РФ;
— возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении
его деятельности.
Данный перечень, установленный ст. 70
БК РФ, является исчерпывающим: он устанавливает исключительные цели
расходования казенными учреждениями бюджетных средств; предоставление средств
на иные цели не допускается <1>.
———————————
<1> См., например: письмо
Минфина России от 14 июля 2014 года N 02-10-09/34216 // СПС
«КонсультантПлюс»; Лермонтов Ю.М. Постатейный комментарий
к Бюджетному кодексу Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
2015.
Смета — основной плановый и финансовый
документ, определяющий объем, целевое направление и поквартальное распределение
средств, выделяемых из бюджета на содержание учреждений. Предусмотренные в
сметах ассигнования являются предельными, и расходование сверх этих сумм не
разрешается. Нельзя производить расходы, не предусмотренные сметой, если нет
экономии средств.
В соответствии со ст. 6 БК
РФ бюджетная смета — документ,
устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты
бюджетных обязательств казенного учреждения.
Бюджетная смета является росписью расходов учреждения по статьям
бюджетной классификации РФ, т.е. достаточно детальным распределением расходов
по их видам или группам. Степень детализации расходов определяется действующим
порядком финансирования и зависит от субъективных факторов.
Так, в 1990 году бюджетное финансирование выполнялось по 12 статьям, и
этого было вполне достаточно. В настоящее время количество статей экономической
классификации увеличено до более 160. Для осуществления любого конкретного
расходования средств необходимо предусмотреть этот расход в смете, т.е. должно
быть соответствующее сметное назначение по одной из более чем 100 статей
расходов. Естественно, на стадии подготовки планового документа (как минимум за
несколько месяцев до планируемого периода) сложно предусмотреть все необходимые
расходы в такой детальной классификации. Отсюда — приблизительность при
составлении сметы, необходимость ее корректировки, в том числе перемещения
назначений между статьями расходов.
Порядок составления, утверждения и ведения сметы казенного учреждения
регулируется ст. 221
БК РФ.
Порядок составления, утверждения и ведения бюджетной сметы казенного
учреждения определяет главный распорядитель бюджетных средств, в ведении
которого находится казенное учреждение, в соответствии с общими требованиями,
установленными Министерством финансов РФ.
Если казенное учреждение само является органом государственной власти
(государственным органом), органом управления государственным внебюджетным
фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия
главного распорядителя бюджетных средств, его бюджетную смету утверждает
руководитель этого органа.
При составлении бюджетной сметы казенного учреждения необходимо
учитывать объемы финансового обеспечения для осуществления закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд,
предусмотренные при формировании планов, утверждаемых в пределах лимитов
бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств на
указанные цели.
Финансирование на основании бюджетной сметы осуществляется в отношении:
— казенных учреждений;
— обособленных (структурных) подразделений казенных учреждений без прав
юридического лица, осуществляющих полномочия по ведению бюджетного учета;
— органов государственной власти (государственных органов);
— органов местного самоуправления (муниципальных органов);
— органов управления государственными внебюджетными фондами.
Общие требования
к составлению, утверждению и ведению бюджетной сметы установлены Приказом
Минфина России от 20 ноября 2007 года N 112н.
Порядок составления, утверждения и ведения смет учреждений принимается
в форме единого документа.
Порядок составления, утверждения и ведения смет подведомственных
учреждений утверждает главный распорядитель средств бюджета; при этом он
вправе:
— установить для отдельных учреждений (или групп учреждений)
особенности в порядке составления, утверждения и ведения смет подведомственных
учреждений;
— дополнить форму сметы дополнительными реквизитами, разделами, а также
определить правила ее заполнения;
— дополнительно детализировать показатели сметы по кодам аналитических
показателей;
— формировать свод смет учреждений, содержащий обобщенные показатели
смет учреждений, находящихся в его ведении.
В случае если закон (решение) о бюджете утверждается на очередной
финансовый год и плановый период, главный распорядитель средств бюджета при
установлении порядка составления, утверждения и ведения сметы вправе
предусмотреть формирование проектов смет на очередной финансовый год и годы
планового периода.
Составление сметы включает
установление объема и распределения направлений расходования средств бюджета на
основании доведенных до учреждения в установленном порядке лимитов бюджетных
обязательств по расходам бюджета на принятие и (или) исполнение бюджетных
обязательств по обеспечению выполнения функций учреждения на период одного
финансового года.
Показатели сметы формируются в разрезе кодов классификации расходов
бюджетов бюджетной классификации РФ с детализацией до кодов подгрупп и
элементов видов расходов классификации расходов бюджетов.
Смета составляется учреждением на основании разработанных и
установленных (согласованных) главным распорядителем (распорядителем) средств
бюджета на соответствующий финансовый год расчетных показателей,
характеризующих деятельность учреждения, и доведенных объемов лимитов бюджетных
обязательств.
К представленной на утверждение смете прилагаются обоснования (расчеты)
плановых сметных показателей, использованных при формировании сметы, являющихся
неотъемлемой частью сметы.
Утвержденные показатели бюджетной сметы казенного учреждения должны
соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и
(или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций
казенного учреждения.
Смета реорганизуемого учреждения составляется в порядке, установленном
главным распорядителем средств бюджета, в ведение которого перешло
реорганизуемое учреждение, на период текущего финансового года и в объеме
доведенных учреждению в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств.
Смета учреждения, являющегося главным распорядителем средств бюджета,
утверждается руководителем главного распорядителя средств бюджета или иным
уполномоченным им лицом (далее — руководитель главного распорядителя средств
бюджета).
Смета учреждения, не являющегося главным распорядителем средств
бюджета, утверждается руководителем учреждения или иным уполномоченным им лицом
(далее — руководитель учреждения), если иной порядок не предусмотрен главным
распорядителем средств бюджета.
Смета обособленного (структурного) подразделения учреждения без прав
юридического лица, осуществляющего полномочия по ведению бюджетного учета,
утверждается руководителем учреждения, в составе которого создано данное
подразделение.
Ведение сметы представляет
собой внесение изменений в смету в пределах доведенных учреждению в
установленном порядке объемов соответствующих лимитов бюджетных обязательств.
Изменения в смету учреждения (свод смет учреждений) вносятся в порядке,
установленном главным распорядителем средств бюджета.
Внесение изменений в смету
осуществляется путем утверждения изменений показателей — сумм увеличения,
отражающихся со знаком «плюс», и (или) уменьшения объемов сметных
назначений, отражающихся со знаком «минус»:
— изменяющих объемы сметных назначений в случае изменения доведенного
учреждению в установленном порядке объема лимитов бюджетных обязательств;
— изменяющих распределение сметных назначений по кодам классификации
расходов бюджетов бюджетной классификации РФ, требующих изменения показателей
бюджетной росписи главного распорядителя средств бюджета и лимитов бюджетных
обязательств;
— изменяющих распределение сметных назначений, не требующих изменения
показателей бюджетной росписи главного распорядителя средств бюджета и
утвержденного объема лимитов бюджетных обязательств;
— изменяющих распределение сметных назначений по дополнительным кодам
аналитических показателей, не требующих изменения показателей бюджетной росписи
главного распорядителя средств бюджета и утвержденного объема лимитов бюджетных
обязательств.
В случае если внесение изменений в смету требует изменения показателей
бюджетной росписи главного распорядителя средств бюджета и лимитов бюджетных
обязательств, эти изменения утверждаются после внесения в установленном порядке
изменений в бюджетную роспись главного распорядителя средств бюджета и лимиты
бюджетных обязательств.
Утверждение изменений в смету осуществляется руководителем, если иной
порядок не установлен главным распорядителем средств бюджета.
§ 3. Особенности финансового обеспечения деятельности
бюджетных и
автономных учреждений
Основная
цель Федерального закона
от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
правового положения государственных (муниципальных) учреждений» — создание
правовых механизмов для повышения качества и доступности государственных
(муниципальных) услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными)
учреждениями, а также повышение эффективности деятельности самих учреждений.
Качество и доступность услуг должны обеспечиваться:
— формированием для каждого учреждения государственного
(муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг
(выполнение работ) с указанием показателей объема и качества его выполнения;
обеспечение контроля за выполнением задания;
— установлением прямой зависимости объема финансового обеспечения
выполнения задания (размера субсидии) от результатов деятельности учреждений;
— большей экономической самостоятельностью учреждения и
ответственностью руководства учреждения за финансовые результаты его
деятельности;
— однозначным определением перечня услуг, финансируемых за счет
соответствующего бюджета, и четкие требования к порядку оказания платных услуг
учреждениями и определению их стоимости для потребителя.
Положениями Федерального закона
созданы условия для повышения эффективности бюджетных расходов, направляемых на
финансовое обеспечение услуг. Это достигается путем создания стимулов для
учреждений к сокращению внутренних издержек, а для федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов
местного самоуправления — стимулов к оптимизации подведомственной им сети
учреждений.
Инструментами и механизмами, способствующими повышению эффективности
бюджетных расходов, являются:
— перевод деятельности учреждений на программно-целевую основу путем
внедрения механизма формирования заданий для каждого учреждения и утверждения
плана финансово-хозяйственной деятельности для бюджетных и автономных
учреждений;
— совершенствование механизмов финансового обеспечения деятельности
бюджетных и автономных учреждений с расширением объема их прав в рамках
выполнения задания и реализации плана финансово-хозяйственной деятельности;
— гибкий и неощутимый для потребителя услуг подход к изменению типа
учреждения (т.к. изменение типа не является реорганизацией);
— предоставление права бюджетным и автономным учреждениям заниматься
приносящей доход деятельностью с поступлением доходов от этой деятельности в
распоряжение учреждений;
— отсутствие субсидиарной ответственности публичных правовых
образований по обязательствам бюджетных и автономных учреждений с расширением
объема их прав в части осуществления финансово-хозяйственной деятельности и
переносом центра ответственности за финансовые результаты деятельности в
сторону самих учреждений, при одновременном строгом мониторинге финансового
состояния учреждений и установления ответственности руководителя бюджетного учреждения
за превышение предельно допустимого значения кредиторской задолженности
учреждения;
— расширение прав бюджетных и автономных учреждений по распоряжению
частью находящегося у них на праве оперативного управления государственного
(муниципального) имущества <1>.
———————————
<1> Письмо
Минфина России от 16 мая 2011 года N 12-08-22/1959 «Комплексные
рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010
года N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений» // Администратор образования.
2011. N 16.
Общее
количество учреждений в субъектах РФ и муниципальных образованиях, по данным
Минфина России, по состоянию на 2010 год составило более 236 тысяч, при этом
наблюдалась тенденция к увеличению количества учреждений и штатной численности
их сотрудников, зачастую без всякой увязки с объемами и качеством оказываемых
ими услуг. У бюджетных учреждений отсутствовали стимулы к оптимизации и
повышению эффективности деятельности, что было вызвано в том числе сметным
финансированием, объемы которого определялись от фактически сложившихся
расходов без увязки с целевыми показателями деятельности конкретного
учреждения. Многие бюджетные учреждения получали доходы от приносящей доход
деятельности, которая в некоторых случаях осуществлялась в ущерб основной
деятельности учреждений <1>.
———————————
<1> Письмо
Минфина России от 16 мая 2011 года N 12-08-22/1959 // Администратор
образования. 2011. N 16.
Федеральный
закон от
27 июля 2010 года N 210-ФЗ регламентирует предоставление государственных
(муниципальных) услуг органами власти в ходе реализации ими своих функций при
осуществлении возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий
(например, выдача разрешения на строительство, предоставление выписки из
реестра недвижимого имущества).
Потребителями этих услуг являются только физические или юридические
лица (за исключением государственных органов и их территориальных органов,
органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов,
органов местного самоуправления).
Данные услуги предоставляются по запросам указанных лиц (заявителей) в
соответствии с административными регламентами.
Кроме того, Федеральный закон от
27 июля 2010 года N 210-ФЗ регулирует правоотношения при оказании услуг,
которые являются необходимыми и обязательными для предоставления
государственных (муниципальных) услуг (например, выдача справки о состоянии
здоровья, которая необходима для получения государственной услуги «выдача
водительского удостоверения»). Такие услуги могут оказываться заявителю в
том числе на платной основе в соответствии с требованиями ст. 9
Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ.
Статьей 10
Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ предусмотрены требования к
организации предоставления государственных (муниципальных) услуг в электронной
форме.
Услуги, предоставляемые в соответствии с Федеральным законом
от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ, подлежат включению в реестр государственных (муниципальных)
услуг.
Положения Федерального закона
применяются к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные
им учреждения в рамках определенных для этих учреждений заданий (например,
реализация образовательных программ, оказание первичной медицинской помощи,
хранение архивных документов). Потребителями таких услуг являются физические
или юридические лица, а также органы власти.
Услуги, оказываемые учреждениями в соответствии с Федеральным законом,
включаются в перечень услуг. В этот перечень могут быть также включены
государственные (муниципальные) услуги, содержащиеся в указанном выше реестре
государственных (муниципальных) услуг, и оказываемые учреждениями как
необходимые и обязательные для предоставления государственных (муниципальных)
услуг, а также услуги в электронной форме.
Правовой статус бюджетного учреждения установлен ст. 9.2
Федерального закона «О некоммерческих организациях».
Бюджетное учреждение —
некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или
муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях
обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий
соответственно органов государственной власти (государственных органов) или
органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения,
культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта,
а также в иных сферах.
В связи с реформой государственных (муниципальных) учреждений с 1
января 2011 года Федеральным законом
от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений» изменен порядок финансирования
и деятельности бюджетного учреждения. Основная цель реформы — сужение круга
получателей бюджетных средств за счет изменения статуса бюджетных учреждений и
перевод таких учреждений на принцип самоокупаемости <1>.
———————————
<1> Семенихин В.В. Все о
некоммерческих юридических лицах. М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2014.
Гарантированное
бюджетное финансирование по смете
для таких учреждений было заменено субсидиями,
выделяемыми на выполнение государственного
(муниципального) задания. Дополнительно бюджетные учреждения были наделены
правом заниматься деятельностью, приносящей доход, причем поступления от данной
деятельности в полном объеме стали оставаться в распоряжении таких учреждений.
Государство перестало нести субсидиарную ответственность по долгам бюджетного
учреждения. Бюджетные учреждения по своему статусу приблизились к автономным
учреждениям и перестали быть получателями бюджетных средств.
Соответственно, эффективность деятельности бюджетного учреждения теперь
напрямую зависит от его конкурентоспособности, которая, в свою очередь, зависит
от ряда факторов, в том числе от режима закупок товаров, работ, услуг,
необходимых бюджетному учреждению для осуществления платных видов деятельности <1>.
———————————
Свою
деятельность бюджетное учреждение осуществляет:
— в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в
соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами,
муниципальными правовыми актами и уставом;
— в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и
обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию.
Государственное (муниципальное)
задание представляет собой документ, в котором устанавливаются требования к
составу, качеству, объему, содержанию, условиям, порядку и результатам оказания
государственных или муниципальных услуг (выполнения работ).
В порядке, определенном Правительством РФ, высшим исполнительным
органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией
муниципального образования, бюджетное учреждение осуществляет полномочия
соответственно федерального органа государственной власти (государственного
органа), исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органа
местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим
лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.
В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и
особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением
учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств,
выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое
обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.
Финансовое обеспечение осуществления бюджетными учреждениями полномочий
федерального органа государственной власти (государственного органа), органа
государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по
исполнению публичных обязательств осуществляется в порядке, установленном
соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной
власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.
Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения
формирует и утверждает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.
Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения
государственного (муниципального) задания.
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального)
задания бюджетным учреждением осуществляется:
— в виде субсидий из
соответствующего бюджета бюджетной системы РФ;
— с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного
движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или
приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем
на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве
объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том
числе земельные участки.
Уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение
государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения
осуществляется только при соответствующем изменении государственного
(муниципального) задания.
Порядок формирования государственного (муниципального) задания и
порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:
1) Правительством РФ в отношении федеральных бюджетных учреждений;
2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в
отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;
3) местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных
учреждений.
Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного
(муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными
законами, выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к основным видам его
деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и
юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг
условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим
органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено
федеральным законом.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не
являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит
достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям,
при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.
Бюджетное учреждение осуществляет операции с поступающими ему
средствами через лицевые счета, открываемые в территориальном органе
Федерального казначейства или финансовом органе субъекта РФ (муниципального
образования) в порядке, установленном законодательством РФ, за исключением
случаев, установленных федеральным законом.
Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве
оперативного управления в соответствии с ГК РФ.
Собственником имущества бюджетного учреждения является соответственно
Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование.
Земельный участок, необходимый для выполнения бюджетным учреждением
своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного)
пользования.
Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов РФ,
культурные ценности, природные ресурсы (за исключением земельных участков),
ограниченные для использования в гражданском обороте или изъятые из
гражданского оборота, закрепляются за бюджетным учреждением на условиях и в
порядке, которые определяются федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами РФ.
Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться
особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или
приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему
собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом.
Остальным находящимся на праве оперативного управления имуществом
бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.
Под особо ценным движимым имуществом
понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением
своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Порядок отнесения
имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается
Правительством РФ. Виды такого имущества могут определяться:
1) федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции
по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, в
отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении этих органов
или в ведении федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам,
федеральными органами государственной власти (государственными органами),
руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство
РФ, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в их ведении;
2) в порядке, установленном высшим исполнительным органом
государственной власти субъекта РФ в отношении бюджетных учреждений субъекта
РФ;
3) в порядке, установленном местной администрацией в отношении
муниципальных бюджетных учреждений.
Перечни особо ценного движимого имущества определяются соответствующими
органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя.
Крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с
предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и
полномочия учредителя бюджетного учреждения.
Крупная сделка — сделка или
несколько взаимосвязанных сделок, которые связаны с распоряжением денежными
средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным
законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с
передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена
такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает
10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным
его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом
бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.
Крупная сделка может быть признана недействительной по иску бюджетного
учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке
знала или должна была знать об отсутствии предварительного согласия учредителя
бюджетного учреждения.
Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждением
ответственность в размере убытков, причиненных бюджетному учреждению в
результате совершения крупной сделки с нарушением требований абзаца первого
настоящего пункта, независимо от того, была ли эта сделка признана
недействительной.
Бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах
в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если
иное не предусмотрено федеральными законами.
Деятельность автономных
учреждений регулируется Федеральным законом
от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» <1>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.
Согласно п. 1 ст. 2
данного Закона, автономное учреждение
— некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или
муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях
осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов
государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки,
образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной
защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных
сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при
проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
Таким образом, автономные учреждения создаются для реализации
полномочий органов государственной власти, что является определяющим и
приоритетным направлением их деятельности при оказании услуг и выполнении ими
работ в рамках их основной деятельности.
Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени
может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права,
нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Автономное учреждение может быть создано путем учреждения и путем
изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.
Решение о создании автономного учреждения принимает высший орган исполнительной
власти, который становится учредителем такого автономного учреждения:
— на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, —
Правительство РФ (п. 2 ст. 5);
— на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, — высший
исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
— на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, —
местная администрация муниципального образования (п. 3 ст. 5).
Таким образом, учредителем автономного учреждения является государство
(в лице РФ или субъекта РФ) или муниципальное образование. Соответственно,
автономное учреждение не является бюджетным учреждением <1>.
———————————
<1> Письмо Минфина РФ от 7 октября 2011 года N
03-11-06/2/140 // СПС «КонсультантПлюс».
Перечень
вопросов, находящихся в компетенции учредителя автономного учреждения любого
уровня государственной власти или органа местного самоуправления, установлен ст. 9
Федерального закона «Об автономных учреждениях»: полномочия
учредителя охватывают практически весь спектр вопросов хозяйственной деятельности
учреждения:
— утверждение учреждению государственного (муниципального) задания в
соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью;
— принятие решения о создании или ликвидации филиалов учреждения, о его
реорганизации, ликвидации, изменении типа;
— принятие решения об отнесении имущества учреждения к особо ценному
движимому имуществу;
— принятие решения об одобрении сделок с имуществом учреждения;
— назначение руководителя учреждения и прекращение его полномочий;
— решение иных вопросов, предусмотренных нормативными правовыми актами
РФ.
Органами управления автономного учреждения являются:
— наблюдательный совет автономного учреждения;
— руководитель автономного учреждения;
— иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного
учреждения органы, например общее собрание (конференция) работников автономного
учреждения, ученый совет, художественный совет (п. 2 ст. 8).
Наблюдательный совет автономного учреждения создается в составе не
менее пяти и не более одиннадцати членов: в него входят представители
учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов
государственной власти (органов местного самоуправления), на которые возложено
управление государственным или муниципальным имуществом, и представители
общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в
соответствующей сфере деятельности, представители работников автономного
учреждения (не более одной трети от числа членов). Срок полномочий
наблюдательного совета автономного учреждения устанавливается уставом
автономного учреждения, но не может быть более чем пять лет.
Руководителем автономного учреждения (в зависимости от его вида) может
быть директор; генеральный директор; ректор; главный врач; художественный
руководитель; управляющий (ст. 13),
действующий без доверенности от имени автономного учреждения, в том числе:
представляет его интересы и совершает сделки от его имени; представляет его
годовую бухгалтерскую отчетность наблюдательному совету для утверждения;
утверждает штатное расписание автономного учреждения и план его
финансово-хозяйственной деятельности; утверждает внутренние документы,
регламентирующие деятельность автономного учреждения; издает приказы и дает
указания, обязательные для исполнения всеми работниками автономного учреждения.
Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с
предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом,
путем выполнения работ, оказания услуг науки, образования, здравоохранения,
культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения,
физической культуры и спорта и др. Основной деятельностью автономного
учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение
целей, ради которых оно создано (п. 1 ст. 4).
Государственное (муниципальное)
задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в
соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной
деятельности, причем отказаться от выполнения государственного (муниципального)
задания автономное учреждение не вправе (п. 2.1 ст. 4).
Финансовое обеспечение основной деятельности автономного учреждения,
предусмотренной его уставом, а также выполнения государственного
(муниципального) задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего
бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами
источников (п. 4 ст. 4).
Уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение
государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения
осуществляется только при соответствующем изменении государственного
(муниципального) задания.
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального)
задания осуществляется с учетом расходов:
— на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого
имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных
автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на
приобретение такого имущества;
— на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым
признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или
особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением
учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств,
выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое
обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.
Финансовое обеспечение мероприятий, направленных на развитие автономных
учреждений, перечень которых определяется органом, осуществляющим функции и
полномочия учредителя, осуществляется за счет субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ (п. 3 ст. 4).
Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового
обеспечения выполнения этого задания определяются:
— в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества,
находящегося в федеральной собственности, — Правительством РФ;
— в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества,
находящегося в собственности субъекта РФ, — высшим исполнительным органом
государственной власти субъекта РФ;
— в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества,
находящегося в муниципальной собственности, — местной администрацией (ч. 5 ст. 4).
Помимо государственного (муниципального) задания и обязательств, автономное
учреждение вправе по своему усмотрению выполнять работы (оказывать услуги),
относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату
и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях (п. 6 ст. 4).
Иные виды деятельности автономное учреждение также вправе осуществлять,
но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно
создано, и соответствующую этим целям деятельность, при условии, что такая
деятельность указана в его учредительных документах (уставе) (п. 7 ст. 4).
Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве
оперативного управления в соответствии со ст. 296
ГК РФ. Собственником имущества автономного учреждения являются, соответственно,
Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование.
Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться
недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним
учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств,
выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества (п. 2 ст. 3).
При этом, в соответствии с п. 4 ст. 3,
решение учредителя об отнесении имущества к категории особо ценного движимого
имущества принимается одновременно с принятием решения о закреплении указанного
имущества за автономным учреждением или о выделении средств на его
приобретение.
За автономным учреждением на условиях и в порядке, которые определены
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, закрепляются
объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов РФ,
культурные ценности, природные ресурсы (за исключением земельных участков),
ограниченные для использования в гражданском обороте или изъятые из
гражданского оборота (п. 8 ст. 3).
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся
у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого
имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным
учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным
учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества
автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного
учреждения.
По обязательствам автономного учреждения, связанным с причинением вреда
гражданам, при недостаточности имущества учреждения субсидиарную
ответственность несет собственник имущества автономного учреждения.
Ежегодно автономное учреждение обязано публиковать отчеты о своей
деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества.
§ 4. Особенности финансового обеспечения
выполнения
государственного задания бюджетными
и автономными
учреждениями
Предоставление
услуг бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными Российской
Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, осуществляется на
основании государственного (муниципального) задания, формируемого для каждого
учреждения на оказание соответствующих услуг. На финансовое обеспечение
выполнения задания предоставляются субсидии из соответствующего бюджета <1>.
———————————
<1> Для казенных учреждений формирование
задания не является обязательным, оно составляется в случае, если принято
соответствующее решение органа власти, осуществляющего бюджетные полномочия
главного распорядителя бюджетных средств. Финансовое обеспечение деятельности
(выполнения задания в случае, если задание сформировано) казенного учреждения
осуществляется на основании бюджетной сметы (ст. ст. 69.2,
161 БК
РФ).
Задание — это ключевой управленческий и
мотивирующий инструмент органа государственной власти субъекта РФ, органа
местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя (далее
— учредитель), и основа для финансового обеспечения деятельности учреждений.
Объем задания становится переменной величиной и зависит не от исторически
сложившихся объемов сметного финансирования, а от планируемых результатов
деятельности учреждений, качества оказываемых ими услуг (выполнения работ) и
иных факторов по решению учредителя.
Важнейшей задачей учредителя в отношении подведомственных учреждений
является формирование и доведение задания, а также соответствующее финансовое
обеспечение его выполнения в форме субсидии.
Поскольку размер субсидии непосредственно связан с объемом оказываемых
услуг, бюджетное и автономное учреждение заинтересовано в увеличении этого
объема, а также спроса на услуги за счет повышения их качества. В связи с тем
что субсидия предоставляется бюджетному и автономному учреждению на финансовое
обеспечение выполнения задания, сформированного на основании натуральных
показателей, у учредителя должны появляться новые инструменты и направления
контроля, ориентированные на результат деятельности подведомственных
учреждений.
Постановлением
Правительства РФ от 26 июня 2015 года N 640 «О порядке формирования
государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в
отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения
выполнения государственного задания» (вместе с Положением
о формировании государственного задания на оказание государственных услуг
(выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и
финансовом обеспечении выполнения государственного задания) <1>
определен порядок формирования и финансового обеспечения выполнения
государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ)
федеральными бюджетными учреждениями, автономными учреждениями, созданными на
базе имущества, находящегося в федеральной собственности (федеральными
автономными учреждениями), а также федеральными казенными учреждениями,
определенными правовыми актами главных распорядителей средств федерального
бюджета, в ведении которых находятся федеральные казенные учреждения
(федеральными казенными учреждениями).
———————————
<1> СЗ РФ. 2015. N 28. Ст. 4226.
Нормативные
правовые акты субъектов РФ определяют аналогичный порядок для бюджетных,
автономных и казенных учреждений, созданных субъектами РФ: в частности,
Постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 31 декабря 2015 года N
1044 «О порядке формирования государственного задания на оказание
государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений
и финансового обеспечения выполнения государственного задания» <1>;
Постановление Правительства Красноярского края от 9 октября 2015 года N 539-п
«Об утверждении Порядка формирования государственного задания в отношении
краевых государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения
государственного задания» <2>; Постановление
Правительства Рязанской области от 16 сентября 2015 года N 230 «О порядке
формирования государственного задания на оказание государственных услуг
(выполнение работ) в отношении государственных учреждений Рязанской области и
финансового обеспечения выполнения государственного задания» (вместе с
Положением…) <3> и др.
———————————
<1> Сборник постановлений и распоряжений
Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских
органов исполнительной власти. 2016. N 12. Ст. 0423.
<2> Официальный интернет-портал правовой
информации Красноярского края: http://www.zakon.krskstate.ru. Дата обращения:
15 октября 2015 года.
<3> Рязанские ведомости. 2015. N 174.
Государственное (муниципальное) задание
формируется в соответствии:
— с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными
документами государственного (муниципального) учреждения;
— с учетом предложений государственного (муниципального) учреждения,
касающихся потребности в соответствующих услугах и работах, оцениваемых на
основании:
а) прогнозируемой динамики количества потребителей услуг и работ;
б) уровня удовлетворенности существующими объемом и качеством услуг и
результатов работ и возможностей государственного (муниципального) учреждения
по оказанию услуг и выполнению работ;
в) показателей выполнения государственным (муниципальным) учреждением
государственного (муниципального) задания в отчетном финансовом году.
Государственное (муниципальное) задание содержит показатели,
характеризующие:
— качество и (или) объем (содержание) государственной услуги (работы);
— определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся
потребителями соответствующих услуг;
— предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими
или юридическими лицами в случаях, если законодательством предусмотрено их
оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в
случаях, установленных законодательством РФ, субъекта РФ;
— порядок контроля за исполнением государственного задания и требования
к отчетности о выполнении государственного задания.
Помимо субсидий на оказание услуг бюджетным и автономным учреждениям
могут быть предоставлены субсидии на иные цели (абз. 2 ч. 1 ст.
78.1 БК РФ), порядок определения объема и условия предоставления которых
определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ,
местной администрацией, соответственно для бюджетных и автономных учреждений
субъектов РФ, муниципальных бюджетных и автономных учреждений, например:
— гранты;
— субсидии на капитальный ремонт имущества, закрепленного за бюджетными
и автономными учреждениями;
— субсидии на погашение кредиторской задолженности этих учреждений
(несмотря на то что субсидиарная ответственность учредителя по долгам бюджетных
и автономных учреждений исключена, учредитель вправе оказать помощь
подведомственным учреждениям для расчетов с кредиторами) и др.
Кроме этого, из соответствующих бюджетов бюджетным и автономным
учреждениям могут предоставляться бюджетные инвестиции — капитальные вложения в
основные средства учреждений (средства на приобретение оборудования,
реконструкцию, модернизацию имеющегося имущества, строительство новых объектов)
(ст. 6, ч. 5 ст. 79
БК РФ).
Порядок предоставления бюджетных инвестиций также определяется высшим
исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной
администрацией.
В соответствии со ст. ст. 123.21
— 123.23 и
296 ГК
РФ все имущество закрепляется за учреждениями на праве оперативного управления.
Вместе с тем принятие Федерального закона
расширило права бюджетных и автономных учреждений по распоряжению частью имущества,
находящегося у них на праве оперативного управления, по сравнению с казенными
учреждениями.
Так, автономное учреждение имеет право распоряжаться без согласия
собственника:
— движимым имуществом, не отнесенным к особо ценному, как закрепленным
собственником или приобретенным за счет выделенных собственником средств, так и
за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, а также особо
ценным движимым имуществом, приобретенным за счет средств, полученных от
приносящей доход деятельности;
— недвижимым имуществом, приобретенным за счет средств, полученных от
приносящей доход деятельности.
В свою очередь бюджетное учреждение имеет право распоряжаться без
согласия собственника движимым имуществом, не отнесенным к особо ценному, как
закрепленным собственником или приобретенным за счет выделенных собственником
средств, так и за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, а
также особо ценным движимым имуществом, приобретенным за счет средств,
полученных от приносящей доход деятельности.
Субсидиарная ответственность публично-правового образования по
обязательствам бюджетных и автономных учреждений Федеральным законом
исключена. Учреждения отвечают по своим обязательствам тем имуществом, которым
вправе распоряжаться без согласия собственника, а именно:
— автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем
находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением
недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за
автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных
автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств;
— бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем
находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как
закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и
приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за
исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным
учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным
учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения
средств, а также недвижимого имущества.
Финансовое обеспечение содержания недвижимого имущества и особо ценного
движимого имущества, закрепленного за бюджетным и автономным учреждением или
приобретенного бюджетным и автономным учреждением за счет средств, выделенных
ему учредителем на приобретение такого имущества, включая расходы на уплату
налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается
соответствующее имущество, в том числе земельные участки, осуществляется
учредителем путем предоставления субсидии на выполнение задания (ч. 6 ст. 9.2
Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ, ч. 3 ст. 4
Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ).
Федеральным законом
от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ установлены действенные механизмы контроля
деятельности учреждения, в том числе:
— за выполнением задания;
— за состоянием размера кредиторской задолженности;
— за совершением крупных сделок и др.
Этим же Законом
предусмотрено составление и утверждение, начиная с 2012 года, для каждого
учреждения плана финансово-хозяйственной деятельности в соответствии с Требованиями
к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального)
учреждения, утвержденными Приказом Министерства финансов Российской Федерации
от 28 июля 2010 года N 81н, а также отчета о результатах деятельности и иных
документов, предусмотренных п. 3.3 ст. 32
Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ. В целях обеспечения
открытости и доступности документов, определенных данной статьей,
учреждение предоставляет соответствующую информацию в Федеральное казначейство
для размещения на специально созданном официальном сайте в сети Интернет (п. 3.5 ст. 32
Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ).
Публичность и открытость деятельности учреждений существенно повышает
уровень их ответственности перед учредителями и потребителями услуг.
Одновременно Законом
предусмотрена также персональная ответственность руководителя бюджетного
учреждения за результаты деятельности учреждения вплоть до увольнения.
При заключении трудового договора с руководителем бюджетного учреждения
помимо прав и обязанностей руководителя, показателей оценки эффективности и
результативности его деятельности, условий оплаты труда руководителя, срока
действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными
документами бюджетного учреждения, учредитель предусматривает условие о
расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с
Трудовым кодексом
РФ при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности,
превышающей предельно допустимые значения, установленные учредителем (ч. 27 ст. 30
Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ).
Кроме этого, в соответствии с ч. 13 ст. 9.2
Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ, ст. ст. 14,
15
Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ руководитель учреждения
несет ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения
крупной сделки, не получившей предварительного согласия:
— для бюджетных учреждений — учредителя;
— для автономных учреждений — наблюдательного совета.
Таблица 4.1
Сравнительная
характеристика автономных,
бюджетных,
казенных учреждений
| Признак | Характеристики признака | Применение признака для каждого типа учреждения | ||
| казенное учреждение | бюджетное учреждение | автономное учреждение | ||
| Государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ) |
Обязательность формирования для данного типа учреждений |
— | + | + |
| Может быть сформировано по решению учредителя, но не обязательно |
+ | — | — | |
| Финансовое обеспечение (финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания для КУ, БУ и АУ) |
Бюджетная смета | + | — | — |
| Субсидия | — | + | + | |
| Открытие и ведение счетов (лицевых счетов) | Обязательно лицевые счета в Федеральном казначействе (ФК), финансовом органе соответствующего ППО (далее — ФО) |
+ | + | — |
| Возможность открытия и ведения счетов в кредитной организации и/или в ФК (ФО) |
— | — | + | |
| Субсидиарная ответственность учредителя | Наличие в зависимости от типа учреждения | + | — | — |
| Принципы ведения бухгалтерского учета | Применение единого плана счетов бухгалтерского учета государственных (муниципальных) учреждений |
+ | + | + |
| Возможность для перевода отдельных видов учреждений в определенный тип в зависимости от сферы и характера деятельности |
Здравоохранение, образование, культура, физкультура и спорт, занятость населения, социальная защита, в иных сферах, в случаях, установленных федеральными законами |
+ | + | + |
| Наличие ограничений по сферам деятельности <1> | — | — | + | |
| Требования к размещению информации о деятельности учреждений в открытом доступе, документы в соответствии с п. 3.3 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ, п. 14 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ |
Обязательно размещение после 1 января 2012 года | + | + | + |
| Возможность распоряжения имуществом без согласия учредителя |
Недвижимым имуществом, закрепленным собственником, приобретенным за счет выделенных собственником средств |
— | — | — |
| Особо ценным движимым имуществом, закрепленным собственником, приобретенным за счет выделенных собственником средств |
— | — | — | |
| Особо ценным движимым имуществом, приобретенным за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности |
— | + | + | |
| Иным имуществом | — | + | + | |
| Возможность ведения приносящей доход деятельности в соответствии с уставом (оказание платных услуг физическим и юридическим лицам) |
С зачислением доходов в соответствующий бюджет | + | — | — |
| С правом распоряжения полученными доходами | — | + | + | |
| Финансовое обеспечение учредителем содержания имущества, сдаваемого в аренду <2> |
В рамках бюджетной сметы или субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания |
+ | — | — |
| Распространение действия положений Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ |
При приобретении товаров, работ, услуг за счет всех источников |
+ | + | — |
| Органы управления государственным (муниципальным) учреждением |
Руководитель, назначаемый учредителем | + | + | + |
| Руководитель, назначенный учредителем и одобренный наблюдательным советом |
— | — | + | |
———————————
<1> В соответствии со ст. 15
Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 313-ФЗ «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской
Федерации», государственные учреждения субъектов Российской Федерации и
муниципальные учреждения, участвующие в реализации территориальных программ
обязательного медицинского страхования, не могут быть созданы в виде казенных
учреждений.
<2> В случае сдачи в аренду недвижимого
имущества и особо ценного движимого имущества финансовое обеспечение содержания
такого имущества учредителем не осуществляется.
Раздел V. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО КРЕДИТОВАНИЯ
Глава XV. ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
БАНКОВСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКОВСКОЕ ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО)
§ 1. Банковский кредит как институт финансовой системы
Денежные
фонды, образуемые посредством банковского кредита, составляют одно из звеньев
финансовой системы Российской Федерации.
В литературе понятие банковского кредита употребляется в двух
значениях. В первом, самом широком значении, банковский кредит представляет собой одну из форм движения ссудного
капитала. В этом смысле важнейшее свойство кредита — концентрация ресурсов.
Обычно излишние денежные средства (денежные накопления) распылены в обществе
между их многочисленными владельцами. В подобном состоянии они не имеют
существенного экономического значения, это неработающий капитал. Банки и
небанковские кредитные организации концентрируют мелкие накопления в виде
вкладов, расчетных счетов в крупные суммы, которые могут быть использованы для
решения весьма значительных и разнообразных потребностей как для государства,
так и для частных лиц (развитие экономики и отдельных ее отраслей, поддержка
предпринимательской деятельности, решение жилищных проблем и т.д.) <1>.
Таким образом, кредитная организация выступает в роли посредника между лицами,
у которых имеется избыток денежных средств, и теми, кто остро нуждается в
привлечении дополнительных ресурсов.
———————————
<1> См. подробнее: Финансы: Учебник / Под ред.
С.И. Лушина, В.А. Слепова. М., 2007. С. 475 — 476.
В сфере
функционирования банковского кредита в широком значении этого понятия образуются
разнообразные общественные отношения, регулируемые правовыми нормами.
Совокупность этих норм именуется банковским правом (подробнее о понятии
банковского права см. § 15.3).
Кредитные отношения распадаются на две основные группы:
— отношения по формированию кредитных ресурсов (так называемые
пассивные кредитные операции). Кредитная организация выступает здесь в роли
заемщика, например при привлечении вкладов, открытии банковских счетов;
— отношения по размещению кредитных ресурсов (активные кредитные
операции). Здесь кредитная организация выступает в роли кредитора.
Последняя группа отношений охватывается понятием «банковский
кредит» в узком смысле. В данном значении банковский кредит — это размещение кредитной организацией привлеченных
денежных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности,
платности и срочности. Отношения между кредитной организацией и ее клиентом
в рассматриваемой ситуации оформляются договором банковского кредита в
соответствии с нормами гл. 42
ГК РФ.
Обращение банковского кредита или рынок банковского кредитования
подобно рынку страхования, рынку ценных бумаг, является составной частью
(сегментом) более масштабного явления — финансового рынка. Отмеченное
соотношение рынка банковского кредитования и финансового рынка следует
учитывать при определении места банковского права в системе российского права.
§ 2. Банковская система Российской Федерации.
Банковские
операции и сделки
Банковский
кредит осуществляется особыми субъектами: кредитными организациями и другими
участниками, образующими в совокупности банковскую систему Российской Федерации
в соответствии со ст. 2
Федерального закона «О банках и банковской деятельности» <1>
(далее — Закон о банках).
———————————
<1> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.
Банковская система Российской Федерации
включает в себя Банк России, кредитные организации, а также представительства
иностранных банков (схема 1).
┌───────┐
┌─────────────────────┐
│ 1-й
├─────────────────────────┤
Центральный банк РФ │
│уровень│ │ (Банк России) │
└───────┘
└─────────────────────┘
┌───────┐
┌─────────────────────┐
┌──────────────────┐
│ 2-й
├───────┤Кредитные
организации├───────┤
Представительства│
│уровень│ │ │ │иностранных банков│
└───────┘
└──────┬───────┬──────┘
└──────────────────┘
┌──────┘
└───────┐
V V
┌─────────┐
┌────────────┐
│ │ │Небанковские│
│ Банки
│ │ кредитные │
│ │ │ организации│
└─────────┘
└────────────┘
Схема 1.
Банковская система Российской Федерации
Анализ Закона о
банках показывает, что банковская система России является двухуровневой. Об этом свидетельствует наличие особого субъекта —
Банка России, обладающего публично-правовыми полномочиями: монопольное
осуществление эмиссии наличных денег, государственное регулирование и надзор в
отношении остальных субъектов банковской системы. Например, Банк России
устанавливает правила регистрации, лицензирования и функционирования кредитных
организаций, проводит проверки их деятельности, привлекает их к ответственности
за нарушение банковского законодательства.
Соответственно, к первому уровню отечественной банковской системы
относится Банк России, а ко второму — кредитные организации, а также
представительства иностранных банков.
Определения понятий «кредитные организации»,
«банки», «небанковские кредитные организации»,
«иностранный банк» содержатся в ст. 1
Закона о банках.
Кредитная организация —
юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей
деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка
РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные федеральным
законом. Кредитная организация образуется
на основе любой формы собственности как хозяйственное общество.
Кредитные организации по видам и объему банковских операций разделяются
на две разновидности: банки и небанковские кредитные организации.
Банк — кредитная
организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности
следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств
физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за
свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение
банковских счетов физических и юридических лиц.
Указанные операции наиболее ярко выражают сущность банковской
деятельности. Первые две операции отражают роль банка как финансового
посредника в функционировании банковского кредитования. Представим в упрощенном
виде экономический смысл выполнения банком данных операций. Банк, привлекая
денежные средства во вклад под определенный процент, например 100 тыс. руб. под
10%, а затем размещая эти же средства под более высокий процент (например, 15%),
получает прибыль, так называемую маржу,
т.е. средства, полученные от разницы в процентах (в нашем случае это 5%, или 5
тыс. руб.).
Третья операция указывает на второй, не менее важный сущностный аспект
банков: банки, открывая счета юридических и физических лиц, выполняют и иные
банковские операции по данным счетам, к примеру, переводы денежных средств.
Иными словами, банки являются важнейшими участниками денежного обращения (см. подробнее гл. 16).
Небанковские кредитные организации, в отличие от банков, не вправе
осуществлять указанные три банковские операции в совокупности. Более того, круг их операций гораздо уже, нежели у
банков.
Иностранный банк — банк,
признанный таковым по законодательству иностранного государства, на территории
которого он зарегистрирован.
Представительства являются обособленными структурными подразделениями
иностранных банков. Представительства не вправе осуществлять банковские
операции, их деятельность сводится к информационному и консультационному
обслуживанию. На сегодняшний иностранные банки присутствуют на отечественном
рынке посредством открытия дочерних компаний либо путем участия в уставном
капитале отечественных кредитных организаций (например, «Райффайзенбанк»,
«Ситибанк»).
Рассмотренные элементы составляют в целом двухуровневую банковскую систему РФ. Отношения между элементами
внутри каждого уровня строятся на основе координации, в то время как между
элементами первого и второго уровня в основном на основе субординации.
Понимание субъектов банковской системы (банка, небанковской кредитной
организации) было бы неполным без характеристики деятельности этих субъектов и,
в частности, основного элемента этой деятельности — банковских операций. К
сожалению, определений понятия «банковская операция» и более общего
понятия «банковская деятельность» Закон о
банках не содержит.
Часть 1 ст. 5
Закона о банках к банковским операциям относит:
1) привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады
(до востребования и на определенный срок);
2) размещение указанных в пункте 1 части
первой настоящей статьи привлеченных средств от своего имени и за
свой счет;
3) открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц;
4) осуществление переводов денежных средств по поручению физических и
юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам;
5) инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных
документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц;
6) купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах;
7) привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов;
8) выдача банковских гарантий;
9) осуществление переводов денежных средств без открытия банковских
счетов, в том числе электронных денежных средств (за исключением почтовых
переводов).
Кредитная организация помимо перечисленных в части первой данной
статьи банковских операций вправе осуществлять такие сделки, как:
выдача поручительств за третьих лиц, предусматривающих исполнение обязательств
в денежной форме; приобретение права требования от третьих лиц исполнения
обязательств в денежной форме; доверительное управление денежными средствами и
иным имуществом по договору с физическими и юридическими лицами и др.
Совокупность банковских операций образует содержание банковской
деятельности и является основным ее характерным признаком. К иным существенным
признакам банковской деятельности можно отнести:
— выполнение банковских операций специальными субъектами (Банком
России, кредитными организациями, а также Внешэкономбанком <1>);
———————————
<1> Внешэкономбанк занимает особое место среди
банков. См.: Федеральный закон от
17 мая 2007 года N 82-ФЗ «О банке развития» // СПС
«КонсультантПлюс».
—
систематичность выполнения данных операций;
— использование в ходе этой деятельности банками денег (российской и
иностранной валюты), драгоценных металлов и других финансовых инструментов
(ценных бумаг и производных финансовых инструментов).
Перечисленные признаки позволяют сформулировать следующее определение
банковской деятельности.
Банковская деятельность —
это совокупность банковских операций, систематически осуществляемых
специальными субъектами — Банком России, Внешэкономбанком и кредитными
организациями, посредством использования денег и иных финансовых инструментов.
§ 3. Банковское право: предмет, метод, источники.
Финансово-правовые
аспекты регулирования
банковской
деятельности
Ведение
банковской деятельности регламентируется правовыми нормами, которые в своей
совокупности образуют банковское право.
Предмет банковского права
составляют общественные отношения, возникающие по поводу и в процессе
осуществления банковской деятельности.
Отношения, выступающие предметом банковского права, именуются банковскими правоотношениями.
Банковские правоотношения неоднородны: часть из них носит частноправовой
характер и регулируется нормами гражданского права. К примеру, это подавляющая
часть отношений между банком и клиентом по поводу заключения и исполнения
договоров банковского вклада, банковского счета, межбанковских отношений и др.
Однако существует довольно обширный круг иных банковских
правоотношений, которым свойствен публично-правовой характер, и регулируются
они нормами финансового права. Это
отношения, возникающие в процессе организации и функционирования банковской
системы, в том числе:
— складывающиеся между Банком России и иными органами государственной
власти;
— возникающие между Банком России и иными субъектами банковской системы
в ходе банковского регулирования и банковского надзора;
— некоторые отношения, имеющие место между банком и клиентом, например,
в процессе осуществления финансового мониторинга; страхования банковских вкладов
и др.
Соответственно в банковско-правовом регулировании присутствуют как диспозитивный метод (метод дозволений),
так и императивный метод (метод
властных обязываний).
Отмеченная неоднородность банковских правоотношений не позволяет
рассматривать банковское право как отрасль российского права <1>.
Представляется более верным рассматривать банковское право как комплексный правовой институт,
сформировавшийся на стыке таких отраслей права, как гражданское право и
финансовое право, и объединяющий институты банковского частного права и
банковского публичного права.
———————————
<1> Банковское право / Под ред. Е.Ю. Грачевой.
М., 2008. С. 16.
Подобно
страховому праву банковское право выступает в качестве составной части права
финансового рынка. Банковское публичное право через публичное право финансового
рынка преимущественно относится к финансовому праву <1>,
а банковское частное право через частное право финансового рынка — к
гражданскому праву.
———————————
<1> См. подробнее: Тропская С.С. К вопросу о
предмете современного финансового права // Финансовое право. 2013. N
12. С. 7 — 12.
Банковское право —
это комплексный правовой институт, который объединяет правовые нормы,
регулирующие общественные отношения, складывающиеся по поводу и в процессе
осуществления банковской деятельности.
В курсе финансового права рассматривается не весь комплексный правовой
институт банковского права, а только та его часть, которая представлена нормами
финансового права. Совокупность этих норм можно считать институтом финансового
права, и именуется он, как правило, «Финансово-правовое регулирование
банковской деятельности» или «банковское публичное право» <1>.
———————————
<1> Бельский К.С. Финансовое право: Учебник
/ Под ред. С.В. Запольского. М., 2011. С. 49. По мнению К.С. Бельского,
значение банковского (публичного) права таково, что его можно причислять к
подотраслям финансового права.
Банковские
правоотношения регулируются широким кругом источников
права (схема 2). В соответствии со ст. 2
Закона о банках, правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией
РФ, Законом
о банках, Федеральным законом
«О Центральном банке РФ (Банке России)», другими федеральными
законами, нормативными актами Банка России. Подчеркнем, что, согласно
Конституции РФ, регулирование банковских отношений находится в исключительном ведении Российской
Федерации (п. «ж»
ст. 71).
┌──────────────────┐
│ Конституция
РФ │
└─────────┬────────┘
┌────────────┴───────────┐
│ Международный документ
│
└────────────┬───────────┘
┌──────────┴─────────┐
│ Федеральные законы
│
└──────────┬─────────┘
┌──────────────────┴──────────────────┐
│Нормативно-правовые акты Банка
России│
└────┬─────────────┬─────────────┬────┘
┌───┘ │
└───┐
V V V
┌──────────┐
┌───────────┐
┌────────────┐
│ Указания │ │ Положения │ │ Инструкции │
└──────────┘
└───────────┘
└────────────┘
Схема 2.
Источники банковского права
Указанными
нормативными актами перечень источников банковского права не исчерпывается.
Так, в силу ч. 4 ст. 15
Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры Российской Федерации являются составной частью
отечественной правовой системы, что позволяет их отнести также к источникам
банковского права. В качестве примера можно привести Конвенцию
ООН «О борьбе с финансированием терроризма» (принята в Нью-Йорке 9
декабря 1999 года).
Не являются источником банковского права России различные международные
рекомендации, однако они оказывают большое влияние на формирование внутренних
норм банковского права. Так, большое значение имеют декларации Базельского
комитета по банковскому надзору (так называемые Базель-I, Базель-II,
Базель-III) — совещательного органа руководителей центральных банков
государств-участников «группы семи», созданного под эгидой Банка
международных расчетов (Швейцария).
§ 4. Основы правового статуса Банка России.
Банк России как
орган банковского регулирования
и банковского
надзора
Правовой
статус Банка России базируется на нормах Конституции РФ (п. «ж»
ст. 71, ст. 75)
и Федерального закона
«О Центральном банке Российской Федерации (О Банке России)» (далее —
Закон о Банке России), а также определяется иными федеральными законами.
В ст. 75
Конституции РФ закреплены два важных положения, непосредственно относящиеся к
Банку России: а) денежная эмиссия осуществляется исключительно ЦБ РФ; б) защита
и обеспечение устойчивости рубля — основная функция ЦБ РФ, которую он выполняет
независимо от других органов государственной власти.
Целями деятельности Банка России являются (ст. 3
Закона о Банке России):
а) защита и обеспечение устойчивости рубля;
б) развитие и укрепление банковской системы РФ;
в) обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;
г) развитие финансового рынка Российской Федерации;
д) обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.
Законом
подчеркивается, что получение прибыли не является целью деятельности Банка
России.
В ст. 1
Закона о Банке России указано, что свои функции и полномочия Банк России
осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Вместе с тем Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с
изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием.
Имущественный статус ЦБ РФ также не совсем обычен. В Законе о
Банке России говорится, что уставный капитал и иное имущество Банка России —
федеральная собственность. В то же время ЦБ РФ осуществляет полномочия по
владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая
золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами
указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не
предусмотрено федеральным законом. Банк России имеет уставный капитал в размере
3 млрд руб.
Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России —
по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства
или иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России осуществляет свои
расходы за счет собственных доходов.
Банк России вправе обращаться с исками в суды в порядке, определенном
законодательством Российской Федерации. Банк России вправе обращаться за
защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и
третейские суды (ст. 6
Закона о Банке России).
Банк России может быть ликвидирован только на основании принятия
соответствующего закона о поправках в Конституцию
РФ.
Анализ этих и других положений показывает, что Банк России обладает
уникальным в своем роде правовым статусом (схема 3).
┌─────────────────┐
│ Банк России
│
└───┬──────────┬──┘
┌─┘ └─┐
V V
┌─────────────────────┐
┌────────────┐
│Государственный
орган│ │ Банк
│
└─────┬───────────┬─┬─┘
└────────────┘
│ │ │
│ │
└────────────────────────┐
V V V
┌───────────────────┐
┌───────────────────┐
┌───────────────────┐
│Орган
регулирования│ │ Орган
банковского │ │Орган
регулирования│
│ и надзора в сфере
│ │ регулирования и │
│ и надзора в сфере │
│денежного
обращения│ │банковского
надзора│ │ финансовых
рынков │
└───────────────────┘
└───────────────────┘
└───────────────────┘
Схема 3.
Правовой статус Банка России
С одной
стороны, Банк России выступает в качестве органа
государственной власти <1>, так как на него возложены
полномочия по регулированию отношений в сфере функционирования денежной и
банковской систем, финансового рынка.
———————————
<1> Конституционный Суд РФ в своем Определении
сделал вывод, что полномочия Банка России по своей природе относятся к функциям
государственной власти. См.: Определение
Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 года N 268-О «По запросу
Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей
статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 2.
С другой
стороны, Банк России обладает статусом юридического
лица, которое вправе осуществлять банковские операции, т.е. является
банком, правда, со значительными особенностями.
Действуя в качестве органа государственной власти, Банк России обладает
самым широким спектром полномочий.
Во-первых, Банк России вправе принимать в рамках своей компетенции
нормативные правовые акты в виде указаний, положений и инструкций, т.е.
обладает нормотворческой функцией.
Во-вторых, Центральный банк РФ наделен полномочиями по осуществлению
надзора за выполнением указанных актов, а также банковского законодательства,
т.е. выступает в роли органа исполнительной власти.
В-третьих, Банк России обладает юрисдикционными полномочиями, т.е. он
вправе применять меры государственного принуждения к нарушителям банковского
законодательства и нормативных актов Банка России.
Однако Конституция
РФ не позволяет отнести Банк России ни к одной из ветвей государственной
власти. Это положение далеко не случайно, принято считать, что оно продиктовано
необходимостью вывести эмиссионный центр из-под прямого подчинения органам
исполнительной власти. В противном случае велика угроза бесконтрольного
включения «печатного станка» и как результат обесценивания денег
(инфляции). Однако независимость Банка России вовсе не означает его изоляцию от
других государственных органов. Напротив, Банк России тесно взаимодействует
практически со всеми органами государственной власти и местного самоуправления.
Наиболее показательными являются отношения Банка России с высшими органами
государственной власти: Федеральным Собранием РФ, Президентом РФ и
Правительством РФ.
Например, Банк России регулярно отчитывается перед Государственной
Думой РФ (ст. 25
Закона о Банке России), Президент РФ предлагает Государственной Думе на
утверждение кандидатуру на должность Председателя Банка России (п. «г»
ст. 83 Конституции РФ). Особенно тесным является сотрудничество
Банка России с Правительством РФ и некоторыми федеральными министерствами
(Минфином РФ) (ст. ст. 21
— 23
Закона о Банке России). Оно сводится к взаимной разработке важнейших вопросов,
взаимным консультациям и др. Однако Банк России не вправе:
— предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов бюджетной
системы РФ;
— покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении,
за исключением случаев, когда это предусматривается федеральным законом о
федеральном бюджете.
Деятельность Банка России в качестве банка выражается в следующих его
функциях. Банк России обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы
РФ; выполняет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды
банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка
России. В связи со специфическим кругом обслуживаемых субъектов Банк России
часто именуют «банкир Правительства». Банк России осуществляет банковские
операции, не имея на то лицензии, но вместе с тем Банк России не имеет права:
— осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими
лицензии на эти банковские операции, и физическими лицами (из этого положения
имеются исключения, например обслуживание органов государственной власти и
местного самоуправления, воинских частей, военнослужащих);
— приобретать акции (доли) кредитных и иных организаций, за исключением
случаев, предусмотренных законом (таким исключением, например, служит Сбербанк
РФ);
— выполнять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных
с обеспечением деятельности Банка России и его организаций;
— заниматься торговой и производственной деятельностью;
— изменять условия предоставленных кредитов. Исключение может быть
сделано по решению Совета директоров.
Возвращаясь к характеристике полномочий банка России как органа
государственной власти, следует отметить, что его деятельность в этом качестве
распадается на три основных направления:
а) как органа регулирования и надзора в сфере организации денежного
обращения;
б) как органа банковского регулирования и банковского надзора и,
наконец,
в) как органа регулирования и надзора в сфере финансовых рынков.
О приоритете полномочий Банка России как органа регулирования и надзора
в сфере денежного обращения свидетельствует ч. 2 ст. 75
Конституции, где говорится, что защита и обеспечение устойчивости рубля —
основная функция Центрального банка РФ. Подробнее полномочия Банка России в
этой сфере рассмотрены в гл. 17.
Что касается полномочий Банка России как органа государственного
регулирования и надзора в сфере финансовых рынков (иных, чем кредитный рынок),
т.е. в сфере страхового рынка, рынка ценных бумаг и валютного рынка, то они
рассмотрены соответственно в гл. 13, 18 и 19.
Обратимся к полномочиям ЦБ РФ как
органа банковского регулирования и банковского надзора.
Полномочия Банка России в указанной сфере изложены в главе X
Закона о Банке России. В соответствии со ст. 56
данного Закона главными целями банковского регулирования и банковского надзора
являются поддержание стабильности банковской системы РФ и защита интересов
вкладчиков и кредиторов. Банковский надзор осуществляется на постоянной основе,
однако при этом Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных
организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через
специальный орган — Комитет банковского надзора.
Основными полномочиями Банка России как органа банковского регулирования являются следующие.
1. Установление обязательных для кредитных организаций правил
проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, правил
составления и представления бухгалтерской (финансовой) и статистической
отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.
Примером может служить Положение
ЦБ РФ от 16 июля 2012 года N 385-П «О порядке ведения бухгалтерского учета
в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации»
<1>.
———————————
Помимо
кредитных организаций, отчетность и (или) иную информацию о своей деятельности
представляют в Банк России банковские группы и банковские холдинги.
2. Опубликование сводной статистической и аналитической информации о
банковской системе Российской Федерации.
Для этого Банк России вправе запрашивать и получать у кредитных
организаций головных кредитных организаций банковских групп и головных
организаций банковских холдингов необходимую информацию об их деятельности,
требовать разъяснений по полученной информации. Важной гарантией прав кредитных
организаций является запрет для Банка России требовать от кредитных организаций
выполнения несвойственных им функций, а также предоставления не предусмотренной
федеральными законами информации о клиентах кредитных организаций и об иных
третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц.
3. Предъявление квалификационных требований и требований к деловой
репутации единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов
коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителя
главного бухгалтера кредитной организации и других лиц, в том числе физических
и юридических лиц, приобретающих более 10% (владеющих более 10%) акций (долей)
кредитной организации (ст. 60
Закона о Банке России) <1>.
———————————
<1> Критерии относительно квалификационных
требований и деловой репутации указанных лиц установлены ст. 16
Закона о банках.
Рассмотренные
полномочия Банка России можно оценить как общерегулятивные (или общие).
Дальнейшие полномочия относятся к так называемому пруденциальному регулированию
(или регулированию управления рисками). Поясним, что кредитные организации, как
и иные финансовые организации, стремясь получить от своих операций высокие
доходы, подвергают себя (а в большей степени своих клиентов) высоким рискам.
Поэтому в целях ограничения «аппетитов» кредитных организаций Банк
России и осуществляет пруденциальное регулирование.
4. Установление требований к системам управления рисками и капиталом, внутреннего
контроля кредитных организаций, в банковских группах, а также квалификационных
требований к руководителю службы управления рисками, руководителю службы
внутреннего аудита, руководителю службы внутреннего контроля кредитных
организаций, головной кредитной организации банковской группы <1>.
Здесь речь идет об организационном аспекте управления рисками, т.е. о
необходимости создания соответствующих структурных подразделений кредитных
организаций.
———————————
<1> См., например: Указание
ЦБ РФ от 1 апреля 2014 года N 3223-У «О требованиях к руководителям службы
управления рисками, внутреннего контроля, службы внутреннего аудита кредитной
организации» // СПС «КонсультантПлюс».
5.
Установление обязательных нормативов (т.е. предельных размеров рисков) в целях
устойчивости банков и небанковских кредитных организаций. Так, для банков
предусмотрены такие обязательные нормативы, как (ст. 62
Закона о Банке России):
— предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный
капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной
форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала;
— максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных
заемщиков;
— максимальный размер крупных кредитных рисков;
— нормативы ликвидности кредитной организации;
— нормативы достаточности собственных средств (капитала) и др.
6. Установление требований к банковским методикам управления рисками и моделям
количественной оценки рисков, в том числе к качеству используемых в этих
моделях данных, применяемым кредитными организациями, в банковских группах для
целей оценки активов, расчета норматива достаточности собственных средств
(капитала) и иных обязательных нормативов.
Основными полномочиями Банка России как органа банковского надзора являются следующие.
1. Принятие решения о государственной регистрации кредитных организаций
и ведение Книги государственной регистрации кредитных организаций, выдача кредитным
организациям лицензий на осуществление банковских операций, приостановление
действия указанных лицензий и отзыв их.
2. Оценка соответствия установленным Законом
«О банках» квалификационным требованиям и требованиям к деловой
репутации лиц, занимающих должности единоличного исполнительного органа, его
заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного
бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации,
руководителя и др.
С этой целью Банк России вправе запрашивать и получать на безвозмездной
основе у федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов,
юридических лиц сведения об указанных лицах. В случае несоответствия
квалификационным требованиям и требованиям к деловой репутации Банк России
вправе требовать замены руководителей и иных указанных лиц. Кроме того, Банк
России вправе обрабатывать и проверять указанных лиц и некоторых других лиц,
например персональные данные членов совета директоров (наблюдательного совета).
Более того, Банк России ведет базу данных об этих лицах, других
работниках кредитных организаций и об иных лицах, деятельность которых
способствовала нанесению ущерба финансовому положению кредитной организации или
нарушениям законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка
России.
3. Полномочия по контролю за сделками по приобретению акций (долей)
кредитных организаций. Этот контроль выражается в том, что приобретение в
результате осуществления одной сделки или нескольких сделок одним юридическим
или физическим лицом акций (долей) кредитной организации требует уведомления
или предварительного согласия Банка России. Уведомление необходимо, к примеру,
при приобретении более 1%, а предварительное согласие — более 10% акций
(долей).
4. Проведение проверок кредитных организаций (их филиалов), по
результатам чего возможно направление обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных в
их деятельности нарушений федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними
нормативных актов Банка России.
5. Применение мер принуждения по отношению к нарушителям. Перечень
указанных мер весьма обширен: от штрафа до отзыва лицензии на право ведения
банковских операций <1>.
———————————
<1> Регистрация и лицензирование кредитных
организаций, проведение проверок их деятельности и меры принуждения будут
рассмотрены в § 15.5.
6.
Назначение уполномоченных представителей в кредитную организацию в случаях,
установленных Законом
о Банке России, например, если в кредитной организации размещены средства
федерального бюджета на банковских депозитах в соответствии со ст. 236
БК РФ. Уполномоченные представители Банка России являются служащими Банка
России. В рамках осуществления своей деятельности уполномоченный представитель
Банка России вправе:
1) участвовать без права голоса в заседаниях органов управления
кредитной организации, а также органов кредитной организации, принимающих
решения по вопросам кредитования, управления активами и пассивами кредитной
организации;
2) получать от кредитной организации информацию и документы, которые
касаются деятельности кредитной организации по вопросам кредитования,
предоставления гарантий, управления требованиями и обязательствами.
§ 5. Основы правового положения кредитных организаций
Деятельность
кредитных организаций носит двойственный характер. В первую очередь они,
проводя различные банковские операции и извлекая прибыль, осуществляют
предпринимательскую деятельность. Но вместе с тем кредитные организации
являются активными участниками денежного обращения, и от стабильности их
положения во многом зависит стабильность финансовой системы в целом, поэтому
деятельность кредитных организаций регулируется нормами как частного, так и
публичного (финансового) права.
Рассмотрим следующие основные аспекты финансово-правового регулирования
деятельности кредитных организаций:
а) особенности регистрации и лицензирования кредитных организаций;
б) порядок проведения проверок кредитных организаций;
в) меры принуждения, применяемые Банком России к кредитным
организациям;
г) порядок принудительной ликвидации кредитных организаций.
К особенностям порядка регистрации и лицензирования кредитных организаций относятся:
1. Специальная нормативная база.
Помимо общего Федерального закона
от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей» <1>,
регистрация кредитных организаций осуществляется в соответствии с нормами Закона о
банках, а также и Инструкции
ЦБ РФ от 2 апреля 2010 года N 135-И «О порядке принятия Банком России
решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий
на осуществление банковских операций» <2>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.
<2> Вестник Банка России. 2010. N 23.
Кроме
того, на кредитные организации не распространяются положения Федерального закона
от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов
деятельности».
2. Требования к учредителям.
Учредителями могут быть физические и юридические лица, к которым
предъявляются следующие требования:
а) учредители — юридические лица должны иметь устойчивое финансовое
положение (порядок и критерии оценки установлены нормативными актами ЦБ РФ);
б) учредители банка не имеют права выходить из состава участников банка
в течение первых трех лет со дня его государственной регистрации.
3. Требования к кандидатам на
должность руководителя, главного бухгалтера, заместителям главного бухгалтера,
иным лицам.
Соискатели на эти должности должны иметь высшее юридическое или
экономическое образование, опыт работы в банковской сфере не менее года, должны
не иметь судимости. Кроме того, они должны соответствовать квалификационным
требованиям и требованиям к деловой репутации (ст. 16
Закона о банках). Последним двум группам требований должны соответствовать и
некоторые другие указанные в Законе лица
(например, единоличный исполнительный орган юридического лица — учредителя
кредитной организации, приобретающего более 10% акций кредитной организации).
4. Требования к перечню и
содержанию документов, необходимых для государственной регистрации и получения
лицензии.
Помимо обычно запрашиваемых документов (заявление о регистрации, устав
и др.), кредитная организация должна предоставить: бизнес-план, аудиторские
заключения о финансовом положении учредителей — юридических лиц, документы,
подтверждающие квалификацию кандидатов на руководящие должности и др. документы
(ст. 14
Закона о банках).
5. Требования к уставному
капиталу.
Уставный капитал кредитной организации составляется из величины вкладов
ее участников и определяет минимальный размер имущества, гарантирующего
интересы ее кредиторов (ст. 11
Закона о банках).
Требования к уставному капиталу кредитных организаций гораздо жестче,
чем к обычным юридическим лицам. Так минимальный размер уставного капитала
составляет в настоящее время: для банка — в размере 300 млн руб., для
небанковской кредитной организации для операций по осуществлению расчетов по
поручению юридических лиц по их банковским счетам — 90 млн руб., для прочих
небанковских кредитных организаций — 18 млн руб.
Уставный капитал кредитной организации должен быть сформирован только
за счет определенного рода средств. К примеру, вкладом в уставный капитал не
могут быть привлеченные денежные средства (привлеченные на основании договора займа,
не принадлежащие учредителям на праве собственности, и др.). Уставный капитал
должен быть полностью оплачен в течение одного месяца со дня получения
уведомления о государственной регистрации кредитной организации.
6. Активное участие в
регистрации кредитной организации ЦБ РФ и его территориального учреждения
(подразделение ЦБ РФ на территории соответствующего субъекта Российской
Федерации).
Так, Банк России принимает решение о государственной регистрации
кредитных организаций, осуществляет взаимодействие по вопросам государственной
регистрации кредитных организаций с налоговым органом, ее территориальными
органами, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских
операций, ведет реестр выданных лицензий на осуществление банковских операций и
Книгу государственной регистрации кредитных организаций.
7. Процедурные особенности.
К таким особенностям относятся порядок обращения в соответствующие
органы: сначала документы подаются в территориальное учреждение ЦБ РФ, затем
они направляются в Банк России, затем — в регистрирующий (налоговый) орган и
т.д., а также сроки (в территориальном учреждении документы рассматриваются 3
месяца, в ЦБ РФ — 6 мес.).
Кредитная организация получает право заниматься банковской
деятельностью с момента получения соответствующей лицензии. Инструкцией
ЦБ РФ N 135-И предусмотрены следующие виды лицензий для банков:
а) лицензии для созданного путем учреждения банка.
Например: лицензия на осуществление определенного круга банковских
операций со средствами в рублях (без права привлечения во вклады денежных
средств физических лиц); лицензия на осуществление определенного круга банковских
операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во
вклады денежных средств физических лиц); лицензия на привлечение во вклады и
размещение драгоценных металлов и др.;
б) лицензии для банка, действующего не менее 2 лет с даты регистрации в
целях расширения своей деятельности.
К таким лицензиям относятся: лицензия на осуществление банковских
операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во
вклады денежных средств физических лиц); лицензия на привлечение во вклады и
размещение драгоценных металлов; генеральная лицензия и др. Перечень операций,
право на совершение которых дает каждая лицензия, установлен в Инструкции
N 135-И.
Кредитная организация, имеющая Генеральную лицензию, может с разрешения
Банка России создавать на территории иностранного государства филиалы и после
уведомления Банка России — представительства. Кредитная организация, имеющая
Генеральную лицензию, может с разрешения и в соответствии с требованиями Банка
России иметь на территории иностранного государства дочерние организации.
Проверки кредитных организаций и
их филиалов Банком России.
На основании ст. 73
Закона о Банке России Банк России наделен правом проводить проверки кредитных
организаций (их филиалов), по итогам которых он полномочен направлять им
обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений и
применять меры принудительного воздействия (санкции).
Подробнее порядок проведения таких проверок, а также обязанности
кредитных организаций и их филиалов по содействию в проведении проверок
установлены в нормативно-правовых актах Банка России, например в Инструкции
ЦБ РФ от 5 декабря 2013 года N 147-И «О порядке проведения проверок
кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями
Центрального банка Российской Федерации» <1>
и в Инструкции
ЦБ РФ от 25 февраля 2014 года N 149-И «Об организации инспекционной
деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» <2>.
———————————
Проверки
кредитных организаций (их филиалов) проводятся:
а) уполномоченными представителями Банка России.
б) аудиторскими организациями по поручению Совета директоров.
В проведении проверки могут участвовать служащие государственной
корпорации «Агентство по страхованию вкладов».
Проверки проводятся не реже
одного раза в 24 месяца. При этом проверяемый период не может превышать пяти календарных лет деятельности кредитной
организации, предшествующих году проведения проверки.
Банк России не вправе проводить более
одной проверки кредитной организации по одним и тем же вопросам за один и тот
же отчетный период деятельности кредитной организации. Проведение Банком
России повторной проверки кредитной организации по одним и тем же вопросам за
один и тот же отчетный период разрешается лишь по следующим основаниям:
1) если такая проверка проводится в связи с реорганизацией или
ликвидацией кредитной организации;
2) по мотивированному решению Совета директоров.
Проверки, проводимые уполномоченными представителями Банка России,
подразделяются на комплексные, тематические и специализированные.
Комплексная проверка —
проверка, проводимая по всем основным направлениям деятельности кредитной
организации, за определенный период ее деятельности.
Тематическая проверка —
проверка, проводимая по отдельным направлениям деятельности или видам
банковских операций и других сделок, которые осуществляются кредитной
организацией (ее филиалом), за определенный период ее деятельности.
Специализированная проверка
— проверка, проводимая исключительно по отдельному вопросу деятельности кредитной
организации (ее филиала) за определенный период ее деятельности. К примеру,
специализированные проверки могут проводиться по вопросам: выполнения кредитной
организацией нормативов обязательных резервов; соответствия активов; наличного
денежного обращения; осуществления уполномоченным банком (его филиалом)
отдельных видов банковских операций с денежными знаками.
В зависимости от местонахождения структурных подразделений кредитной
организации, проверяемых в течение одной проверки, проверки кредитных организаций
(их филиалов) подразделяются на два типа: региональные и межрегиональные.
Региональная проверка —
проверка структурных подразделений кредитной организации, расположенных на
территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, инспекционная
деятельность Банка России в которых осуществляется одной и той же региональной
инспекцией либо межрегиональной инспекцией, выполняющей функции региональной
инспекции (в случае ее отсутствия).
Межрегиональная проверка —
проверка структурных подразделений кредитной организации, расположенных на
территории разных субъектов Российской Федерации.
К межрегиональным проверкам относится также окружная проверка — проверка структурных подразделений кредитной
организации, расположенных на территории разных субъектов Российской Федерации,
инспекционная деятельность Банка России в которых осуществляется одной и той же
межрегиональной инспекцией.
Комплексная проверка кредитной организации проводится в срок до 60
рабочих дней, тематическая проверка — до 35 рабочих дней, специализированная
проверка — до 20 рабочих дней.
При необходимости срок проведения проверки кредитной организации (ее
филиала) может быть продлен по решению должностного лица Банка России,
поручившего проведение проверки, с увеличением общего срока проведения проверки
не более чем до:
105 рабочих дней — для комплексной проверки;
80 рабочих дней — для тематической проверки;
25 рабочих дней — для специализированной проверки.
Проверки разделяются также на плановые и внеплановые.
Плановые проверки кредитных
организаций (филиалов) проводятся в соответствии со Сводным годовым планом
проверок кредитных организаций, составляемым на очередной календарный год.
Основаниями для проведения внеплановых
проверок являются: наличие данных о нарушении кредитными организациями
законодательства РФ, нормативных актов ЦБ; изменение финансовой устойчивости,
экономического положения, финансового состояния кредитных организаций;
выявление фактов, свидетельствующих о возможной недостоверности учета
(отчетности) кредитных организаций, а также задержка представления в Банк
России отчетности более чем на 15 дней и др.
По результатам проверки кредитной организации (филиала) составляется акт проверки, который относится к
документам, содержащим информацию ограниченного доступа, и его содержание не
может быть разглашено Банком России и кредитной организацией третьим лицам, за
исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ и нормативными актами
Банка России.
Меры принуждения, применяемые
Банком России к кредитным организациям. В процессе надзора при выявлении
нарушений банковского законодательства ЦБ РФ полномочен применять к кредитным
организациям меры воздействия. Эти меры применяются к кредитным организациям во
внесудебном порядке. Кроме того, Банк России может обратиться в суд с иском о
взыскании с кредитной организации штрафов или иных санкций, установленных
федеральными законами, не позднее шести месяцев со дня составления акта об
обнаружении нарушений из числа перечисленных нарушений в ч. ч. 1
и 2 ст. 74
Закона о Банке России. К таким нарушениям относятся: нарушение кредитными
организациями банковского законодательства, нормативно-правовых актов и
предписаний Банка России.
В указанной статье
определены также основные меры, которые Банк России вправе применить к
кредитным организациям. К ним относятся:
1) предписание об устранении нарушений;
2) штраф;
3) ограничение проведения отдельных операций;
4) требование об осуществлении мер по финансовому оздоровлению;
5) требование о замене руководителя кредитной организации и иных лиц,
указанных в ст. 60
Закона о Банке России;
6) запрет на осуществление отдельных банковских операций;
7) назначение временной администрации по управлению кредитной
организации на срок до шести месяцев;
8) запрет на осуществление реорганизации;
9) предложение учредителям (участникам) кредитной организации
предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала)
кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных
нормативов;
10) ограничение на величину процентной ставки, которую кредитная организация
определяет в договорах банковского вклада, заключаемых (пролонгируемых) в
период действия ограничения, в виде максимального значения процентной ставки;
Указанные меры принуждения не могут быть применены Банком России к
кредитной организации, если со дня совершения нарушения истекло пять лет.
Наиболее жесткой мерой принуждения является отзыв лицензии на совершение банковских операций (ст. 20
Закона о банках). Основания отзыва лицензии на право проведения банковских
операций разделены на две группы.
Банк России вправе отозвать
у кредитной организации банковскую лицензию (ч. 1 ст. 20)
в следующих случаях:
1) установления недостоверности сведений, на основании которых выдана
указанная лицензия;
2) задержки начала банковских операций, предусмотренных этой лицензией,
более чем на один год со дня ее выдачи;
3) установления фактов существенной недостоверности отчетных данных;
4) и в других случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 20
Закона о банках.
Банк России обязан отозвать
лицензию на осуществление банковских операций в случаях:
1) если размер собственных средств (капитала) кредитной организации
ниже минимального значения уставного капитала, установленного на дату
государственной регистрации кредитной организации;
2) если кредитная организация не исполняет в срок, установленный Законом
о банкротстве кредитных организаций, требования Банка России о приведении в
соответствие величины уставного капитала и размера собственных средств
(капитала);
3) если кредитная организация не способна удовлетворить требования
кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате
обязательных платежей в течение 14 дней с наступления даты их удовлетворения и
(или) исполнения. Указанные требования в совокупности должны составлять не
менее 1 000-кратного размера минимального размера оплаты труда, установленного
федеральным законом;
4) и в других случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 20
Закона о банках.
Отзыв лицензии на осуществление банковских операций по другим
основаниям, за исключением перечисленных в ст. 20
Закона о банках, не допускается.
Решение Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии
вступает в силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение 30 дней
со дня публикации сообщения об отзыве лицензии в «Вестнике Банка
России». Обжалование указанного решения Банка России, а также применение
мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают
его действия.
После отзыва у кредитной организации лицензии Банк России:
— назначает в кредитную организацию временную администрацию в
соответствии с требованиями Федерального закона
от 25 февраля 1999 года N 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)
кредитных организаций»;
— осуществляет принудительную ликвидацию кредитной организации.
Принудительная ликвидация
или ликвидация кредитной организации по инициативе Банка России, в соответствии
со ст. ст. 23.1
— 23.4
Закона о банках, происходит следующим образом.
Банк России в течение 15 рабочих дней со дня отзыва у кредитной
организации банковской лицензии обращается в арбитражный суд с требованием о
ликвидации кредитной организации. Однако, если ко дню отзыва лицензии на
осуществление банковских операций у кредитной организации имеются признаки
несостоятельности (банкротства) или наличие этих признаков установлено
назначенной Банком России временной администрацией после дня отзыва у кредитной
организации указанной лицензии, Банк России обращается в арбитражный суд с
заявлением о признании кредитной организации несостоятельной (банкротом) в
порядке, установленном Федеральным законом
«О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций».
Арбитражный суд рассматривает заявление Банка России о принудительной
ликвидации кредитной организации в соответствии с правилами, установленными АПК РФ.
Арбитражный суд, принявший решение о ликвидации кредитной организации и
назначении ликвидатора кредитной организации, направляет это решение в Банк
России и уполномоченный регистрирующий орган, который вносит в Единый
государственный реестр юридических лиц запись о том, что кредитная организация
находится в процессе ликвидации.
Ликвидатор кредитной организации обязан провести первое собрание
кредиторов ликвидируемой кредитной организации не позднее 60 дней после дня
окончания срока, установленного для предъявления требований кредиторов.
После окончания срока, установленного для предъявления требований
кредиторов кредитной организации, ликвидатор кредитной организации составляет
промежуточный ликвидационный баланс, который должен содержать сведения о
составе имущества ликвидируемой кредитной организации, перечень требований
кредиторов кредитной организации, а также результаты их рассмотрения.
Промежуточный ликвидационный баланс рассматривается на собрании кредиторов и
(или) заседании комитета кредиторов кредитной организации и после такого рассмотрения
подлежит согласованию с Банком России.
Удовлетворение требований кредиторов кредитной организации
осуществляется в соответствии с промежуточным ликвидационным балансом начиная
со дня его согласования с Банком России и в порядке очередности, предусмотренной
Федеральным законом
«О несостоятельности (банкротстве)».
Срок ликвидации кредитной организации не может превышать 12 месяцев со
дня вступления в силу решения арбитражного суда о ликвидации кредитной
организации. Вместе с тем указанный срок может быть продлен арбитражным судом
по обоснованному ходатайству ликвидатора кредитной организации.
Ликвидация кредитной организации считается завершенной, а кредитная
организация — прекратившей свою деятельность после внесения об этом записи в
Единый государственный реестр юридических лиц.
§ 6. Меры по обеспечению стабильности банковской системы
Меры по
обеспечению стабильности банковской системы, направленные на защиту интересов
вкладчиков, кредиторов и всей экономики страны в целом, предусмотрены гл. III
Закона о банках. Указанные меры сводятся к следующим основным направлениям.
1. Требования к обеспечению финансовой надежности кредитной
организации.
Кредитная организация обязана:
— создавать резервы (фонды), в том числе под обесценение ценных бумаг,
порядок формирования и использования которых устанавливается Банком России;
— осуществлять классификацию активов, выделяя сомнительные и
безнадежные долги, и создавать резервы (фонды) на покрытие возможных убытков;
— соблюдать обязательные нормативы;
— создать системы управления рисками и капиталом, внутреннего контроля,
соответствующие характеру и масштабу осуществляемых операций, уровню и
сочетанию принимаемых рисков;
— создать систему оплаты труда как в целом, так и в части оплаты труда
лиц, указанных в ст. 24
Закона о банках (руководитель, главный бухгалтер, их заместители и т.д.).
Кроме того, единоличный исполнительный орган кредитной организации при
освобождении его от должности обязан передать имущество и документы кредитной
организации лицу из числа ее руководителей. В случае отсутствия такого лица на
момент освобождения от должности единоличного исполнительного органа он обязан
обеспечить сохранность имущества и документов кредитной организации, уведомив о
принятых мерах Банк России.
2. Обязательные резервные
требования.
Кредитная организация обязана выполнять обязательные резервные
требования. Для этого кредитная организация обязана иметь в Банке России счет
(счета) для хранения обязательных резервов. Порядок открытия указанного счета
(указанных счетов) и осуществления операций по нему (ним) устанавливается
Банком России.
3. Субординированные кредиты (депозиты, займы, облигационные займы)
кредитной организации.
Данные инструменты являются антикризисными мерами, широко примененными,
к примеру, в ходе преодоления последствий финансового кризиса 2008 года. В
соответствии со ст. 25.1
Закона о банках, под субординированным кредитом (депозитом, займом,
облигационным займом) понимается кредит (депозит, заем, облигационный заем),
одновременно удовлетворяющий следующим условиям:
а) срок предоставления — не менее пяти лет либо срок не установлен;
б) договор кредита (депозита, займа) или зарегистрированные условия
эмиссии облигаций содержат положения о невозможности без согласования с Банком
России:
— досрочного возврата кредита (депозита, займа) или его части, а также
досрочной уплаты процентов за пользование кредитом (депозитом, займом,
облигационным займом);
— расторжения договора кредита (депозита, займа) и (или) внесения
изменений в этот договор;
в) условия предоставления кредита (депозита, займа), включая процентную
ставку и условия ее пересмотра, в момент заключения договора (внесения
изменений в договор) существенно не отличаются от рыночных условий
предоставления аналогичных кредитов (депозитов, займов), а выплачиваемые по
облигациям проценты и условия их пересмотра существенно не отличаются от
среднего уровня процентов по аналогичным облигациям в момент их размещения или
внесения изменений в решение о выпуске облигаций;
г) если договор кредита (депозита, займа) или условия эмиссии
облигаций, установленные зарегистрированным решением об их выпуске, содержат
положение о том, что в случае несостоятельности (банкротства) кредитной
организации требования по этому кредиту (депозиту, займу, облигационному
займу), а также по финансовым санкциям за неисполнение обязательств по
субординированному кредиту (депозиту, займу, облигационному займу)
удовлетворяются после удовлетворения требований всех иных кредиторов.
4. Банковская тайна.
В соответствии со ст. 26
Закона о банках, кредитная организация, Банк России, организация, Агентство по
страхованию вкладов гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих
клиентов и корреспондентов. Все служащие кредитной организации обязаны хранить
тайну об операциях, о счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также
об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не
противоречит федеральному закону.
Из этого правила предусмотрен целый ряд исключений. Так, банковская
тайна может быть ограничена в случае проверки должностных лиц государственных
органов в соответствии с Федеральным законом
«О противодействии коррупции» <1>
и в других случаях, установленных в Законе о
банках.
———————————
6.
Правила наложения ареста и обращение взыскания на денежные средства и иные
ценности, находящиеся в кредитной организации.
Арест на денежные средства и иные ценности юридических и физических
лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в кредитной
организации, а также на остаток электронных денежных средств может быть наложен
не иначе как судом и арбитражным судом, судьей, а также по постановлению
органов предварительного следствия при наличии судебного решения.
При наложении ареста кредитная организация незамедлительно по получении
решения о наложении ареста прекращает расходные операции по данному счету
(вкладу), а также перевод электронных денежных средств в пределах величины
остатка электронных денежных средств, на которые наложен арест.
Взыскание на денежные средства и иные ценности физических и юридических
лиц может быть обращено только на основании исполнительных документов.
Кредитная организация, Банк России не несут ответственности за ущерб,
причиненный в результате наложения ареста или обращения взыскания на денежные
средства и иные ценности их клиентов, за исключением случаев, предусмотренных
законом.
Конфискация денежных средств и других ценностей может быть произведена
на основании вступившего в законную силу приговора суда.
Раздел VI. ОСНОВЫ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ, РАСЧЕТОВ,
ВАЛЮТНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ, РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ
Глава XVI. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕНЕЖНОЙ СИСТЕМЫ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Правовые основы денежной системы России
Краткий экскурс в историю денег. Деньги
— это продукт цивилизации, который менялся со временем под влиянием
потребностей человечества, и «современные деньги отличаются от своих
прародителей еще больше, чем, скажем, счеты от современной ЭВМ» <1>.
———————————
<1> Горбунова О.Н., Денисов Е.Р. Некоторые вопросы
финансово-правового регулирования денег и денежного оборота в
Российской Федерации // Финансовое право. 2007. N 8.
Деньги
появились на определенном этапе развития человеческого общества для обеспечения
удобства товарообмена. При этом публичная власть (государство) к процессу
рождения денег отношения не имела, а только впоследствии узурпировала право их
эмиссии для получения выгоды.
Когда в результате разделения труда в обществе товарообмен достиг
определенной степени активности, выделился один товар, который принимался к
обмену каждым (универсальное средство
обмена). Первоначально на разных территориях этот товар был разным
(какао-бобы, бруски соли, раковины ракушек, скот и мех и др.). Однако со
временем стало очевидным, что лучше всего функцию универсального средства
обмена выполняют драгоценные металлы — золото и серебро. Именно эти металлы
обладали всеми необходимыми свойствами универсального средства обмена: сами по
себе имели потребительскую ценность (металлы были красивыми и мягкими, что
позволяло использовать их для изготовления украшений), были удобными для
хранения, перемещения и накопления (не подвергались быстрой порче, изделия из
металлов могли быть компактными и легкими), легко делились (то есть могли
использоваться для обмена на дешевый товар). В результате выделения золота и
серебра в качестве универсального средства обмена появились металлические
деньги, которые приобрели вид монет.
При этом изначально монеты изготавливались частными лицами (на Руси их называли
денежниками <1>). И только со временем, как было
сказано выше, государство установило свою монополию на чеканку монет. Так, в
России чеканка денег стала правительственной регалией в самом конце XVI века <2>.
———————————
<1> См.: Арзуманова Л.Л. Денежное обращение и
история его развития (финансово-правовой аспект): Монография / Под ред. Е.Ю.
Грачевой. М., 2013. С. 65.
Установление
государственной монополии на выпуск денег было обусловлено выгодой, которую
государство получало, осуществляя эту деятельность: изготовленные деньги
использовались для удовлетворения потребностей публичной власти. Наряду с
налогами и государственными займами эмиссия долгое время являлась одним из
основных источников доходов государства. И именно потребности государства в
денежных ресурсах привели к появлению бумажных
денег. Развитие государственности привело к увеличению публичных расходов
(содержание двора, разросшегося бюрократического аппарата и армии, ведение
войн). Покрыть эти расходы за счет выпуска золотых и серебряных монет уже не
представлялось возможным. Поэтому государство постепенно приступает к выпуску
монет из других металлов (в России медных монет), а потом и бумажных денег.
Введение в оборот бумажных денег началось примерно в начале XVIII века и
проходило постепенно, в разных государствах в разное время. В России Манифест об
эмиссии бумажных денег был издан 29 декабря 1768 года, в период царствования
Екатерины II, на основании которого начался выпуск ассигнаций <1>.
Также бумажные деньги выпускались в виде банковских билетов, банкнот. Вхождение
бумажных денег в денежное обращение также было обусловлено и тем, что денег из
драгоценных металлов уже стало недостаточно для удовлетворения потребности
увеличившегося населения в деньгах. Также значительно увеличился торговый
оборот, и монеты были неудобными для расчетов в больших суммах, поскольку имели
значительный вес и объем. Сначала бумажные деньги подлежали обмену на
металлические монеты. На ранней стадии их обращения это было необходимо, чтобы
вызвать у населения доверие к таким деньгам: в отличие от драгоценных монет они
не имели собственной товарной стоимости, их стоимость была исключительно
нарицательной (указанной на денежном знаке). Впоследствии эта практика отошла.
———————————
Появление
безналичных денег, существующих в
виде записей по банковским счетам, связано с появлением банков. Считается, что
впервые безналичные деньги в виде записей в банковских книгах появились в
начале XVII века в банках Венеции и Амстердама. Так, в Амстердаме в 1609 году
был основан банк, который принимал иностранные и национальные монеты, а также
серебряные и золотые слитки и на основе их чистого веса производил записи в
своих банковских книгах <1>. Однако широкое распространение
безналичные деньги получили только в XX веке, когда окончательно сформировались
и укрепились банковские системы государств с разветвленной филиальной сетью
банков, появились технические средства, обеспечивающие взаимодействие банков
при осуществлении безналичных расчетов <2>. В этих
условиях сформировались национальные платежные системы, а также международные
межбанковские системы безналичных расчетов, которые обеспечили вхождение
безналичных денег в широкое обращение. В настоящее время львиная доля (до 90
процентов) всех расчетов осуществляется безналичными деньгами. При этом
общество идет к тому, что постепенно безналичные деньги полностью заменят
наличные деньги (бумажные и металлические), поскольку они имеют ряд
преимуществ. Так, безналичные деньги дешевле в выпуске и обращении (не имея
материальной формы, они не изнашиваются и не подлежат замене; их не надо
перевозить, инкассировать). Оборот безналичных денег достаточно прозрачен, что
упрощает государственный финансовый контроль за их использованием. При определенном
уровне технического развития расчеты безналичными деньгами удобнее; их
сохранностью в большей степени обеспокоены банки, а не их владельцы. Так, уже
Сингапур официально провозгласил ликвидацию бумажных денег <3>.
———————————
<1> См.: Ахметшин И. Понятие и объект
кредита // СПС «КонсультантПлюс»; Бизнес-адвокат. 1997. N
20.
<2> Первоначально таким техническим средством
стал телеграф.
<3> См.: Метелева Ю.А. Товарный оборот.
Право. Практика. Тенденции регулирования. М., 2008; СПС
«КонсультантПлюс».
Современное
общество ценит скорость и удобство во всем, в том числе в расчетах. Эти
качества жизни современного человека во многом обеспечивают электронные
устройства, которые давно стали мобильными, компактными и доступными
практически каждому. Высокие электронные технологии дали жизнь электронным деньгам. Важно отметить,
что электронные деньги не являются деньгами в собственном смысле этого слова (они
не выпускаются государством). Это средство для расчетов, которое имеет
непосредственную связь с реальными деньгами, так как участник электронных
расчетов получает их в обмен на реальные деньги. С 2011 года в России принят
Федеральный закон от 27 июня 2011 года N 161-ФЗ «О национальной платежной
системе» <1>, в ст. 3 которого дано определение
электронных денежных средств — это денежные средства, которые предварительно
предоставлены одним лицом (лицом, предоставившим денежные средства) другому
лицу, учитывающему информацию о размере предоставленных денежных средств без
открытия банковского счета (обязанному лицу), для исполнения денежных
обязательств лица, предоставившего денежные средства, перед третьими лицами и в
отношении которых лицо, предоставившее денежные средства, имеет право
передавать распоряжения исключительно с использованием электронных средств
платежа (п. 18).
———————————
<1> СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3872.
Деньги как экономическая и правовая
категория. Деньги — это экономическая категория, сущность которой
проявляется в выполняемых функциях: измеритель стоимости товара (услуги),
средство обращения, средство платежа, средство накопления и создания
соответствующих денежных фондов <1>.
———————————
<1> См.: Бельский К.С. К вопросу о понятии
денежной системы Российской Федерации // Финансовое право. 2005. N 8.
При этом
деньги также являются и правовой категорией, поскольку реализация экономических
функций современных денег обеспечивается исключительно нормами права.
Так, в ст. 75
Конституции РФ определено, что денежной единицей в Российской Федерации
является рубль.
Федеральный закон от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном
банке Российской Федерации (Банке России)» <1>
определяет, что банкноты и монета Банка России обязательны к приему по
нарицательной стоимости при осуществлении всех видов платежей, для зачисления
на счета, во вклады и для перевода на всей территории Российской Федерации (ст. 30).
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
Статья 140
Гражданского кодекса РФ также закрепляет статус рубля как законного платежного
средства, обязательного к приему по нарицательной стоимости на всей территории
Российской Федерации; устанавливает, что платежи на территории Российской
Федерации осуществляются путем наличных и безналичных расчетов.
Отменив золотое содержание выпускаемых денег <1>,
государство обеспечило использование их населением в качестве средства
обращения, платежа и накопления, закрепив в правовых нормах указанные правила.
———————————
<1> Согласно ст. 28
Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)» официальное соотношение между рублем и золотом или другими
драгоценными металлами не устанавливается.
Также в
нормах права закреплены гарантии, которые государство предлагает населению
вместо золотого обеспечения денег. В ст. 30
Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»
установлено, что банкноты и монета Банка России являются безусловными
обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами (ст. 30).
Согласно ст. 31
указанного Федерального закона банкноты и монета Банка России не могут быть
объявлены недействительными (утратившими силу законного средства платежа), если
не установлен достаточно продолжительный срок их обмена на банкноты и монету
Банка России нового образца; не допускаются какие-либо ограничения в отношении
сумм или субъектов обмена; при обмене банкнот и монеты Банка России старого
образца на банкноты и монету Банка России нового образца срок изъятия банкнот и
монеты из обращения не может быть менее одного года, но не должен превышать
пять лет. Государство высшим законом государства — Конституцией РФ возлагает на
Банк России обязанность защищать и обеспечивать устойчивость рубля (ст. 75).
Денежная система России.
Полноценное функционирование денег в современном обществе обеспечивается
государством путем формирования денежной системы. Организация денежной системы
заключается в (1) законодательном определении национальной валюты; (2)
организации эмиссии национальной валюты; (3) установлении денежного
регулирования; (4) организации денежного обращения.
Национальная валюта.
Установление этого элемента денежной системы государства предполагает
определение официальной денежной единицы
и формы денег, находящихся в обращении.
В Российской Федерации официальной денежной единицей (валютой)
Российской Федерации является рубль, который состоит из 100 копеек (ст. 75
Конституции РФ, ст. 27
Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)»).
Согласно ст. 1
Федерального закона от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ «О валютном
регулировании и валютном контроле» <1>,
валюта Российской Федерации — это денежные знаки в виде банкнот и монеты Банка
России, находящиеся в обращении в качестве законного средства наличного платежа
на территории Российской Федерации, а также изымаемые либо изъятые из
обращения, но подлежащие обмену указанные денежные знаки, а также средства на
банковских счетах и в банковских вкладах.
———————————
<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.
Таким
образом, законодательно предусмотрено, что в России денежные средства
обращаются и в наличной, и в безналичной форме.
Эмиссия (выпуск) национальной
валюты. Эмиссия наличных денег заключается в изготовлении банкнот и монет
Банка России и введении их в денежное обращение; эмиссия безналичных денег
осуществляется путем выдачи эмиссионных кредитов центральным банком, в
результате чего происходит увеличение остатков безналичных денег на банковских
счетах и соответствующий рост денежной массы <1>.
———————————
<1> См.: Семенов С.К., Семенов К.С. Эмиссия денег:
методы, балансовые модели и принципы бухгалтерского учета // Международный
бухгалтерский учет. 2011. N 3.
В ст. 75
Конституции РФ определено, что денежная эмиссия осуществляется исключительно
Центральным банком РФ. Таким образом, в России законодательно закреплена
государственная монополия на эмиссию денег.
Исключительное право государства на выпуск денег обеспечено введением
ограничений на использование иностранной валюты (п. 2 ст. 140
ГК РФ) и установлением запрета на применение денежных суррогатов (ст. 75
Конституции РФ, ст. 27
Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)»). Денежный суррогат может быть определен как платежное средство,
не отвечающее признакам законного платежного средства и не являющееся
специальным законным платежным средством, выпуск в обращение которого запрещен
государством и наказуем в соответствии с законодательством <1>.
За изготовление, хранение, перевозку или сбыт поддельных денег установлена
уголовная ответственность (ст. 186
Уголовного кодекса РФ). Банк России разрабатывает меры, направленные на
выявление поддельных денег <2>.
———————————
<1> Кучеров И.И. Денежные суррогаты
и иные квазиденежные платежные средства // Финансовое право. 2012. N 2.
<2> См.: Письмо
Банка России от 14 октября 2004 года N 29-5-1-13/3836 «О признаках
подлинности банкнот» // СПС «КонсультантПлюс»; Письмо
Банка России от 15 февраля 2007 года N 29-5-1-8/778 «О применении Указания
Банка России N 1778-У» // СПС «КонсультантПлюс».
Денежное регулирование. Государство
регулирует объем денежной массы, находящейся в обращении, поскольку к
негативным последствия приводит как недостаточное количество денег, так и
избыток. В первом случае из-за нехватки денег тормозятся торговля и
производство; во втором — растет инфляция. Поскольку основные инструменты и
методы, посредством которых государство воздействует на объем денежной массы,
являются кредитными, то в нормативно-правовых актах регулирование называется денежно-кредитным.
Денежно-кредитное регулирование осуществляется Банком России. Правовую
основу для денежного кредитного регулирования составляют основные направления единой государственной денежно-кредитной политики,
которые ежегодно разрабатываются Центробанком РФ и вносятся Правительством РФ
вместе с проектом закона о федеральном бюджете в Государственную Думу (ст. 45
Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)»).
Денежно-кредитное регулирование
осуществляется посредством следующих инструментов и методов <1>:
———————————
<1> См.: статья 35
Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)».
1) процентные ставки по операциям Банка
России. Устанавливая процентные ставки по совершаемым им операциям
(кредитование, купля-продажа ценных бумаг и др.), Банк России воздействует на
рыночные процентные ставки;
2) нормативы обязательных
резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования). Кредитные
организации обязаны депонировать в Центральном банке РФ денежные средства,
сумма которых определяется в процентах (не более 20) от суммы обязательств
кредитной организации перед третьими лицами <1>;
———————————
<1> См.: Положение
об обязательных резервах кредитных организаций (утв. Банком России 7 августа
2009 года N 342-П) // Вестник Банка России. 2009. N 55.
3) операции на открытом рынке. Под
операциями Банка России на открытом рынке понимаются купля-продажа
государственных ценных бумаг, облигаций Банка России, иных ценных бумаг,
допущенных к обращению на организованных торгах и определенных решением Совета
директоров, а также заключение договоров репо с указанными ценными бумагами;
4) рефинансирование кредитных
организаций. Под рефинансированием понимается кредитование Банком России
кредитных организаций;
5) валютные интервенции. Под
валютными интервенциями понимается купля-продажа Банком России иностранной
валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и
предложение денег;
6) установление ориентиров роста
денежной массы. Банк России может устанавливать ориентиры роста одного или
нескольких показателей денежной массы (уровень инфляции, уровень спроса на
денежную массу, темпы роста денежной массы, уровень спроса на кредитные
ресурсы, ликвидность в банковской системе и др.), исходя из основных
направлений единой государственной денежно-кредитной политики;
7) прямые количественные
ограничения. Под прямыми количественными ограничениями понимается
установление лимитов на рефинансирование кредитных организаций и проведение
кредитными организациями отдельных банковских операций. Банк России вправе
применять прямые количественные ограничения, в равной степени касающиеся всех
кредитных организаций, в исключительных случаях в целях проведения единой
государственной денежно-кредитной политики только после консультаций с
Правительством РФ;
8) эмиссия облигаций от своего
имени. Банк России в целях реализации денежно-кредитной политики может от
своего имени осуществлять эмиссию облигаций, размещаемых и обращаемых среди
кредитных организаций.
Организация
денежного обращения. Денежное обращение — это совокупность операций,
совершаемых с деньгами в процессе их использования в соответствии с
функциональным назначением. Организация денежного обращения государством
заключается в создании условий, обеспечивающих возможность совершения операций
с деньгами, и установлении правил совершения операций в целях их упорядочения.
Способы и приемы организации обращения наличных и безналичных денег
различаются.
Наличные деньги существуют в виде банкнот и монет, которые используются
в расчетах путем их передачи, а также пересчитываются, перевозятся,
инкассируются, хранятся. Эти операции составляют наличное денежное обращение. Соответственно, в целях организации
наличного денежного обращения государство устанавливает правила (1)
использования наличных денег в расчетах; (2) хранения, перевозки и инкассации
наличных денег; (3) замены поврежденных в процессе денежного обращения банкнот
и монеты Банка России.
В отношении безналичных денег, которые существуют только в виде записей
по банковским счетам и материальной формы не имеют, совершаются расчетные
операции, которые в совокупности образуют безналичное
денежное обращение. Таким образом, организация безналичного денежного
обращения заключается в установлении правил безналичных расчетов. Кроме того,
для осуществления безналичных расчетов обязательно необходима специальная
инфраструктура — платежная система.
Соответственно, в целях организации безналичного денежного обращения
государство формирует национальную платежную систему.
В заключение следует сказать, что «деньги не просто служат орудием
стоимостного обмена, но опосредуют современное управление, в том числе
государственное, являются основным его инструментом» <1>.
Соответственно, от того, насколько отлаженно функционирует денежная система
государства, зависит эффективность экономики и стабильность финансов.
———————————
<1> Горбунова О.Н., Денисов Е.Р. Некоторые вопросы
финансово-правового регулирования денег и денежного оборота в
Российской Федерации // Финансовое право. 2007. N 8.
§ 2. Правовые основы организации
наличного
денежного обращения
Использование наличных денег в расчетах.
Банкноты (банковские билеты) и монета Банка России являются единственным
законным средством наличного платежа на территории Российской Федерации.
Наличными деньгами можно рассчитываться как в частноправовых, так и в
публично-правовых отношениях (например, Налоговый кодекс
РФ допускает уплату налогов наличными деньгами).
При этом государство ориентировано на сокращение объемов расчетов
наличными деньгами ввиду их дороговизны, а также отсутствия эффективных
способов государственного финансового контроля за их обращением.
С учетом этой цели и осуществляется правовое регулирование наличных
денежных расчетов в Российской Федерации.
В настоящее время рассчитаться наличными деньгами могут как обычные
граждане, так и хозяйствующие субъекты (индивидуальные предприниматели,
организации). При этом если граждане вправе владеть и рассчитываться любой
суммой наличных денег, то для хозяйствующих субъектов установлены ограничения в
виде (1) лимита остатка наличных денег в кассе и (2) лимита расчетов наличными
деньгами.
Лимит (максимально допустимая
сумма) остатка наличных денег в кассе определяется на конец рабочего дня в
соответствии с Указанием
Банка России от 11 марта 2014 года N 3210-У «О порядке ведения кассовых
операций юридическими лицами и упрощенном порядке ведения кассовых операций
индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства»
<1>. Лимит определяется в зависимости от объема
поступлений наличных денег за проданные товары (работы, услуги) либо от объема
выдач наличных денег (за исключением сумм наличных денег, предназначенных для
выплат заработной платы, стипендий и других выплат работникам) — по усмотрению
хозяйствующего субъекта. Этот лимит является обязательным для юридических лиц,
за исключением субъектов малого предпринимательства <2>;
последние, а также индивидуальные предприниматели лимит остатка наличных денег
могут не устанавливать. Превышение лимита наличных денег в кассе допускается в
дни выплат заработной платы, стипендий, а также в выходные, нерабочие
праздничные дни в случае ведения хозяйствующим субъектом в эти дни кассовых
операций. Наличные деньги сверх лимита подлежат сдаче в банк.
———————————
<1> Вестник Банка России. 2014. N 46.
<2> Под субъектами малого предпринимательства
понимаются малые предприятия, в том числе микропредприятия, правовой статус
которых определен Федеральным законом
от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего
предпринимательства в Российской Федерации». См.: статья 4
Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ «О развитии малого и
среднего предпринимательства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 31.
Ст. 4006.
Также
этим Указанием
Банка России установлены правила приема наличных денег в кассу, правила выдачи
денег из кассы и порядок документирования совершаемых операций. Эти правила
установлены в целях упорядочения операций, совершаемых с наличностью.
Помимо того что хозяйствующие субъекты вправе в распоряжении иметь
строго ограниченную сумму наличных денег, они еще обязаны соблюдать правила,
касающиеся расходования этих денежных средств. В соответствии с Указанием
Банка России от 7 октября 2013 года N 3073-У «Об осуществлении наличных
расчетов» <1> индивидуальные предприниматели и
юридические лица вправе расходовать наличность, поступившую в их кассы от продажи товаров (работ, услуг),
только на строго определенные цели, в частности на выплату зарплаты работникам,
оплату приобретаемых товаров (работ, услуг); выдачу наличных денег работникам
под отчет. Для наличных расчетов из кассы по операциям с ценными бумагами,
договорам аренды недвижимости и займа, при проведении азартных игр
хозяйствующие субъекты должны снять деньги с банковского счета. Прочие расчеты
должны производиться в безналичном порядке.
———————————
<1> Вестник Банка России. 2014. N 45.
Кроме
того, для хозяйствующих субъектов действует лимит (предельный размер) расчетов наличными деньгами. Этот лимит
также установлен Указанием
Банка России от 7 октября 2013 года N 3073-У «Об осуществлении наличных
расчетов» и составляет 100 тыс. руб. по одному договору. Установленное
ограничение действует при наличных расчетах между хозяйствующими субъектами; к
расчетам хозяйствующих субъектов с физическими лицами оно не применяется.
Ограничение наличных расчетов устанавливается в соответствии со ст. 82.3
Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)».
Также государство осуществляет контроль
за наличными расчетами. Федеральным законом
от 22 мая 2003 года N 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при
осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием
платежных карт» <1> установлена обязанность по
применению контрольно-кассовой техники всеми организациями и индивидуальными
предпринимателями при осуществлении ими наличных денежных расчетов и (или)
расчетов с использованием платежных карт в случаях продажи товаров, выполнения
работ или оказания услуг.
———————————
<1> СЗ РФ. 2003. N 21. Ст. 1957.
За
нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых
операций (накопление в кассе наличных денег сверх установленных лимитов;
неоприходование в кассу денежной наличности; ведение наличных расчетов сверх
установленного лимита и др.) предусмотрена административная
ответственность (ч. 1 ст. 15.1
КоАП РФ).
Следует сказать, что в последнее время государство принимает меры по
повышению эффективности наличных расчетов. В этих целях получила правовое
закрепление деятельность платежных
агентов (субагентов) и банковских платежных агентов (субагентов), которые
участвуют в наличных расчетах с населением, повышая доступность и удобство
расчетов, при этом не являются кредитными организациями. Тем самым государство
обеспечило формирование инфраструктуры, обслуживающей расчеты наличными
деньгами.
Деятельность платежных агентов (субагентов) регулирует Федеральный закон от
3 июня 2009 года N 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических
лиц, осуществляемой платежными агентами» <1>.
Платежные агенты — это организации и индивидуальные предприниматели, которые
осуществляют прием наличных платежей от физических лиц для оплаты: (1) любых
товаров (работ, услуг), реализуемых физическим лицам хозяйствующими субъектами
(включая коммунальные платежи) <2>; (2) услуг,
оказываемых органами власти и учреждениями. Прием денежных средств ведется, в
том числе, с применением платежных терминалов на основании договоров об осуществлении
деятельности по приему платежей физических лиц, заключаемых платежными агентами
с поставщиками товаров (работ, услуг). При этом платежным агентам запрещено
принимать платежи в пользу кредитных организаций. В качестве примера платежных
агентов можно привести компании группы «Евросеть», через которые
можно оплатить услуги сотовой связи, Интернет, телевидение, ЖКХ, авиа- и ж/д
билеты, туры, внести электронные деньги и др. <3>.
Платежные агенты вправе привлечь к исполнению своих обязательств платежных
субагентов.
———————————
<1> СЗ РФ. 2009. N 23. Ст. 2758.
<2> Ограничения могут вводиться Правительством
Российской Федерации (п. 2 ст. 4
Федерального закона от 3 июня 2009 года N 103-ФЗ «О деятельности по приему
платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами»). См.,
например: Постановление
от 15 ноября 2010 года N 920 «Об утверждении перечня товаров (работ,
услуг), в оплату которых платежный агент не вправе принимать платежи физических
лиц» // СЗ РФ. 2010. N 47. Ст. 6138. В настоящее время он включает в себя
прием ставок, прием платежей за лотерейные билеты.
<3> Информация о принимаемых платежах размещена
на сайте: http://euroset.ru/services/payments/.
Деятельность
банковских платежных агентов регулируется Федеральным законом
«О национальной платежной системе». Банковские платежные агенты — это
юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые на основании
соответствующих договоров привлекаются для проведения отдельных банковских операций
кредитными организациями (в отличие от платежных агентов, действующих по
поручению поставщиков товаров (работ, услуг). В частности, банковским платежным
агентам могут поручаться прием наличных денежных средств от физических лиц
(например, в погашение банковских кредитов, для оплаты электронных денег и
др.), а также выдачи наличности физическим лицам через платежные терминалы и
банкоматы. В качестве примера можно привести ООО НКО «Яндекс.
Деньги», которое является небанковской кредитной организацией и имеет
широкую сеть банковских платежных агентов, которые принимают наличные деньги
для пополнения электронных кошельков «Яндекс. Деньги» (группы
компаний «Евросеть», «Альт Телеком», «Связной»,
ООО «Европлат», ООО «Ситипэй» и др.). Банковские платежные
агенты также вправе привлекать субагентов.
За нарушение платежными агентами (субагентами), банковскими платежными
агентами (субагентами) обязанностей предусмотрена административная
ответственность (ч. 2 ст. 15.1
КоАП РФ).
Хранение, перевозка и инкассация
наличных денег. В настоящее время государство устанавливает правила
хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций. Они
закреплены в Положении
о порядке ведения кассовых операций и правилах хранения, перевозки и инкассации
банкнот и монеты Банка России в кредитных организациях на территории Российской
Федерации (утв. Банком России 24 апреля 2008 года N 318-П) <1>.
Эти правила направлены на обеспечение сохранности наличных денежных средств в
банковской системе.
———————————
<1> Вестник Банка России. 2008. N 29 — 30.
Замена поврежденных в ходе денежного
обращения банкнот и монеты Банка России. В соответствии со ст. 32
Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)», Банк России без ограничений обменивает ветхие и поврежденные
банкноты в соответствии с установленными им правилами. Правила обмена
определены в Указаниях
Банка России от 26 декабря 2006 года N 1778-У «О признаках
платежеспособности и правилах обмена банкнот и монеты Банка России» <1>.
———————————
§ 3. Правовое регулирование безналичных денежных расчетов
В отличие
от наличных денег «жизнедеятельность» безналичных денежных средств
объективно и преимущественно заключается в использовании их в расчетах.
Безналичные расчеты осуществляются посредством перевода денежных средств и регулируются Положением
о правилах осуществления перевода денежных средств, утвержденным Банком России
19 июня 2012 года N 383-П <1> (далее — Положение N 383-П).
———————————
<1> Вестник Банка России. 2012. N 34.
Согласно
указанному Положению
кредитные организации осуществляют перевод денежных средств: (1) по банковским
счетам, (2) без открытия банковских счетов. Перевод денежных средств по
банковским счетам является универсальным, то есть это способ расчетов может
использоваться любыми субъектами — физическими лицами, хозяйствующими
субъектами (юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями). Перевод
денежных средств без открытия банковского счета возможен исключительно по
поручению физических лиц <1>. Исключение из этого правила
составляют переводы электронных денежных средств, которые в принципе
осуществляются без открытия банковских счетов по поручениям как физических лиц,
так и хозяйствующих субъектов <2>.
———————————
<1> Часть 7 ст. 5
Федерального закона от 2 декабря 1990 года N 395-1 «О банках и банковской
деятельности» // СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.
<2> См.: статья 7
Федерального закона «О национальной платежной системе».
При
осуществлении переводов денежных средств по банковским счетам кредитные
организации открывают текущие и
расчетные счета <1>. Текущие счета открываются физическим лицам для совершения расчетных
операций, не связанных с предпринимательской деятельностью или частной
практикой. Расчетные счета
открываются юридическим лицам, не являющимся кредитными организациями, а также
индивидуальным предпринимателям для совершения расчетов, связанных с
предпринимательской деятельностью. Также расчетные счета могут открываться
физическим лицам, занимающимся частной практикой, и некоммерческим
организациям. Банковские счета открываются на основании договора банковского
счета (гл. 45
Гражданского кодекса РФ).
———————————
<1> См.: Инструкция
Банка России от 14 сентября 2006 года N 28-И «Об открытии и закрытии
банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам)» // Вестник Банка России.
2006. N 57.
Операции,
выполняемые при осуществлении переводов
денежных средств по банковским счетам:
┌──────────────────────────────────────────────────────────┐
│списания денежных средств с
банковских счетов плательщиков│
└────────┬──────────────────────────────────────┬──────────┘
V V
┌───────────────────────────┐ ┌────────────────────────────────┐
│зачисление
денежных средств│
│выдача наличных денежных средств│
│ на банковские счета │ │ получателям средств — │
│ получателей средств │ │ физическим лицам │
└───────────────────────────┘ └────────────────────────────────┘
Операции,
выполняемые при осуществлении переводов
денежных средств без открытия банковских счетов:
┌────────────────────────────────────────────────────┐
│ прием наличных денежных средств физического
лица │
└─────┬──────────────────────────────────────┬───────┘
V V
┌───────────────────────────┐ ┌────────────────────────────────┐
│зачисление
денежных средств│
│выдача наличных денежных средств│
│ на банковские счета │ │ получателям средств — │
│ получателей средств │ │ физическим лицам │
└───────────────────────────┘ └────────────────────────────────┘
Перевод
денежных средств может осуществляться на разных условиях, которые зависят от
формы безналичных расчетов, согласованной сторонами.
Положением
N 383-П регулируется применение следующих форм
безналичных расчетов:
(1) расчеты платежными
поручениями (банк осуществляет перевод денежных средств по распоряжению
плательщика). При расчетах платежными поручениями банк плательщика обязуется
осуществить перевод денежных средств по банковскому счету плательщика или без
открытия банковского счета получателю средств, указанному в распоряжении
плательщика. Эта форма безналичных расчетов является наиболее распространенной
в хозяйственной практике;
(2) расчеты по аккредитиву
(банк осуществляет перевод денежных средств при предъявлении документов,
подтверждающих наступление определенных согласованных условий). При расчетах по
аккредитиву банк обязуется осуществить перевод денежных средств получателю
средств при условии представления получателем средств документов,
предусмотренных аккредитивом и подтверждающих выполнение условий аккредитива.
Например, аккредитив может применяться при купле-продаже коммерческой
недвижимости (офиса, склада, цеха): путем открытия аккредитива деньги,
предназначенные для оплаты недвижимого имущества, резервируются банком на
период государственной регистрации перехода права собственности; после перехода
права собственности к покупателю и предоставления банку подтверждающих документов
(договор купли-продажи с отметкой Росреестра о регистрации и др.) деньги
перечисляются на банковский счет продавца недвижимости;
(3) расчеты инкассовыми
поручениями (банк осуществляет перевод денежных средств по распоряжению
получателя денежных средств (взыскателя), а не плательщика). Расчеты
инкассовыми поручениями допускаются, если только это предусмотрено договором
либо законом. Например, такое условие нередко предусматривается в кредитном
договоре или в договоре банковского счета, заключенном между плательщиком и его
банком; в соответствии с этим условием банк списывает с банковского счета
клиента задолженность по кредиту. В соответствии с законом распоряжения к
банковским счетам плательщиков вправе предъявлять налоговый органы, судебные
приставы — исполнители, а также взыскатели, которые самостоятельно предъявляют
исполнительные листы для исполнения в банки. Получив исполнительный лист или
поручения налогового органа на списание и перечисление в бюджет налоговой
недоимки, банк плательщика самостоятельно составляет инкассовое поручение;
(4) расчеты в форме перевода
денежных средств по требованию получателя средств (прямое дебетование)
(банк осуществляет перевод денежных средств по распоряжению получателя, но с
согласия плательщика). Эта форма безналичных расчетов в настоящее время
достаточно широко применяется. В качестве примера можно привести расчеты при
покупках в Интернете: покупатель указывает данные банковской карты для покупки
на сайте продавца, после чего направляется запрос (распоряжение) продавца в
банк покупателя на платеж; банк на мобильный телефон покупателя направляет
СМС-сообщение с набором цифр, которые следует ввести в форму на сайте для
завершения расчетов; вводя цифры, плательщик подтверждает свое согласие на
списание денежных средств с банковского счета по запросу продавца. Если
покупатель цифры не вводит, то платеж не проводится. Возможность проведения
безналичных расчетов посредством прямого дебетования должна быть предусмотрена
в договоре между плательщиком и обслуживающей его кредитной организацией <1>;
———————————
<1> См.: статья 6
Федерального закона «О национальной платежной системе».
(5) расчеты чеками. Чеком признается ценная
бумага, содержащая ничем не обусловленное распоряжение чекодателя, адресованное
банку, о выплате суммы, указанной в чеке, чекодержателю. В качестве плательщика
по чеку может быть указан только банк, где чекодатель имеет средства, которыми
он вправе распоряжаться путем выставления чеков. Чек оплачивается за счет
средств чекодателя (§ 5 главы 46
Гражданского кодекса РФ).
Корреспондентские счета.
Возможность осуществления безналичных расчетов посредством перевода денежных
средств обеспечивается посредством корреспондентских счетов, открываемых
кредитными организациями <1>. Корреспондентские счета
кредитные организации открывают в учреждениях Банка России <2>.
Корреспондентские счета используются для осуществления межбанковских операций,
в том числе для безналичных расчетов <3>. По сути, это
расчетные счета кредитных организаций, открытые в Банке России. Так, Банк
России на основании договора корреспондентского счета, заключенного с кредитной
организацией (клиентом), принимает и зачисляет поступающие денежные средства на
корреспондентский счет клиента, исполняет распоряжения клиента о перечислении и
выдаче соответствующих денежных средств с корреспондентского счета, осуществляет
перевод денежных средств в рамках платежной системы Банка России <4>.
Соответственно, чтобы осуществить перевод денежных средств своего клиента, банк
направляет соответствующее поручение Банку России, который исполняет его путем
списания денежных средств с корреспондентского счета банка-плательщика и
зачисления денежных средств на корреспондентский счет банка — получателя
денежных средств.
———————————
<1> См.: Инструкция
Банка России от 30 мая 2014 года N 153-И «Об открытии и закрытии
банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам), депозитных счетов» //
Вестник Банка России. 2014. N 60.
<2> Также корреспондентские счета могут быть
открыты в других кредитных организациях.
<3> См.: статья 28
Федерального закона «О банках и банковской деятельности».
<4> См.: Письмо
Банка России от 28 января 2013 года N 7-Т «О рекомендуемых условиях
договора корреспондентского счета (субсчета), заключаемого между Банком России
и кредитной организацией (ее филиалом)» // http://cbr.ru.
Банковские карты. Безналичные расчеты
также осуществляются с использованием банковских карт, которые получили широкое
распространение.
Банковские карты в соответствии с Федеральным законом
«О национальной платежной системе» являются электронным средством платежа. Электронное
средство платежа — это средство и (или) способ, позволяющие клиенту
оператора по переводу денежных средств составлять, удостоверять и передавать
распоряжения в целях осуществления перевода денежных средств в рамках
применяемых форм безналичных расчетов с использованием
информационно-коммуникационных технологий, электронных носителей информации, в
том числе платежных карт, а также иных технических устройств (подп. 19 ст. 3).
Использование банковских карт прежде всего ориентировано на физических
лиц, которые с их помощью получают возможность расплатиться за приобретаемые
товары (работы, услуги) без использования наличных денег, со своего банковского
счета либо без его открытия (при переводе электронных денежных средств). В
отличие от хозяйствующих субъектов (юридических лиц и предпринимателей),
которые имеют возможность производить платежи с использованием платежных
поручений, для физических лиц банковские карты — это удобный способ произвести
оперативные безналичные платежи в режиме on-line. При этом и хозяйствующие
субъекты, включая кредитные организации, также могут использовать банковские
карты для совершения отдельных операций.
Государство, будучи заинтересованным в сокращении наличных расчетов
населения, проводит целенаправленную политику по расширению использования
банковских карт. Еще в 1996 году в Стратегии
развития платежной системы России, утвержденной Советом директоров Банка России
(протокол от 1 апреля 1996 года N 15) <1> была поставлена
задача внедрения расчетов платежными картами для сокращения наличных денег в
обращении. В настоящее время в России создана национальная система платежных
карт на базе акционерного общества «Национальная система платежных
карт» (НСПК), акции которого принадлежат Центробанку <2>.
———————————
<1> Вестник Банка России. 1996. N 17.
<2> Официальный сайт АО «НСПК»:
http://www.nspk.ru.
В настоящее
время порядок расчетов банковскими картами урегулирован Положением
об эмиссии банковских карт и об операциях, совершаемых с использованием
платежных карт (утв. Банком России 24 декабря 2004 года N 266-П) (далее —
Положение N 266-П).
Банковские карты выпускаются банками, а также уполномоченными
небанковскими кредитными организациями для клиентов — физических лиц, индивидуальных
предпринимателей и юридических лиц. Держателями банковских карт всегда являются
физические лица, в том числе уполномоченные индивидуальными предпринимателями и
юридическими лицами, которые непосредственно совершают операции с использованием
банковских карт, в том числе выпущенных для организаций.
Клиенты используют банковские карты для совершения операций с денежными
средствами, находящимися у банка-эмитента: получения наличных денежных средств,
оплаты товаров (работ, услуг), а также для других операций, в отношении которых
не установлено нормативных запретов (ограничений) на их совершение.
Возможность совершения указанных операций обеспечивается специальными
программно-техническими средствами, которые позволяют совершать операции с
помощью банковских карт без участия работника банка. Именно в этом заключается
удобство использования банковских карт: держателю карты не требуется обращаться
в подразделения банка, он может совершить операции с использованием специальных
устройств, которые располагаются в широком и открытом доступе, круглосуточно.
Выдача наличных денег производится с использованием банкоматов.
Расчеты с использованием банковских карт производятся с использованием
поставщиками товаров (работ, услуг) специальных технических средств. Для
обеспечения таких расчетов поставщик заключает с банком договор эквайринга, по которому поставщик
обязуется при реализации товаров (работ, услуг) принимать банковские карты в
оплату, а банк обязуется перечислять в пользу поставщика денежные средства в размере
сумм операций по оплате товаров (работ, услуг), совершенных законными
держателями банковских карт. Выполняя обязательства эквайрера, банк обязан
принимать от поставщика запросы на авторизацию операций, совершаемых в
торгово-сервисных точках с использованием банковских карт. В ходе авторизации
устанавливается подлинность карты и происходит проверка наличия денежных
средств на счете владельца карты, после чего от банка поступает разрешение на
осуществление операции с использованием платежной карты. Также при наличии
договора эквайринга банк может выдавать наличные денежные средства держателям
платежных карт, не являющимся его клиентами.
Банковские карты бывают трех
видов: расчетные (дебетовые), кредитные и предоплаченные.
Расчетная (дебетовая) карта
предназначена для совершения операций в пределах расходного лимита — суммы
денежных средств клиента, находящихся на его банковском счете, или кредита,
предоставляемого банком-эмитентом клиенту при недостаточности или отсутствии на
банковском счете денежных средств (овердрафт).
Кредитная карта
предназначена для совершения операций, расчеты по которым осуществляются за
счет денежных средств, предоставленных кредитной организацией — эмитентом
клиенту в пределах установленного лимита в соответствии с условиями кредитного договора.
Предоплаченная карта
используется для осуществления перевода электронных денежных средств и возврата
остатка электронных денежных средств в пределах денежной суммы, предварительно
предоставленной держателем такой карты кредитной организации — эмитенту.
Перевод электронных денежных
средств. Как было указано выше, расчеты могут осуществляться с
использованием электронных денежных средств. Такие расчеты также осуществляются
посредством перевода. Операции по переводу электронных денежных средств
регулируются Федеральным законом
«О национальной платежной системе» и Положением
N 383-П и осуществляются без открытия банковского счета. При этом перевод
электронных денежных средств может осуществляться по поручению любых субъектов:
как физических лиц, так и предпринимателей и юридических лиц, однако последние
могут осуществлять переводы только в пользу физических лиц.
Перевод электронных денежных средств вправе осуществлять кредитные
организации (в том числе небанковские), имеющие право на осуществление
переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними
иных банковских операций (оператор электронных денежных средств) <1>.
При этом кредитная организация обязана уведомить Банк России о начале
деятельности по осуществлению перевода электронных денежных средств. По
состоянию на середину 2015 года уже сто кредитных организаций направили такие
уведомления в Банк России <2>. Среди них как банки (ОАО
«АЛЬФА-БАНК», КИВИ Банк (ЗАО), ОАО «БАНБАНК» и др.), так и
небанковские кредитные организации (ООО НКО «Деньги. Мэйл. Ру», ООО
НКО «Яндекс. Деньги», НКО «МОНЕТА. РУ» (ООО), ООО НКО
«РАПИДА» и др.).
———————————
<1> Подпункт 1 ст. 1
Федерального закона «О банках и банковской деятельности».
<2> См.: сайт Банка России:
http://cbr.ru/PSystem/?PrtId=oper_zip.
При
осуществлении безналичных расчетов в форме перевода электронных денежных
средств клиент предоставляет денежные средства кредитной организации на
основании заключенного с ней договора с использованием своего банковского счета
(это обязательно для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц) или без
использования банковского счета (в таком порядке деньги могут предоставляться
физическими лицами, которые также вправе использовать и банковский счет).
Кредитная организация (оператор электронных денежных средств):
(1) учитывает денежные средства, предоставленные клиентом, путем
формирования записи, отражающей размер своих обязательств перед клиентом в
сумме предоставленных им денежных средств (остаток электронных денежных
средств);
(2) переводит электронные денежные средства на основании распоряжений
плательщиков в пользу получателей средств, а также в согласованных случаях — на
основании требований получателей средств.
Перевод электронных денежных средств влечет уменьшение остатка
электронных денежных средств плательщика и увеличение остатка электронных
денежных средств получателя средств на сумму перевода электронных денежных
средств;
(3) на постоянной основе ведет учет информации об остатках электронных
денежных средств и осуществленных переводах электронных денежных средств;
(4) переводит остаток (его часть) электронных денежных средств клиента
по его распоряжению на банковский счет, а клиентам — физическим лицам также
выдает наличные денежные средства.
Для осуществления переводов электронных денежных средств используются электронные средства платежа (средства
и (или) способы, позволяющие клиенту составлять, удостоверять и передавать
распоряжения в целях осуществления перевода денежных средств (в том числе
электронных) с использованием информационно-коммуникационных технологий,
электронных носителей информации, в том числе платежных карт, а также иных
технических устройств). Федеральным законом
«О национальной платежной системе» в целях осуществления переводов
электронных денежных средств электронные средства платежа делятся на следующие
виды:
(1) персонифицированные.
Использование персонифицированного электронного средства платежа возможно,
когда кредитная организация (оператор электронных денежных средств)
идентифицировала клиента — физическое лицо в соответствии с требованиями
Федерального закона
от 7 августа 2001 года N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Использование персонифицированного электронного средства платежа осуществляется
при условии, что остаток электронных денежных средств в любой момент не
превышает 600 тысяч руб.;
(2) неперсонифицированные.
Использование неперсонифицированного электронного средства платежа означает, что
кредитная организация не идентифицировала клиента — физическое лицо.
Использование неперсонифицированного электронного средства платежа
осуществляется при условии, что остаток электронных денежных средств в любой
момент не превышает 15 тысяч руб.; общая сумма переводимых электронных денежных
средств с использованием одного неперсонифицированного электронного средства
платежа не может превышать 40 тысяч руб. в течение календарного месяца. В целях
расширения возможностей использования неперсонифицированного электронного
средства платежа кредитная организация может проводить упрощенную идентификацию
клиента — физического лица <1>: в этом случае лимит остатка
электронных денежных средств повышается до 60 тысяч руб., а общая сумма переводимых
электронных денежных средств в месяц — до 200 тысяч руб. Важно отметить, что
неперсонифицированное электронное средство платежа не может использоваться
физическим лицом, не прошедшим упрощенную идентификацию, для осуществления
перевода электронных денежных средств другому физическому лицу либо для
получения переводимых электронных денежных средств от другого физического лица;
———————————
<1> См.: статья 3
Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
(3) корпоративные. Это электронное средство
платежа используется клиентами — юридическими лицами или индивидуальными
предпринимателями с проведением их идентификации в соответствии с Федеральным законом
«О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным
путем, и финансированию терроризма». Использование корпоративного
электронного средства платежа осуществляется при условии, что остаток
электронных денежных средств не превышает 600 тысяч руб. на конец рабочего дня
оператора электронных денежных средств.
Ответственность за нарушение правил безналичных расчетов носит
гражданско-правовой характер и применяется на основании ст. 856
Гражданского кодекса РФ: в случаях несвоевременного зачисления на счет
поступивших клиенту денежных средств либо их необоснованного списания банком со
счета, а также невыполнения указаний клиента о перечислении денежных средств со
счета либо об их выдаче со счета банк обязан уплатить на эту сумму проценты в
порядке и в размере, которые предусмотрены статьей 395
Гражданского кодекса РФ.
Также в ст. 34
Федерального закона «О национальной платежной системе» предусмотрены
действия и меры принуждения, применяемые Банком России в случае нарушения
требований указанного Федерального закона
или принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России. Регулятор
располагает широким набором способов воздействия на нарушителей: он вправе
направлять рекомендации по устранению выявленного нарушения и предписание об
устранении нарушения с указанием срока для его устранения; ограничивать
(приостанавливать) оказание услуг; взыскивать штрафы с нарушителей и др.
§ 4. Правовые основы национальной платежной системы
Как уже
было сказано, национальная платежная система обеспечивает осуществление
современных безналичных расчетов.
В России в 2011 году принят Федеральный закон
«О национальной платежной системе», который устанавливает правовые и
организационные основы национальной платежной системы, регулирует порядок
оказания платежных услуг, регулирует деятельность субъектов национальной
платежной системы, определяет требования к организации и функционированию
платежных систем, устанавливает порядок осуществления надзора и наблюдения в
национальной платежной системе (ст. 1).
Платежная система — это
совокупность организаций, взаимодействующих по правилам платежной системы в
целях осуществления перевода денежных средств, включающая (1) оператора
платежной системы, (2) операторов услуг платежной инфраструктуры, (3)
участников платежной системы, из которых как минимум три организации являются
операторами по переводу денежных средств <1>.
———————————
<1> Участниками платежной системы также могут
быть профессиональные участники рынка ценных бумаг, юридические лица,
являющиеся участниками организованных торгов, юридические лица, являющиеся
участниками клиринга, страховые организации, осуществляющие страхование ОСАГО,
органы Федерального казначейства, международные финансовые организации,
иностранные центральные (национальные) банки, иностранные банки, центральный
платежный клиринговый контрагент. См.: Таблица
для проведения заявителем проверки правил платежной системы на соответствие
требованиям Федерального закона от 27 июня 2011 года N 161-ФЗ «О
национальной платежной системе» и принятым в соответствии с ним
нормативным актам Банка России» (утв. Банком России) // СПС
«КонсультантПлюс».
Каждый из
указанных субъектов принимает участие в переводе денежных средств, выполняя
специальные функции <1>; только согласованные действия
указанных субъектов обеспечивают проведение безналичных расчетов.
———————————
<1> Далее указанные субъекты условно названы
специальными субъектами.
Оператор платежной системы является ее
«создателем»: принимает решение об организации платежной системы,
определяет правила платежной системы и привлекает на договорной основе
операторов услуг платежной инфраструктуры. Правилами платежной системы
устанавливаются требования к операторам услуг платежной инфраструктуры,
касающиеся их финансового состояния, технологического обеспечения и других
факторов, влияющих на бесперебойность функционирования платежной системы.
Операторами услуг платежной
инфраструктуры являются (1) операционный центр, (2) платежный клиринговый
центр, (3) расчетный центр.
Операционный центр
«отвечает» за информационно-коммуникационные технологии, которые в
рамках платежной системы обеспечивают доступ к услугам по переводу денежных
средств, а также обмен электронными сообщениями между всеми лицами,
взаимодействующими в связи с переводом безналичных денежных средств (клиентами,
операторами по переводу денежных средств, платежными клиринговыми центрами и
расчетными центрами). То есть операционный центр обеспечивает платежный
технологический процесс в рамках платежной системы.
Платежный клиринговый центр
принимает к исполнению распоряжения операторов по переводу денежных средств,
при этом проверяет соответствие распоряжений установленным требованиям,
определяет достаточность денежных средств для исполнения распоряжений, определяет
суммы денежных средств, подлежащих списанию и зачислению расчетным центром по
банковским счетам участников платежной системы (платежные клиринговые позиции),
передает расчетному центру распоряжения для исполнения и извещает участников
платежной системы о приеме их распоряжений к исполнению <1>.
То есть, по сути, платежный клиринговый центр осуществляет предварительный
финансовый контроль и санкционирует перечисление денежных средств путем
направления соответствующего распоряжения расчетному центру.
———————————
<1> Таблица
для проведения заявителем проверки правил платежной системы на соответствие
требованиям Федерального закона от 27 июня 2011 года N 161-ФЗ «О
национальной платежной системе» и принятым в соответствии с ним
нормативным актам Банка России» (утв. Банком России).
Расчетный центр, получив распоряжение
от платежного клирингового центра, выполняет непосредственно операцию списания
и зачисления денежных средств по банковским счетам участников платежной
системы, после чего направляет подтверждение исполнения распоряжения.
Оператор по переводу денежных
средств как организация, уполномоченная осуществлять перевод денежных
средств с открытием банковских счетов либо без открытия, для выполнения
указанных операций должен стать участником одной либо нескольких платежных
систем, чтобы воспользоваться ее платежной инфраструктурой. Для этого оператор
по переводу денежных средств присоединяется к правилам платежной системы. Если
правила платежной системы предусматривают возможность перевода денежных средств
путем перевода электронных денег без открытия банковского счета, то участниками
платежной системы будут операторы электронных денежных средств.
Федеральный закон
«О национальной платежной системе» допускает возможность исполнения
функций оператора платежной системы, операторов услуг платежной инфраструктуры
и оператора по переводу денежных средств одним субъектом с определенными
ограничениями. Например, такое «совмещение» функций имеет место в
платежной системе Банка России <1>. Положение
о платежной системе Банка России (утв. Банком России 29 июня 2012 года N 384-П)
является правилами платежной системы Банка России, в соответствии с которыми
платежная система функционирует.
———————————
<1> Пункт 1.4
Положения о платежной системе Банка России, утв. Банком России 29 июня 2012
года N 384-П // Вестник Банка России. 2012. N 36.
Среди платежных
систем выделяются значимые платежные
системы, которые в свою очередь делятся на системно значимые и социально
значимые. Платежная система признается системно
значимой, если через нее осуществляются переводы значительных объемов
денежных средств (общий объем переводов в течение трех календарных месяцев
подряд в размере 15 трлн руб., а суммы отдельных переводов денежных средств —
100 млн руб. <1>), либо она используется для
рефинансирования кредитных организаций, либо если в рамках платежной системы
проводятся переводы по сделкам, совершенным на организованных торгах. Платежная
система признается социально значимой,
если она активно используется для расчетов населением: для переводов по
банковским счетам и без их открытия, с использованием банковских карт.
———————————
<1> См.: Указание
Банка России от 2 мая 2012 года N 2815-У «Об установлении значений
критериев для признания платежной системы значимой» // Вестник Банка
России. 2012. N 30.
Банк
России предъявляет особые требования к значимым платежным системам, которые
направлены на обеспечение бесперебойного функционирования такой системы и
защиты интересов участников расчетов.
Также Федеральный закон
«О национальной платежной системе» закрепляет определение понятия национальная платежная система, которым
охвачены все существующие в России платежные системы, посредством которых
осуществляются безналичные расчеты на территории государства. Таким подходом
законодатель подчеркнул общность целей и задач, стоящих перед специальными
субъектами — обеспечение эффективных, бесперебойных и безопасных расчетов, в
чем заинтересованы как отдельные лица, пользующиеся этими услугами, так и
публичная власть.
Глава XVII. ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
РЫНКА ЦЕННЫХ
БУМАГ
§ 1. Понятие ценных бумаг, их виды
В
настоящее время в действующем российском законодательстве отсутствует
нормативное определение ценной бумаги. Ранее существовавшее до 2013 года
нормативное определение ценной бумаги как документа не отражало экономическую и
правовую природу бездокументарной ценной бумаг, которая не могла
рассматриваться по определению в качестве документа.
В настоящий момент законодатель решил данный вопрос путем нормативного
закрепления определений документарной ценной бумаги и бездокументарной ценной
бумаги.
Документарная ценная бумага определяется как документ, соответствующий
установленным законом требованиям и удостоверяющий обязательственные и иные
права, осуществление или передача которых возможны только при предъявлении
таких документов.
Бездокументарной ценной бумагой признаются обязательственные и иные
права, которые закреплены в решении о выпуске или ином акте лица, выпустившего
ценные бумаги в соответствии с требованиями закона, и осуществление и передача
которых возможны только с соблюдением правил учета этих прав (ст. 142
ГК РФ).
К ценным бумагам относятся акция, вексель, закладная, инвестиционный
пай паевого инвестиционного фонда, коносамент, облигация, чек и иные ценные
бумаги, названные в таком качестве в законе или признанные таковыми в
установленном законом порядке.
При этом выпуск или выдача ценных бумаг подлежит государственной
регистрации в случаях, установленных законом.
Ценной бумагой признается только тот объект гражданских прав, который
прямо поименован в нормативном правовом акте ценной бумагой. В настоящее время
к ценным бумагам относятся:
1) государственная облигация;
2) облигация;
3) вексель;
4) закладная;
5) акция;
6) российская депозитарная расписка;
7) инвестиционный пай;
8) ипотечный сертификат участия;
9) депозитный и сберегательный сертификаты;
10) чек;
11) сберегательная книжка на предъявителя;
12) опцион эмитента;
13) приватизационные ценные бумаги;
14) коносамент;
15) простое и двойное складское свидетельства;
16) клиринговый сертификат участия.
Отметим, что ни фьючерс, ни опцион не являются ценными бумаги в
соответствии с российским законодательством и должны рассматриваться как
производные финансовые инструменты.
Под производным финансовым инструментом понимается договор, за
исключением договора репо, предусматривающий одну или несколько из следующих
обязанностей:
1) обязанность сторон или стороны договора периодически или единовременно
уплачивать денежные суммы, в том числе в случае предъявления требований другой
стороной, в зависимости от изменения цен на товары, ценные бумаги, курса
соответствующей валюты, величины процентных ставок, уровня инфляции, значений,
рассчитываемых на основании цен производных финансовых инструментов, значений
показателей, составляющих официальную статистическую информацию, значений
физических, биологических и (или) химических показателей состояния окружающей
среды, от наступления обстоятельства, свидетельствующего о неисполнении или
ненадлежащем исполнении одним или несколькими юридическими лицами,
государствами или муниципальными образованиями своих обязанностей (за
исключением договора поручительства и договора страхования), либо иного обстоятельства,
которое предусмотрено федеральным законом или нормативными актами Центрального
банка Российской Федерации и относительно которого неизвестно, наступит оно или
не наступит, а также от изменения значений, рассчитываемых на основании одного
или совокупности нескольких указанных в настоящем пункте
показателей. При этом такой договор может также предусматривать обязанность
сторон или стороны договора передать другой стороне ценные бумаги, товар или
валюту либо обязанность заключить договор, являющийся производным финансовым
инструментом;
2) обязанность сторон или стороны на условиях, определенных при заключении
договора, в случае предъявления требования другой стороной купить или продать
ценные бумаги, валюту или товар либо заключить договор, являющийся производным
финансовым инструментом;
3) обязанность одной стороны передать ценные бумаги, валюту или товар в
собственность другой стороне не ранее третьего дня после дня заключения
договора, обязанность другой стороны принять и оплатить указанное имущество и
указание на то, что такой договор является производным финансовым инструментом.
Производные финансовые инструменты совместно с ценными бумагами
являются финансовыми инструментами.
Все обязательные реквизиты, требования к форме документарной ценной
бумаги и другие требования к документарной ценной бумаге определяются законом
или в установленном им порядке. При этом, если в документе отсутствуют
обязательные требования к документарной ценной бумаге, такой документ не
является ценной бумагой, но сохраняет значение письменного доказательства.
Существует большое количество оснований для классификации ценных бумаг,
остановимся лишь на основных критериях деления.
По способу выпуска. По
способу выпуска выделяют эмиссионные и неэмиссионные ценные бумаги. Эмиссионная
ценная бумага характеризуется следующими признаками: 1) закрепляет совокупность
имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и
безусловному осуществлению с соблюдением установленных федеральным
законодательством формы и порядка; 2) размещается выпусками; 3) имеет равные
объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от
времени приобретения данной ценной бумаги. Среди эмиссионных ценных бумаг
следует выделить государственные и муниципальные облигации, акции, опционы
эмитента, российские депозитарные расписки. К неэмиссионным ценным бумагам
относятся иные виды ценных бумаг, не имеющие в совокупности указанных выше
признаков, например вексель, чек, сберегательная книжка на предъявителя.
По способу обозначения
уполномоченного лица. По способу обозначения уполномоченного лица
(владельца) ценной бумаги выделяют:
1) ценные бумаги на предъявителя — это ценные бумаги, по которым права,
удостоверенные ценной бумагой, принадлежат лицу — предъявителю ценной бумаги
(например, сберегательная книжка на предъявителя);
2) именные ценные бумаги — это ценные бумаги, права по которым
принадлежат лицу, прямо указанному в ценной бумаге (например, акции,
облигации);
3) ордерные ценные бумаги — это ценные бумаги, права по которым
принадлежат названному в ценной бумаге лицу, которое в свою очередь может
осуществить данные права или назначить своим распоряжением (приказом, ордером)
другое уполномоченное лицо (например, вексель).
По форме выпуска. По форме
выпуска можно выделять документарные и бездокументарные ценные бумаги.
Документарная ценная бумага оформляется в виде отдельного документа в
письменной форме. В свою очередь, бездокументарная ценная бумага не
предполагает оформления на бумажном носителе, иными словами, фиксация прав по
ценной бумаге происходит в бездокументарной форме путем записи по счету (в
системе ведения реестра владельцев ценных бумаг или на основании записи по
счету депо).
В зависимости от лица
(эмитента), выпустившего ценную бумагу. В зависимости от лица, выпустившего
ценную бумагу, выделяют:
— государственные ценные бумаги (государственная облигация);
— муниципальные ценные бумаги (муниципальная облигация);
— частные ценные бумаги (иные виды ценных бумаг).
По совокупности прав,
удостоверяемых ценными бумагами. По совокупности прав, удостоверяемых
ценными бумагами, следует выделять:
1) долевые ценные бумаги предполагают наличие права на долю в общем
имуществе эмитента, право на управление и, наконец, право на получение части
прибыли. К таким ценным бумагам следует отнести акции, инвестиционные паи, а
также ипотечные сертификаты участия;
2) долговые ценные бумаги удостоверяют право требования о возврате
суммы займа и уплате процентов на сумму займа. Основными долговыми ценными
бумагами являются: а) облигация; б) вексель;
3) депозитные (вкладные, банковские) ценные бумаги — это ценные бумаги,
которые выпускаются, как правило, в удостоверение заключения договора
банковского вклада (сберегательный и депозитный сертификаты, сберегательная
книжка на предъявителя);
4) товарораспорядительные ценные бумаги представляют собой ценные
бумаги, закрепляющие право требовать передачи определенного имущества,
характеризующегося родовыми признаками (коносамент, простое и двойное складские
свидетельства);
5) производные ценные бумаги — ценные бумаги, предоставляющие право на
иные ценные бумаги (российские депозитарные расписки, глобальные депозитарные
расписки, американские депозитарные расписки).
По сроку обращения. По сроку
обращения выделяют срочные и бессрочные ценные бумаги, в зависимости от
указания срока обращения данных ценных бумаг.
Передача прав по ценной бумаге осуществляется следующими способами.
Передача прав по предъявительской ценной бумаге осуществляется путем передачи
(вручения) данной ценной бумаги новому владельцу. Для именных ценных бумаг
необходимо заключение договора уступки прав (цессии). И наконец, для ордерной
ценной бумаги передача прав осуществляется путем совершения на ценной бумаге
(как правило, на обратной стороне) передаточной записи — индоссамента.
По общему правилу права владельцев на ценные бумаги удостоверяются
самим фактом обладания владельцем соответствующей ценной бумагой. При этом
эмиссионные ценные бумаги имеют некоторую специфику. Так, для документарных
эмиссионных ценных бумаг права владельцев таких ценных бумаг удостоверяются
сертификатами, а если сертификаты переданы на хранение в депозитарий, также и
записями по счетам депо в депозитариях. Для бездокументарных ценных бумаг
удостоверение прав происходит в системе ведения реестра — записями на лицевых
счетах у держателя реестра, в случае учета права на ценные бумаги в депозитарии
— записями по счетам депо в депозитариях.
§ 2. Рынок ценных бумаг как предмет
финансово-правового
регулирования.
Государственное
регулирование рынка ценных бумаг
Отношения,
возникающие между уполномоченными органами государства, хозяйствующими
субъектами по поводу выпуска, обращения и погашения ценных бумаг, образуют
рынок ценных бумаг.
Рынок ценных бумаг является составной частью финансового рынка, в
который также включается денежный рынок (купля-продажа безналичной валюты),
валютный рынок (купля-продажа иностранной валюты), рынок производных финансовых
инструментов (деривативов) — свопы, опционы.
Следует выделять организованный и неорганизованный рынки ценных бумаг,
существенным отличием организованного рынка является то, что сделки и операции
с ценными бумагами осуществляются профессиональными участниками рынка ценных
бумаг, действующими на основании лицензий, выданных Банком России. Ранее данные
лицензии выдавались ныне упраздненной Федеральной службой по финансовым рынкам.
Примером организованного рынка могут выступать торговля ценными бумагами на
фондовой бирже (например, ОАО «Московская биржа»), а
неорганизованного рынка — скупка ценных бумаг у физических лиц — владельцев
акций промышленного предприятия у проходной данного предприятия. При этом
доступ на организованный рынок ценных бумаг непрофессиональные участники
получают через заключение брокерских договоров, договоров доверительного
управления ценными бумагами, опосредуемых договорами комиссии, поручения,
агентским договором или договором доверительного управления.
С развитием электронно-технических средств участие брокера в торговле
его клиентов снижается и заключается в обеспечении технического доступа на организованный
рынок, а также выполнении ряда публичных функций, таких как мониторинг операций
на предмет противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и
финансированию терроризма, манипулированию ценами, неправомерному использованию
инсайдерской информации.
Также следует выделять первичный и вторичный рынок ценных бумаг. Так,
на первичном рынке ценных бумаг происходит заключение сделок между эмитентом и
первичным приобретателем, опосредующих первоначальный выпуск ценных бумаг. На
вторичном рынке происходит обращение ценных бумаг, т.е. заключение сделок
купли-продажи и иных сделок между первичным приобретателем ценных бумаг и
остальными участниками рынка ценных бумаг. В рамках вторичного рынка ценных
бумаг осуществляется погашение ценных бумаг при наступлении установленного
срока или досрочный выкуп ценных бумаг на рынке самим эмитентом ценных бумаг.
Также следует выделять первичное публичное размещение (initial public
offering (IPO)) и вторичное публичное размещение (secondary public offering
(SPO). При первичном публичном размещении ценные бумаги впервые предлагаются на
организованном рынке неопределенному кругу лиц, в то время как при вторичном
публичном размещении ранее размещенные ценные бумаги также предлагаются
неопределенному кругу лиц на организованном рынке одним или несколькими
владельцами ценных бумаг.
В настоящее время рынок ценных бумаг выполняет ряд функций. Во-первых,
регулирующую функцию, которая заключается в создании и обеспечении исполнения
правил торговли ценными бумагами, порядок разрешения споров участников
торговли.
Во-вторых, перераспределительную функцию, выражающуюся в
перераспределении денежных средств между домохозяйствами и различными отраслями
хозяйства, перевод сбережений населения из непроизводительной формы в
производительную сферу.
В-третьих, компенсационную функцию, проявляющуюся в финансировании
дефицита бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации на
безынфляционной основе, т.е. без выпуска и обращения дополнительных денежных
средств.
Основными участниками рынка ценных бумаг выступают Банк России,
профессиональные участники рынка ценных бумаг.
Банк России выполняет регуляторные и надзорные
функции, а также является участником торговли на рынке ценных бумаг: выпускает
ценные бумаги (облигации Банка России), является агентом по обслуживанию
государственных ценных бумаг, заключает сделки купли-продажи, сделки репо с
ценными бумагами.
К профессиональным участникам рынка ценных бумаг относятся следующие
виды субъектов.
Брокер. Брокерская деятельность
определяется как деятельность по исполнению поручения клиента (в том числе
эмитента эмиссионных ценных бумаг при их размещении) на совершение
гражданско-правовых сделок с ценными бумагами и (или) на заключение договоров,
являющихся производными финансовыми инструментами, осуществляемая на основании
возмездных договоров о брокерском обслуживании с клиентом.
Дилер. Дилерская
деятельность предполагает совершение сделок купли-продажи ценных бумаг от
своего имени и за свой счет путем публичного объявления цен покупки и/или
продажи определенных ценных бумаг с обязательством покупки и/или продажи этих
ценных бумаг по объявленным лицом, осуществляющим такую деятельность, ценам.
Доверительный управляющий.
Под деятельностью по управлению ценными бумагами следует понимать деятельность
по доверительному управлению ценными бумагами, денежными средствами,
предназначенными для совершения сделок с ценными бумагами и (или) заключения
договоров, являющихся производными финансовыми инструментами.
Депозитарий. Депозитарной
деятельностью признается оказание услуг по хранению сертификатов ценных бумаг
и/или учету и переходу прав на ценные бумаги.
Регистратор. Деятельностью
по ведению реестра владельцев ценных бумаг является сбор, фиксация, обработка,
хранение данных, составляющих реестр владельцев ценных бумаг, и предоставление
информации из реестра владельцев ценных бумаг. Регистратор вправе привлекать
для выполнения части своих функций трансфер-агентов, являющихся регистраторами,
депозитариями или брокерами.
Форекс-дилер. К деятельности
форекс-дилера относится исключительная деятельность юридического лица
(форекс-дилера) по заключению от своего имени и за свой счет с физическими
лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, не на организованных
торгах:
— договоров, которые являются производными финансовыми инструментами,
обязанность сторон по которым зависит от изменения курса соответствующей валюты
и (или) валютных пар и условием заключения которых является предоставление
форекс-дилером физическому лицу, не являющемуся индивидуальным
предпринимателем, возможности принимать на себя обязательства, размер которых
превышает размер предоставленного этим физическим лицом форекс-дилеру
обеспечения;
— двух и более договоров, предметом которых является иностранная валюта
или валютная пара, срок исполнения обязательств по которым совпадает, кредитор
по обязательству в одном из которых является должником по аналогичному
обязательству в другом договоре и условием заключения которых является
предоставление форекс-дилером физическому лицу, не являющемуся индивидуальным
предпринимателем, возможности принимать на себя обязательства, размер которых
превышает размер предоставленного этим физическим лицом форекс-дилеру
обеспечения.
Деятельность форекс-дилера является исключительной: форекс-дилер не
вправе совмещать свою деятельность с иной профессиональной деятельностью на
рынке ценных бумаг. При этом форекс-дилеры вправе осуществлять данную
исключительную деятельность только после вступления в саморегулируемую
организацию форекс-дилеров.
Репозитарная деятельность не является профессиональной деятельностью на
рынке ценных бумаг, но при этом лицензируется Банком России. Так, репозитарной
деятельностью признается осуществляемая на основании лицензии Банка России
деятельность по оказанию услуг по сбору, фиксации, обработке и хранению
информации о заключенных не на организованных торгах договорах репо, договорах,
являющихся производными финансовыми инструментами, договорах иного вида,
предусмотренных нормативными актами Банка России, а также по ведению реестра
указанных договоров. Репозитарием может выступать только юридическое лицо. Из
существующих видов участников рынка ценных бумаг репозитарную деятельность
вправе осуществлять биржа, клиринговая организация, центральный депозитарий, расчетный
депозитарий, не имеющий статуса центрального депозитария. Центральный
контрагент не вправе осуществлять репозитарную деятельность.
Не является профессиональным участником рынка ценных бумаг, но при этом
выполняет важную роль по организации торговли ценными бумагами, организатор
торговли на рынке ценных бумаг. Деятельностью по организации торговли на рынке
ценных бумаг признается предоставление услуг по проведению организованных
торгов на рынке ценных бумаг на основании лицензии биржи или лицензии торговой
системы.
Также на рынке ценных бумаг присутствуют саморегулируемые организации
профессиональных участников рынка ценных бумаг. Они представляют собой
добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг,
функционирующее на принципах некоммерческой организации. Саморегулируемые
организации профессиональных участников рынка ценных бумаг создаются для
обеспечения условий профессиональной деятельности участников рынка ценных
бумаг, соблюдения стандартов профессиональной этики на рынке ценных бумаг,
защиты интересов владельцев ценных бумаг и иных клиентов профессиональных
участников рынка ценных бумаг, являющихся членами саморегулируемой организации,
установления правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами,
обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг.
Такие организации вправе: 1) получать информацию по результатам
проверок деятельности своих членов, осуществляемых Банком России; 2) утверждать
правила и стандарты осуществления своими членами профессиональной деятельности,
в том числе операций с ценными бумагами и операций, связанных с заключением и
исполнением договоров, являющихся производными финансовыми инструментами; 3)
контролировать соблюдение своими членами утвержденных саморегулируемой
организацией правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности и,
наконец, 4) осуществлять обучение граждан в сфере профессиональной деятельности
на рынке ценных бумаг, а также в случае, если саморегулируемая организация
является аккредитованной Банком России, принимать квалификационные экзамены и
выдавать квалификационные аттестаты.
Целью государственного регулирования рынка ценных бумаг выступает
обеспечение формирования эффективного рынка с развитой инфраструктурой и
институтами финансового рынка, обеспечение реализации единой государственной
денежно-кредитной политики, формирование надежного источника инвестирования как
для квалифицированных, так и неквалифицированных инвесторов, защита прав
инвесторов на рынке ценных бумаг.
К основным элементам государственного регулирования рынка ценных бумаг
относится: 1) уполномоченный исполнительный орган государственной власти или
уполномоченная организация, на которую возложены функции по регулированию рынка
ценных бумаги (напомним, что Банк России не является исполнительным органом
государственной власти), а также 2) нормативное правовое регулирование данного
рынка.
Правовое регулирование рынка ценных бумаг представлено системой
финансово-правовых, административно-правовых и гражданско-правовых норм,
регулирующих отношения участников рынка ценных бумаг, связанные с выпуском,
обращением и погашением ценных бумаг, а также с осуществлением надзора со
стороны уполномоченных органов и организаций за деятельностью участников рынка
ценных бумаг. К гражданско-правовым отношениям следует относить общественные
отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся на основании сделок и
операций с ценными бумагами и иными финансовыми инструментами, опосредуемые
договорами купли-продажи, залога, мены. Особенностью данных отношений является
то, что они осуществляются на основе равноправия, автономии воль сторон,
имущественной самостоятельности.
В свою очередь, финансово-правовое регулирование представлено в рамках
финансовых отношений, складывающихся в рамках реализации организующей роли
государства на рынке ценных бумаг.
Основным нормативным правовым актом на рынке ценных бумаг, прежде всего
на рынке эмиссионных ценных бумаг и производных финансовых инструментов
выступает Федеральный закон от
22 апреля 1996 года N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».
Лицензирование деятельности профессиональных участников рынка ценных
бумаг; регистрация выпусков и проспектов эмиссионных ценных бумаг, правил
управления фондами коллективного инвестирования; установление правил
осуществления профессиональной деятельности, надзор и контроль уполномоченных
органов (Центральный банк Российской Федерации) за деятельностью эмитентов,
профессиональных участников рынка ценных бумаг, фондов коллективного
инвестирования имеет финансово-правовую сущность, несмотря на то что сами
операции опосредуются гражданско-правовыми договорами.
В эффективной организации и функционировании рынка ценных бумаг
заинтересовано прежде всего само государство. Здесь уместно провести параллели
с банковским и страховым правом, где превалирующий характер целей и задач
вступления в данные отношения предопределяет финансово-правовую природу
банковских и страховых отношений, независимо от того, что сама банковская или
страховая операция оформляется на основе гражданско-правового договора.
Публичный характер целей регулирования предопределяет финансово-правовую
сущность финансовых отношений на рынке ценных бумаг.
Взаимосвязь с финансовой деятельностью государства не должна
рассматриваться как обязательный признак отнесения ряда отношений на рынке
ценных бумаг к финансово-правовым отношениям. Оговоримся, что такому сегменту
рынка ценных бумаг, как рынок государственных ценных бумаг, такая взаимосвязь
изначально присуща, в отличие от рынка ценных бумаг, эмитентом которых
выступают хозяйствующие субъекты (коммерческие организации).
Следует согласиться с профессором С.В. Запольским, подчеркивающим, что
«реализация его норм и юридических конструкций (финансового права) может
протекать вообще без образования и расходования государственных финансовых
фондов… Речь идет о функционировании рынка ценных бумаг как части финансового
рынка и финансово-правовых средствах регулирования этого рынка» <1>.
———————————
<1> Запольский С.В. Дискуссионные вопросы
теории финансового права: Монография. М.: РАП; Эксмо, 2008. С. 150.
Отдельно
следует рассмотреть правоотношения, возникающие при выпуске и обращении
государственных ценных бумаг. Несмотря на то что в основе государственной облигации
как долговой ценной бумаги лежит гражданско-правовой договор займа, порядок
выпуска и обслуживания государственных ценных бумаг регулируется
финансово-правовыми нормами, в том числе нормами Бюджетного кодекса
Российской Федерации.
В настоящий период на базе Банка России на финансовом рынке создан
мегарегулятор, что позволит унифицировать правила регулирования финансового
рынка, системно оценивать существующие риски. Сам факт создания мегарегулятора
доказывает заинтересованность государства в системной, комплексной реализации
единых целей и задач регулирования финансового рынка, что также является
мировой тенденцией развития финансовых рынков.
Банк России выступает органом, осуществляющим регулирование, контроль и
надзор на рынке ценных бумаг. Реализация данных функций осуществляется через
постоянно действующий орган — Комитет финансового надзора, который принимает
решение по основным вопросам регулирования, контроля и надзора на финансовом
рынке.
Основными целями деятельности Банка России на рынке ценных бумаг
являются:
— обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской
Федерации;
— эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в
том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям;
— защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках.
Банк России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации
разрабатывает и реализует политику развития и обеспечения стабильности
финансового рынка России, включая рынок ценных бумаг.
В качестве правопреемника Федеральной службы по финансовым рынкам Банк
России осуществляет следующие функции, регулируемые нормами административного и
финансового права.
Нормативное регулирование деятельности на рынке ценных бумаг, в том
числе установление правил осуществления профессиональной деятельности,
стандартов эмиссии, раскрытия информации.
Лицензирование деятельности профессиональных участников рынка ценных
бумаг путем выдачи соответствующих лицензий после проверки соблюдения
соискателем лицензионных требований.
Регистрация выпусков и проспектов эмиссионных ценных бумаг, отчетов об
итогах эмиссии ценных бумаг, правил управления паевыми инвестиционными фондами,
негосударственными пенсионными фондами.
Регулирование аттестации физических лиц в сфере профессиональной
деятельности на рынке ценных бумаг. В настоящее время ряд полномочий в этой
сфере переданы саморегулируемым организациям на рынке ценных бумаг.
Установление обязательных нормативов, в том числе нормативов
достаточности собственных средств профессиональных участников рынка ценных
бумаг.
Надзор за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг,
эмитентов, инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов и других
некредитных финансовых организаций.
Проведение проверок по жалобам о возможном нарушении законодательства о
ценных бумагах, а также плановых проверок деятельности профессиональных
участников рынка ценных бумаг и других некредитных финансовых организаций.
Вынесение обязательных к исполнению предписаний и обращение в суд с
требованием о ликвидации юридического лица, осуществляющего профессиональную
деятельность на рынке ценных бумаг, предъявление исков о признании
недействительными сделок, аннулировании выпуска ценных бумаг, в защиту
государственных и общественных интересов на рынке ценных бумаг.
Привлечение к административной ответственности в рамках рассмотрения
дел об административных правонарушениях физических и юридических лиц на рынке
ценных бумаг.
§ 3. Правовое регулирование выпуска и обращения
государственных
и муниципальных ценных бумаг в РФ.
Основные виды
государственных ценных бумаг
Эмитентами
государственных и муниципальных ценных бумаг выступают исполнительные органы
государственной власти и местные администрации, которые выпускают от имени
публично-правового образования ценные бумаги и несут обязательства перед
владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных этими ценными
бумагами.
Эмитентом государственных ценных бумаг Российской Федерации выступает
Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган
исполнительной власти. В настоящее время таким уполномоченным органом выступает
Министерство финансов Российской Федерации.
Эмитентом государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации
выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта
Российской Федерации либо финансовый орган субъекта Российской Федерации,
наделенные законом субъекта Российской Федерации правом на осуществление государственных
заимствований субъекта Российской Федерации.
Эмитентом муниципальных ценных бумаг выступает местная администрация,
наделенная уставом муниципального образования правом на осуществление
муниципальных заимствований.
Государственная ценная бумага выпускается от имени Российской Федерации
или субъекта Российской Федерации. При этом облигации Банка России не являются
государственными ценными бумагами.
Государственные ценные бумаги позволяют обеспечивать финансирование
государственного и муниципального долга; эффективное управление
государственными и муниципальными финансами; расширяют финансовый
инструментарий для Банка России в целях реализации государственной
денежно-кредитной политики, регулируют ликвидность на денежном рынке,
устанавливают и поддерживают процентные ставки; обеспечивают рынок
высоконадежными финансовыми инструментами для хозяйствующих субъектов и частных
инвесторов.
Основными экономическими преимуществами государственных ценных бумаг
является то, что ценные бумаги считаются высоконадежными финансовыми
инструментами (что, однако, не исключает риска дефолта по государственным
ценным бумагам, имевшего место в России в 1997 году), что позволяет
минимизировать риск имущественных потерь. Кроме того, доход по государственным
ценным бумагам (в отличие от ценных бумаг, выпущенных хозяйствующими
субъектами, например корпоративные облигации) не подлежит налогообложению.
Основными нормативными правовыми документами, регулирующими выпуск и
обращение государственных и муниципальных ценных бумаг, выступают Бюджетный кодекс
Российской Федерации, а также Федеральный закон от
29 июля 1998 года N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения
государственных и муниципальных ценных бумаг».
Среди основных видов государственных ценных бумаг следует выделить:
— государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО);
— облигации федеральных займов (ОФЗ);
— государственные сберегательные облигации (ГСО);
— облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ);
— облигации нерыночных займов (ОНЗ);
— облигации внутреннего государственного валютного облигационного займа
(ОВВЗ);
— облигации государственного валютного облигационного займа (ОГВЗ);
— облигации внешнего облигационного займа.
Государственные ценные бумаги могут быть номинированы в рублях (ГКО) и
иностранной валюте (ОВВЗ), содержать ограничения по кругу инвесторов и
операциям с ними (ГСО, ОНЗ).
Отдельно выделим государственные ценные бумаги, выпускаемые не для
финансирования дефицита бюджета и погашения существующей задолженности, а для
обеспечения устойчивости банковской системы Российской Федерации путем
повышения капитализации банков (повышение собственных средств банков).
Порядок выпуска данных государственных ценных бумаг регулируется
Федеральным законом
от 18 июля 2009 года N 181-ФЗ «Об использовании государственных ценных
бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков». Процедура
повышения капитализации банков включает размещение банком привилегированных
акций, эмиссию Российской Федерацией облигаций федерального займа, которые
впоследствии обмениваются на привилегированные акции, размещенные банком. Таким
образом, банк включает для расчета собственных средств указанные
государственные ценные бумаги, что позволяет ему совершать большее по количеству
и размеру число банковских операций в рамках нормативов, установленных для
кредитных организаций Банком России.
Эмиссия государственных (муниципальных) ценных бумаг осуществляется
отдельными выпусками. Она может иметь место лишь при закреплении в бюджете на
данный финансовый год предельного размера соответствующего государственного
долга, а также муниципального долга и предельного объема заемных средств,
направляемых Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или
муниципальным образованием в течение текущего финансового года на
финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня или программ развития
субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Выпуск ценных бумаг может содержать информации о серии, разрядах и
номерах ценных бумаг. При этом выпуск государственных или муниципальных ценных
бумаг может делиться на транши. Транш представляет собой часть ценных бумаг
одного выпуска, которая может быть размещена в любую дату в течение периода
обращения ценных бумаг данного выпуска, не совпадающую с датой первого
размещения. Размещение и обращение ценных бумаг определенного транша
осуществляется в рамках документов, регулирующих выпуск ценных бумаг.
Высший орган исполнительной власти Российской Федерации — Правительство
Российской Федерации, органы исполнительной власти субъекта Российской
Федерации и органы местного самоуправления рассматривают и утверждают в виде
нормативного акта Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или
муниципальных ценных бумаг. В нем указываются вид и валюта ценных бумаг, форма
выпуска, срок их обращения, валюта обязательств, особенности исполнения
обязательств, а также ограничения по кругу лиц — возможных владельцев
государственных ценных бумаг (ограничение оборотоспособности ценных бумаг).
На основе Генеральных условий Министерство финансов Российской
Федерации (соответствующий исполнительный орган субъекта Российской Федерации,
муниципального образования) также в форме нормативного акта принимает Условия
эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг. В нем
детализируются положения Генеральных условий путем указания на вид ценной
бумаги, минимальный и максимальный сроки обращения данного вида государственных
(муниципальных) ценных бумаг, номинальную стоимость одной ценной бумаги,
порядок их размещения, размер дохода, порядок осуществления прав,
удостоверенных государственными (муниципальными) ценными бумагами, размер
дохода или порядок его расчета, иные существенные условия, имеющие значения для
возникновения, исполнения или прекращения обязательств по ценным бумагам.
Особенностью Условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг
субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг является включение
в них информации о бюджете заемщика на год выпуска государственных ценных бумаг
субъекта Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг; о суммарной
величине долга заемщика на дату утверждения условий эмиссии и обращения
государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципальных
ценных бумаг; из годовых отчетов об исполнении бюджета заемщика за последние
три завершенных финансовых года (доходы бюджета по группам и подгруппам с
указанием общего объема доходов бюджета, расходы бюджета по разделам
классификации расходов бюджета с указанием общего объема расходов бюджета,
размер дефицита (профицита) бюджета).
Окончательные параметры выпуска содержатся в решении об эмиссии
отдельного выпуска государственных ценных бумаг (эмитент, период размещения,
форма и вид ценных бумаг, их номинальная стоимость и количество, дата погашения
ценных бумаг), а также иные условия, имеющие значение для их размещения и
обращения. Условия, содержащиеся в решении о выпуске, должны быть опубликованы
в средствах массовой информации или раскрыты эмитентом иным способом не позднее
чем за два рабочих дня до даты начала размещения.
По итогам выпуска Минфин России (соответствующий исполнительный орган
субъекта Российской Федерации, муниципального образования) как эмитент
принимает нормативный правовой акт, содержащий отчет об итогах эмиссии
государственных (муниципальных) ценных бумаг. Отчет об итогах эмиссии
принимается после завершения отчетного финансового года, но не позднее 1
февраля текущего финансового года в форме нормативного правового акта
Российской Федерации, нормативного правового акта субъекта Российской Федерации
или правового акта местной администрации.
В отчете указываются: 1) государственные регистрационные номера
выпусков государственных или муниципальных ценных бумаг, размещение которых
осуществлялось в отчетном финансовом году; 2) порядок размещения ценных бумаг;
3) даты размещения ценных бумаг указанных выпусков; 4) даты погашения ценных
бумаг указанных выпусков; 5) фактическая цена размещения ценных бумаг (в
процентах от номинальной стоимости); 6) количество размещенных ценных бумаг
указанных выпусков; 7) объем денежных поступлений в бюджет заемщика от
размещения государственных или муниципальных ценных бумаг каждого из указанных
выпусков.
Глава XVIII. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ВАЛЮТНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ В РФ
§ 1. Валютное регулирование в Российской Федерации
Цели и сущность валютного регулирования.
Исходя из преамбулы
Федерального закона от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ «О валютном
регулировании и валютном контроле» <1>
(далее — Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном
контроле») целью валютного регулирования является обеспечение устойчивости
валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка
Российской Федерации как факторов прогрессивного развития национальной
экономики и международного экономического сотрудничества.
———————————
<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.
Прежде
всего, осуществляя валютное регулирование, государство защищает национальную
валюту от конкуренции со стороны иностранных валют <1>,
обеспечивает на нее спрос на своей территории. Вытеснение национальной валюты
из денежного обращения чревато потерей управления денежной системой,
дестабилизацией финансовой системы государства и национальной экономики.
———————————
<1> Хаменушко И.В. Валютное регулирование в
Российской Федерации: правила, контроль, ответственность: Учеб.-практ. пособие.
М.: Норма, 2013.
Соответственно,
в целях валютного регулирования требуется четко идентифицировать национальную
валюту. Для этого в ст. 1
Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле»
даны определения валюты Российской Федерации и иностранной валюты:
— валюта Российской Федерации
— (1) денежные знаки в виде банкнот и монеты Банка России, находящиеся в
обращении в качестве законного средства наличного платежа на территории
Российской Федерации, а также изымаемые либо изъятые из обращения, но
подлежащие обмену указанные денежные знаки; (2) средства на банковских счетах и
в банковских вкладах;
— иностранная валюта — (1)
денежные знаки в виде банкнот, казначейских билетов, монеты, находящиеся в
обращении и являющиеся законным средством наличного платежа на территории
соответствующего иностранного государства (группы иностранных государств), а
также изымаемые либо изъятые из обращения, но подлежащие обмену указанные
денежные знаки; (2) средства на банковских счетах и в банковских вкладах в
денежных единицах иностранных государств и международных денежных или расчетных
единицах.
При этом поскольку денежное обращение обеспечивается в том числе
посредством выпуска и оборота ценных бумаг, то валютным регулированием охвачены
и ценные бумаги. Валютное законодательство подразделяет ценные бумаги на
внутренние и внешние: первые обеспечивают обращение национальной валюты, вторые
— иностранной. Согласно ст. 1
Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле»:
внутренние ценные бумаги —
(1) эмиссионные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте
Российской Федерации и выпуск которых зарегистрирован в Российской Федерации;
(2) иные ценные бумаги, удостоверяющие право на получение валюты Российской
Федерации, выпущенные на территории Российской Федерации;
внешние ценные бумаги —
ценные бумаги, в том числе в бездокументарной форме, не относящиеся к
внутренним ценным бумагам.
Иностранная валюта и внешние ценные бумаги охвачены понятием «валютные ценности» с учетом
их общей роли в национальном денежном обращении.
Установив, что валютное регулирование осуществляется с целью
обеспечения спроса на национальную валюту на территории соответствующего
государства, следует отметить, что уровень такого спроса будет различаться для
субъектов, имеющих тесные политические, экономические или социальные связи с
этим государством, и субъектов, таковых связей не имеющих. Первые в соответствии
со ст. 1
Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле»
именуются резидентами, вторые — нерезидентами:
— к резидентам относятся
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования,
а также (1) дипломатические представительства, консульские учреждения и иные
официальные представительства Российской Федерации, находящиеся за пределами
территории Российской Федерации, а также постоянные представительства
Российской Федерации при межгосударственных или межправительственных
организациях; (2) физические лица, являющиеся гражданами Российской Федерации
(за исключением граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в
иностранном государстве не менее одного года), а также иностранные граждане и
лица без гражданства, постоянно проживающие в Российской Федерации на основании
вида на жительство; (3) юридические лица, созданные в соответствии с
законодательством Российской Федерации (включая обособленные подразделения,
находящиеся за пределами территории Российской Федерации);
— прочие субъекты относятся к нерезидентам.
Резиденты обязаны преимущественно использовать российскую валюту для
платежей и расчетов (а в определенных ситуациях — и для формирования
сбережений). Установление государством такой обязанности для резидентов
обеспечивает высокий спрос на национальную валюту. При этом такое правило не
действует в отношении нерезидентов, поскольку для них основной является
национальная валюта другого государства. Соответственно, валютное регулирование
для резидентов и нерезидентов различается.
Валютное регулирование в целях поддержания спроса на национальную
валюту осуществляется посредством установления правил совершения операций с
российской и иностранной валютой, а также с внутренними и внешними ценными
бумагами для резидентов и нерезидентов.
Также помимо формирования спроса на национальную валюту валютное
регулирование преследует и другую цель — организацию и обеспечение
функционирования внутреннего валютного рынка. На внутреннем валютном рынке
государство имеет возможность закупать иностранную валюту для пополнения
золотовалютных запасов и обеспечения потребностей национальной экономики. Для
реализации этой цели в рамках валютного регулирования может устанавливаться
обязанность резидентов по обязательной продаже части валютной выручки на
внутреннем валютном рынке. Указанная мера юридически существовала в России до 1
января 2007 года, а фактически действовала до апреля 2006 года <1>.
При этом в настоящее время сохранилось правило об обязательной репатриации
резидентами иностранной и национальной валюты на российские банковские счета.
———————————
<1> См.: Инструкция
Банка России от 30 марта 2004 года N 111-И «Об обязательной продаже части
валютной выручки на внутреннем валютном рынке Российской Федерации» //
Вестник Банка России. 2004. N 29.
Посредством
валютного регулирования регулируется и движение капитала. Например, могут
вводиться ограничения на вывоз из России, а также перевод с российских счетов
на зарубежные денежных средств и ценных бумаг.
Источники валютного
регулирования. Органы валютного регулирования. Валютное регулирование в
России осуществляется Федеральным законом
«О валютном регулировании и валютном контроле», в котором закреплены
правовые основы и принципы валютного регулирования и валютного контроля в
Российской Федерации, полномочия органов валютного регулирования, определяются
права и обязанности резидентов и нерезидентов, а также другими принятыми в
соответствии с ним федеральными законами. Например, специальные правила
валютного регулирования закреплены в Федеральном законе от 8 июня 2015 года N
140-ФЗ «О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов
(вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» <1> (ст. 7),
Федеральном законе от 10 января 2006 года N 16-ФЗ «Об Особой экономической
зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации» <2>
(ст. 18).
———————————
<1> СЗ РФ. 2015. N 24. Ст. 3367.
<2> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 280.
Также
валютное регулирование осуществляется международными договорами, которые
подлежат приоритетному применению. К этой группе источников можно отнести Договор
о порядке перемещения физическими лицами наличных денежных средств и (или)
денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза (Астана, 5
июля 2010 года), принятый Решением
Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 5 июля 2010 года N 51 <1>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2012. N 36. Ст. 4867.
Нормативные
правовые акты по вопросам валютного регулирования могут издаваться органами
валютного регулирования, которыми являются Банк России и Правительство РФ.
Следует сказать, что в настоящее время указанные полномочия органов валютного
регулирования фактически не реализуются в связи с либерализацией валютного
регулирования, при этом до 1 июня 2006 года в Федеральном законе «О
валютном регулировании и валютном контроле» действовали специальные
статьи, которыми прямо определялись полномочия Центробанка и Правительства РФ
по регулированию валютных операций движения капитала: Правительство РФ было
уполномочено устанавливать порядок расчетов и переводов между резидентами и
нерезидентами при экспорте товаров (ст. 7),
а Банк России — при предоставлении и получении кредитов и займов (ст. 8).
Валютное регулирование определяется проводимой государством валютной
политикой. Следует отметить, что в России последовательно проводится политика
либерализации валютного регулирования, которая заключается в постепенном
ослаблении, а также отмене части валютных ограничений. Так, с 2007 года
отменена ст. 21
Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле»,
которая предусматривала обязанности резидентов по обязательной продаже части
валютной выручки на внутреннем валютном рынке Российской Федерации. Также с 1
января 2007 года отменено резервирование, предварительная регистрация счета
(вклада), открываемого в банке за пределами территории Российской Федерации. С
1 июля 2006 года отменены правила, касающиеся обеспечения исполнения обязательства
нерезидентов перед резидентами.
Валютное регулирование и валютная политика базируются на принципах,
закрепленных в ст. 3
Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле», к
которым относятся:
1) приоритет экономических мер в реализации государственной политики в
области валютного регулирования;
2) исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в
валютные операции резидентов и нерезидентов;
3) единство внешней и внутренней валютной политики Российской
Федерации;
4) единство системы валютного регулирования и валютного контроля;
5) обеспечение государством защиты прав и экономических интересов
резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.
§ 2. Валютные операции и валютные ограничения
Правила совершения валютных операций.
Под валютное регулирование подпадают операции (1) резидентов с валютой Российской Федерации и внутренними ценными
бумагами за пределами территории России; (2) резидентов с валютными ценностями; (3) нерезидентов с валютными ценностями на территории Российской
Федерации; (4) нерезидентов с
валютой Российской Федерации и внутренними ценными бумагами.
По экономическому содержанию валютные операции можно поделить на четыре
группы: 1) расчеты, 2) переводы по счетам, 3) купля-продажа, 4) перемещение
через таможенную границу.
Правила устанавливаются по каждому из видов валютных операций.
Валютные расчеты. К
указанной группе относятся валютные операции по использованию валютных
ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в качестве
средства платежа.
Федеральный закон
«О валютном регулировании и валютном контроле» устанавливает правила
расчетов в зависимости от валютного статуса их участников. Соответственно,
различаются правила расчетов: (1) между резидентами; (2) между резидентами и
нерезидентами; (3) между нерезидентами.
Расчеты между резидентами в
соответствии с национальным законодательством должны осуществляться в рублях,
соответственно, в рамках валютного регулирования установлен запрет расчетов
между резидентами валютными ценностями. Это общее правило, которое обеспечивает
спрос на национальную валюту у основных ее пользователей — резидентов.
Исключения из указанного общего правила допускаются посредством прямого
указания в валютном законодательстве — ст. 9
Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле».
Законодатель дозволяет резидентам осуществлять расчеты в иностранной валюте в
отдельных случаях, как правило, когда расчеты в рублях неудобны, связаны с
дополнительными издержками. Например, резиденты могут рассчитываться в
иностранной валюте в магазинах беспошлинной торговли. Также работодатель вправе
выдать работнику, направляемому в зарубежную командировку, командировочные в иностранной
валюте. Резидент-комиссионер вправе передать валютные ценности
резиденту-комитенту в случае оказания услуг, связанных с заключением и
исполнением договоров с нерезидентами. Также разрешены валютные операции,
предусматривающие расчеты и переводы для осуществления деятельности
дипломатических представительств, консульских учреждений и иных официальных
представительств Российской Федерации, находящихся за пределами территории
Российской Федерации.
Либеральные правила установлены для физических лиц по безналичным
расчетам. Так, без ограничений разрешается осуществление переводов иностранной
валюты между супругами и родственниками по российским счетам, а также с
российских счетов на зарубежные счета и наоборот. Для физических лиц —
резидентов, не связанных браком и отношениями родства, действуют правила
ограничительного характера: без ограничений могут осуществляться переводы
иностранной валюты со счетов в иностранных банках на российские счета; если же
такой перевод осуществляется со счета в российском банке на зарубежный счет, то
сумма операции не может превышать в течение одного операционного дня сумму,
равную в эквиваленте 5 тыс. долл. США по курсу, установленному Банком России на
дату списания денежных средств с банковского счета. Указанное ограничение
призвано препятствовать оттоку капитала из страны.
Также действующим валютным законодательством кредитным организациям
разрешено совершать банковские операции с валютными ценностями с резидентами
(получение и возврат кредитов в иностранной валюте, внесение денежных средств в
банковские вклады и др.).
Расчеты между нерезидентами
также совершаются по определенным правилам. Нерезиденты вправе осуществлять
между собой переводы в любой валюте по банковским счетам, открытым в России, с
зарубежных банковских счетов на российские счета и наоборот. Также нерезиденты
вправе без ограничений осуществлять между собой переводы на территории России в
любой валюте без открытия банковских счетов, а также осуществлять переводы из
России и получать переводы в Россию. При этом переводы без открытия банковского
счета в соответствии с российским законодательством ограничены по суммам <1>.
———————————
<1> См.: статья 10
Федерального закона от 27 июня 2011 года N 161-ФЗ «О национальной
платежной системе» // СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3872.
Расчеты между резидентами и нерезидентами
как в российской, так и в иностранной валюте осуществляются без ограничений.
Также по расчетам кроме указанных правил существуют ограничения на наличные расчеты. Такие
ограничения введены в целях обеспечения финансового контроля за движением
денежных средств: безналичные расчеты нерезидентов и безналичные расчеты
резидентов в иностранной валюте осуществляются через банковские счета в
уполномоченных банках. Указанные расчеты в наличной форме допускаются только в
случаях, предусмотренных Федеральным законом
«О валютном регулировании и валютном контроле». Так, юридические лица
— резиденты могут осуществлять наличные рублевые расчеты с физическими лицами —
нерезидентами по договорам розничной купли-продажи товаров, а также расчеты при
оказании на территории России транспортных, гостиничных и других услуг
населению. Также юридические лица — резиденты могут рассчитываться в наличной
иностранной валюте по зарплате с сотрудниками своего зарубежного
представительства. Физические лица — резиденты имеют право рассчитываться
наличными деньгами при осуществлении таких валютных операций, как дарение
валютных ценностей супругу и близким родственникам, завещание валютных
ценностей или получение их по праву наследования, приобретение и отчуждение в
целях коллекционирования единичных денежных знаков и монет, в магазинах
беспошлинной торговли и др.
Федеральным законом
«О валютном регулировании и валютном контроле» также предусмотрено
правило, по которому юридические лица — резиденты также вправе осуществлять
расчеты по валютным операциям и переводами электронных денежных средств (с
соблюдением ограничений, установленных Федеральным законом
от 27 июня 2011 года N 161-ФЗ «О национальной платежной системе»).
Также расчеты могут производиться резидентами и через зарубежные счета
за счет средств, зачисленных на эти счета в соответствии с установленными
правилами. При этом резиденты могут осуществлять расчеты через свои банковские
счета в любой иностранной валюте с проведением в случае необходимости
конверсионной операции независимо от того, в какой иностранной валюте был
открыт банковский счет.
Правила переводов по банковским
счетам. Указанные операции отличаются от расчетных валютных операций тем,
что денежные средства переводятся по счетам одного и того же лица. Федеральный закон
«О валютном регулировании и валютном контроле» устанавливает правила
валютных переводов для резидентов и нерезидентов. Резиденты вправе переводить
на свои счета (во вклады), открытые в банках за пределами территории Российской
Федерации, средства со своих счетов (с вкладов) в уполномоченных банках или
других своих счетов (вкладов), открытых в банках за пределами территории
Российской Федерации. Аналогичные правила в настоящее время действуют и для
нерезидентов: они также имеют право без ограничений перечислять иностранную
валюту и валюту Российской Федерации со своих зарубежных банковских счетов
(вкладов) на свои российские счета (вклады), а также со своих российских счетов
(вкладов) на свои счета (во вклады) в банках за пределами территории Российской
Федерации. Ранее для нерезидентов были ограничены переводы российской валюты.
Правила купли-продажи
иностранной валюты. Купля-продажа иностранной валюты в Российской Федерации
производится только через уполномоченные банки с соблюдением требований об
идентификации личности покупателя.
Правила перемещения через
таможенную границу наличной валюты (ввоза в Российскую Федерацию и вывоза
из Российской Федерации). Эти правила закреплены в Договоре
о порядке перемещения физическими лицами наличных денежных средств и (или)
денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза, принятом
Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 5 июля 2010 года N 51 (подписан
в г. Астане 5 июля 2010 года) <1>. Указанные
правила являются общими как для резидентов, так и для нерезидентов. Ввоз наличных денежных средств
осуществляется без ограничений, если единовременно ввозится наличность в сумме,
равной либо не превышающей в эквиваленте 10 тыс. долл. США; при единовременном
ввозе большей суммы наличности денежные средства подлежат таможенному
декларированию путем подачи пассажирской таможенной декларации на всю сумму
ввозимых наличных денежных средств. Вывоз
наличных денежных средств осуществляется по тем же правилам: без ограничений
осуществляется единовременный вывоз денежных средств на общую сумму, равную
либо не превышающую в эквиваленте 10 тыс. долл. США; при единовременном вывозе
наличности в большей сумме должна быть подана пассажирская таможенная
декларация на всю сумму вывозимых наличных денег.
———————————
<1> Бюллетень международных договоров. 2012. N
6.
По
специальным правилам осуществляются валютные
операции с ценными бумагами.
По общему правилу валютные операции между резидентами запрещены, за
исключением законодательно разрешенных случаев: между резидентами разрешены
валютные операции с внешними ценными бумагами, осуществляемые на организованных
торгах, при условии учета прав на такие ценные бумаги в депозитариях, созданных
в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также без участия в
организованных торгах, но с осуществлением расчетов в валюте Российской
Федерации (также с обязательным учетом прав в российском депозитарии). Также
разрешены операции, связанные с выплатами по внешним ценным бумагам (в том
числе закладным), за исключением векселей, и операции, связанные с исполнением
и (или) прекращением договоров, являющихся производным финансовым инструментом,
при условии что одной из сторон по такому договору является уполномоченный банк
или профессиональный участник рынка ценных бумаг.
Нерезиденты вправе осуществлять между собой валютные операции с
внутренними ценными бумагами на территории Российской Федерации с учетом
требований, установленных антимонопольным законодательством Российской
Федерации и законодательством Российской Федерации о рынке ценных бумаг.
Операции между резидентами и нерезидентами осуществляются без валютных
ограничений.
Купля-продажа чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость
которых указана в иностранной валюте, осуществляется по правилам, установленным
для наличной иностранной валюты, — исключительно через уполномоченные банки.
Общие правила установлены и для ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из
Российской Федерации дорожных чеков и наличных денежных средств. Ввоз и вывоз
иных денежных инструментов (ценных бумаг) осуществляются при условии
таможенного декларирования в письменной форме путем подачи пассажирской
таможенной декларации.
Правила открытия банковских
счетов резидентов и нерезидентов. Правила, касающиеся открытия банковских
счетов, нацелены на обеспечение контроля за поступлением и движением денежных
средств. Организация такого контроля необходима для осуществления валютного
регулирования операций с денежными средствами.
На территории России
банковские счета (вклады) в целях валютного регулирования открываются в
уполномоченных банках. Уполномоченные банки — это российские кредитные
организации, имеющие право на основании лицензий Банка России осуществлять
банковские операции со средствами в иностранной валюте. На уполномоченные банки
в соответствии с валютным законодательством возложены функции валютного
контроля, то есть они обременены обязанностью оказывать содействие государству
в осуществлении контроля за совершаемыми резидентами и нерезидентами валютными
операциями.
Соответственно, в уполномоченных банках резиденты открывают счета (вклады) в иностранной валюте <1>,
а нерезиденты — в любой валюте <2>.
Каких-либо ограничений по суммам банковских счетов (вкладов) не предусмотрено.
———————————
<1> В рублях на территории России резиденты
могут открывать банковские счета (вклады) в любой кредитной организации,
включая уполномоченные банки.
<2> См.: Положение
об открытии Банком России банковских счетов нерезидентов в валюте Российской
Федерации и проведении операций по указанным счетам (утв. Банком России 4 мая
2005 года N 269-П) // Вестник Банка России. 2005. N 29.
Об
открытии банковских счетов (вкладов) любыми субъектами (как резидентами, так и
нерезидентами) российские банки обязаны уведомлять налоговые органы. Однако это
правило закреплено не в валютном, а в налоговом законодательстве — ст. 86
Налогового кодекса РФ. Следует отметить, что до ноября 2014 года также в
соответствии с налоговым законодательством хозяйствующие субъекты (как
российские, так и иностранные организации и индивидуальные предприниматели)
были обязаны сообщать об открытии банковских счетов в любой валюте на
территории Российской Федерации.
За пределами территории
Российской Федерации в настоящее время резиденты
вправе без ограничений открывать счета в
иностранной валюте и рублях в банках, расположенных на территориях
иностранных государств <1>. Важно отметить, что до июля
2013 года действовало правило, согласно которому резиденты имели право
открывать счета (вклады) без ограничений в иностранной валюте в банках, расположенных
на территориях иностранных государств, являющихся членами Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) или Группы разработки
финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) <2>.
———————————
<1> Исключения из этого правила устанавливает
Федеральный закон от
7 мая 2013 года N 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и
иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в
иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации,
владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» // СЗ
РФ. 2013. N 19. Ст. 2306.
<2> Перечень стран, являющихся членами ОЭСР и
ФАТФ, содержится в приложениях к письму
ФНС России от 8 августа 2006 года N ШТ-6-09/777 «Об открытии (закрытии)
резидентами счетов (вкладов) в банках, расположенных за пределами территории
Российской Федерации» // Документы и комментарии. 2006. N 19. Также
актуальные перечни стран, территорий и организаций, являющихся членами ОЭСР и
ФАТФ, см. на официальных интернет-сайтах: www.oecd.org и www.fatf-gafi.org.
При этом
резиденты обязаны уведомлять налоговые органы по месту своего учета об открытии
(закрытии) таких счетов (вкладов) не позднее одного месяца со дня
соответственно открытия (закрытия) счета (вклада) <1>,
а также представлять налоговым органам отчеты о движении средств по таким
счетам (вкладам) <2>.
———————————
<1> См.: Приказ
ФНС России от 21 сентября 2010 года N ММВ-7-6/457 «Об утверждении форм
уведомлений об открытии (закрытии), об изменении реквизитов счета (вклада) в
банке, расположенном за пределами территории Российской Федерации, и о наличии
счета в банке за пределами территории Российской Федерации» // СПС
«КонсультантПлюс».
<2> См.: Постановление
Правительства РФ от 28 декабря 2005 года N 819 «Об утверждении правил
представления резидентами налоговым органам отчетов о движении средств по
счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 188.
Открытие
банковских счетов (вкладов) нерезидентами за пределами России национальное
российское законодательство не регулирует.
Правила распоряжения денежными
средствами, установленные в целях валютного регулирования. Эти правила устанавливаются
в отношении резидентов и в настоящее
время закрепляют обязанность этих субъектов обеспечить поступление на
российские счета, открытые в уполномоченных банках, любых получаемых средств.
Федеральным законом
«О валютном регулировании и валютном контроле» установлено общее правило, согласно которому
денежные средства резидентов подлежат зачислению на счета, открытые в
уполномоченных банках; исключения из этого правила допускаются в законодательно
определенных случаях. Указанное правило реализуется в закреплении обязанности
резидентов по репатриации валюты.
Денежные средства могут зачисляться на зарубежные банковские счета
резидентов в случаях, указанных в ст. 12
Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле»:
1) при переводе денежных средств на указанные счета в соответствии с российским
валютным законодательством; 2) при получении выручки, в случаях, когда не
требуется репатриация такой выручки в Россию.
Важно, что средства, зачисленные резидентами на зарубежные банковские
счета, могут быть использованы только с соблюдением установленных правил: 1)
юридические лица вправе без ограничений использовать их для осуществления
валютных операций (за исключением запрещенных валютных операций между
резидентами); 2) физические лица вправе с использованием этих средств без
ограничений осуществлять валютные операции, не связанные с передачей имущества
и оказанием услуг на территории Российской Федерации.
Резиденты представляют налоговым органам по месту своего учета отчеты о
движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории
Российской Федерации <1>. Указанное правило не действует
в отношении физических лиц — резидентов, дипломатических представительств,
консульских учреждений Российской Федерации и иных официальных представительств
Российской Федерации, находящихся за пределами территории Российской Федерации,
а также постоянных представительств Российской Федерации при межгосударственных
или межправительственных организациях.
———————————
<1> См.: Постановление
Правительства РФ от 28 декабря 2005 года N 819 «Об утверждении правил
представления резидентами налоговым органам отчетов о движении средств по
счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 188.
Репатриация валюты. При осуществлении
внешнеторговой деятельности резиденты обязаны в сроки, предусмотренные
внешнеторговыми договорами (контрактами), обеспечить:
(1) получение от нерезидентов на свои банковские счета в уполномоченных
банках иностранной валюты или валюты Российской Федерации, причитающейся в
соответствии с условиями указанных договоров (контрактов) за переданные
нерезидентам товары, выполненные для них работы, оказанные им услуги,
переданные им информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе
исключительные права на них;
(2) возврат в Российскую Федерацию денежных средств, уплаченных
нерезидентам за не ввезенные в Российскую Федерацию (не полученные на
территории Российской Федерации) товары, невыполненные работы, неоказанные
услуги, непереданные информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в
том числе исключительные права на них.
В целях осуществления валютного контроля за соблюдением требований о
репатриации выручки установлены требования по предоставлению резидентами
необходимой информации уполномоченным банкам об ожидаемых максимальных сроках
получения валютной выручки по внешнеторговым контрактам, а также об ожидаемых
максимальных сроках исполнения нерезидентами обязательств по таким контрактам
путем передачи резидентам товаров, выполнения работ, оказания услуг и др. в
счет произведенных авансовых платежей.
Порядок предоставления такой информации установлен в Инструкции
Банка России от 4 июня 2012 года N 138-И «О порядке представления
резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации,
связанных с проведением валютных операций, порядке оформления паспортов сделок,
а также порядке учета уполномоченными банками валютных операций и контроля за
их проведением» <1>. Этим же документом установлены
правила оформления паспортов сделок при осуществлении валютных операций между
резидентами и нерезидентами. Паспорт сделки оформляется уполномоченным банком,
через который осуществляются расчеты по сделке. В паспорте сделки указываются
сведения, необходимые для осуществления валютного контроля: сведения о
резиденте и его иностранном контрагенте; сведения о внешнеторговой сделке
(сумма и валюта цены сделки, дата завершения исполнения обязательств по сделке
и др.).
———————————
<1> Вестник Банка России. 2012. N 48 — 49.
Государством
предусмотрены меры, направленные на обеспечение соблюдения резидентами
требования о репатриации выручки в виде установления административной и
уголовной ответственности для нарушителей. Также резидент вправе застраховать
риски неполучения от нерезидентов оплаты, причитающейся по условиям
внешнеторгового контракта. Такое страхование осуществляется в соответствии с Правилами
осуществления деятельности по страхованию экспортных кредитов и инвестиций от
предпринимательских и политических рисков, утв. Постановлением Правительства РФ
от 22 ноября 2011 года N 964 <1>. Соответственно,
резидент при заключении такого договора страхования признается исполнившим
обязанность по репатриации валютной выручки, если он обеспечил получение на
свои банковские счета страховой выплаты.
———————————
<1> СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6936.
Федеральный
закон
«О валютном регулировании и валютном контроле» предусматривает
исключения из правила по репатриации валюты, а также закрепляет права
резидентов на получение денежных средств на зарубежные банковские счета в
определенных случаях.
Так, резиденты вправе не
зачислять на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранную
валюту или валюту Российской Федерации в отдельных случаях, перечисленных в
указанном Федеральном законе.
Например, при оплате заказчиками-нерезидентами местных расходов резидентов,
связанных с сооружением резидентами объектов на территориях иностранных
государств, — на период строительства; при использовании иностранной валюты,
получаемой резидентами от проведения выставок, спортивных, культурных и иных
аналогичных мероприятий за пределами территории Российской Федерации, для
покрытия расходов по их проведению — на период проведения этих мероприятий; при
проведении зачета встречных требований по обязательствам, вытекающим из
договоров перестрахования, между нерезидентом и резидентом, являющимися
страховыми организациями или страховыми брокерами, и др.
§ 3. Валютный контроль в Российской Федерации.
Ответственность
за нарушение валютного законодательства
Валютный контроль. Валютный контроль —
это контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами требований валютного
законодательства, в том числе правил совершения валютных операций.
Полномочия в сфере валютного контроля поделены между Правительством РФ
и Центральным банком РФ: Банк России осуществляет контроль за осуществлением
валютных операций кредитными организациями, Правительство РФ — контроль за
осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися
кредитными организациями.
Центральный банк РФ является органом
валютного контроля. Правительство РФ непосредственно функцию валютного
контроля не реализует, а осуществляет его посредством уполномоченного
федерального органа исполнительной власти. С 2004 года и до 2 февраля 2016 года
органом валютного контроля, уполномоченным Правительством РФ, была Федеральная
служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор)
<1>. Указом Президента РФ от 2 февраля 2016 года N 41
«О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в
финансово-бюджетной сфере» <2> Росфиннадзор
упразднен; его функции органа валютного контроля переданы Федеральной
таможенной службе и Федеральной налоговой службе (пп. «б»
п. 2).
———————————
<1> Постановление
Правительства РФ от 4 февраля 2014 г. N 77 «О Федеральной службе
финансово-бюджетного надзора» (вместе с Положением о Федеральной службе
финансово-бюджетного надзора) // СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 591.
<2> СЗ РФ. 2016. N 6. Ст. 831.
Кроме
органов валютного контроля контроль в валютной сфере осуществляют агенты валютного контроля. Функции
агентов валютного контроля возложены на уполномоченные банки, государственную
корпорацию «Банк развития и внешнеэкономической деятельности
(Внешэкономбанк)», профессиональных участников рынка ценных бумаг <1>.
———————————
<1> См.: глава 2
Федерального закона от 22 апреля 1996 года N 39-ФЗ «О рынке ценных
бумаг» // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.
Таким
образом, валютный контроль в Российской Федерации осуществляется двумя группами
специальных субъектов — органами валютного контроля и агентами валютного
контроля.
Органы валютного контроля и агенты валютного контроля наделены общими
контрольными полномочиями: они вправе проводить проверки в отношении резидентов
и нерезидентов с целью контроля за соблюдением ими актов валютного
законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования,
а также за полнотой и достоверностью учета и отчетности по валютным операциям;
запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением
валютных операций, открытием и ведением счетов <1>.
———————————
<1> См.: Постановление
Правительства РФ от 17 февраля 2007 года N 98 «Об утверждении Правил
представления резидентами и нерезидентами подтверждающих документов и
информации при осуществлении валютных операций агентам валютного контроля, за
исключением уполномоченных банков» // СЗ РФ. 2007. N 9. Ст. 1089; Инструкция
Банка России от 4 июня 2012 года N 138-И «О порядке представления
резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации,
связанных с проведением валютных операций, порядке оформления паспортов сделок,
а также порядке учета уполномоченными банками валютных операций и контроля за
их проведением» // Вестник Банка России. 2012. N 48 — 49.
При этом
процедуры реализации контрольных полномочий в валютной сфере каждым субъектом
контроля различаются, что обусловлено спецификой их основной деятельности. Так,
налоговые органы могут проводить проверки соблюдения резидентами и
нерезидентами, не являющимися кредитными организациями, валютного
законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования
одновременно с камеральными и выездными налоговыми проверками <1>.
Таможенные органы исполняют контрольные функции в валютной сфере при
осуществлении таможенного контроля <2>. Уполномоченные
банки осуществляют функции валютного контроля посредством оформления паспортов
сделок <3> и предоставляют сведения, необходимые
для осуществления валютного контроля, другим субъектам контроля <4>.
———————————
<1> См.: пункт 3.1
Приказа Минфина России от 4 октября 2011 года N 123н «Об утверждении
Административного регламента исполнения Федеральной налоговой службой
государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций
резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или
валютными биржами» // СПС «КонсультантПлюс».
<2> См.: Приказ
ФТС России от 17 ноября 2009 года N 2075 «Об утверждении Инструкции о
действиях должностных лиц таможенных органов, осуществляющих для целей
валютного контроля проверку документов, представленных для таможенного
оформления товаров, и сведений, заявленных в таможенной декларации» // СПС
«КонсультантПлюс».
<3> Инструкция
Банка России от 4 июня 2012 года N 138-И «О порядке представления
резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации,
связанных с проведением валютных операций, порядке оформления паспортов сделок,
а также порядке учета уполномоченными банками валютных операций и контроля за
их проведением» // Вестник Банка России. 2012. N 48 — 49.
<4> См.: Приказ
ФТС России от 30 декабря 2010 года N 2721 «Об утверждении порядка
направления таможенным органом в банки и иные кредитные организации запроса о
представлении документов и сведений» // Бюллетень нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти. 2011. N 17.
При
осуществлении валютного контроля органы валютного контроля и агенты валютного
контроля взаимодействуют <1>, обмениваются информацией
(документами и сведениями) <2>.
———————————
<1> Постановление
Правительства РФ от 11 сентября 2006 года N 560 «Об утверждении Правил по
обеспечению взаимодействия не являющихся уполномоченными банками
профессиональных участников рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов
как агентов валютного контроля с Центральным банком Российской Федерации»
// СЗ РФ. 2006. N 38. Ст. 3989.
<2> См., например: Постановление
Правительства РФ от 28 декабря 2012 года N 1459 «О порядке передачи
таможенными органами Центральному банку Российской Федерации и уполномоченным
банкам в электронном виде информации о зарегистрированных таможенными органами
декларациях на товары» (вместе с Положением о передаче таможенными
органами Центральному банку Российской Федерации и уполномоченным банкам в
электронном виде информации о зарегистрированных таможенными органами
декларациях на товары) // СЗ РФ. 2013. N 1. Ст. 55.
В целях
осуществления валютного контроля резиденты и нерезиденты обязаны: (1) представлять
органам и агентам валютного контроля документы и информацию в установленных
случаях; (2) вести в установленном порядке учет и составлять отчетность по
проводимым ими валютным операциям, обеспечивая сохранность соответствующих
документов и материалов в течение не менее чем трех лет со дня совершения
соответствующей валютной операции, но не ранее срока исполнения договора.
Ответственность за нарушения
валютного законодательства. За нарушения актов валютного законодательства
Российской Федерации и актов органов валютного регулирования установлена административная ответственность (ст. 15.25
КоАП РФ). Административная ответственность предусмотрена за: 1) осуществление
незаконных валютных операций (то есть валютных операций, запрещенных валютным
законодательством либо осуществленных с нарушением валютного законодательства),
либо осуществление валютных операций, расчеты по которым произведены минуя
счета в уполномоченных банках или счета (вклады) в банках, расположенных за
пределами территории России, в случаях, не предусмотренных валютным
законодательством Российской Федерации, либо осуществление валютных операций,
расчеты по которым произведены за счет средств, зачисленных на счета (вклады) в
банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, в случаях,
не предусмотренных валютным законодательством Российской Федерации; 2)
непредставление либо представление резидентом в налоговый орган с нарушением
установленного срока и (или) не по установленной форме уведомления об открытии
(закрытии) счета (вклада) или об изменении реквизитов счета (вклада) в банке,
расположенном за пределами территории Российской Федерации; 3) невыполнение
резидентом требований по репатриации валюты; 4) несоблюдение установленных
порядка и сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям,
порядка и (или) сроков представления отчетов о движении средств по счетам
(вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации с
подтверждающими банковскими документами, нарушение установленного порядка
представления подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных
операций, нарушение установленных правил оформления паспортов сделок либо
нарушение установленных сроков хранения учетных и отчетных документов по
валютным операциям, подтверждающих документов и информации при осуществлении
валютных операций или паспортов сделок. В 2015 году административная
ответственность за нарушения валютного законодательства усилилась: в ст. 15.25
КоАП РФ включены части 6.4
и 6.5,
которые предусматривают ответственность за повторное совершение административных
правонарушений — несоблюдение порядка и сроков представления документов, а
также сроков их хранения (форм учета и отчетности, отчетов о движении средств
по счетам (вкладам) в банках за пределами России, других документов и
информации), нарушение правил оформления паспортов сделок.
В случае выявления в ходе контрольных мероприятий нарушений актов
валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного
регулирования, в том числе нарушения правил открытия счетов (вкладов) в банках
за пределами территории Российской Федерации, соответствующая информация о
нарушителе и совершенном нарушении поступает к органу валютного контроля,
имеющему право применять соответствующие административные санкции.
Уполномоченные должностные лица этого государственного органа власти
рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25
КоАП РФ.
В ст. 24
Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле»
закреплены права и обязанности резидентов и нерезидентов при осуществлении
валютного контроля и привлечении к ответственности за нарушения валютного
законодательства. Резиденты и нерезиденты, осуществляющие в Российской
Федерации валютные операции, имеют право: (1) знакомиться с актами проверок,
проведенных органами и агентами валютного контроля; (2) обжаловать решения и
действия (бездействие) органов и агентов валютного контроля и их должностных
лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; (3)
требовать возмещения реального ущерба, причиненного неправомерными действиями
(бездействием) органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц.
Также за валютные нарушения предусмотрена и уголовная ответственность. Специальный состав закреплен в ст. 193
Уголовного кодекса РФ и предусматривает ответственность за нарушение правил репатриации
валюты: руководитель организации несет ответственность за невозвращение из-за
границы средств в иностранной валюте в крупном размере (более 30 млн руб.).
Также специальный состав закреплен в ст. 193.1
Уголовного кодекса РФ, которая предусматривает ответственность за совершение
валютных операций по переводу денежных средств в иностранной валюте или валюте
Российской Федерации на счета нерезидентов с использованием подложных
документов (документов, содержащих заведомо недостоверные сведения об
основаниях, о целях и назначении денежного перевода). Традиционно уголовной
ответственностью караются изготовление, хранение, перевозка или сбыт поддельных
денег или ценных бумаг, в том числе иностранной валюты и внешних ценных бумаг (ст. 186
УК РФ).
Глава XIX. ОСНОВЫ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В ЗАРУБЕЖНЫХ
СТРАНАХ. ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И ИСТОЧНИКИ
БЮДЖЕТНОГО ПРАВА
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
§ 1. Понятие, принципы и источники бюджетного права
зарубежных стран
Место
бюджета в финансовой системе предопределяет значение бюджетного права и то
положение, которое оно занимает в системе финансового права зарубежных стран.
Несмотря на то что система централизованного управления публичными
финансами имеет давнюю историю, сам термин «бюджет» вошел в
экономический и юридический оборот сравнительно недавно: в начале XIX века под
бюджетом стали понимать акт, содержащий предварительное одобрение
государственных расходов и доходов. Обязательное утверждение бюджета представительным
органом власти способствовало укоренению в финансово-правовой науке Запада
представления о бюджете как о приказе, данном народом через своих депутатов, по
распоряжению государственными финансами в границах и условиях, заранее
определенных законом. А потому считается, что не существует бюджета в
собственном смысле слова в тех странах, где нет конституционного правления.
Классика финансово-правовой науки зарубежных стран отличается
значительным разнообразием в подходах к определению бюджета.
Одни исследователи определяли бюджет как операцию счетного порядка —
роспись государственных доходов и расходов (Геккель, Леруа-Болье, Эеберг);
другие видели в бюджете закон, разрешающий правительству сбор доходов и их
расходование (Штейн, Штурм); наконец, третьи под бюджетом понимали «план
ведения государственного хозяйства», рассчитанный на определенный период
(Елинек, Жез, Вагнер).
Общие подходы в развитии бюджетного права зарубежных стран проявляются
прежде всего в его основных принципах. Одним из них является требование
обязательного облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным
органом власти. Чаще всего бюджет принимается в форме закона, что закрепляется,
как правило, на конституционном уровне: «Бюджет утверждается бюджетным законом»
(ст. 110
Основного закона ФРГ); «Государственный бюджет принимается в форме закона.
Проект бюджета дополняется оценкой источников финансирования бюджета» (ст.
3 Основного закона Израиля «О государственной экономике») и др.
Законодательное оформление бюджета обычно связывают с принципом согласия на
взимание налога, лежащего у истоков парламентского строя.
В некоторых странах (Норвегия, Финляндия и др.) утверждение бюджета
оформляется путем принятия не закона, а особой парламентской резолюции. В США
бюджет проводится через совпадающую резолюцию палат, проект которой готовят
бюджетные комитеты Палаты представителей и Сената, а принимает Конгресс. Во
Франции парламент принимает ежегодный финансовый закон, в котором
«предусматривается образование и разрешается использование в течение
каждого календарного года комплекса ресурсов и расходов государства» (ст.
2 Ордонанса о финансах 1959 года). При этом сам бюджетный документ в целом
законодательной властью не утверждается, а ежегодно составляется как
вспомогательный, технический документ, который механически объединяет в себе
общий бюджет, многочисленные специальные счета Казначейства и присоединенные
бюджеты.
Бюджетные акты отличаются, как правило, большим объемом (в некоторых
странах это целые бюджетные книги) и состоят из трех основных частей: 1)
объяснительной записки, которая составляется обычно министром финансов и
содержит краткое изложение эволюции уровня общественного благосостояния, отчет
о сметных периодах, еще не «очищенных» законами об исполнении
бюджета, обзор состояния казначейства, предложения по усовершенствованию
финансового законодательства и т.д.; 2) собственно текста бюджетного акта; 3)
документов в приложениях: таблиц распределения кредитов по министерствам,
дефицитов казначейства, текущего долга и др.
Другим важным принципом бюджетного права зарубежных стран является
требование полноты бюджета, в соответствии с которым все доходы и расходы,
поддающиеся предвидению, должны быть представлены в бюджете в полном объеме.
Правительство не должно иметь каких-либо доходов и расходов помимо тех, что
предусмотрены бюджетом. Полный бюджет исключает существование так называемых
черных касс. Правительству предписывается обозначать отдельно все
государственные доходы и расходы, без уменьшений, вычетов или смешений, чтобы
они в обязательном порядке получили санкцию представительной власти и
находились под ее контролем. Осуществление этого принципа происходит через
принятие бюджета-брутто, или валового бюджета, в котором находят отражение все
финансовые операции правительства как по расходам, так и по доходам. В отличие
от него, бюджет-нетто содержит лишь «чистые», сальдовые результаты.
Так, налоговые поступления в таком бюджете должны указываться за вычетом
издержек по их взиманию (например, расходов на содержание налоговой службы). На
практике же довольно часто встречаются так называемые смешанные бюджеты, сочетающие
черты нетто- и брутто-бюджетов. В таких бюджетах, например, налоговые
поступления могут показываться валовой суммой, а деятельность предприятий
публичного сектора — отражаться только через сальдо.
Требование полноты бюджета в финансовом праве дополняется принципом
единства бюджета, нацеливающим на объединение всех доходов и расходов
государства в рамках одного универсального бюджета. Данный принцип не сводится
к принятию единого бюджетного акта. Понятый буквально, он не находит своей
полной реализации в бюджетной практике зарубежных стран. Единство бюджета
выражается в единстве бюджетной системы, единообразии бюджетной документации с
одной классификационной схемой доходов и расходов.
Заинтересованность отдельных правительственных кругов в отходе от принципов
единства и полноты бюджета объясняется стремлением создать привилегированное
положение для отдельных статей при определении целесообразности и
приоритетности государственных расходов, ослабить эффективность бюджетного
контроля со стороны парламента и министерства финансов, а также желанием скрыть
истинное состояние казначейства. На практике это проявляется в создании
различных специальных и внебюджетных фондов, присоединенных и чрезвычайных
бюджетов, увеличении сверхбюджетных и сверхсметных ассигнований.
В качестве важного принципа бюджетного права зарубежные юристы выделяют
приоритетность публичных расходов. В широком понимании этот принцип является
одним из основных критериев разграничения публичных и частных финансов.
Последние управляются экономическими законами извлечения прибыли, предполагая
при этом, что объем тех или иных затрат определяется размерами полученных
доходов. Финансовое право, регулирующее публичные финансы, в качестве отправной
точки признает государственные расходы, идущие на финансирование основных
направлений государственной деятельности. Осуществление государством функций не
ставится в прямую зависимость от величины накапливаемых доходов, а поэтому,
определяя в приоритетном порядке объем публичных расходов, правительство
исчисляет в соответствии с полученными результатами размеры требуемых для
финансового равновесия государственных доходов. Процедурные отступления от
этого принципа, выражающиеся в устанавливаемом регламентами некоторых
парламентов порядке первоначального одобрения доходной, а затем уже расходной
части бюджета, не в состоянии нарушить логику функционирования публичных
финансов и объясняются преимущественно стремлением обеспечить непрерывность
доходных поступлений в казну в случае парламентских проволочек с утверждением
бюджета в целом.
В более узком понимании принцип приоритетности публичных расходов
означает, что в формирующийся бюджет следует включать лишь расходы, необходимые
для выполнения государственных задач. В свою очередь, выявить, являются ли те
или иные публичные расходы необходимыми, невозможно без использования
политического анализа и ценностного подхода. Для этого при формировании бюджета
должна быть обеспечена свободная конкуренция за имеющиеся в распоряжении
публичной власти финансовые ресурсы. «Конкуренция потребностей»,
разворачиваемая при принятии бюджета, — важная гарантия выбора правильных
приоритетов и оптимального распределения бюджетных ресурсов. В соответствии с
принципом приоритетности государственных расходов нежелательными являются любое
отклонение от требования единства и полноты бюджета, а также целевая увязка
конкретных доходов с определенными видами расходов, так как в последнем случае
отдельные расходы не подвергаются проверке на их необходимость.
В целях более эффективных обсуждений бюджетных проектов, обеспечения
гласности финансовой политики и нормотворчества, а также организации бюджетного
контроля законодательство зарубежных стран закрепляет принцип достоверности и
наглядности бюджета. Требование правдивости и реальности бюджета нацелено на
борьбу с фальсификацией бюджетных росписей, в проведении которой заинтересованы
влиятельные банковские и деловые круги, требующие полной и неискаженной
информации о состоянии публичных финансов. Достоверность бюджета ставится в
зависимость в первую очередь от результатов экономического прогнозирования и от
наличия информации об исполнении текущего бюджета.
Наглядность бюджета, то есть представление его в наиболее информативной
и доступной для понимания форме, имеет большое значение для реализации парламентских
бюджетных полномочий. Наглядность позволяет парламентариям на стадии
утверждения бюджета, а затем и контроля за его исполнением самим
«прочитать» основной финансовый документ года: выяснить источник,
размер доходных поступлений; цели, на которые предназначены те или иные
расходы; величину расходов, направляемых на финансирование конкретных
государственных задач и проектов.
Исключения из правила публичности и гласности бюджета допускаются
только по соображениям высших государственных интересов и связаны с сохранением
государственной и военной тайны. В то же время подобные исключения не должны
повлиять на эффективность парламентского контроля, что гарантируется
использованием специальных процедур при обсуждении военных и иных подобных
статей бюджета и составлением дополнительной бюджетной документации «для
служебного пользования».
Реализация наглядности бюджета обеспечивается рядом юридико-технических
приемов, среди которых следует упомянуть использование бюджета-брутто,
детализацию бюджетной классификации, а также запрет двойной калькуляции, то
есть запрещение размещения средств, предназначенных на одни и те же расходы, в
пределах нескольких различных позиций бюджета.
Принцип ежегодного утверждения бюджета является важной характеристикой
функционирования финансовой системы во времени. По общему правилу
государственный бюджет принимается на один финансовый год (в некоторых странах,
например в Лихтенштейне, он называется административным годом). В различных
странах начало финансового года определяется по-разному, что является одним из
объяснений асинхронности бюджетного процесса в зарубежных странах. Во Франции,
Нидерландах, Швейцарии, Бельгии бюджетный год совпадает с календарным; в
Великобритании, Канаде и Японии он начинается 1 апреля; в Италии и некоторых
скандинавских странах — 1 июля, а в США его отсчитывают с 1 октября. Бюджетный
год, увеличенный на продолжительность льготного периода — времени,
предоставленного для завершения финансирования отдельных программ и закрытия
финансовых счетов, — составляет понятие счетного периода. Счетный период
обозначает фактический срок исполнения бюджета.
Переход от многолетних к однолетним бюджетам на рубеже XIX — XX веков
преследовал цель, прежде всего, усиления парламентского контроля за финансовой
деятельностью правительства. В то же время финансовое законодательство ряда
стран допускает существование и многолетних бюджетов. «Бюджет утверждается
бюджетным законом на один финансовый год или на несколько лет, раздельно по
годам, до начала первого отчетного периода. Для некоторых частей бюджета можно
предусмотреть их действие в различные отрезки времени, разнесенные по отчетным
годам», — закреплено в Основном законе ФРГ (ст. 110).
Конституция Греции (ст. 79) допускает установление законом «возможности
выработки двухгодичного бюджета». В некоторых государствах на несколько
лет принимается не весь бюджет, а только отдельные его части.
В Великобритании к концу XVII века восходит появление
консолидированного фонда, включающего доходы и расходы, размеры которых не
включаются в ежегодные сметы. Разрешение парламента, касающееся их, остается в
силе, пока новые законы не внесут в них изменений. К государственным расходам,
свободным от ежегодного голосования, в Великобритании относятся цивильный лист
(расходы на содержание монаршего двора), проценты по консолидированному и
текущему долгу, жалованье и пенсии высокопоставленным чиновникам и др.
Разработка многолетних программ государственных капиталовложений,
реализация крупномасштабных инвестиционных проектов, сроки финансирования
которых выходят далеко за пределы бюджетного года, привели к возникновению так
называемого цепного бюджета. В нем содержатся одобренные представительным
органом расходы на гражданские и военные капиталовложения на несколько лет.
Годовые разбивки по этим расходам включаются в бюджет соответствующего года без
дополнительной санкции парламента.
Принцип бюджетного равновесия относится к числу «технических»
принципов финансового права. Бюджетное законодательство многих зарубежных стран
исходит из необходимости равновесия доходной и расходной частей. Различные
«непредвиденные» обстоятельства приводят к открытию уже после
утверждения сбалансированного бюджета многочисленных добавочных кредитов,
которые представляют собой ассигнования, разрешаемые парламентом (в некоторых
исключительных случаях — правительством) после принятия ежегодного финансового
закона. Очевидно, что добавочные кредиты приводят к появлению и дальнейшему
росту бюджетного дефицита. Сдержать эту тенденцию во французском
законодательстве пытаются через принятие исправленного бюджета, который
изменяет, если это требуется, сметы и разрешения, содержащиеся в ежегодном
финансовом законе. Добавочные кредиты должны сопровождаться в исправленном
бюджете указанием на источник финансирования. Правда, в последнее время это
требование стало сводиться на нет включением в текст закона общих формулировок:
«расход будет покрыт из средств текущего долга» и т.п.
Развитие интеграционных процессов приводит к тому, что требование
сбалансированности бюджета стало находить свое отражение в ряде
международно-правовых актов. Соответствующие нормы содержатся, например, в
Маастрихтских соглашениях, заключенных в рамках Европейского союза.
Установленные в этих соглашениях экономические критерии перехода стран ЕС к
валютному союзу оказывают дисциплинирующее воздействие на их
национально-бюджетную политику, устанавливая, в частности, предельный дефицит
бюджетов общественного сектора на уровне 3% валового внутреннего продукта.
Особое внимание финансовое право в зарубежных странах уделяет вопросам
взаимодействия государственного бюджета с другими звеньями бюджетной системы, ставя
их разрешение в непосредственную зависимость от формы государственного
устройства в каждой конкретной стране. Основные правила, регулирующие отношения
между бюджетом центрального правительства и бюджетами субъектов федерации,
автономных административно-территориальных образований, местных коллективов,
содержатся в источниках государственного (конституционного) права
(конституциях, конституционных и органических законах). В них устанавливается
распределение компетенций в федеративном государстве — между самой федерацией и
ее субъектами, а в унитарном государстве — между центральным правительством и
местной администрацией. Применительно к бюджетному праву это означает
определение общих подходов и принципов закрепления публичных расходов за
основными звеньями финансовой системы.
Источники государственного (конституционного) права могут содержать
нормы, определяющие «собственный» или «общий» характер
основных доходных поступлений. При этом под собственными доходами в финансовом
праве понимают те поступления в бюджет, которые закрепляются за соответствующим
государственно-территориальным или административно-территориальным образованием
и направляются туда в полном объеме. Общими доходами считаются те доходы,
которые подлежат распределению между центром, с одной стороны, и, с другой
стороны, государственно-территориальными и административно-территориальными
образованиями. Критерии определения причитающейся доли могут быть самыми
различными. Так, финансовое право ФРГ предусматривает использование подвижной
квоты, рассчитываемой в зависимости от динамики расходов и доходов федерации и
ее субъектов (земель). По японскому законодательству доходы от налоговых сборов
делятся между правительством и местными органами власти в соответствии с
размерами расходов, которые им предстоит нести. В Китае общие доходы
распределяются между центральным и местными бюджетами по фиксированным
нормативам.
Существование общих доходов позволяет перераспределять поступления в
бюджетную систему между центром, с одной стороны, и субъектами федерации и
автономиями — с другой («вертикальное финансовое нивелирование»), а
также между самими субъектами федерации, а внутри каждого федеративного
образования — между местными коллективами. Эти механизмы бюджетного устройства
содействуют выравниванию общеэкономического уровня в целом и подтягиванию
отстающих в хозяйственном развитии районов.
Закрепление же собственных источников доходов является непременным
условием проведения политики финансовой децентрализации. Именно поэтому
отсутствие собственных налогов в финансовом механизме федеративных государств —
явление сравнительно редкое. Одним из немногочисленных исключений, пожалуй,
является бельгийская налоговая система, в которой все важнейшие налоги носят
общий характер, при этом доходная часть бюджетов субъектов бельгийской
федерации пополняется за счет долевого участия в общегосударственных налогах.
Важное место в системе бюджетного права зарубежных стран занимает
правовое регулирование бюджетного процесса на каждой из его стадий: составления
проекта бюджета; обсуждения и утверждения его парламентом; исполнения бюджета;
утверждения отчета об исполнении бюджета.
К составлению проекта бюджета исполнительная власть приступает за 6 — 7
месяцев до начала нового финансового года (Великобритания, ФРГ, Япония), а в
США — даже за полтора года. Так как исполнение бюджета впоследствии возлагается
на правительство, то чувство ответственности заставляет его заранее возможно
лучше подготовить проект основного финансового закона, осуществлением которого
оно займется спустя несколько месяцев. Составление проекта бюджета является
одним из наиболее важных этапов бюджетного процесса, в ходе которого решаются
основные вопросы налоговой, денежно-эмиссионной, кредитной политики на
предстоящий финансовый год, а также обозначаются основные направления
использования финансовых ресурсов казны.
Обычно составление проекта бюджета поручается министерству финансов (в
США этим занимается специальное административно-бюджетное управление
администрации Президента США). Оно направляет руководителям других министерств
и ведомств директивные указания по представлению расчета сметы расходов. На
основе заявок, поступающих в министерство финансов от ведомств, составляется
проект расходной части. В некоторых странах (например, во Франции) сложилась
практика проведения заседаний, называемых бюджетным арбитражем, в которых
принимают участие премьер-министр, министр финансов и министр, возглавляющий
ведомство, бюджет которого рассматривается.
В бюджете любого зарубежного государства имеются твердые, фиксированные
и повторяющиеся из года в год в одной и той же сумме доходы (например, доход от
государственного имущества, сданного в аренду) и расходы (например, цивильный
лист — расходы на содержание монарха и его двора). Эта группа расходов и
доходов включается в бюджет в размере, установленном законом, соответствующим
распоряжением или соглашением, так что установление их размера на предстоящий
бюджетный период не составляет особого труда. Гораздо сложнее обстоят дела с
основной частью доходов и расходов, зависящих от целого ряда не поддающихся
учету обстоятельств. В этом случае составители бюджета пытаются предугадать
вероятный размер доходов и расходов, используя для их исчисления три основных
метода:
1) автоматический метод, предусматривающий, что цифры бюджета
прошедшего года автоматически, с некоторыми уточнениями переносятся в проект
бюджета на следующий год;
2) метод мажораций (надбавок) и минораций (уменьшений), при котором
суммы исполнения бюджета одного из последних лет переносятся в бюджет
предстоящего года с определенным коэффициентом приращения (сокращения);
3) метод экспертных оценок, который исходит из того, что в каждом
конкретном случае устанавливается предполагаемый размер на основании экспертных
оценок, данных программирования и прогнозирования. Процедуры рассмотрения и
утверждения бюджета парламентом отличаются значительным разнообразием. Несмотря
на существующие отличия в бюджетном законодательстве отдельных стран, общим для
них является тот факт, что специфика финансовой деятельности государства
предполагает оперативность парламентского управления финансовыми ресурсами.
Добиться этого помогает особая, ускоренная процедура прохождения бюджетных
законопроектов через парламент. Финансовое право содержит в своем арсенале
разнообразные приемы для достижения данной цели. Это прежде всего различные
льготы по регламенту обсуждения бюджета. Как правило, проект бюджета
обсуждается и вотируется на парламентской сессии в первоочередном порядке. Законодательство
Турции, например, предусматривает, что поправки к бюджету «зачитываются и
ставятся на голосование без проведения дополнительного обсуждения» (ст.
162 Конституции Турции). Законодательство многих стран указывает на
необходимость принятия бюджетных законов «в возможно непродолжительный
срок» (ст. 17 Конституции Ирландии). Регламенты законодательных собраний
ограничивают продолжительность дебатов по финансовым законопроектам. Особо
оговаривается запрет отсрочки второго и третьего чтений финансовых
законопроектов (§ 41 Конституции Дании). Во Франции, если парламенту за 70 дней
не удается принять бюджет, предписания его проекта вступают в силу посредством
издания соответствующего ордонанса президента. Запрет конституционного контроля
финансовых законов, существующий в некоторых странах (Ирландия и др.), также
предохраняет от задержки прохождения законопроекта в парламенте. В отдельных
случаях используется отказ от процедуры голосования непосредственно самого
законопроекта. Для этого правительству в связи с голосованием бюджета
достаточно поставить вопрос о доверии. В таком случае закон будет считаться
принятым, если абсолютное большинство депутатов не выразило недоверие
правительству.
В Великобритании и некоторых других государствах Содружества ускоренному
прохождению бюджета содействует фактическое выведение за пределы бюджетного
процесса верхней палаты парламента. Так, по британскому Акту о парламенте 1911
года (ст. 1)
участие Палаты лордов в вотировании финансовых законов является факультативным.
Ускорению бюджетного процесса содействует ограничение или даже полное
лишение парламентариев права вносить поправки в проект бюджетных документов. В
Великобритании ни один член парламента, если он только одновременно не является
членом правительства, не может вносить предложения по увеличению или уменьшению
бюджетных доходов и расходов. В ФРГ депутаты бундестага и бундесрата могут
увеличивать расходы только с согласия центрального правительства. Конституция
Италии (ст. 81)
устанавливает, что «законом об утверждении бюджета не могут быть
установлены новые налоги или новые расходы». Такой вариант ограничения
парламентской бюджетной инициативы нацелен прежде всего на устранение
проволочек при принятии закона о бюджете, поскольку депутаты лишаются этого
права только на период обсуждения законопроекта — как только бюджет будет
принят, парламентарии могут принять закон, предусматривающий дополнительные
расходы и доходы, но уже на основе принятого бюджета и с обязательным указанием
на средства их покрытия.
Меры, принимаемые для ускорения принятия бюджетного закона, не должны
наносить ущерб качеству «парламентской экспертизы» основного
финансового документа государства. Прежде чем законопроект будет поставлен на
голосование, он подробно изучается в бюджетных и других специализирующихся на
вопросах экономики и финансов парламентских комитетах и комиссиях. В
Великобритании в обсуждении бюджета участвует вся Палата общин. В начале сессии
создаются два финансовых комитета, каждый из которых является комитетом всего
парламента. Первый (Комитет снабжения) рассматривает вопросы, связанные с
ассигнованиями отдельным департаментам. Второй комитет (Комитет путей и
средств) занимается предложениями по изменению налоговой системы. В США
бюджетное послание президента, содержащее правительственные оценки ожидаемых
расходов, доходов и сальдо федерального бюджета, поступает в бюджетный комитет
Палаты представителей, в финансовый комитет Сената и объединенную комиссию по
внутренним доходам. Полномочия бюджетных комитетов обеих палат представляются
значительными: они имеют право требовать необходимые данные от других комитетов
конгресса, наблюдать за их деятельностью.
Обсуждение бюджета в комитетах и комиссиях дает возможность заранее
выяснить отношение парламентских фракций к рассматриваемому документу,
поскольку комиссия по бюджету формируется, как правило, на основе соразмерного
представительства всех партийных групп. Законодательство Израиля (Основной
закон о государственной экономике) в связи с этим допускает возможность
предоставления бюджетной комиссии по поручению парламента права принимать
финансовые нормативные акты от имени всего законодательного собрания.
Несмотря на значительное упрощение процедуры вотирования бюджетных
законопроектов, в результате политических разногласий в парламенте нередко
происходит запаздывание с принятием основного финансового документа.
Законодательство зарубежных стран использует разнообразные юридико-технические
приемы против нарушения графика бюджетного процесса:
а) установление предельного срока представления проекта бюджета в
парламент;
б) продление сроков очередной или созыв внеочередной парламентской
сессии для продолжения обсуждения бюджета (в некоторых странах запрещается
отпускать парламент на каникулы, если бюджет не будет принят);
в) принятие бюджета в форме соответствующего акта главы государства или
правительства;
г) принятие временного бюджета или продление действия текущего бюджета,
как правило, из расчета 1/12 бюджетных ассигнований на один месяц (правило
«предварительных двенадцатых долей»).
За утверждением бюджета следует стадия его исполнения, в течение
которой происходят сбор доходов и осуществление расходов, предусмотренных
бюджетным законом. Исполнение бюджета напрямую связано с деятельностью
финансовой администрации. Прием денежных средств, их хранение и выдача на
проведение мероприятий, предусмотренных в бюджете, составляют понятие кассового
исполнения бюджета. В зарубежных странах встречаются три основные системы
организации кассового исполнения бюджета — казначейская, банковская и
смешанная. В первом случае кассовое исполнение возлагается на специальный орган
министерства финансов — казначейство и систему казначейских касс. С развитием
денежно-кредитной системы обозначились попытки центральных банков получить
доступ к государственной кассе. Централизация бюджетных финансов, внедрение в
обиход чека и переводного векселя облегчили банкам несение кассовой службы.
Смешанная система предполагает кассовое исполнение бюджета как казначейскими
кассами, так и банками. В свою очередь, можно говорить о двух типах
банков-кассиров. Английский банк полностью осуществляет кассовую и счетоводную
функцию при исполнении бюджета. Бельгийская же система представляет собой
скорее простую инкорпорацию казначейских органов банком.
Казначейство представляет собой общегосударственную кассу — резервуар
денежных ресурсов, принадлежащих государству. Туда стекаются все
государственные доходы, какой бы они ни были природы; равным образом оттуда
исходят все платежи, предусмотренные бюджетом. В рамках казначейства происходит
как бы централизация всех касс различных подотчетных казначеев,
рассредоточенных по всей стране. Единство казначейства (единство бюджетной
кассы) осуществляется через управление общим движением финансовых ресурсов,
которое исходит из того, что все средства государства должны зачисляться на
единый консолидированный счет министерства финансов. С этого же счета должны
производиться и все платежи.
На этапе исполнения бюджета реализуется такой важный принцип бюджетного
права, как специализация кредита. При утверждении бюджета валовой (общей)
суммой правительство в установленных ему пределах может распоряжаться
бюджетными средствами по собственному усмотрению. Дискреционные полномочия
правительства ограничиваются в том случае, если бюджет специализирован. Под
специализацией кредита понимается утверждение парламентом конкретных целей, на
которые могут расходоваться те или иные объемы средств. В этом случае при
исполнении бюджета правительство может законным путем расходовать средства
только на предусмотренные при утверждении бюджета цели. Юридической
предпосылкой специализации кредита является порядок вотирования бюджета (по
главам, разделам, статьям). Если бюджет вотируется по главам (разделам), за
министрами сохраняется лишь ограниченное право передвижения кредитов в пределах
своей сметы только по статьям. Передвижение кредитов из одной главы в другую
запрещено или допускается только с разрешения парламента. В тех случаях, когда
бюджет вотируется постатейно, санкция парламента необходима и при переводе из
статьи в статью в рамках одной главы.
Разассигнование кредитов и их использование по установленному законом
назначению относится к компетенции распорядителей кредитов, главным из которых
является министр финансов. За ним, в соответствии с объемом предоставленных
прав, следуют распорядители первой ступени (министры, чьи ведомства получают
кредит), второй ступени (начальники департаментов и генеральных дирекций
министерств и ведомств) и т.д. Законодательство ряда стран предусматривает, что
государственные расходы производятся только с разрешения главного контролера,
который осуществляет контроль за исполнением бюджета в целом.
Процедура бюджетного контроля в зарубежных странах имеет как общие
черты, так и национальную специфику. К первым следует отнести обязательную
процедуру утверждения парламентом отчета об исполнении бюджета. Отчет может
приниматься в форме закона или резолюции одобрения отчета специального
контрольного органа.
Организация и деятельность таких органов в различных странах отличается
значительной спецификой. В США таким органом является Главное
контрольно-ревизионное управление, в Великобритании — Управление главного
контролера. В ряде стран создаются специализированные квазисудебные (то есть
наделенные отдельными полномочиями судебных органов) органы финансового
контроля (например, счетные палаты во Франции, ФРГ, Нидерландах и др.). Другая
распространенная форма осуществления бюджетного контроля — институт
государственного ревизора или контролера (в некоторых скандинавских странах,
например, парламент избирает целую группу ревизоров). В их обязанности входят
изучение финансовых отчетов, контроль за правильностью расходования средств из
государственного бюджета, правильностью и своевременностью поступления доходов
в бюджет. Им предоставляется право требовать от органов государственного
управления необходимые сведения и документы. Органы бюджетного контроля
представляют парламентам свои замечания по годовым отчетам об исполнении
государственного бюджета.
Бюджетное право занимает центральное место в системе финансово-правовой
науки зарубежных стран. Оно систематизирует знания о правовом регулировании
публичных финансов в соответствии с принципом плановости и ежегодного
(периодического) вотирования основного финансового акта — бюджета
представительным (законодательным) органом.
Что касается бюджетного права как совокупности правовых норм,
регулирующих бюджетные отношения, то его место в правовой системе в разных
странах определяется по-разному. В странах романо-германской правовой семьи
бюджетное право представляет собой подотрасль (раздел) финансового права. В
странах англосаксонского права нормы, регулирующие бюджетные отношения, чаще
всего рассредоточены по различным актам конституционного и административного
права.
§ 2. Понятие и стадии бюджетного процесса
в зарубежных
странах
Понятие
бюджетного процесса применительно к практике зарубежных стран не отличается от
аналогичного понятия, сложившегося в российской правовой доктрине, и обозначает
«регламентированную законодательством деятельность органов государственной
власти по составлению проектов бюджетов, рассмотрению и утверждению бюджета,
его исполнению, контролю за исполнением, а также составлению и утверждению
отчета об исполнении бюджета» <1>.
———————————
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю.
Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003. С. 420.
Бюджетный
процесс представляет собой циклический, ежегодно повторяемый комплекс
мероприятий, осуществление которых возложено на специально уполномоченные
органы. Весь процесс принято делить на стадии, или этапы, в зависимости от
содержания той или иной деятельности и органа, который ее осуществляет.
В зарубежной литературе, как и в отечественной, выделяют четыре
основных этапа: составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение,
исполнение бюджета и так называемая стадия заключения, на которой составляется
и утверждается отчет об исполнении бюджета. Иногда в качестве самостоятельных
стадий бюджетного процесса выделяют контрольную и аналитическую. Контроль,
безусловно, важен для бюджетного процесса, однако он осуществляется на всех
стадиях, присутствует в различных формах в деятельности каждого уполномоченного
ведомства и затруднительно выделить его в самостоятельный этап.
В том же ключе необходимо рассматривать и аналитическую деятельность. В
зарубежной бюджетной практике придается большое значение финансово-аналитическим
процедурам, разработке научно обоснованных методик планирования и оценки
эффективности бюджетных операций. Тем не менее они обычно являются составной
частью определенного этапа, чаще всего этапа составления проекта бюджета, и не
могут рассматриваться в отрыве от него.
Здесь уместно отметить, что указанные четыре стадии бюджетного
процесса, в свою очередь, делятся на более мелкие этапы. Они охватывают весь
спектр действий органов власти от возникновения потребности в расходах и их
предвидения до заключительного утверждения отчета об исполненном бюджете. Все
они в совокупности составляют бюджетный цикл (иногда его именуют бюджетным
кругооборотом), который в большинстве зарубежных стран длится около трех лет.
Бюджетный процесс
представляет собой регламентированную законом деятельность органов
государственной власти по составлению проектов бюджета, рассмотрению,
утверждению бюджета, его исполнению, контролю за исполнением, составлению и
утверждению отчета об исполнении бюджета.
Составление проекта бюджета.
По общему правилу полномочиями по подготовке бюджета в большинстве государств
мира наделена исполнительная власть. Раньше во Франции по Конституциям 1791 и
1795 годов, а в США до 1921 года проект бюджета составлялся исключительно
законодательной властью, но сегодня полномочиями по составлению бюджета
наделены министры финансов. В некоторых государствах (например, в Болгарии,
Канаде, США, Швейцарии) этими
полномочиями наделен глава исполнительной власти. Как правило, везде за
разработку проекта бюджета отвечают министерства финансов (в США эту роль
выполняет Административно-бюджетное управление — АБУ), задачами которых
являются оценка доходов и расходов и соблюдение налоговой политики государства.
Работа по составлению бюджета начинается задолго до начала финансового
года (во Франции — за 12 месяцев, в США — за 18 месяцев, в Канаде — за 15
месяцев). Сметы расходов министерств и ведомств разрабатываются
соответствующими отделами каждого из них, а затем обобщаются министром и
передаются в минфин. Уточнения и изменения, предложения обсуждаются на
заседании правительства, но в Великобритании, Франции, Болгарии и Канаде
министр финансов может по собственной инициативе предлагать тем или иным
министрам внести какие-либо изменения в их сметные предложения.
В Постоянных правилах палаты общин Великобритании зафиксировано право
короны инициировать бюджетный процесс, но ответственность за составление
бюджета несет министр финансов. При подготовке проекта в его составлении
участвует целая группа отделов, Казначейство, Межрегиональный комитет по
определению государственных расходов и Межрегиональный комитет по бюджету,
состоящие из представителей всех министерств и ведомств.
Во Франции в соответствии со
ст. 37 Ордонанса министр финансов под руководством премьер-министра
подготавливает проект закона о финансах. Проект закона о бюджете готовит
Бюджетное управление в контакте с Генеральным налоговым управлением, Комиссией
по доходам и Таможенным управлением. Свои предложения по бюджету они передают
министру финансов. Окончательное решение принимает Совет министров Франции.
В соответствии с Конституцией
США только Конгресс имеет право
устанавливать и взимать налоги, подати и акцизные сборы. Он же регулирует
эмиссии и выдачу денег. Но в обход Конституции,
в соответствии с Законом о бюджете 1921 года, прерогатива составления и
исполнения бюджета перешла к Президенту США, под руководством которого АБУ
составляет проект бюджета на основе заявок министерств и ведомств.
Составление проекта бюджета в развивающихся странах, как правило,
осуществляется министерством финансов и местными финансовыми органами, в Конго
— Министерством финансов и бюджета, а в Нигерии эта работа возложена, как и в
США, на Административно-бюджетное управление, которое действует в этой стране с
1981 года. Работа по составлению бюджета ведется около года.
Бюджеты составляются по бюджетным классификациям доходов и расходов,
которые следует рассматривать как систематизированные группировки, т.е. все
доходы и расходы должны располагаться в бюджете в определенном порядке и быть
отнесены на определенные цели. Место каждого дохода и расхода заранее
предусмотрено в бюджетной схеме. Все это и составляет бюджетную классификацию
расходов и доходов как обязательную их группировку и твердый порядок их
расположения в бюджете. Данный бюджетный документ утверждается соответствующим
государственным органом и, следовательно, имеет юридическое значение. В нем
практически выражены правовая организация бюджета и компетенция органов власти
и управления по составлению и исполнению бюджета.
В бюджетной классификации находят отражение организация
государственного аппарата, организация экономического и социального устройства
страны.
В развивающихся странах бюджетные классификации пока недостаточно
развиты: они или очень просты и представляют собой перечисление названий
отдельных отраслей или функций государственной деятельности, или, наоборот,
сложны и, соответственно, дают возможность для сокрытия истинных бюджетных
расходов.
В развитых странах, независимо от их политических систем, сложилось
несколько видов бюджетной классификации: министерская, отраслевая, предметная и
смешанная. Данные классификации используются и в освободившихся странах.
В последние годы все большее развитие получает целевая классификация,
предусматривающая выделение бюджетных средств на определенные программы, причем
как в развитых, так и в развивающихся странах мира. Целевые программы в
развивающихся странах, как правило, отражают их социально-экономическую
направленность. В Эфиопии была разработана и осуществлена программа по
переселению людей из засушливых районов в более плодородные. Мавритания, Мали и
Сенегал выполняют программу по освоению бассейна реки Сенегал, возводят на ней
плотины, строят порты, проводят линию электропередачи и т.д. <1>.
В 1970 — 80-е годы в Нигерии были разработаны первая и вторая программы буровых
работ по изысканию нефтяных залежей. В 1980 году принята программа
регионального уровня под названием «Лагосский план действия»,
одобренная Организацией африканского единства.
———————————
<1> См.: Шмелев В.В. Экономические группировки
развивающихся стран: экономико-статистический справочник. М., 1984. С. 120 —
121.
Составленный
проект бюджета рассматривается главой государства — президентом, монархом,
одобряется им и передается на утверждение высшего законодательного органа
страны.
Рассмотрение и утверждение
бюджета. После рассмотрения проекта бюджета соответствующими органами
исполнительной власти он направляется в парламент. Законодательство каждого
государства предусматривает определенные сроки представления бюджетных
документов: во Франции — середина сентября, в Германии — июнь, в Канаде —
февраль, а в США и Японии — январь. Первоначально проект бюджета
рассматривается в специализированных комиссиях, а также в отраслевых комитетах
парламента.
В Великобритании и Канаде нет специализированных комитетов по бюджету,
поэтому проект бюджета рассматривается всей палатой.
Затем председатель комиссии по бюджету выступает с докладом перед
депутатами всей палаты, и начинается обсуждение. Согласно общему правилу
обсуждение законопроекта о бюджете слушается в нескольких чтениях. Как правило,
для каждого чтения учреждаются строгие временные рамки, определенные правила
дебатов и кворум при голосовании.
Так, процедурные особенности принятия финансовых законов предусмотрены
в ст. 47
Конституции Франции. Согласно этой статье
на первое чтение бюджета Национальному Собранию отводится 40 дней. Если решение
не принимается, правительство передает проект в Сенат, который должен принять
свое решение в течение 15 дней. Если же парламент не принял решения в течение
70 дней, проект финансового закона может быть введен в силу путем издания
ордонанса Президентом Франции.
Статья 110
Основного закона ФРГ устанавливает для бундестага шестинедельный срок для
вынесения решения по проекту бюджета.
Конституция Японии в ст. 60
ограничивает срок вынесения окончательного решения по бюджету до 30 дней вместо
60 дней, выделяемых для обсуждения обычного закона.
Закон о контроле за бюджетом США 1974 года устанавливает рамки
прохождения проекта бюджета в парламенте по дням и часам. Продолжительность
общих дебатов в палате представителей не должна превышать 10 часов, и на
обсуждение общих экономических вопросов может быть выделено дополнительно не
более 4 часов.
В Великобритании и Канаде все стадии прохождения бюджета в парламенте
расписаны по дням и при отклонении парламент распускается.
В Испании в случае непринятия бюджета Конституция предусматривает
автоматическое повторение предыдущего бюджета (ст. 134).
Основной закон Германии (ст. 111)
наделяет федеральное правительство в случае непринятия бюджета правом
производить все расходы, необходимые для содержания установленных законом
учреждений и выполнения юридически обоснованных обязательств ФРГ.
По общему правилу депутаты парламента обладают правом внесения поправок
в представленные законопроекты, но не по бюджетным и финансовым законопроектам,
по изменению которых депутаты парламента обладают ограниченными полномочиями:
— в Аргентине, Бангладеш, Замбии, Канаде, Таиланде парламентарии могут лишь снижать расходы, но не
увеличивать их;
— в Великобритании, Испании, Индии, Корее, Пакистане парламентарии могут уменьшать и увеличивать расходы, но
для увеличения бюджетных расходов надо получить одобрение правительства;
— во Франции, Коста-Рике, Сенегале, Тунисе, Кот-д’Ивуаре парламентарии могут увеличивать или уменьшать бюджетные
расходы, но только в том случае, если они одновременно предлагают
компенсационные меры для соблюдения принципа бюджетного равновесия;
— в Австрии, Бельгии, Венгрии, Германии, Дании, Израиле и Швеции парламентарии могут все, но в ограниченное
время;
— в Австралии, Ирландии и Сирии парламентарии
не могут вносить никаких изменений в проект бюджета.
В некоторых странах особенностью прохождения проекта бюджета является
ограничение роли верхней палаты парламента на второй стадии бюджетного
процесса. Так, например, согласно ст. 60
Конституции Японии в случае разногласий между палатой представителей и палатой
советников после объединенного заседания обеих палат решение палаты
представителей по бюджету становится решением парламента в целом.
В Великобритании роль палаты лордов при принятии законов признается
факультативной согласно ст. 1
Акта о парламенте 1911 года. Палата лордов располагает лишь одним месяцем для
рассмотрения финансовых законопроектов, по истечении которого данный закон
представляется на подпись Короне даже в случае его непринятия палатой лордов.
Во многих странах в результате разногласий по проекту бюджета между
палатами парламента законодательство
предусматривает возможность формирования согласительных комиссий для
выработки компромиссного решения. Такие комиссии предусмотрены в
законодательстве Германии, Франции, Японии, США и многих других государств.
После утверждения парламентом
бюджет поступает на подпись главы государства.
В некоторых странах до подписания предусмотрена процедура предварительной контрассигнации. Так,
Конституция Германии (ст. 82)
и регламент правительства предусматривают обязательную контрассигнацию закона о
бюджете федеральным канцлером и федеральным министром финансов. В случае
несогласия с представленным бюджетом в государствах с президентской формой
правления применяется отлагательное вето
президента.
Исполнение бюджета.
Исполнение бюджета заключается в обеспечении поступления доходов и
финансирования расходов в пределах, установленных бюджетным законом. Причем в
отношении доходов решение парламентов везде обязательно, а вот расходы могут
быть и факультативными (т.е. одобренные кредиты могут и не расходоваться), но
превышать суммы, утвержденные парламентом, запрещено. Выделяют два аспекта
исполнения бюджета: финансовый и юридический. Финансовый аспект связан с
деятельностью казначейства и (или) центрального банка, а юридический — с принципами и процедурой исполнения
доходной и расходной частей бюджета.
Система и структура органов управления публичными финансами, их статус
и круг полномочий в зарубежных странах формировались в соответствии с их
культурно-историческими особенностями и напрямую зависят от формы
государственного устройства.
Можно выделить некоторые закономерности и общие принципы организации
системы финансового управления в зарубежных странах.
Во-первых, управление публичными финансами осуществляется
централизованно на территории всего государства, при этом присутствуют
некоторые элементы децентрализации, которые носят чаще всего формальный
характер.
Во-вторых, общее руководство финансовой деятельностью возложено на центральную
исполнительную власть, вместе с тем в системе исполнительных органов всегда
присутствует специализированный орган, который обладает полномочиями по
финансовому планированию, организации исполнения и общему контролю за всеми
участниками финансовой деятельности. Как правило, таким органом является
министерство финансов (в Великобритании оно традиционно именуется
Казначейством, в США — Департаментом финансов). Следует подчеркнуть также, что
роль и значение такого органа в иерархии субъектов централизованной публичной
администрации, как правило, очень велики.
В-третьих, объем полномочий централизованных отраслевых органов
финансового управления формируется под воздействием двух противоположных
тенденций, которые принято называть «интеграция министерского звена»
и «дифференциация государственного управления» <1>.
Под интеграцией понимается укрупнение министерства финансов, расширение его
компетенции, на базе которого может быть сформировано суперминистерство. Таким
путем, например, были сформированы Министерство экономики, финансов и
промышленности во Франции и Министерство финансов и национальной экономики в
Саудовской Аравии.
———————————
<1> См.: Административное право зарубежных
стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С.
48.
И
наоборот, дифференциация предполагает разделение компетенции, выделение,
обособление определенных полномочий путем передачи их специально создаваемым
органам. В качестве примера можно привести Италию, где из Министерства финансов
выделилось Министерство по бюджетным проблемам, а в Канаде аналогичным образом
возникло Министерство национальных доходов.
Следует указать также, что порядок формирования, создание и
реорганизация, статус, круг полномочий органов государственного финансового
управления в зарубежных странах определяются специальными нормативными актами:
законами, актами правительства, указами президента и т.п., — а основные
полномочия в бюджетной сфере закрепляются в конституциях и бюджетных законах.
Наиболее специфичной из всех является система финансов Франции.
Как и в большинстве зарубежных государств, во Франции систему органов
управления финансами возглавляет специализированное министерство — Министерство
финансов. Министр финансов является членом правительства и непосредственно
подчиняется ему в своей деятельности. Кроме того, во Франции существуют
различные специализированные службы и ведомства. Например, полномочиями в сфере
подготовки бюджета, организации всей процедуры планирования и разработки
концепции государственного бюджета, а также информирования премьер-министра о
своей деятельности и выборе бюджетной стратегии наделено Министерство по
бюджету <1>.
———————————
<1> Структура и состав органов публичной
администрации находятся в постоянном движении и развитии. Система эта
подвергается корректировке не только в России, но и в других государствах. В
частности, во Франции до 1994 года в сфере управления финансами действовало
суперминистерство. Затем оно разделилось на самостоятельные ведомства.
Что
касается финансовой деятельности, связанной с исполнением бюджета, то она
построена во Франции по принципу разделения функций распорядителей кредитов и
государственных бухгалтеров. Такое разделение исходит из двойственности
финансовой деятельности, направленной, с одной стороны, на формирование
государственных доходов, с другой — на управление расходами. Аналогичная
практика встречается и в других странах. Специфика французского права состоит в
создании концепции усиленного контроля, в силу которой государственный
бухгалтер несет личную материальную ответственность за выполняемые
профессиональные обязанности.
Определение деятельности распорядителей кредитов и государственных
бухгалтеров, а также объем их полномочий содержатся в Декрете N 62-1587 от 29
декабря 1962 года, сопровождающем общее положение о государственной
бухгалтерии. Распорядители кредитов во Франции, как и распорядители бюджетных
средств в современной России, делятся на главных и младших. Главные
распорядители — это «чиновники, находящиеся на вершине административной
иерархии»: премьер-министр, министры и директора государственных служб,
финансируемых из присоединенных бюджетов. Они уполномочены делегировать право
подписи своим подчиненным — членам кабинета, директорам центральной администрации
или высшим чиновникам своего аппарата, которые называются уполномоченными
главными распорядителями.
Младшими распорядителями выступают лица, возглавляющие
децентрализованные службы. На уровне районов и департаментов к ним относятся
соответственно префект района и префект департамента. Они также имеют право
делегировать свои полномочия руководителям подчиненных децентрализованных служб
государственного управления, которые таким образом приобретают статус
уполномоченных младших распорядителей.
Согласно ст. 6 упомянутого выше Декрета 1962 года, «распорядители,
так же как и их уполномоченные и заместители, должны быть прикреплены к
бухгалтерам, имеющим право подписи доходов и расходов, которым они предписывают
исполнение». Государственные бухгалтеры выполняют функцию дополнительного
контроля за выполнением операций с бюджетными средствами: следят за выполнением
доходных и расходных статей учреждением, к которому они прикреплены, хранят
документы бухгалтерской отчетности, проводят проверки бухгалтерии и др.
Государственные бухгалтеры во Франции также делятся на два ранга:
главные и младшие. Главные бухгалтеры непосредственно распоряжаются счетами,
младшие бухгалтеры подчиняются в своей деятельности главным.
Государственные бухгалтеры назначаются министром финансов или с его
одобрения. Акт назначения публикуется в порядке, определяемом для каждой
категории служащих.
Перед вступлением в должность государственные бухгалтеры гарантируют
соблюдение Конституции
и приносят присягу. Как уже указывалось, должность государственного бухгалтера
предполагает особый, чрезвычайный объем ответственности. За операции с
бюджетными средствами, которые находятся под их контролем, они отвечают всем
своим имуществом.
Во Франции существует несколько категорий бухгалтеров: бухгалтеры
Казначейства, бухгалтеры финансовых администраций, специальные бухгалтеры
Казначейства, бухгалтеры присоединенных бюджетов, а также бухгалтер
государственного долга и центральный бухгалтер Казначейства.
Особой заслугой французской администрации является организация системы
финансового и бюджетного контроля, которая не случайно признана одной из самых
совершенных в мире.
Операции по исполнению бюджета во Франции делятся на операции
юридического и финансового характера.
Финансовые операции проводят бухгалтеры, т.е. проверяют статью расхода,
законность проведения, наличие средств и сроков, уровень подписанта и затем
принимают или выдают деньги.
Поэтому распорядители кредитов предписывают исполнение доходной части
бюджета, производят расходы в строго установленных рамках, а бухгалтеры обеспечивают сбор доходов,
осуществляют расходы и обеспечивают сохранность денежных средств.
Другим принципом исполнения является принцип единства кассы, когда все собранные доходы поступают на
единый счет Минфина в Центральном банке, а с него производятся все ассигнования
в соответствии с утвержденными расходами. В период монархии на каждый расход был
свой налог (доход) — на войну, на двор, на благовония и т.д.
В зарубежных странах имеются 3
основные системы исполнения бюджета: казначейская, банковская и смешанная.
Казначейская система впервые появилась во Франции 450 лет назад, когда доходы
собирались через специальные казначейские кассы, расположенные на территории
всей страны. В различных странах казначейства наделены разными правами.
Например, в Германии на федеральном
уровне кассовое исполнение бюджета выполняет банковская система, а на местном уровне
— казначейская система. Во Франции
все расходы проходят через счета Казначейства. В Японии и США исполнение
банковское, а в Великобритании
Казначейство осуществляет не расчеты по бюджету, а контроль за общими
поступлениями в Консолидированный фонд, расходы по которому находятся в ведении
Генерального аудитора страны.
Исполнение бюджета возлагается на правительство, всю оперативную работу
по исполнению бюджета организуют и осуществляют министерство финансов и
финансовые органы на местах.
Данная стадия бюджетного процесса является основной, так как именно в
этот период осуществляются сбор доходов и их расходование. Этот период
называется бюджетным или финансовым годом, обычно он равен 12 месяцам.
Бюджетный год может совпадать с календарным годом, такое положение свойственно
большинству стран мира: во Франции, Алжире, Бенине, Кот-д’Ивуаре, Бразилии,
Венесуэле, Мексике, Марокко и других государствах год начинается с 1 января; в
Бирме, Индии, Индонезии, Нигерии — с 1 апреля; в Бангладеш, Пакистане, Египте,
Саудовской Аравии — с 1 июля.
Начало бюджетного года обусловливается несколькими факторами:
традициями и обычаями, началом работ парламента, совпадением с
сельскохозяйственным годом или участием в интегрированном сообществе.
Непосредственная ответственность за использование бюджетных
ассигнований обычно возложена на распорядителей кредитов — руководителей
государственных органов и организаций.
Заключительная стадия бюджетного процесса сводится к составлению отчета
об исполнении бюджета и его утверждению. Для этой цели отчет обычно передается
в парламент, где он и рассматривается.
Контроль за исполнением
бюджетов. Он заключается в контроле за поступлением средств и их
расходованием и поэтому имеет наименования: контроль административного исполнения бюджета и контроль счетного исполнения бюджета.
Причем контроль за исполнением бюджетов проводится не только на стадии
исполнения, но и после фактического исполнения.
Поэтому контроль подразделяется на следующие виды:
— в зависимости от контролируемого агента — административный, распорядителя кредита и бухгалтерами;
— в зависимости от времени проведения — предварительный, текущий и последующий;
— в зависимости от места проведения — выездной и камеральный;
— в зависимости от органа, осуществляющего контроль, — административный, судебный и парламентский.
Во Франции существуют
парламентский (комиссии) контроль и Счетная палата, созданная еще в 1807 году,
она представляет доклад Президенту. Генеральная
инспекция финансов подчинена министру финансов, но в Минфин не входит и
проводит контроль всех звеньев государственных финансов.
Контроль за исполнением бюджета состоит из трех стадий: контроль a
priori, контроль в ходе исполнения бюджета и контроль a posteriori. Эти
процедуры контроля осуществляются самими администрациями, органами автономной
юрисдикции, а также парламентом.
Предварительный контроль производится отдельно на центральном и местном
уровнях. Порядок организации финансового контроля на центральном уровне
закреплен в Законе от 10 августа 1922 года. Министром по бюджету при каждом
расходующем министерстве назначаются специальные финансовые контролеры. В их
обязанности входят проверка и визирование всех финансовых документов, на основе
которых осуществляется расходование государственных денежных средств. Он
является гарантом соблюдения действующего законодательства и актов
исполнительной власти в сфере государственных расходов. Финансовый контролер
может также консультировать руководителей в отношении интересующих финансовых
проектов и давать разъяснения по возникающим в ходе реализации этих проектов
вопросам.
В процессе осуществления своих полномочий финансовые контролеры поддерживают
тесную связь с Министерством экономики и финансов, дирекцией по бюджету, а
также Счетной палатой.
На местном уровне финансовый контроль над расходованием государственных
денежных средств осуществляется исходя из принципа децентрализации. Для его
проведения в жизнь 13 ноября 1970 года был издан специальный Декрет N 70-1049
Французской Республики.
Функции финансового контролирования здесь возложены на старшего
казначея, который наделен правом подписи расходных документов. В отдельных
случаях младший распорядитель может обойти запрет финансового контролера на
осуществление финансовых операций. При этом необходимо принять мотивированное
решение и известить финансового контролера.
Текущий контроль в ходе исполнения бюджета возложен на государственных
бухгалтеров, которые проверяют правильность расчета и уплаты налогов и
осуществления расходов на основе общепринятых правил бухгалтерского учета.
Таким образом, система финансового контроля включает в себя:
финансового контролера; Счетную палату; Генеральную финансовую инспекцию;
Палату бюджетной и финансовой дисциплины.
В Германии готовит отчет
министр финансов, а Федеральная счетная палата дает свои выводы о
рентабельности и правильности руководства бюджетом.
Контроль за исполнением бюджета в Японии непосредственно возложен на
специально созданный в этих целях орган — Ревизионную палату («Кайкэй
кэнсаин») — специализированный орган государственного финансового
контроля, независимый от исполнительной власти. К основным источникам права,
регулирующим сферу государственного финансового контроля, помимо
соответствующих конституционных норм, следует отнести принятый по прямому
указанию Конституции Закон о Ревизионной палате 1947 года с многочисленными
последующими изменениями и дополнениями, Закон о публичных финансах и Регламент
самой Палаты.
Ревизионная палата (РП) состоит из Совета ревизоров (аудиторов) и
Генерального секретариата. Органом, принимающим решения от имени РП, является
Совет в составе трех ревизоров. Ревизоров назначает Кабинет министров с согласия
обеих палат парламента (ст. 4 Закона о РП). Назначение и освобождение от
должности подлежат утверждению императора, что подчеркивает особую важность и
значение РП в системе государственных органов.
Срок полномочий ревизора — семь лет. Должность свою он не может
занимать свыше двух сроков. Важной гарантией независимости ревизора является
его несменяемость. Полномочия ревизора могут быть прекращены не иначе как в
порядке и по основаниям, установленным в Законе о РП (ст. 8). Возглавляет РП ее
Председатель, избираемый из своего состава и утверждаемый Кабинетом министров.
Председатель РП не обладает какими-либо особыми полномочиями. Он
председательствует на заседаниях Совета ревизоров и представляет РП во
взаимоотношениях с другими государственными органами. В Законе о РП особо
оговаривается одинаковый вес голосов всех трех ревизоров, в том числе и
Председателя РП. Ревизионная палата Японии в этом отношении схожа с органами
финансового контроля ряда европейских стран, функционирующих в соответствии с
принципом коллегиальности принятия решения. Совет ревизоров имеет право
ревизовать ежегодный окончательный отчет о государственных доходах и расходах;
запрашивать документы и информацию, необходимые для проведения ревизии;
принимать решение о привлечении к ответственности нарушителей финансовой
дисциплины и др. Под руководством Совета ревизоров работает Генеральный
секретариат, осуществляющий оперативную деятельность и проводящий аудиторские
проверки. В структуре Генерального секретариата функционируют секретариат и пять
аудиторских бюро. Последние осуществляют ревизии и контролируют отдельные
направления государственной деятельности. Численность персонала РП в начале
1990-х годов превысила 1 200 человек.
В США доклады Конгрессу
готовит Бюджетное управление Конгресса (БУК),
созданное в 1974 году для подготовки докладов о состоянии исполнения бюджета.
Оно готовит пятилетние прогнозы экономического развития. Главное контрольно-ревизионное управление, образованное в 1921
году, возглавляется генеральным контролером, назначаемым Президентом. Оно
проводит контроль за расходованием государственных средств и о результатах
докладывает Конгрессу США.
§ 3. Налоговое право зарубежных стран
В
юридической литературе зарубежных стран можно встретить различные определения
понятия налога в зависимости от того, какие характеристики налога берутся за
основу. Как правило, это определение содержит такие характеристики, как: а)
принудительное изъятие; б) отсутствие встречного удовлетворения; в)
установление и отмена налога путем принятия закона.
Обычно определение налога закреплено в специальных законах. Например,
Положение «О налогах и платежах ФРГ» 1977 года определяет его как «денежные платежи, не являющиеся
встречным удовлетворением за какие-либо действия и устанавливаемые
публично-правовым институтом для уплаты всеми людьми, для которых вытекает
обязанность осуществлять такие платежи». Три указанных критерия в той
или иной интерпретации содержатся в законодательстве многих стран. А
совокупность законодательств, содержащая общие принципы права, сами законы о
налогах и сборах, закрепленная в конституциях, кодексах, законах и других
нормативных актах, является налоговым правом во всякой стране. К источникам
налогового права обычно относят:
— конституции;
— конституционные и органические законы;
— законы, принятые парламентом в соответствии с обычной процедурой;
— международные договоры и судебную практику.
§ 4. Основные виды налогов зарубежных стран, соотношение
между прямыми и
косвенными налогами
Сегодня
во всех государствах налоги делятся на
прямые и косвенные.
| Прямые налоги | |
| Реальные | Личные |
| Самые древние и простые.
Объекты: земля, жилище, окна, двери, душа и т.д.: 1) поземельные; 2) подымовой (подомовый); 3) промысловый; 4) подушный. В основе налогообложения лежит не доходность, а сама |
— подоходный;
— поимущественный; — с наследства и дарения, основанные на количестве — шедулярная система Великобритании; — глобальная система США, Франции |
В поземельном налоге первым объектом
обложения является земля. Этот налог существует во всех странах мира. В
некоторых странах есть даже два налога на землю. В развивающихся странах это
значительный налог, так как других реальных налогов мало (Индия — населения
много, а земли мало). Поземельный налог является средством учета земель.
Родина подымового налога —
Франция. Там он первый налог по дыму (факт наличия дыма из трубы означает, что
в доме живут, а значит, дом можно облагать налогом). Этот налог существовал до
XVIII века. На смену этому налогу пришел другой — налог на «окна и
двери», т.е. по количеству окон и дверей. Он существовал до 1918 года. В
настоящее время этот налог называется «подомовый», или налог на
жилище. Он продолжает быть реальным, так как объектом налогообложения является
1 метр жилья, но дома различаются: дом каменный — 1 метр по одной цене,
деревянный — по другой цене. В Японии этот налог взимается в городах и в
деревнях по разной ставке.
Промысловый налог (гербовый
сбор) взыскивается при регистрации нового предприятия или ежегодной
регистрации. Он взимается за сам факт наличия промысла. Промысел определяется
наличием техники и рабочих. Для взимания этого налога нужно знать внешний
показатель: сколько станков, сколько рабочих, а не количество выработанной продукции.
Налог служит для учета промыслов (сколько мелких либо крупных промыслов). Он
возник в эпоху феодализма, когда регистрировали ремесленников, торговцев и их
гильдии.
Исторически в подушном налоге
объектом обложения стал сам человек, не его работа, а его душа, сам факт того,
что человек живет. Подушный налог возник в глубокой древности, и для того,
чтобы его взимать, необходима перепись населения. Такая перепись проводилась
еще в Древнем Риме. В России подушный налог был введен в 1721 году при Петре I,
когда объектом налогообложения стали крестьяне, и просуществовал до 1914 года.
В Англии во время правления Маргарет Тэтчер такой налог был введен с 1 марта
1990 года на уровне местного самоуправления. При этом все местные налоги
отменялись, а вместо этого все жители в городах и сельской местности облагались
подушным налогом.
4.1. Подоходный налог с физических лиц
Подоходный
налог с физических лиц относится к прямым личным налогам. Он был установлен в
начале XX века (США — 1909, 1913 годы; Россия — март 1917 года; Япония — 1889
год; Франция — 1916 год). Налог имеет много названий: подоходный, на доходы от
имущества, налог с корпораций, налог с прибыли, налог с общего дохода и т.д. Во
Франции его название звучит так: налог с торгово-промышленных промыслов, с
зарплаты, с доходов лиц свободных профессий (адвокатов, художников и т.д.). В
некоторых странах это один налог и для физических, и для юридических лиц
(Англия, Италия — по одному закону), в других он взимается раздельно (США, ФРГ,
Япония).
Налог уплачивается с совокупного
дохода, получаемого физическим лицом в течение финансового или календарного
года.
Подоходный налог взимается во всех странах. Отличия в отдельных
государствах, как правило, связаны с особенностями определения некоторых
элементов налога.
Налогооблагаемая база складывается из различных видов доходов
физических лиц. Традиционно ее составляют заработная плата, пенсии, доходы от
предпринимательской деятельности и доходы, получаемые от использования
недвижимой собственности. При этом в государствах — членах ЕС существует немало
различий, связанных с определением других видов доходов, подлежащих
налогообложению. Например, в Дании и Испании в налогооблагаемую базу включаются
взносы по страхованию жизни. В Финляндии, в отличие от большинства государств,
доходы от дивидендов, процентов по вкладам в банках и по государственным ценным
бумагам при определении налогооблагаемой базы не учитываются. В Бельгии,
Люксембурге, Голландии, Франции, Великобритании, Швеции и Финляндии выплаты по
болезни облагаются налогом, а в Германии, Ирландии, Португалии и Испании — не
облагаются. В Великобритании, Люксембурге и Финляндии пособия по безработице
учитываются в налогооблагаемой базе, а в Ирландии, Австрии, Португалии и
Испании — нет. Во многих государствах алименты на содержание детей включаются в
налогооблагаемый доход, а законодательство ФРГ и Австрии этого не
предусматривает. Таким образом, практически в каждом государстве определение
налогооблагаемой базы имеет свои особенности, отражающие подход законодателя к
проводимой социально-экономической политике.
Субъектами налогообложения
являются физические лица. Если физическое лицо состоит в браке, то возможны два
подхода к налогообложению семьи: совокупное налогообложение, при котором налог
удерживается с объединенного дохода супругов, и раздельное налогообложение.
Например, в Германии и Ирландии супруги вправе самостоятельно определить схему,
по которой они будут уплачивать подоходный налог. В Великобритании
«совокупный доход» применяется как общее правило, но при этом супруги
могут воспользоваться и индивидуальным (раздельным) налоговым обложением.
Во многих европейских странах предпочтение отдается индивидуальному
подходу к налогообложению членов семьи (Швеция, Дания, Финляндия, Нидерланды,
Австрия, Италия, Греция).
Ставки подоходного налога
построены, как правило, по сложной прогрессии, однако в ряде государств он
взимается на основе принципа пропорциональности. Величина налоговой ставки
колеблется от 0,1 до 33% и меняется с учетом налоговых скидок, предоставляемых
налогоплательщикам. В зависимости от семейного положения налогоплательщика
ставки налога дифференцируются. Например, в Великобритании с учетом основных
нестандартных налоговых скидок (расходов, связанных с работой, процентов,
выплачиваемых за кредит на покупку дома, и т.д.) для одинокого налогоплательщика ставка подоходного налога почти на 3%
выше, чем для супружеской пары. В Италии с учетом основных нестандартных
налоговых скидок (процентных выплат, взносов на страхование жизни и медицинских
расходов) ставка для одинокого
налогоплательщика выше на 2 — 2,5%. Во Франции, с учетом процентов по
займам, благотворительных взносов и расходов, связанных с содержанием долга, — на 7%. В Швеции с учетом основных
нестандартных налоговых скидок (расходов, связанных с работой, процентов по
займам, взносов на пенсионное обеспечение и на страхование жизни) — на 8%. Таким образом, во всех
европейских странах ставка подоходного налога для одиноких налогоплательщиков
выше, чем для супружеских пар.
Порядок уплаты подоходного налога
определяется двумя основными способами: декларационным и безналичным.
Декларационный способ уплаты
налога представляет собой направление в налоговые органы декларации о доходах,
полученных за истекший финансовый (налоговый) год. Декларацию заполняют наемные
работники, получающие доходы сверх заработной платы, и физические лица, не
занимающиеся наемным трудом, а получающие доход из иных источников.
Безналичный способ уплаты
налога представляет собой удержание бухгалтерией предприятия (организации)
части выплачиваемого дохода. Доход может быть в форме заработной платы,
дивидендов, процентов по вкладам, выплат по авторским правам и т.д. При
безналичной форме уплаты подоходного налога, иногда называемой «удержанием
у источника», в налоговые правоотношения вступают три субъекта: налоговые
органы, налогоплательщик и специальный посредник, функции которого может
выполнять либо предприятие (организация), удерживающее налоги с заработной
платы, либо банк, удерживающий налоги с процентов по вкладам, либо
инвестиционная компания, удерживающая налоги с выплачиваемых дивидендов.
В большинстве государств — членов ЕС налог с доходов наемных работников
взимается работодателями (через бухгалтерию). Исключение составляет Франция,
где наемные работники уплачивают подоходный налог с заработной платы
самостоятельно.
Сроки уплаты налога
устанавливаются в зависимости от способа его уплаты. Декларации о доходах за
прошедший год подаются в финансовые органы в начале каждого налогового года, а
налоги безналичным способом уплачиваются ежемесячно (при получении заработной
платы) или по факту получения дивидендов и других выплат по иным источникам
доходов.
Налоговые льготы, несмотря
на факультативность, занимают важнейшее место в структуре налога, поэтому без
их рассмотрения определить реальное налоговое бремя невозможно.
Законодательство зарубежных стран предусматривает налоговые льготы с учетом
возраста, семейного положения, профессиональной деятельности и целей расходов,
производимых налогоплательщиком.
Наиболее распространенный вид налоговых льгот составляют налоговые скидки, которые
подразделяются на стандартные и нестандартные <1>.
———————————
<1> Стандартные налоговые скидки — это
налоговые льготы (скидки), величина которых не обусловлена фактическими
расходами налогоплательщика. Нестандартные налоговые скидки — это налоговые
льготы (скидки), величина которых зависит от суммы фактически произведенных
налогоплательщиком расходов.
К стандартным скидкам относятся:
необлагаемый минимум, «семейные скидки», «скидки на
иждивенцев», обложение по нулевой ставке и налоговый кредит. При этом
следует иметь в виду, что в одних и тех же государствах могут применяться
одновременно различные формы налоговых льгот. Например, необлагаемый минимум, означающий освобождение от уплаты налогов
минимальных доходов в размере, определяемом законом, предоставляется всем
налогоплательщикам независимо от их семейного положения или наличия иждивенцев.
Этот вид налоговых льгот предусматривается законодательством всех государств —
членов ЕС.
Семейные скидки предоставляются
налогоплательщикам в зависимости от их семейного статуса. При этом используются
различные схемы налогообложения. Например, в Португалии доходы членов семьи
облагаются налогом по разным шкалам, в Германии и Ирландии используется система
разделения доходов, при которой доход супругов делится поровну и в отношении
его предусмотрена соответствующая налоговая ставка, позволяющая снизить
налоговое бремя.
Скидки на иждивенцев
представляют собой льготы налогоплательщикам, имеющим детей, находящихся на иждивении,
и других иждивенцев — членов семьи.
Обложение по нулевой ставке
устанавливается в отношении определенной группы доходов и фактически означает
освобождение от налога. Такая льгота предусматривается законодательствами
Австрии, ФРГ, Бельгии, Люксембурга, Финляндии и Греции.
Налоговый кредит,
представляющий собой сумму, на которую уменьшается величина налога, а не
величина облагаемого налогом дохода, также имеет особенности применения в
разных государствах — членах ЕС. Например, в Дании, Швеции и Австрии налоговые
кредиты предоставляются супругам, а в Бельгии, Греции, Испании и Италии — не
только им, но и семьям, имеющим на иждивении детей. Существуют и иные основания
предоставления налоговых кредитов, определяемые законодательством государств —
членов Европейского союза.
Нестандартные скидки
устанавливаются в отношении взносов в профсоюзы, расходов, связанных с
производственной деятельностью, основных медицинских расходов, процентов,
выплачиваемых по займам или за кредит на покупку дома, расходов на благотворительные
цели и т.д.
Например, в ФРГ, Италии, Испании и Финляндии взносы в профсоюзы полностью компенсируются путем предоставления
налоговой скидки; в Португалии, Швеции и Дании предусматривается частичная
компенсация; во Франции, Ирландии, Бельгии и Греции налоговые скидки на суммы,
уплаченные в качестве профсоюзных взносов, не распространяются.
Основанием для получения налоговых льгот могут быть и основные медицинские расходы. Например,
в ФРГ и Греции для них установлена полная налоговая скидка, в Финляндии закон
определяет предел медицинских расходов, сверх которого льгота не действует, а в
Великобритании и Швеции налоговые скидки вообще не распространяются на этот вид
расходов налогоплательщиков.
В налогооблагаемую базу при исчислении подоходного налога могут не
включаться и проценты, выплачиваемые
налогоплательщиками по различным займам. В зависимости от законодательства
конкретного государства эта льгота распространяется в полном объеме или
частично на один либо несколько видов займов. Например, в Дании, Финляндии,
Швеции, Бельгии, Голландии, Греции, ФРГ и Испании она применяется к процентам
по займам, взятым для инвестиций в производство, во Франции и Ирландии — по
займам, полученным для целей бизнеса, в Великобритании, Италии и Португалии — по
займам на покупку или реконструкцию дома. Эта же льгота действует наряду с
прочими скидками в Дании, Финляндии, Голландии, Ирландии и Испании. Еще большим
разнообразием отличается подход к благотворительным
взносам. Они не включаются в льготы по подоходному налогу в Ирландии,
Италии, Австрии, Финляндии и Швеции. Напротив, в Греции расходы на
благотворительные цели полностью исключаются из налогооблагаемой базы, а в
Бельгии, Франции, Дании, Португалии и ФРГ они учитываются при исчислении налога
лишь в случае превышения предельного размера льготы.
Разумеется, приведенный выше перечень налоговых льгот не является
исчерпывающим. Законодательства многих государств предусматривают и другие
льготы: по взносам на социальные нужды, льготы для лиц пожилого возраста, льготы
по доходам от сдачи в аренду недвижимости, льготы по доходам фермеров и мелких
торговцев, льготы по дивидендам от акций различных компаний и т.д.
4.2. Налог на прибыль юридических лиц
Налог на
прибыль юридических лиц установлен во всех государствах — членах ЕС и является
одним из наиболее важных источников бюджетных доходов. Различия правового
регулирования налога в отдельных государствах, как правило, связаны с
особенностями определения некоторых его элементов.
Субъектами налогообложения
являются юридические лица, созданные в форме корпораций (компаний с
ограниченной ответственностью) и ориентированные в своей деятельности на
получение прибыли <1>. Поэтому данный налог иначе
называют подоходным налогом с корпораций или корпорационным налогом.
———————————
<1> Юридические лица с ограниченной
ответственностью отличаются от участников коммерческой деятельности с полной
ответственностью тем, что отвечают по своим обязательствам, в том числе и
налоговым, не всем своим достоянием (включая движимое и недвижимое имущество
семьи), но лишь в объеме средств (капиталов), принадлежащих компании. Термин
«корпорация» происходит от английского «corporation» —
акционерное общество с ограниченной ответственностью.
Юридические
лица, уставные документы которых не предусматривают в качестве цели их
деятельности извлечение прибыли, не являются плательщиками подоходного налога.
К этому виду юридических лиц относятся организации некоммерческого характера:
церкви, политические партии, клубы, пенсионные фонды и т.д. Средства, которые
они имеют и получают от третьих лиц, должны расходоваться на уставные цели. В
случае осуществления деятельности коммерческого характера такие юридические
лица лишаются статуса безналоговой организации и становятся плательщиками
корпорационного налога.
Юридические лица облагаются
подоходным налогом независимо от того, являются они резидентами <1>
данного государства или нет. При
этом они несут различное налоговое бремя на территории данного государства,
поскольку в основу исчисления их налогооблагаемой базы положены разные
принципы.
———————————
<1> Резидентство — это один из критериев
определения отнесения юридического лица к налоговой юрисдикции государства,
состоящий в том, что резидентом признается юридическое лицо, центр фактического
руководства которого располагается на территории данного государства. При этом
следует иметь в виду, что правила определения резидентства в законодательстве
разных стран имеют значительные отличия.
Налогооблагаемая база определяется в
соответствии с принципом чистого дохода.
Из валового дохода, полученного юридическим лицом, вычитаются расходы, перечень
которых устанавливается законодательством. К ним, в частности, относятся
материальные затраты, связанные с производственной деятельностью, отчисления в
амортизационные фонды, расходы на заработную плату, затраты на рекламу и т.д.
Для определения базы налогообложения важны принципы территориальности и
резидентства. В соответствии с первым из них налогообложению в государстве
подлежат лишь те доходы юридических лиц, которые получены на его территории.
Соответственно доходы, полученные вне пределов данного государства, не
включаются в налогооблагаемую базу подоходного налога. (Принцип резидентства
означает, что налог уплачивается в государстве, резидентом которого является
юридическое лицо, вне зависимости от места получения прибыли.)
Законодательства государств-членов закрепляют различные подходы к
обложению прибыли юридических лиц, однако все их разнообразие можно свести к
нескольким основным схемам. Например, в Бельгии, Голландии, Люксембурге и
Швеции предусматривается полное обложение прибыли, т.е. прибыль компании
облагается корпорационным налогом, а затем получившие часть прибыли акционеры
уплачивают с нее личный подоходный налог. В других европейских государствах с
целью избежать двойного налогообложения обложение прибыли уменьшается на уровне
акционеров. Эта схема реализуется двумя способами. Например, в Великобритании,
Ирландии и Франции суммы налога, уплаченного корпорацией, частично
засчитываются при определении совокупного облагаемого личного дохода, частью
которого являются дивиденды, полученные акционером этой корпорации, а в Австрии
и Дании независимо от уплаты корпорационного налога компанией от налога
частично освобождаются дивиденды, полученные акционером.
В Финляндии, ФРГ, Испании и Португалии закон предусматривает возможность
уменьшения налогообложения на уровне компании. При этой схеме прибыль компании
делится на распределяемую и нераспределяемую.
Налоговые льготы являются
факультативным, но очень важным элементом налога, при помощи которого
государство решает вопросы своей экономической политики. Оперируя налоговыми
льготами, оно стимулирует те виды экономической деятельности и в тех секторах,
которые с точки зрения государства нуждаются в дополнительных инвестициях.
Налоговое законодательство предусматривает обширный перечень льгот,
среди которых можно выделить установление норм ускоренной амортизации,
налоговые кредиты и отсрочки уплаты налогов.
Установление норм ускоренной
амортизации позволяет компаниям в более сжатые сроки, нежели при
пропорциональной (обычной) амортизации, возмещать свои затраты до истечения
срока физического и морального износа активов, подлежащих амортизации
(сооружений, машин, оборудования, патентов, авторских прав и т.д.). Таким
образом, выбрав нормы амортизационных отчислений до истечения срока службы
активов, компании удерживают у себя часть прибыли, не включая ее в
налогооблагаемую базу.
Налоговые кредиты означают
вычет из суммы начисленного налога. Они призваны обеспечить решение многих
социально-экономических задач государства, в частности: стимулировать
инвестиции <1> в капиталоемкие сектора экономики или
производство с низкой нормой прибыли; развивать внешнеэкономическую
деятельность <2>; обеспечивать занятость населения <3>
в регионах со сложной социальной структурой и высоким уровнем безработицы. В
некоторых странах, например во Франции и ФРГ, законодательство предусматривает
от десяти и более видов налоговых кредитов.
———————————
<1> Инвестиционный налоговый кредит (investment
tax credit) представляет собой вычет из суммы начисленного налога части
(процента) или всей суммы инвестиций, осуществленных в этом году.
<2> Зарубежный налоговый кредит (foreign tax
credit) представляет собой вычет налогов, уплаченных за рубежом, из суммы
налога, исчисляет собой вычет налогов, уплаченных за рубежом, из суммы налога,
исчисленного в стране, резидентом которой является налогоплательщик.
<3> Кредит для стимулирования занятости
(employment tax credit) представляет собой вычет из суммы налога части средств,
направляемых налогоплательщиком для финансирования программ обеспечения
занятости.
Отсрочка уплаты налога предоставляется
на определенный срок (от одного года до нескольких лет) с целью создания
благоприятных экономических условий для развития определенных видов
производства или иной экономической деятельности. Например, во Франции такая
отсрочка предоставляется при реорганизации компании; в Великобритании она
действует в отношении некоторых доходов, полученных за рубежом.
4.3. Налог на прирост капитала
Прирост
капитала облагается налогом в большинстве экономически развитых стран. В
отличие от США, где такое обложение регулируется законодательством о подоходном
налоге, во многих европейских государствах, например в ФРГ, Австрии,
Нидерландах, Бельгии, Великобритании, Ирландии, Дании, Португалии и Греции,
действует самостоятельный налог на прирост капитала.
Особенности его взимания определяются национальным законодательством
каждого государства и связаны с соответствующим регулированием элементов
налога.
Субъектами налога на прирост
капитала могут быть физические и/или юридические лица. Соответственно, у лиц,
не являющихся его субъектами, доход в форме прироста капитала учитывается при
уплате подоходного налога. Например, в Ирландии субъектами налога на прирост
капитала являются только физические лица. Физические лица — резиденты
уплачивают данный налог со всех видов активов, в отношении которых имел место
прирост капитала. У нерезидентов налоговые обязательства возникают лишь по
ограниченному перечню активов, в частности по таким, как земля и строения на
территории государства, взимающего налог, активам, относящимся к добыче и
разработке полезных ископаемых, и некоторым другим видам имущества,
перечисленным в законе.
Налогооблагаемую базу
прироста капитала составляет доход в виде разницы между ценой покупки и продажи
имущества (земли, строений, ценных бумаг и др.) за вычетом расходов, понесенных
на его содержание. При наличии общего подхода к определению налогооблагаемой
базы законодательство каждого государства устанавливает свои особенности.
Ставки налога варьируются от
10 до 15% в зависимости от страны, периода владения и вида активов, в отношении
которых имел место прирост капитала. Например, в Ирландии ставка налога
колеблется от 30 до 50%.
Порядок обложения налогом на
прирост капитала сравним с соответствующими предписаниями в отношении
подоходного налога. Налогоплательщик заполняет декларацию по налогу на прирост
капитала и направляет ее к сроку, указанному в законодательстве, в налоговые
органы. Налог уплачивается двумя частями: авансовый платеж; окончательный
платеж — после проверки расчетов налоговой инспекцией.
Налоговые льготы позволяют в
зависимости от величины доходов и видов активов снизить финансовое бремя. Среди
общего перечня льгот можно выделить необлагаемые активы, необлагаемый минимум и
личные вычеты.
Необлагаемые активы
представляют собой те виды имущества, прирост капитала в отношении которых не
облагается данным налогом. Например, государственные ценные бумаги, ценные бумаги
местных органов власти, ценные бумаги, выпущенные определенными в законе
организациями и учреждениями, и т.д. Необлагаемый
минимум означает, что прирост капитала в отношении имущества, стоимость
которого не превышает определенной в законе суммы, данным налогом не
облагается. Например, в Ирландии прирост капитала от имущества, стоимость
которого не более 2 тыс. фунтов, налогообложению не подлежит.
4.4. Налог с наследства и налог с дарений
Налоги с
наследства и дарений являются прямыми и взимаются с имущества, переходящего к
новому собственнику.
В большинстве государств они действуют как два самостоятельных вида
налога, имеющие много общего. Однако в некоторых странах, например во Франции,
ФРГ, Испании, Швеции и Италии, законодательство устанавливает единый налог с
наследства и дарений.
Отличия в правовом регулировании обычно связаны с особенностями
определения некоторых элементов данного налога.
Субъектами налогообложения
являются физические и юридические лица. Законодательство
разделяет наследников на несколько классов в зависимости от степени родства и
устанавливает для каждого из них свои налоговые ставки исходя из принципа: чем
меньше степень родства, тем выше налоговая ставка.
Юридические лица выступают в качестве субъектов налогообложения, как
правило, в случае перехода имущества к различным фондам или благотворительным
организациям. В большинстве государств имущество, переходящее в порядке
наследования к такому виду юридических лиц, либо не облагается указанным
налогом, либо охватывается льготными условиями.
Налогооблагаемой базой
является стоимость движимого и недвижимого имущества, полученного в результате
перехода права собственности от наследодателя или дарителя к наследнику или
получающему дар. Налогом облагается либо стоимость всего имущества, как это
имеет место в Великобритании, либо доля каждого получателя имущества, как это
установлено во Франции, Бельгии и ФРГ. Наряду с общими подходами национальное
право каждого государства содержит особенности определения налогооблагаемой
базы. Например, в Италии, если в наследство вступают несколько лиц, налог
распределяется между ними пропорционально их доле в наследуемом имуществе.
Значимо и место проживания наследодателя или дарителя. Если умерший (даритель)
постоянно проживал в Италии, то налог взыскивается со всего имущества и
переданных прав.
В ФРГ база налогообложения подразделяется на четыре категории: а)
собственность, обретаемая на основе перехода соответствующих имущественных прав
в результате смерти; б) собственность, получаемая при передаче в дар; в)
средства фондов, созданных в интересах одной или нескольких семей; г) средства
для целевого финансирования. Интересно отметить, что налоговый закон ФРГ
скрупулезно перечисляет более 10 видов операций, квалифицируемых как
«дарение», хотя Германское гражданское уложение
(ГГУ) достаточно подробно регламентирует этот вид гражданско-правовой сделки.
Такой подход вызван необходимостью свести к минимуму возможность ухода от
налога на имущество путем его перераспределения между несколькими лицами.
Ставки налогообложения
имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, устанавливаются по
сложной прогрессии и дифференцированы в зависимости от категории наследников. В
целом по данному налогу ставки находятся на уровне 50 — 70%, но реальное
налоговое бремя значительно ниже, поскольку практически во всех государствах
действует система льгот.
Наиболее применяемым видом налоговых
льгот являются вычеты. Во многих европейских странах применяется правило
необлагаемого минимума, в соответствии с которым доля наследников по прямой линии
или супруга не облагается налогом, если не превышает определенной законом
стоимости. В зависимости от государства налоги с наследства и дарений имеют
статус центральных или местных. Например, во Франции, Испании, Италии и
Великобритании они являются источником формирования государственного бюджета, а
в ФРГ отнесены к налогам, взимаемым в пользу субъектов Федерации (земель).
Косвенные налоги.
Используются всеми странами. Главными среди них являются: НДС, акцизы,
таможенные платежи и сборы.
4.5. Налог на добавленную стоимость (НДС)
НДС
является важнейшим косвенным налогом на потребление, взимаемым в 42
государствах, в том числе в 17 европейских. Его наличие в налоговой системе
служит обязательным условием вступления в ЕС, поскольку он аккумулирует значительные
финансовые средства в бюджете Европейского союза.
Налог на добавленную стоимость представляет собой многоступенчатый
косвенный налог, взимаемый на каждой стадии движения товара (услуги), начиная с
первого производственного цикла и заканчивая продажей товара потребителю.
Отличия НДС в отдельных государствах, как правило, связаны с
особенностями определения некоторых его элементов.
Субъектами налогообложения
могут быть физические и юридические лица, осуществляющие коммерческую
деятельность и определяемые в качестве плательщиков соответствующим налоговым
законом. При этом наряду с частными юридическими лицами закон обычно называет и
государственные органы, государственные компании, местные органы власти, другие
организации, созданные на основе публично-правового акта, но осуществляющие
коммерческие операции по продаже товаров и услуг.
Определяя субъект обложения НДС, следует различать юридических и
экономических плательщиков налога. Юридическим плательщиком является физическое
или юридическое лицо, которое уплачивает налог в соответствии с законом.
Экономическим плательщиком становится конечный потребитель товара или услуги,
несущий бремя налога в форме части продажной цены товара (услуги).
Налогооблагаемой базой НДС
служит новая часть стоимости товара (услуги), появившаяся на очередной стадии
его прохождения. Например, часть стоимости, добавленная производителем товара к
стоимости материалов, из которых он сделан, для создания нового изделия,
передаваемого в сферу распределения.
НДС необходимо отличать от другого многоступенчатого налога — налога с
оборота. Налоговой базой последнего является валовая стоимость товара на каждой
стадии его движения от производителя к потребителю. Таким образом, налог
накапливается на каждой стадии движения товара. При определении налоговой базы
НДС учитывается лишь добавленная стоимость и предусматривается вычет из
«нового» НДС налога на добавленную стоимость, уплаченного на всех
предыдущих стадиях прохождения товара (т.е. ранее уплаченных НДС).
§ 5. Ответственность за нарушение налогового
законодательства
зарубежных стран
Особенность
современного зарубежного налогового законодательства состоит в том, что в ряде
стран уголовная ответственность за налоговые правонарушения установлена не
нормами уголовных законов (кодексов), а нормативными правовыми актами,
входящими в систему налогового законодательства, отмечал профессор А.Н.
Козырин.
В США, например, на уровне
федерации ответственность за налоговые преступления регулируется законодательством,
кодифицированным в разделе 26 Свода законов США. В основу этой кодификации
положен Закон 1954 года о внутренних доходах, именуемый Кодексом внутренних
доходов (ныне действующая редакция утверждена Законом 1986 года, который
называется Кодексом внутренних доходов 1986 года). Ответственность за уклонение
от уплаты в пользу штатов и местных налогов регулируется соответствующими
законами штатов.
Деление уголовных правонарушений на фелонии и мисдиминоры в США
продолжает использоваться, а для классификации применяют различные основания. В
одних случаях фелониями признаются деяния, наказуемые смертной казнью или
лишением свободы в тюрьме штата, а мисдиминорами — деяния, наказуемые штрафом
или лишением свободы в местной тюрьме. В других случаях критерием классификации
является продолжительность наказания в виде лишения свободы.
В этой связи важно отметить, что ложь <1>
в США выступает индикатором, позволяющим отграничивать правонарушения
административного характера от преступлений. Особенно это важно для такого рода
разграничения противоправных деяний в налоговой сфере.
———————————
<1> Как отмечает В. Костиков, «сегодня в
России ложь носит иной, не столько идеологический, сколько потребительский
характер… Чиновники врут, боясь потерять доходное место и за коррупционный
откат. «Силовики», занижая масштабы преступности, врут, чтобы не
лишиться очередной звездочки на погоны. Судьи врут, повинуясь «телефонному
праву» или за взятку, депутаты «брешут», чтобы сохранить свои
лоббистские возможности. Журналистов заставляют врать исходя из соображений
политики». См.: Аргументы и Факты. 2010. N 52.
В
частности, Налоговый суд США <1> является
единственным специализированным судом, который наряду с исками
налогоплательщиков к налоговому ведомству (СВД) рассматривает также дела о
преднамеренном уклонении от уплаты налогов, включая гражданско-правовые деликты
и уголовно наказуемое налоговое мошенничество. Налоговый суд Канады разрешает
дела, связанные с уплатой налогов. В Великобритании рассмотрением жалоб на
действия должностных лиц налоговой службы занимаются уполномоченные по общим и
специальным вопросам налогообложения, а также специальные налоговые трибуналы.
———————————
<1> Подробнее см.: Шарихин А.Е., Шарихин С.А.
Налоговый суд США и практика его деятельности // Направления совершенствования
налоговой системы РФ: Научный сборник. М.: МНИ, 2008.
Налоговый
суд США был создан Конгрессом США в 1924 году как федеральный суд специальной
юрисдикции и назывался не Налоговым судом, а Советом налоговых апелляций США. В
1942 году Совет налоговых апелляций США был переименован Конгрессом в Налоговый
суд США, и с тех пор название не менялось. В настоящее время Налоговый суд США
заседает в составе 19 судей. Судьи назначаются Президентом США на 15 лет (в
соответствии со ст. 1
Конституции США) с согласия Сената Конгресса США. Председатель Суда избирается
судьями из своего же состава сроком на два года и несет всю ответственность за
административное управление всеми делами Суда. Помимо своей прямой обязанности
— рассматривать дела по существу, Председатель Суда назначает, или, другими
словами, нанимает, дополнительно 17 практикующих судей, которые
специализируются по налоговому законодательству и полностью находятся в
распоряжении Налогового суда. Фактически они в основном занимаются исками на
незначительные суммы (Small tax cases). Председатель Суда время от времени
может делить его на два и более отделений, если это необходимо, и назначать в
этих отделениях председателей. Время работы Суда на всей территории США
зафиксировано в Законе — с 8.00 до 16.30, кроме выходных и праздничных дней,
даты которых также определены. При подаче иска в Налоговый суд уплачивается
пошлина в размере 60 долларов, иначе исковое заявление не принимается. Оплата
может быть произведена как наличными деньгами, так и в безналичном порядке, а
также может быть отправлена почтой на имя клерка Налогового суда США. Говоря
кратко, юрисдикция Налогового суда включает в себя рассмотрение всех дел по
спорам в отношении правильности уплаты федеральных налогов любого вида налогоплательщиками
США в соответствии с Кодексом внутренних доходов США (КВД). Важно, что
юрисдикция Налогового суда будет зависеть от поданного в срок искового
заявления согласно КВД США. Если истец пропустил определенный в КВД срок подачи
иска, Суд не примет исковое заявление по причине пропуска срока.
Налоговый суд США заседает более чем в 80 городах США, головной офис
находится в Вашингтоне. В структуре Суда несколько административных отделов —
офис клерка Суда, Административный офис, Отдел допуска к практике, Отдел подачи
исков и другие. Всего в Суде восемь основных отделов. Налоговый суд
олицетворяет собой налоговую власть Конгресса США в государстве. Правительство
США представляет в процессе в Налоговом суде Окружной советник Службы
внутренних доходов, который является высокопрофессиональным юристом и
подчиняется непосредственно Председателю палаты советника СВД США при
Министерстве финансов США. Налоговое законодательство США, по заключению многих
экспертов, является одним из самых совершенных и сложных в мире. В 1986 году в
США прошла налоговая реформа. В результате реформы в США были установлены самые
низкие налоговые ставки среди всех развитых стран мира и внедрена, по мнению
экспертов, одна из самых справедливых налоговых систем. Более четырех миллионов
семей с низкими доходами были вообще освобождены от уплаты налогов. Наивысшая
ставка личных налогов сократилась с 70% в 1581 году до 28 — 33% к 1990-м годам,
то есть достигла рекордно низкого уровня, которого не было в США с 1931 года. С
1986 года 80% американцев выплачивают в виде налогов в государственную казну
15% от своих заработков. Несмотря на это, количество налоговых споров в стране
не уменьшилось, и ведущую роль в их разрешении играет Налоговый суд США.
Процесс сбора недоплаченного налога начинается в Службе внутренних
доходов США (СВД) после представления налогоплательщиком своей декларации о
доходах за год. Служащий СВД (Commissioner), изучив декларацию,
предположительно определяет, какой налог не доплачен или подлежит доплате
налогоплательщиком. На основании этих данных им заполняется и подписывается
федеральная форма N 23-C, содержащая необходимую информацию о налогоплательщике
и недоплаченном налоге(-ах). На основании указанного документа СВД проводит
аудит у налогоплательщика и, если предположение о недоплате подтверждается,
посылает налогоплательщику по его почтовому адресу первое письмо-уведомление. В
нем налогоплательщик информируется о том, какая сумма и какого налога(-ов) им
не доплачена, а также приводятся все законные основания для таких выводов.
Налогоплательщик, получив данное письмо, располагает 30 днями, чтобы
подать просьбу в Апелляционное отделение СВД (в отдельных переводах — Бюро по
рассмотрению жалоб) о проведении встречи-конференции для обсуждения
сложившегося положения. Если налогоплательщик не потребовал проведения такой
встречи в Апелляционном отделении СВД, но все же не согласен с выводами СВД, по
истечении 30 дней ему направляется второе и основное определенное законом
письмо-уведомление с требованием уплаты того или иного налога (Statutory notice
of deficiency). Такое письмо-уведомление называется еще «90-дневное
письмо» (90-day letter), ибо после его получения налогоплательщик по
закону имеет в своем распоряжении 90 дней, чтобы подать исковое заявление в
Налоговый суд США. Налогоплательщик, правда, может потребовать проведения
встречи-конференции в Апелляционном отделении СВД. Если же и после такой
встречи налогоплательщик не согласен с выводами СВД, ему будет отправлено
«90-дневное письмо». Необходимо отметить, что описанная процедура с
«30-дневным письмом» не является обязательной для СВД. СВД может
сразу отправить налогоплательщику «90-дневное письмо» с требованием
уплатить налог. Но на практике первое письмо чаще всего посылается. После
получения «90-дневного письма» налогоплательщик должен не пропустить
срок 90 дней, чтобы подать иск в Налоговый суд США, если он не согласен платить
этот налог.
Подача иска в Суд по закону приостанавливает исполнение всех действий
СВД, а также откладывает уплату налогоплательщиком оспариваемого налога до
вынесения Судом окончательного решения по делу. Если налогоплательщик все же
пропустил срок подачи иска в Налоговый суд, СВД имеет все права истребовать с
него неуплаченный налог. В этом случае налогоплательщик обязан оплатить свои
долги по налогам и только потом может обжаловать действия СВД в
административном порядке все в ту же СВД. Если СВД отказала налогоплательщику в
жалобе или в течение шести месяцев вообще не ответила письменно на
предъявленную жалобу, налогоплательщик имеет право подать исковое заявление на
действия СВД в федеральный Окружной суд или в Претензионный суд США. Важно
отметить, что в юрисдикцию Налогового суда США на этом этапе дело уже не
входит.
Если все же судебное заседание в Налоговом суде состоялось и решение по
делу вынесено, проигравшая сторона имеет право обжаловать его решение в
Федеральный апелляционный суд США. С другой стороны, существует и возможность
возвращения дела из производства Налогового суда США снова в апелляционное
отделение СВД. Так может произойти только после начала рассмотрения дела по
существу и лишь в том случае, если стороны по делу сами предпочли разрешить
дело без вынесения по нему решения. В подобной ситуации по ходатайству и
согласию сторон суд выносит определение о прекращении дела и возвращении его в
юрисдикцию апелляционного отделения СВД. В апелляционном отделении СВД дело
подлежит разрешению окружным советником СВД, решение которого окончательно и
обжалованию не подлежит.
Порядок и все процедуры рассмотрения дел в Суде строго определены
законом, своего рода «налогово-процессуальным кодексом» США —
Правилами практики и процедуры Налогового суда США. Этот документ объединяет
все процессуальные нормы, последние изменения от июля 1997 года вступили в
действие 1 августа 1998 года.
В этих Правилах подробно регламентируются все процессуальные действия
сторон, порядок подачи исков, форма и содержание искового и других заявлений,
сроки подачи заявлений и ходатайств и сроки их рассмотрения, порядок назначения
места проведения судебного заседания, порядок подачи сторонами ходатайств в
судебном заседании, порядок вынесения определений, порядок вызова сторон и
других лиц в суд в качестве, например, свидетелей, экспертов и т.д., порядок
допуска сторон и их представителей в судебное заседание, порядок представления
доказательств в суде, виды доказательств, порядок заключения мирового
соглашения, порядок приостановления слушания по делу.
Все без исключения споры в Налоговом суде касаются правильности уплаты
налогов и решаются только в соответствии с материальными нормами Кодекса
внутренних доходов США. Споры в основном возникают между Службой внутренних
доходов США, с одной стороны, и налогоплательщиками (юридическими и физическими
лицами) — с другой.
Так, согласно Кодексу внутренних государственных доходов (§ 7203, разд.
26 Свода законов США) опоздание с подачей налоговой декларации может
квалифицироваться как уголовно наказуемое деяние — мисдиминор. Для этого Служба
внутренних доходов должна доказать в суде, что обвиняемый должен был
представить налоговую декларацию, не представил ее своевременно и сделал это
умышленно. В случае признания вины подсудимого суд может лишить его свободы на срок
до одного года и наложить на него штраф. Попытка уклониться от уплаты налога
считается еще более тяжким преступлением и относится к категории фелонии.
Если обвинению удается доказать, что налогоплательщик предпринял
какие-либо шаги, чтобы уклониться от уплаты налогов, и что эти действия
производились им умышленно либо что в представленной им декларации содержались
заведомо ложные сведения, обвиняемый может быть приговорен к лишению свободы на
пять лет и штрафу до 5 тыс. долларов.
Жесткость санкций за налоговые преступления в законодательстве США
достигается не только использованием такого уголовного наказания, как тюремное
заключение, но и комбинированием штрафных санкций, способных вызвать ощутимые
материальные последствия для правонарушителя.
В Кодексе о внутренних доходах предусматривается возможность наложения
на правонарушителя комбинированного штрафа за уплату налога не в полном объеме:
5% от неуплаченной суммы и 50% от суммы, которую налогоплательщик получил бы в
случае помещения этих денег в банк. Вторая часть штрафной санкции нацелена
прежде всего на обеспечение действенности наказания и избегание профанации
воздействия на правонарушителя штрафом: нередко абсолютный размер штрафов
несоизмеримо мал по сравнению с тем доходом, который налогоплательщик может
получить в случае выгодного вложения неуплаченных налоговых сумм. Привязка
суммы штрафа к результатам возможной капитализации налоговых сумм позволяет
предотвратить ситуацию, когда налогоплательщику становится выгоднее не платить
налог, а вкладывать «сэкономленные» средства в оборот и получать
доходы, на много порядков превышающие размеры установленных законом санкций.
Используемая в США практика заключения сделок о признании вины в ряде
случаев приводит к тому, что налоговые санкции используются для наказания за
неналоговые преступления. Всякая деятельность, связанная с извлечением
преступных доходов (наркобизнес, проституция, подпольные тотализаторы,
незаконная торговля оружием и др.), влечет за собой скрытие этих доходов от
налогообложения. Доказать обвинение в уклонении от уплаты налогов оказывается
легче, чем обвинить в совершении иных преступлений, поскольку в первом случае
преобладают документальные доказательства, а во втором доказательства нередко
строятся на признании, которое в любой момент может быть дезавуировано.
Примером эффективного использования налоговых расследований в борьбе с
организованной преступностью может служить судебный процесс 1930-х над
предводителем чикагских гангстеров Аль Капоне, который был осужден на 11 лет
тюремного заключения с уплатой штрафа в 70 тыс. долл. за нарушение налогового
законодательства, тогда как доказательств его деятельности как главаря мафии
собрать не удалось.
В гл. 75 Свода законов США (§ 7202) указано, что лица, обязанные собирать,
рассчитывать и вносить налоги, которые намеренно не собирают, неправильно
рассчитывают и не вносят налоги, наказываются штрафом до 10 тыс. долл. и/или
лишением свободы на срок до пяти лет. Работники налоговой службы, занимающиеся
вымогательством или шантажом в связи с налогообложением или сговаривающиеся с
другими лицами с целью нанести ущерб государству, наказываются штрафом до 10
тыс. долл. и (или) лишением свободы на срок до одного года (§ 7214).
Должностное лицо налогового органа может стать субъектом такого
преступления, как разглашение налоговой тайны.
В Великобритании
законодательство об ответственности за налоговые правонарушения не
систематизировано. К источникам права относятся законодательные акты, нормы
могут содержаться как в финансовых законах (Закон о денежных платежах 1935
года, Закон о порядке сбора налогов 1970 года, Закон о таможенных и акцизных
сборах 1979 года, Закон о финансах 1986 года, Закон о подоходном налоге с
корпораций 1988 года), так и в законах, регулирующих отдельные аспекты
налоговых отношений. Так, нормы об ответственности за налоговые правонарушения
содержатся в Законе о магистратских судах 1980 года, в Законе о подлоге и
подделке 1981 года, в Законах об уголовной юстиции 1986 и 1987 годов.
Традиционным для англосаксонской системы права являлось деление
преступных деяний на более тяжкие преступления — фелонии (felony) и менее
тяжкие преступления — мисдиминоры (misdemeanor). Законом от 21 июля 1967 года в
Великобритании упразднено деление преступлений на фелонии и мисдиминоры (сейчас
все преступления в Великобритании делятся на арестные и неарестные).
Определенной тенденцией зарубежного законодательства в вопросе
установления налоговых санкций является так называемый европейский подход —
отличается более гуманным отношением к нарушителям налоговых предписаний по
сравнению с американским.
Одним из направлений реформирования налогового законодательства
европейских государств является декриминализация ряда налоговых деликтов.
Уголовные наказания нередко заменяются различными доплатами к налогам,
установленными не судами, а административными органами.
Повторное совершение преступления одним и тем же лицом приводит к
значительному увеличению размера штрафных санкций (повторный штраф). Так, в
Законе Швейцарии «О прямом федеральном налоге» за непредъявление в
срок декларации и иной информации, необходимой налоговой администрации, штраф,
предусмотренный в размере 1 000 франков, в случае повторного нарушения
увеличивается в десять раз (от 10 000 франков).
Другой пример — наказание за предъявление бухгалтерского отчета с
искажением части суммы, подлежащей налогообложению (при условии, что искажение
превышает одну тысячу франков или 1/10 доходов), предусмотренное французским
Общим кодексом о налогах (ст. 1741).
Здесь в качестве наказания предусмотрены штраф от 5 до 250 тыс. франков
и (или) тюремное заключение от одного года до пяти лет. В случае повторного
совершения правонарушения в течение пяти лет виновное лицо наказывается штрафом
от 15 тыс. до 700 тыс. франков и тюремным заключением на срок от четырех до
пяти лет.
Наряду с основными санкциями за налоговые преступления и проступки
(лишение свободы, уголовный арест, штраф и др.) могут применяться и различные
дополнительные санкции (конфискация имущества, приобретенного на средства, скрытые
от налогообложения; лишение прав на прибыль, которую виновный мог бы получить
за сделку, совершенную до осуждения; запрещение участвовать в публичных торгах;
запрет на работу в государственных учреждениях; ограничение в избирательных
правах, а также лишение иных гражданских прав — носить оружие, быть опекуном,
попечителем, выступать свидетелем и т.д.). Неплательщиков налогов суд может
лишить водительских прав (одно из самых ощутимых, действенных наказаний на
Западе), а также права коммерческой деятельности. Так, по французскому
законодательству министр юстиции и министр экономики и финансов совместным
приказом могут временно запретить виновному лицу заниматься непосредственно или
через доверенных лиц всякой коммерческой деятельностью (ст. 1750 Общего кодекса
о налогах).
В странах континентальной системы права налоговые правонарушения, за
которые предусмотрена ответственность, по тяжести содеянного делятся, как
правило, на преступления и уголовные проступки.
Новый Уголовный кодекс Франции 1992 года сохранил трехчленную систему
уголовных правонарушений: преступления (crimes), деликты (delits) и уголовные
проступки (contraventios).
Преступления влекут за собой уголовные наказания (лишение гражданских
прав, ссылку, срочное лишение свободы, срочное тюремное заключение и др.),
деликты — исправительные наказания (арест на срок более двух месяцев и штраф на
сумму свыше 10 000 франков). В зависимости от категории уголовного
правонарушения решается вопрос о привлечении к ответственности за
правонарушения, совершенные за пределами Франции, о сроках давности привлечения
к уголовной ответственности и давности применения наказания. Кроме того,
практическое назначение приведенной классификации уголовных правонарушений
проявляется и в том, что ответственность за покушение на налоговое преступление
наступает в обязательном порядке, за покушение на деликты — только в тех
случаях, когда в правовой норме прямо говорится об этом, а за покушение на
уголовный проступок уголовная ответственность не предусмотрена вообще. Ответственность
за соучастие наступает при совершении лицом преступления или деликта, тогда как
за соучастие в налоговых проступках уголовная ответственность наступает лишь в
случаях прямого указания на это правовой нормы.
Во Франции основным
законодательным актом, регулирующим вопросы ответственности за налоговые
преступления, является Общий кодекс о налогах 1950 года (в редакции,
утвержденной Декретом N 90798 от 10 сентября 1990 года). В Общем кодексе о
налогах можно выделить материальные и процессуальные нормы налогового
деликтного права. Ответственность за налоговые правонарушения регулируется в
книге «Взимание налогов» в главе «Наказание» (ст. ст. 1725
— 1840). В книге финансовых процедур, являющейся составной частью Общего
кодекса о налогах, регламентируется комплекс вопросов, связанных с
установлением самого налогового нарушения, его расследованием.
Германское законодательство среди правонарушений, за которые
предусмотрена уголовная ответственность, выделяет преступления (Verbrehen) —
деяния, наказуемые лишением свободы на срок свыше одного года, и деликты
(Vergehen) — деяния, наказуемые лишением свободы на срок менее одного года либо
денежным наказанием.
В ФРГ вопросы, связанные с уголовным преследованием, регламентируются
Положением о налогах 1977 года. В разделе 1 ч. 8 Положения содержатся нормы
материального уголовного права (речь идет о налоговых преступлениях), а в
разделе 3 ч. 8 регулируются вопросы уголовного процесса по делам о налоговых
преступлениях.
В Положении о налогах 1977 года предусмотрено, что относительно
налоговых преступлений действуют общие нормы уголовного законодательства, если
иное не предусмотрено самим Положением о налогах (часть 2 § 369).
Несмотря на то что практически все составы налоговых преступлений
определены в Положении о налогах, УК ФРГ (в редакции 1987 года) все же содержит
несколько норм, входящих в систему деликтного налогового права. Речь идет, во-первых, об ответственности
должностных лиц, которые завышают размер налогов, сборов или других
обязательных выплат (§ 353 УК ФРГ — «Незаконное взимание непредусмотренных
сборов; уменьшение платежа»); во-вторых,
о нарушении налоговой тайны (§ 355 УК ФРГ); в-третьих, об ответственности за подделку и подготовку подделки
знаков оплаты, в том числе таможенных пошлин и иных налогов, взимаемых
таможенными органами (§ 148, 149 УК ФРГ).
За уголовными налоговыми правонарушениями в германском праве следуют
налоговые административные правонарушения (проступки — Ordnungswidrigkeiten) —
нарушения налогового законодательства, наказываемые административными штрафами.
Так, в соответствии с § 370 Положения о налогах 1977 года
административным правонарушением признается уклонение от уплаты налогов по
легкомыслию. Такое налоговое административное правонарушение может быть
наказано административным штрафом на сумму до 100 тыс. марок. Взыскание не
назначается, если виновный сообщит о неточности или о неполноте представленной
им декларации до того, как ему или его представителю станет известно о
возбуждении уголовного или административного преследования.
В Испании налоговые правонарушения, влекущие за собой уголовную
ответственность, могут быть деликтами (delitos) — деяниями, влекущими за собой
тяжелые наказания (las penas graves), и уголовными проступками (faltas), за
которые предусматриваются легкие наказания (las penas leves). Процедура
разбирательства уголовных проступков носит упрощенный характер и
осуществляется, как правило, устно.
В этой связи в Испании
уголовно-правовая ответственность за налоговые правонарушения может
устанавливаться как в формальных законах, принимаемых Генеральными Кортесами и
санкционируемых главой государства, так и в принимаемых другими
государственными органами делегированных законах (las leys delegadas),
законодательных декретах, ордонансах (las ordenanzas de necesidad) или чрезвычайных
законах (las leys de urgencia).
Несистематизированным является и законодательство об ответственности за
налоговые преступления в Италии.
Соответствующие нормы могут содержаться в законах (Закон от 7 января 1929 года
«О порядке расследования и судебного рассмотрения финансовых
правонарушений»), декретах-законах (Декрет-закон от 14 января 1991 года N
7), декретах Президента Республики (Декрет от 29 сентября 1973 года N 602),
Своде законодательных положений в области таможенных правил, утвержденном
Декретом Президента Республики от 23 января 1973 года N 43, и др.
В Италии налоговые уголовные правонарушения делятся на преступления
(delitti) и уголовные проступки (contravvezioni). Налоговые преступления
наказываются лишением свободы и штрафом, а совершение уголовных проступков
может повлечь за собой применение ареста и возмещения убытков (речь идет об
основных наказаниях). Итальянское налоговое законодательство допускает, что
деяние, являющееся налоговым проступком, при определенных условиях становится
преступлением. Так, в соответствии со ст. 97 Декрета Президента Республики от
29 сентября 1973 года «О взимании подоходного налога» действия лица
по совершению мошеннических операций со своим или чужим имуществом с целью
избежать уплаты налогов составляют преступление, влекущее наказание в виде
тюремного заключения на срок до трех лет. Мошеннические действия всегда
являются основанием для квалификации деяния не как проступка, а как
преступления.
В Японии ответственность за
налоговые преступления предусмотрена в многочисленных актах так называемого
уголовно-административного законодательства — Законе о взимании государственных
налогов 1959 года (ст. 187 и далее), Законе о подоходном налоге 1947 года (ст.
69 и далее), Законе о налоге с юридических лиц 1947 года (ст. 48 и далее).
В неуголовных законах положения об уголовных санкциях обычно выносят в
отдельную главу, помещаемую в конце текста закона. Именно они и составляют в
совокупности налоговое уголовно-административное законодательство Японии.
Заметим, что Общая часть Уголовного кодекса (Кэйхо) Японии выполняет
функцию Общей части уголовного законодательства Японии с установленными
ограничениями. Об этом, в частности, говорится в ст. 8 УК Японии: «Общие
положения настоящего закона применяются также в отношении преступлений,
наказания за которые предусмотрены другим законодательством; однако это не
относится к случаям, когда в этом законодательстве имеются специальные
нормы». Так, например, отличные от Общей части УК Японии положения о
конфискации содержатся в Законе о налоге на спиртные напитки (ч. 2 ст. 54).
В этой связи важно отметить, что зарубежный опыт регламентации
освобождения от уголовной ответственности за совершение налоговых преступлений
предполагает возможность такого освобождения, но только до того момента, пока
виновному не стало достоверно известно о том, что его преступление раскрыто
либо будет раскрыто в ближайшее время.
Так, ч. 4 ст. 305 УК Испании предполагает освобождение от уголовной
ответственности лица, которое упорядочит свое налоговое положение по поводу
обязательств перед бюджетом до того, как это лицо будет уведомлено налоговыми
органами о начале деятельности по проверке, направленной на определение
налоговых обязательств, либо в случае, когда такая проверка не проводится, до
того, как прокуратура, государственный обвинитель или процессуальный
представитель Администрации автономий или местной администрации подаст жалобу
или заявление против упомянутого лица, либо до того, как прокуратура или
следственный судья совершат действия, в результате которых они получат
формальные сведения о начале дела <1>.
———————————
<1> См.: Уголовный кодекс Испании / Под ред.
Н.Ф. Кузнецовой и Ф.М. Решетникова. М., 1998. С. 98.
Аналогичные
требования к специальному освобождению от уголовной ответственности указаны в
иных «налоговых» статьях УК Испании — 306 и 307.
Кроме того, уголовное законодательство Испании не предусматривает
освобождения от уголовной ответственности лиц, которые уклоняются от уплаты
необходимых платежей в бюджет Европейского экономического сообщества или
подчиненных ему учреждений (ст. 306) или нарушают правила ведения бухгалтерской
и налоговой документации (ст. 310) <1>.
———————————
В ФРГ,
согласно ч. 1 § 371 Положения о налогах 1997 года, от уголовной ответственности
освобождаются лица, которые до обнаружения нарушений законодательства
контрольными или правоохранительными органами сообщат об этих нарушениях. При
этом виновный, возмещая нанесенный преступлением ущерб, обязан осуществить все
необходимые налоговые платежи в строго установленные сроки <1>.
———————————
<1> См.: Решетников Ф., Игнатова М. Налоговые
преступления в зарубежных странах // Закон. 1992. N 3. С. 77.
Освобождения
от ответственности не происходит, если виновный обратился в финансовый орган
после визита к нему должностного лица финансового органа, намеревающегося
проверить правильность уплаты налогов. Наказание последует и в случае, если
виновному уже стало известно о возбуждении уголовного преследования или если к
моменту обращения в финансовые органы виновный знал или мог предполагать, что
налоговое преступление уже раскрыто полностью или частично. Налогоплательщик
или его правопреемник, обнаруживший в представленной им или от его имени
декларации неточности, которые привели к неправомерному снижению суммы
подлежащих уплате налогов, обязан сразу же сообщить об этом в финансовые
органы. При этом правопреемник освобождается от ответственности, если,
обнаружив неточности в уже поданных декларациях, незамедлительно сообщит об
этом финансовым органам.
В том же § 371 Положения о налогах содержится норма, допускающая
освобождение от наказания виновного лица, уже добивающегося незаконного
сокращения налогов или неоправданного распространения на него налоговых льгот, в
том случае, если оно уплатит ранее сокрытую сумму налога до истечения
определенного срока.
В странах Запада имеет место четкое разграничение понятия
«уклонение от уплаты налогов» как наиболее распространенного вида
налоговых правонарушений и понятия «избежание налогов».
Уклонение от уплаты налогов
может происходить в различных формах: непредставление информации о доходах в
налоговые органы, использование поддельных документов с целью сокрытия реальных
доходов, незаконное использование предприятиями налоговых льгот,
несвоевременная уплата или непредставление документов, необходимых для
исчисления и уплаты налогов, и др. При уклонении от уплаты налога
налогоплательщик стремится уменьшить свои налоговые обязательства способами,
запрещенными законом.
В отличие от уклонения от уплаты налогов избежание налогов — допустимые, законные попытки обхода налога,
уменьшения (смягчения) налогового бремени за счет так называемого налогового
планирования. Американский исследователь Дж.Ю. Стиглиц в своем капитальном
труде «Экономика государственного сектора» определяет избежание
налогов как «использование возможности всех лазеек в налоговой структуре в
результате значительной эрозии налоговой базы».
В основе налогового планирования (или, как его еще называют, налогового
маневрирования) лежат комплексное применение действующим законодательством
налоговых льгот, умелое использование всех пробелов и нечеткостей в
законодательстве.
Пробелы в налоговом законодательстве могут иметь намеренный характер и
использоваться для расширения фактических полномочий налоговых органов, а могут
быть и преднамеренными и возникать из-за несовершенства юридической техники.
Иногда нечеткость и спорность ряда налоговых норм создают реальную угрозу для
нормальной правомерной деятельности. Так, в Италии случае спорности и
нечеткости налоговых предписаний заключаются своего рода сделках между
налогоплательщиком и финансовым органом о взаимных уступках для того, чтобы
положить конец спорной ситуации, или для того, чтобы избежать ее в будущем.
Этот механизм используется, в частности, при начислении НДС и подоходного
налога и предусматривает снижение налоговой ставки в пользу налогоплательщика
при нечеткости предписания налогового закона.
Как свидетельствует международная практика, основными методами
совершения налоговых преступлений являются следующие.
Непредставление в налоговые органы информации о доходах
(недекларирование доходов).
В Великобритании, например, Законом о порядке сбора 1970 года
закреплено (ст. 8), что каждое физическое лицо, обязанное платить подоходный
налог, ежегодно извещает налогового инспектора или иное уполномоченное лицо о
своих налогах. Несообщение о полученных доходах наказывается штрафом в размере
до 100 фунтов стерлингов. Такое же наказание предусмотрено для компании, не
сообщившей о полученных доходах, если она обязана уплачивать доход с
корпорации.
В Италии непредставление декларации о доходах является уголовным
проступком и наказывается арестом до двух лет или штрафом до 5 млн лир, если
незаявленный доход превышает 50 млн лир, либо арестом до двух лет и штрафом от
10 до 20 млн лир, если незаявленный доход превышает 100 млн лир (Закон от 7
августа 1982 года N 516).
Несвоевременное декларирование в
налоговых целях. Британское налоговое законодательство за несвоевременную
уплату подоходного налога устанавливает штраф в размере 50 фунтов стерлингов и
дополнительно в размере 10 фунтов стерлингов за каждый день просрочки уплаты
налога (ст. 93 Закона о порядке сбора налогов 1970 года).
В Италии ответственность за задержку уплаты налогов установлена в
Декрете Президента Республики от 29 сентября 1973 года (ст. 97). Если сумма
неуплаченных налогов превысила 500 тыс. лир, лицо, виновное в просрочке
налоговых платежей, наказывается штрафом от 50 тыс. лир до 300 тыс. лир. При
этом штраф не взимается, если налогоплательщик докажет, что не мог уплатить
налог по причине материальных затруднений.
Искажение информации,
предназначенной для налоговых органов. Французский Общий кодекс о налогах
предусматривает уголовную ответственность за различные действия, направленные
на сокрытие бухгалтерских данных, совершенные путем обмана. К таким действиям
относятся, например, незаконные денежные операции либо искажение части суммы,
подлежащей налогообложению, если искажение превышает 1 000 франков или 10%
доходов. За это установлено наказание в виде штрафа или лишения свободы на срок
от одного года до пяти лет.
Отметим, что во Франции наказывается как оконченное преступление
деяние, выразившееся в мошенническом искажении или сокрытии данных,
существенных для налогообложения, и покушении на него.
В США нормы об ответственности за уклонение от уплаты налогов
сконструированы методом «усеченных составов», что позволяет
показывать даже попытку избежать уплаты налогов.
В Италии к налоговым преступлениям относятся изготовление,
распространение, приобретение, хранение или использование изданных или
поступивших в розничную торговлю без официального разрешения бланков для
заполнения налоговых документов с целью уклонения от уплаты налогов (санкция —
тюремное заключение на срок от шести месяцев до трех лет).
Согласно германскому Положению о налогах 1977 года (§ 374) уголовная
ответственность предусмотрена за помощь сбыту товаров, укрытых от налогов на
потребительские товары или таможенных платежей.
Субъектами налоговых преступлений могут быть не только лица, обязанные
уплатить налог, но и должностные лица налоговых органов, нередко использующие
свое служебное положение в корыстных целях.
В этой связи важно отметить, что сведения о налоговой тайне охраняются
государством.
В ФРГ к числу должностных преступлений относится разглашение налоговой
тайны. Специфика этого преступления, предусмотренного в § 355 УК ФРГ, состоит в
том, что его субъектом может быть не любой разглашатель «чужой налоговой
тайны», а определенный круг граждан, но все же не ограниченный одними лишь
должностными лицами в строгом толковании этого слова.
Так, согласно § 355 УК Германии, установлена ответственность для
должностных лиц, для тех, кто специально привлечен к исполнению служебных
обязанностей, для официально привлеченных к судебному или административному
разбирательству экспертов и, наконец, для носителей судебных функций,
представляющих церковь или иные религиозные организации.
Все эти лица подлежат уголовной ответственности за разглашение
налоговой тайны, а именно, если кто-либо из них использует сведения, которые
стали ему известны в ходе административного или судебного процесса по налоговым
делам, либо в ходе судебного разбирательства по делам о налоговых преступлениях
или о налоговых правонарушениях, либо в связи с чьим-то обращением или
представлением сведений в финансовые органы.
Сюда же относится разглашение чужой производственной тайны, которая
стала известна виновному в ходе одного из вышеназванных процессов, связанных с
налогами. Это преступление наказывается лишением свободы на срок до двух лет
или штрафом. Уголовное преследование может быть начато лишь по ходатайству
потерпевшего либо вышестоящего начальника <1>.
———————————
<1> Ответственность за должностные преступления
в зарубежных странах. М.: Юридическая литература, 1994. С. 5.
В США
должностные лица федеральных органов или органов штатов, разглашая налоговую
информацию, наказываются штрафом до 5 тыс. долларов и (или) лишением свободы на
срок до пяти лет.
Уголовная ответственность за разглашение налоговой тайны предусмотрена
также в отношении экспертов, официально привлеченных к судебному
разбирательству.
В ряде стран к числу налоговых преступлений относят не только действия
лиц, уклоняющихся от уплаты налогов, но и злоупотребления должностных лиц и
работников налоговой службы.
Так, в ряде стран за налоговой администрацией закрепляется право
преимущественной покупки товара в том случае, если в декларации указана явно
заниженная стоимость. Кроме того, суд должен установить ущерб, причиненный
имуществу налогоплательщика. За основу судья может взять налоговую декларацию,
и если налогоплательщик занизил в ней стоимость своего имущества, то получаемая
в порядке возмещения за причиненный ущерб сумма будет меньше реальной стоимости
имущества.
В целях повышения эффективности уголовных санкций за налоговые
правонарушения законодательство устанавливает особый порядок придания гласности
судебным приговорам и оповещения общественности о наказании неплательщиков
налогов.
Во Франции, например, суд, рассматривающий дела о сокрытиях
бухгалтерских данных путем обмана, должен распорядиться о полной или частичной
публикации приговора в официальной газете «Журнал офисьель» и в
других газетах по его указанию в течение трех месяцев; приговор публикуется в
разделе объявлений для налогоплательщиков с последующим его вывешиванием у
входа в учреждение, где работал осужденный.
Как уже отмечалось, осуществлением налоговой политики, взиманием и
контролем за уплатой налогов в США занимается Служба внутренних доходов (СВД;
Internal Revenue Service — IRS), признанная в мире наиболее эффективной. СВД
структурно входит в Министерство финансов Соединенных Штатов, однако ее
деятельность относительно независима, так как подчиняется напрямую министру <1>.
Наряду с этим в США имеются налоговые суды.
———————————
<1> Организацию, правовое обеспечение и
особенности взаимодействия налоговой полиции Российской Федерации с
налогово-правоохранительными ведомствами США см. в п. 2.4.4 «Некоторые
особенности оперативно-информационного взаимодействия налоговой полиции
Российской Федерации с компетентными ведомствами иностранных государств по
противодействию внешнеэкономическим преступлениям».
Отметим,
что налоговое законодательство может предусматривать многочисленные способы
опосредованного воздействия на нарушения налоговых норм, суть которых состоит в
использовании в интересах казны практики занижения налогоплательщиком оценки
объекта обложения.
В США отбор налогоплательщиков для проверки выполняют сотрудники
специальных подразделений. В СВД США, например, эти подразделения носят
название классификационных. Такие подразделения комплектуются наиболее опытными
работниками-аналитиками, прошедшими хорошую практическую школу налоговых
проверок.
Основным результатом работы таких подразделений является формирование
данных для составления плана налоговых проверок. СВД США использует около 40
различных методик отбора налогоплательщиков для проверки. Именно сотрудниками
отдела внутренних доходов США был привлечен к суду гангстер Аль Капоне за
неуплату налогов, а не за бутлегерство, бандитизм, рэкет или убийства, которые
не могли доказать другие полицейские структуры США.
Основной принцип деятельности СВД: любой доход облагается налогом, даже
тот, который получен путем обмана американских граждан, Правительства США или в
процессе нелегальной деятельности. Следовательно, всякая преступная
деятельность, связанная с извлечением преступных доходов (наркобизнес,
проституция, подпольные тотализаторы, незаконная торговля оружием и др.),
влечет за собой сокрытие этих доходов от налогообложения.
В связи с этим зачастую доказать обвинение в уклонении от уплаты
налогов легче (учитывая существующую в США практику заключения сделок о
признании вины), чем обвинить в совершении иных преступлений, поскольку в
первом случае преобладают документальные доказательства, а во втором доказательства
нередко строятся на признании, которое в любой момент может быть дезавуировано.
По оценкам экспертов, в настоящее время в мировых финансовых центрах за
границей находится свыше 60 млрд вывезенных из России долларов США, при этом
доля «грязных» денег составляет до 30 — 40%. Вывоз капиталов из
страны продолжается нарастающими темпами. По информации зарубежных
правоохранительных органов, из России ежемесячно переводится за рубеж около 1
млрд долларов. По средним оценкам, незаконный вывоз (бегство) капитала из
России за последнее десятилетие ежегодно составляет около 13 млрд долларов <1>.
———————————
<1> См.: Бобырев В.В. Теневая экономика:
деятельность международных и правоохранительных организаций. М.: Высшее образование
и наука, 2002. С. 3.
В числе
сфер, приносящих теневые доходы, следует выделить налоговую сферу. За счет
неуплаты налогов, использования различных налоговых льгот, внутренних офшоров,
применения серых схем ухода бизнеса от налогов создаются самые крупные
капиталы. По данным экспертов, из 2,6 млн зарегистрированных в стране
предприятий около трети вообще не платят налоги, а остальные платят их не в
полном размере. За год выявлено 4,9 тыс. фактов уклонения от уплаты налогов и
сборов с организаций. Размер ущерба экономике страны составил 93,7 млрд руб.
(только по так называемому делу ЮКОСа суд удовлетворил иск Федеральной
налоговой службы и взыскал с подсудимых в «солидарном порядке» 17,3
млрд руб.) <1>.
———————————
<1> См.: Доклад Генерального прокурора
Российской Федерации «О состоянии законности и правопорядка в Российской
Федерации в 2005 году» в Совете Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации. 2006. Март.
В этой
связи важно отметить, что налоговая политика в правовых государствах строится
на принципах справедливого подхода как со стороны граждан, так и со стороны
государства, что позволяет развиваться легальной экономике. В противном случае,
как отмечал перуанский экономист Эрнандо де Сото, формируется неформальная
деятельность, которую он определял не как рудиментарный остаток отмирающих
феодальных отношений, а как концентрат наиболее здоровых и активных сил
экономики.
По его мнению, уход экономики в тень вызывается тем, что «цена
подчинения закону» выше «цены внелегальности». Это обусловлено
бюрократическими препонами на пути решения жизненно важных проблем. Так, по
расчетам де Сото, официальное получение в Перу земельного участка для
строительства жилья требует семи лет хождения по инстанциям и расхода 56
минимальных зарплат. Понятно, что реально преодолеть препоны
«бюрократического лабиринта» можно лишь с помощью взяток, способных
ускорить предоставление разрешения, или через простой самозахват земли. При
этом де Сото указывает на то, что теневое хозяйство в процессе самоорганизации
создает свои квазигосударственные институты, параллельные официальным, — суд,
право, профсоюзы. Другими словами, в сущности, воспроизводится обычное
гражданское общество, со всеми обыкновенными цивильными институтами, в то время
как государственный аппарат превращается в некую самодостаточную структуру,
питающуюся от общества, но не предоставляющую ему сколько-нибудь качественных
услуг. Это становится хорошей почвой для развития криминальных явлений.
В конце 80-х — начале 90-х годов XX века в России активно шел процесс
легализации криминальной и полукриминальной («теневой») экономики,
когда в результате обвального, слабо регулируемого курса на создание частного
предпринимательства в экономику ринулся нечестный бизнес. Эти люди принесли в
экономику криминальные и полукриминальные отношения. Легализовавшись, они в
большинстве не отказались от своих нечистоплотных наклонностей, заражая и
окружающую среду. В этой связи необходимо отметить, что если на раннем этапе «теневая»
экономика СССР была экономической основой для формирования организованной
преступности, то в последующем именно деятельность организованной преступности
в России стала основой «теневой» экономики в нашей стране.
В сложившихся условиях в «теневые» экономические отношения
вовлекалось и вовлекается немалое число руководителей и сотрудников
государственных и негосударственных предприятий. Ущерб от этого получается
огромный. В личных, корыстных интересах совершаются крупномасштабные аферы и
махинации. Такого рода «теневая» деятельность криминального и
полукриминального свойства пронизывает различные сферы экономических отношений
и прежде всего, конечно, те, где получаются сверхдоходы. На это еще раньше
указывали крупные специалисты по борьбе с организованной преступностью как в
России, так и за рубежом (в частности, на международной конференции в США по
российской организованной преступности, где выступали доктор Луиза Шелли,
специалист по российскому законодательству и организованной преступности, советник
по вопросам преступности и коррупции в России и странах СНГ в Агентстве
международного развития, и Стивен Хэнделман из Колумбийского университета).
Получаемые в результате криминального предпринимательства и подпольной
хозяйственной деятельности доходы идут на пополнение преступных
«общаков», расширение криминального предпринимательства, подкуп
должностных лиц властных структур. Однако наибольшую опасность представляет
инвестирование организованными преступными группировками этих доходов в преступный
бизнес.
При этом, с одной стороны, тем самым отмываются полученные преступным
путем капиталы. А собственность, приобретенная организованными преступными
группировками, переходит под их контроль. Становится источником получения
легальных доходов и новых инвестиций. Через этот процесс происходит расширение
сферы влияния организованной преступности, захват криминальными структурами
производственных и финансовых институтов с последующим легальным проникновением
в различные структуры власти. С другой стороны, лидеры преступных сообществ
прекрасно понимали потенциальную уязвимость источников своих доходов от чисто
криминальной деятельности. Поэтому, инвестируя в легальный бизнес, они как бы
диверсифицировали источники получения будущих доходов и тем самым повышали финансовую
устойчивость своих преступных группировок, одновременно приобретая новые
возможности расширения своей деятельности <1>.
———————————
<1> В зарубежных странах реальными путями
решения этой проблемы являются проведение налоговых (финансовых) расследований
и противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, наряду с
другими методами общепредупредительного и репрессивного характера.
По мнению
профессора Н. Кричевского, научного руководителя Института национальной
стратегии, «граждане России совершенно не знают, что происходит с нашими
предприятиями, которыми владеют офшорные компании, кто их реальные
собственники, какие кредиты «висят», — все это тайна за семью
печатями, которую сегодня не узнать. Однако влияние офшоров реально для
кошелька рядового россиянина. Это находит отражение при импорте продовольствия,
когда колбаса, чай, кофе закупаются на мировом рынке, перепродаются какой-нибудь
кипрской компании, которая накручивает свой процент и только потом перепродает
их российскому импортеру. В реальности последний и «офшорная
прокладка» — одно лицо, которое и получает двойную прибыль. А мы в
результате этих манипуляций покупаем продукты по заоблачным ценам» <1>.
———————————
<1> См.: Аргументы и факты. 2009. N 35.
Одной из
главных причин, лежащих в основе роста правонарушений в налоговой сфере со
стороны физических лиц, является не только несовершенство действующего
законодательства, но и отсутствие хорошо скоординированных организационных,
информационных и общеконтрольных мер между различными государственными
органами, позволяющее налогоплательщикам уклоняться от уплаты налогов
практически на всех стадиях налогового процесса.
Несовершенство порядка государственной регистрации дает возможность
индивидуальным предпринимателям игнорировать постановку на учет в налоговом
органе. А неэффективная деятельность правоохранительных органов в ситуации как
с уклонением от уплаты налогов, так и с расхищением казны усугубляет
сложившееся положение. В отдельные периоды истории сложившееся положение было
выгодно власти.
Так, в XVIII веке в ряде государств Европы, как отмечал Ч. Беккариа,
было время, когда покушение на государственную безопасность служило источником
обогащения. Лица, которым было поручено охранять государственную безопасность,
были заинтересованы в ее нарушении. Наказание, таким образом, являлось
результатом тяжбы между казной (сборщиком денежных средств, в качестве
наказания) и обвиняемым <1>.
———————————
<1> См.: Беккариа Ч. О преступлениях и
наказаниях. М.: Стелс, 1995. С. 131.
Представляется,
что в современном мире ситуация изменилась и требует новых подходов.
Учитывая опыт зарубежных стран, в перспективе можно было бы рассмотреть
вопрос о создании налоговых судов в России, а также и вопрос о том, чтобы
налоговые преступления были исключены из Уголовного кодекса
и включены в Налоговый кодекс.
Кроме того, опыт других стран, да и отечественный опыт налоговой
полиции показывают, что в борьбе с налоговыми преступлениями, наверное, нужен
самостоятельный правоохранительный орган, наделенный полномочиями в борьбе с
экономическими преступлениями, как это имеет место в США, Италии и других
странах, реализующих модель правового государства.
§ 6. Банковские системы зарубежных стран
Банковская
система — это совокупность различных видов банков и банковских институтов и их
взаимосвязи, существующие в той или иной стране в определенный исторический
период.
Банковские системы используются для решения текущих и стратегических
задач:
— обеспечения экономического роста;
— регулирования инфляции;
— регулирования платежного баланса.
Характерной чертой банковской системы является наряду с концентрацией
банков их достаточно широкая специализация в лице центральных (эмиссионных),
коммерческих, инвестиционных, ипотечных, сберегательных и других. Отсюда, с
одной стороны, конкурентная борьба банков за привлечение ресурсов, за надежную
и выгодную клиентуру, за высокие доходы, с другой стороны, стремление усилить
государственное регулирование деятельности банков (в отношении клиентуры,
банковских процентов и др.).
Современные кредитно-банковские системы имеют сложную, многозвеньевую
структуру. Если за основу классификации принять характер услуг, которые
учреждения финансового сектора предоставляют своим клиентам, можно выделить три
важнейших элемента кредитной системы:
1) центральный (эмиссионный) банк;
2) коммерческие банки;
3) специализированные финансовые учреждения (страховые, сберегательные
и т.д.).
В ходе исторического развития возникли сегментированные и универсальные
банковские системы.
Сегментированная система предполагает жесткое законодательное
разделение сфер операционной деятельности и функций отдельных видов финансовых
учреждений. Подобные структуры сложились, например, в США и Японии.
При универсальной структуре закон не содержит ограничений относительно
отдельных видов операций и сфер финансового обслуживания. Все
кредитно-финансовые институты могут осуществлять любые виды сделок и предоставлять
клиентам полный набор услуг. Такой тип универсальных банков сложился в
Великобритании. Большую роль в функционировании банковского сектора играют
высокая степень самоконтроля финансовых институтов, строгое соблюдение ими
обычаев и традиций, выработанных банковским сообществом.
Переплетение функций различных видов кредитных учреждений и
популярность универсального типа банка создают известные трудности для
определения понятий «банк» и «банковская деятельность».
Чаще всего главными признаками банковской деятельности считаются прием
депозитов и выдача кредитов как профессиональное занятие. Именно такая практика
принята в банковском законодательстве Бельгии, Италии, Испании, Греции,
Люксембурга и других стран. В некоторых других странах (Германия, Франция) термин
«банк» или «кредитное учреждение» ассоциируется с более
широким набором услуг и не ограничивается только приемом сбережений и выдачей
кредита. В некоторых странах, например в Великобритании, для отнесения к классу
кредитных учреждений достаточно лишь выполнения функции приема депозитов. Это
позволяет приравнять к банкам некоторые виды специализированных институтов.
Банковские системы разных стран и их организационная структура зависят
от многих факторов (объективных и субъективных), к числу которых наряду с
историческими, национальными традициями следует отнести также степень развития
товарно-денежных отношений в стране, общий уровень роста экономики, способы
регулирования денежного обращения (прямой и косвенный) и др. Например, на
Североамериканском континенте две высокоразвитые страны мира — США и Канада,
находящиеся в непосредственной близости друг к другу, имеют прямо
противоположные подходы к организации своих банковских систем. В США
насчитывается около 12 000 банков, в Канаде всего 6 банков, имеющих филиалы и
отделения на территории всей страны. Следовательно, вопрос заключается не в
количестве банков как таковых, а в численности банковских учреждений (филиалов,
отделений, агентств), обслуживающих предприятия, организации и население.
§ 7. Центральные банки зарубежных стран, их правовой статус,
структура и
полномочия
Обычно
центральные банки создавались с целью установить контроль за денежно-кредитной
политикой. В середине XX века многие банки, создававшиеся первоначально как
частные, были национализированы и стали подконтрольными правительству.
Вследствие их большого влияния на экономику это вызвало недовольство во многих
государствах, и постепенно к 1990-м годам произошел отказ от полного контроля
правительства над центральным банком.
Сегодня его правовой статус закрепляется в конституциях и в специальных
законах о центральных банках. Так, в Великобритании
в 1999 году был принят Билль о Банке Англии, закрепивший его правовой статус,
функции и полномочия. Во Франции
деятельность банка регламентируется Законом N 73-7 от 3 января 1973 года
«О Банке Франции». Правовые основы деятельности Федеральной резервной
системы США содержатся в Законе 1913
года с дополнениями Закона Хэмфри — Хоукинса 1978 года «О полной занятости
и сбалансированном росте». Европейскому центральному банку и Европейской
системе центральных банков посвящены положения раздела VII
Договора о ЕС.
Независимость центральных банков не является самоцелью, а лишь
обеспечивает выполнение их функций и задач. Законодательство практически всех
государств предусматривает обязанность центрального банка ежегодно публиковать
отчет и предоставлять информацию о своей деятельности правительству и (или)
парламенту. Находясь на верхнем уровне банковской системы, ЦБ осуществляет эмиссионную, нормотворческую и надзорную функции:
1) контролирует денежную массу путем эмиссии банкнот;
2) разрабатывает и проводит денежно-кредитную политику;
3) поддерживает курс национальной валюты на международном финансовом
рынке;
4) осуществляет валютное регулирование и контроль;
5) ведет счета казначейства (кассовое исполнение бюджета);
6) контролирует государственный долг;
7) хранит золотой и валютный запас.
Как руководитель кредитной системы ЦБ:
1) регулирует деятельность коммерческих банков путем лицензирования и
надзора;
2) является банкиром всей банковской системы (банк банков);
3) устанавливает правила ведения банковских операций, бухгалтерского
учета и отчетности;
4) устанавливает ставку рефинансирования и экономические нормативы для
банков;
5) издает нормативные акты по вопросам, отнесенным к его компетенции,
обязательные для органов государственной власти, юридических и физических лиц.
Объем полномочий каждого центрального банка определяется каждым
национальным законодательством, и он их может передать или разделить с другими
членами банковской системы или наднациональными образованиями. Так, например,
Банк Англии кассовое исполнение бюджета страны передал коммерческим банкам, а ст. 88
Основного закона Германии предусматривает возможность передачи задач
Федерального банка в рамках Европейского союза Европейскому центральному банку.
§ 8. Парламентский контроль в области финансов
Парламентский
контроль в области финансов осуществляется в четырех основных формах.
1. Рассмотрение проекта бюджета и отчета о его исполнении на пленарном
заседании. Это форма непосредственного контроля.
Предварительный контроль осуществляется при составлении проектов
бюджетных документов и при открытии кредитов для перечисления бюджетных
средств; текущий контроль — в процессе исполнения бюджета, последующий контроль
проводится по результатам исполнения расходных и доходных статей бюджета с
целью установления законности и эффективности произведенных финансовых
операций, осуществляемых парламентом в отношении правительства в целом и
отдельных его министров, прежде всего министра финансов. Данная форма контроля
имеет универсальное значение и применяется парламентами всех стран мира.
2. Деятельность парламентских комитетов, функционирующих постоянно
(например, бюджетных комитетов), и контрольных комитетов (комиссий),
создаваемых для рассмотрения конкретных вопросов финансовой деятельности
различных государственных органов. Комитеты, осуществляющие финансовый
контроль, имеют свои особенности в различных государствах как по порядку
формирования, так и по компетенции. В Великобритании контроль со стороны
парламентских комитетов осуществляет Комитет публичной отчетности, избираемый в
составе 15 человек парламентом в начале каждой сессии. Во главе Комитета по
традиции стоит представитель оппозиции. Комитет имеет широкие полномочия в
области финансового контроля. В его компетенцию входят:
а) рассмотрение докладов Генерального контролера и аудитора с целью
определения эффективности и экономической обоснованности различных направлений
правительственной политики, выявление фактов коррупции среди государственных
служащих и случаев употребления не по назначению государственных финансовых
ресурсов;
б) контроль за правильностью и необходимостью расходов
правительственных ведомств, суммы которых испрашиваются у парламента
дополнительно к сметам текущего финансового года. Свои выводы и рекомендации
Комитет направляет парламенту, который посвящает один день в ходе каждой сессии
их обсуждению. Комитеты публичной отчетности, аналогичные английскому,
существуют в парламентах Австралии и Индии. Следует заметить, что в странах
Британского Содружества система финансового контроля в целом в значительной
мере воспринимает английскую модель.
Во Франции парламентский контроль осуществляется через постоянные и
временные комиссии обеих палат парламента. В Сенате контрольные функции
осуществляют Комиссия по вопросам экономики и плана и Комиссия финансов,
контроля за бюджетом и экономическими счетами нации. В Национальном Собрании на
постоянной основе действует Комиссия финансов, общих проблем экономики и плана.
В ее функции входит контроль за: а) доходами и расходами государства; б)
исполнением бюджета; в) использованием государственного имущества; г)
финансовым состоянием государственных предприятий; д) кредитными операциями
государственных органов.
Парламент также может создавать временные комиссии для осуществления
контроля за финансовой деятельностью национализированных предприятий и
предприятий с государственным капиталом свыше 50%.
В ФРГ основные финансово-контрольные функции парламента осуществляет
Бюджетная комиссия бундестага, к полномочиям которой, в частности, относятся:
а) участие в заседаниях правительства, посвященных вопросам исполнения
бюджета;
б) осуществление текущего контроля за исполнением бюджета, включающего
рассмотрение ежеквартального отчета Министерства финансов о произведенных
расходах по бюджету;
в) решение вопросов открытия кредитов для правительства, предоставление
которых влечет за собой увеличение расходных статей бюджета.
3. Контроль посредством депутатских запросов осуществляется в
парламентах всех стран мира и представляет собой форму текущего контроля
депутатов за финансовой деятельностью администрации. Следствием депутатского
запроса может быть создание ревизионной комиссии палаты парламента с целью
проверки финансовой деятельности различных правительственных учреждений.
4. Контроль со стороны специальных уполномоченных, избираемых
парламентом или назначаемых по его представлению. Например, в Швеции из состава
депутатов риксдага избираются 12 ревизоров, в компетенцию которых входит
проверка финансовой деятельности государственных органов, а по решению
парламента — и любой иной деятельности администрации. В Исландии § 43
Конституции устанавливает: «Альтинг выбирает на началах пропорционального
представительства трех платных ревизоров, которые ежегодно проверяют
национальные доходы и расходы в целях установления, все ли доходы включены и не
было ли неразрешенных расходов. Ревизоры (аудиторы) могут, каждый отдельно или
совместно, требовать представления всяких докладов и документов, которые они
сочтут необходимыми. Отдельные отчеты за данный финансовый год объединяются
после этого в одну общую отчетность и вносятся на рассмотрение альтинга с
замечаниями ревизоров». Аналогичные функции выполняют ревизоры в
парламентах Дании и Норвегии.
В Великобритании наряду с Комитетом публичной отчетности парламентский
финансовый контроль осуществляется Генеральным контролером и аудитором. В
функции Генерального контролера и аудитора входят: а) контроль за выделением
денежных средств правительственным ведомствам, т.е., прежде чем отдать
распоряжение в Банк Англии осуществить соответствующие платежи в пользу
государственного учреждения, Генеральный контролер и аудитор должен
удостовериться, что эти средства для министерства предусмотрены законом и все
требования закона в этой связи соблюдены; б) проверка финансовой отчетности
министерств, ведомств, а также различных публичных корпораций (например,
университетов). Проверки осуществляются через государственно-аудиторскую службу
с целью определить соответствие расходов направлениям деятельности,
установленным в парламентском акте, и выявить экономическую обоснованность и
эффективность расходования денежных средств на соответствующие цели. Для осуществления
этих задач закон наделяет аудитора правом получать необходимые финансовые
документы. По результатам проверок Генеральный контролер и аудитор направляет в
Палату общин доклад, который составляет основу для работы Комитета публичной
отчетности. Аудиторская служба во главе с Генеральным контролером и аудитором
также является частью системы финансового контроля в странах Британского
Содружества наций (например, в Индии, Австралии и др.).
Объектом контроля парламента является финансовая деятельность не только
государственных органов и должностных лиц, но и политических партий, получающих
финансовые средства от государства на осуществление текущей и предвыборной
работы. Например, во Франции бюро Национального Собрания или Сената ежегодно
рассматривает отчеты политических партий, в которых указываются суммы и
источники поступлений, а также расходы в соответствии с их характером.
Нарушение партиями установленного порядка отчетности влечет за собой утрату
права на получение финансовых средств от государства. В итальянском парламенте
контроль за финансовой деятельностью политических партий осуществляет
председатель Палаты депутатов при участии председателя Сената и двух
официальных ревизоров. Партии публикуют ежегодный отчет об исполнении своего
бюджета. Закон определяет структуру бюджета партии, в соответствии с которой
отдельно отражаются статьи доходов и расходов с перечислением их видов. В
отчете обязательно указываются все добровольные взносы на сумму, большую, чем
это определено законом, с перечислением имен физических и юридических лиц,
предоставивших эти средства. Председатель нижней палаты докладывает о
результатах контроля на совместном заседании палат. В случае обнаружения
нарушений финансовой дисциплины парламент приостанавливает государственное финансирование
деятельности политических партий до тех пор, пока не будут устранены допущенные
нарушения.
Счетная палата — это государственное учреждение, функционирующее в ряде
стран континентальной Европы как высший контрольный орган финансовой
отчетности.
Правовое положение счетной палаты неодинаково. Так, например, в
Сенегале функции счетной палаты выполняет Третий отдел Верховного Суда Сенегала
(финансовый и счетный отдел). Согласно ст. 100
Конституции Италии, Счетная палата является содействующим (вспомогательным)
органом правительства, но независима от него и обладает, согласно ст. 103,
юрисдикционными полномочиями. В Испании Счетная палата несет прямую
ответственность перед Генеральными кортесами и осуществляет свои функции по
поручению кортесов (ст. 136 Конституции Испании), вместе с тем согласно Закону
от 5 апреля 1988 года «О функционировании Счетной палаты» она
обладает инспекторскими и судебными полномочиями. Правовой статус Счетной палаты
ЕС, независимого института финансового контроля, определен подразделом 5
Договора об учреждении Европейского сообщества. В Японии функции счетной палаты
выполняет Ревизионная палата, создание которой было предусмотрено еще
Конституцией 1889 года и правовые основы деятельности которой закреплены в
Законе 1947 года «О Ревизионной палате». В Швейцарии контроль за
исполнением бюджета возложен на специальный орган Федерального финансового
контроля. Аналогичными со счетной палатой функциями и полномочиями в
Великобритании обладает Генеральный контролер и аудитор, возглавляющий
Государственное ревизионное ведомство, в Канаде — Главный аудитор и
возглавляемое им Управление Главного аудитора — орган Палаты общин, в США —
Главное контрольно-ревизионное управление.
Сравнивая компетенцию счетных палат ряда европейских стран, можно
выделить две основные позиции, характеризующие их полномочия:
1) право проверки финансовой документации государственных органов,
организаций и предприятий публичного сектора;
2) обязанность ежегодно направлять парламенту отчет о ревизиях с
указанием допущенных финансовых нарушений и мер ответственности за их
совершение. Финансовые проверки счетных палат, как правило, включают:
а) выявление точности цифровых данных;
б) установление соответствия деятельности государственных органов и
организаций имеющимся нормативным предписаниям;
в) определение экономичности, рентабельности и целесообразности
конкретного вида финансовой деятельности.
Анализ национального законодательства позволяет увидеть особенности
финансовой юрисдикции счетных палат. В Австрии в развитие общих форм контроля
Счетная палата проверяет:
1) финансовую деятельность, связанную с благотворительными и иными
фондами, управление которыми осуществляется органами Федерации;
2) финансовую деятельность представителей органов социального
страхования, а также предприятий, организуемых Федерацией и другими субъектами
права, если последним принадлежит не менее 50% первоначального капитала.
Председатель Счетной палаты обладает правом подписи всех документов по
финансовым обязательствам Федерации. Наличие такой подписи означает правомерность
соответствующих действий компетентных государственных органов. В Италии в
соответствии со ст. 100
Конституции Счетная палата наряду с контролем за финансовой деятельностью
государственных органов, организаций и предприятий осуществляет предварительный
контроль за законностью актов правительства <1>.
Во Франции на основании ст. 47
Конституции и в соответствии с законом Счетная палата не только обладает
административной компетенцией, контролируя наряду с парламентом и
правительством исполнение финансовых законов, но и в качестве органа
административной юстиции обладает судебной компетенцией в отношениях.
———————————
<1> Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое
право России: Учеб. пособие для вузов. М., 2004. С. 112.
Счетная
палата регистрирует декреты правительства в общем порядке или с оговоркой.
Регистрация декретов с оговоркой означает, что Счетная палата считает их не соответствующими
действующим законам. Такая регистрация допускает исполнение декрета под
политическую ответственность правительства <1>.
———————————
<1> См.: Регламент Палаты депутатов от 18
февраля 1971 года // Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988. §
148 — 150.
§ 9. Правовое регулирование банковского контроля
в зарубежных
странах
Банковский
контроль, так же как и финансовый контроль, представляет собой осуществляемую
государственными органами, а также полномочными негосударственными органами
форму государственного контроля за законностью и целесообразностью действий в
области образования, распределения и использования ресурсов всех звеньев
финансовой системы.
Теория финансового права рассматривает следующие формы финансового
контроля.
1. В зависимости от времени проведения различают предварительный
контроль, текущий и последующий финансовый контроль.
2. В зависимости от места проведения контроль имеет форму выездных или
камеральных проверок. Выездные проверки состоят в выезде контролеров к
проверяемым с целью ознакомления с условиями исполнения финансовых операций.
Камеральные проверки заключаются в проверке подтверждающих документов и
бухгалтерских счетов и в их сопоставлении.
3. В зависимости от содержания финансовый контроль подразделяется, в
частности, на бюджетный, налоговый, банковский, валютный, таможенный контроль.
4. В зависимости от органа, осуществляющего контроль, различают
контроль парламентский, административный, судебный и банковский.
Нормативно-правовую основу
деятельности по осуществлению финансового контроля составляют: а) конституции;
б) регламенты палат парламента; в) законы и подзаконные акты, определяющие
организацию, структуру и компетенцию органов финансового контроля; г) другие
законы, регулирующие порядок получения отчетов об использовании государственных
финансовых ресурсов, предоставляемых негосударственным организациям (например,
политическим партиям).
§ 10. Административный, судебный и иные виды
государственного
финансового контроля в зарубежных странах
Административный контроль
Административный
финансовый контроль осуществляется правительством, главой государства и
специализированными органами. К административному контролю относится также
внутриведомственный контроль, представляющий собой контроль министерств и
ведомств за финансовой деятельностью подотчетных организаций и предприятий.
Правительство может осуществлять финансовый контроль в любой форме, но обычно
это текущий финансовый контроль. Для осуществления функций правительства, в том
числе и финансово-контрольных функций, создаются соответствующие комитеты или
комиссии. Например, в Великобритании это Экономический комитет кабинета и один
из отделов секретариата премьер-министра; во Франции — Генеральный комиссариат
планирования (структурное подразделение канцелярии Президента) и
Межминистерский совет по экономическим проблемам при премьер-министре; в
Германии функции финансового контроля правительства осуществляет Экономический
комитет при канцлере.
Основная роль в сфере финансового контроля исполнительных органов
власти принадлежит министерству финансов.
В структуре министерства финансов функции финансового контроля
выполняют как специализированные, так и общие отделы по направлениям деятельности.
Например, в Великобритании Министерство финансов (Казначейство) реализует
контрольные функции:
а) через свои специализированные отделы, осуществляющие общий контроль,
контроль за капиталовложениями, валютный контроль;
б) через ряд центральных ведомств, работающих под его общим
руководством: Управление внутренних доходов; Управление пошлин и акцизов;
Управление государственного долга; Национальный комитет по сбережениям.
Во Франции Министерство экономики и финансов осуществляет функцию
финансового контроля через службы и отделы управлений Министерства: службу
финансового контроля расходов Министерства; Генеральную инспекцию финансов;
Генеральную инспекцию Администрации, в состав которой входит служба
государственных контролеров; отдел финансового контроля за деятельностью
местных органов управления административно-территориальных единиц; отдел
финансового контроля за участием государства в деятельности публичных и частных
предприятий и банков; управление страхованием и т.д.
В ФРГ Федеральное министерство финансов осуществляет контрольные
функции через все отделы по направлению их работы, поскольку специализированных
отделов контроля в Министерстве нет. Сравнивая финансовую юрисдикцию этих
органов, можно выделить ряд общих положений: а) финансовые ревизии министерств,
ведомств и других государственных учреждений; б) контроль за правильным
ведением бухгалтерского учета во всех звеньях системы государственных финансов;
в) инспекции исполнения государственных расходов, их соответствия расходной
части бюджета, правильности назначения и наличия соответствующих кредитов.
Наряду с общими положениями, составляющими компетенцию министерства
финансов в области финансового контроля, законодательство каждого государства
предусматривает иные полномочия, определяемые особенностями национальной
системы государственных финансов и сложившимися традициями. Например, во
Франции проверка учета осуществляется не только в государственных учреждениях и
местных органах администрации, но и на независимых от государства частных предприятиях,
если их деятельность связана с интересами Министерства финансов (в транспортных
компаниях, в системе социального обеспечения). Контроль Генеральной инспекции
финансов проявляется и в предварительной форме, в частности путем реализации
права давать заключения по проектам декретов и иных актов, подготавливаемых в
Министерстве и влекущих осуществление государственных расходов. В Мексике
Министерство генеральной инспекции: а) принимает и рассматривает имущественные
декларации служащих Федеральной публичной администрации; б) издает правила,
определяющие порядок осуществления государственного контроля; в) контролирует
деятельность внешних аудиторов, которых и назначает; г) осуществляет контроль
за исполнением ведомствами Федеральной публичной администрации правил,
касающихся общественных работ, приобретений, аренды, отчуждения движимого и
недвижимого имущества и других материальных ресурсов министерств,
административных департаментов, предприятий с государственным участием и
национальных кредитных учреждений. Наряду с Министерством генеральной инспекции
функции финансового контроля реализуются Министерством программирования и
бюджета, которое осуществляет контроль за исполнением бюджета и за передачей
федеральных фондов в пользу штатов и муниципий.
В системе государственного финансового контроля функционируют
независимые специализированные управления, которые рассматривают споры,
возникающие в связи с осуществлением государственных расходов, контролируют
финансовую отчетность органов администрации и выполняют ряд других задач в
процессе осуществления финансового контроля.
В США наряду с Административно-бюджетным управлением, осуществляющим
надзор и контроль за управлением в области бюджета, функции финансового
контроля выполняет Генеральное управление отчетности, возглавляемое Генеральным
контролером, который назначается Президентом по совету и с согласия Сената.
Система и финансовая юрисдикция Генерального управления отчетности имеют много
общего с институтом Генерального контролера и аудитора в Великобритании. Но
если в Королевстве данное должностное лицо является служащим парламента и
работает в парламентской системе финансового контроля, то Генеральный контролер
в США является звеном административной системы финансового контроля, хотя его
компетенция во многом совпадает с аудиторскими функциями британского коллеги.
Генеральный контролер в США: а) рассматривает вопросы, связанные с исками
администрации к физическим и юридическим лицам; б) осуществляет аудиторские
проверки; в) определяет принципы и одобряет системы отчетности, используемые
федеральными органами; г) рассматривает все федеральные отчеты; д) по
требованию федеральных органов дает предварительные заключения по вопросам,
решение которых связано с осуществлением расходов; е) представляет доклад Конгрессу
о работе Генерального управления отчетности, включая в него предложения
законодательного порядка, направленные на обеспечение большей экономичности и
эффективности деятельности государственных органов.
Частью системы финансового контроля следует считать государственные
органы, обеспечивающие организацию и порядок взимания налогов. Налоговые
правоотношения возникают при совершении финансовых операций в процессе перехода
частных финансов в государственные. В большинстве стран центральные налоговые
органы входят в систему министерства финансов. На региональном уровне и в
административно-территориальных единицах налоговый контроль осуществляется
органами министерства финансов и налоговыми отделами местных администраций.
Центральные органы осуществляют контроль за взиманием государственных
налогов, местные налоговые инспекции — за поступлением местных налогов. Они
функционируют при общем контроле и координации действий со стороны центральной
налоговой администрации, которая может передавать часть своей компетенции
местным структурам. Например, Государственная налоговая администрация в Испании
(Центральное налоговое управление Министерства финансов Швеции; Служба
внутренних доходов Министерства финансов США; Управление налогов Министерства
экономики и финансов Франции; Главное государственное налоговое управление
Министерства финансов КНР; Управление контроля за государственными финансами
Румынии и т.д.) может делегировать право осуществлять руководство налоговой
системой, сбор государственных налогов, ликвидацию государственных налогов и
контроль за взиманием налогов Генеральному Правлению Каталонии, которое будет
выполнять эти функции через соответствующие органы, координируя их деятельность
с государственной налоговой администрацией.
Органы налогового контроля действуют независимо в пределах,
установленных законом, который определяет их права и обязанности. Для
осуществления контрольных функций налоговые органы наделяются следующей
финансовой юрисдикцией: а) осуществлять проверку документов, связанных с исчислением
и уплатой налогов; б) проводить ревизии наличности на складах и в иных
служебных помещениях с целью обеспечить исполнение налоговых распоряжений; в)
изымать у субъектов налогообложения документы, свидетельствующие о сокрытии
прибыли, и проверять обоснованность данных об источниках получения средств,
указываемых в налоговых декларациях; г) применять санкции в случае установления
нарушений правил уплаты налогов. Общее в юрисдикции органов налогового контроля
определяется их единым функциональным назначением. При этом национальные
системы, естественно, предусматривают и определенные отличия. Прежде всего это
касается санкций за нарушение налогового законодательства.
Единообразной системы налогового контроля для всех стран не существует,
поскольку каждое государство самостоятельно определяет организационные формы
функционирования налоговой системы. Тем не менее, как видно из приведенных
примеров, общая схема действует. Тенденция к унификации постепенно формируется
по мере интернационализации социально-экономических отношений государств,
особенно на региональном уровне. Примером такого рода является активный процесс
гармонизации национального законодательства и права Европейского союза во всех
сферах общественных отношений, в том числе и в области налогового, финансового
контроля. Создание единого финансового союза предполагает и формирование общей
системы контроля за доходами и расходами институтов ЕС.
Параллельно с министерством финансов и независимыми службами финансовый
контроль осуществляют министерства, для которых финансовая деятельность не
является основной, а также предприятия и организации. Такая разновидность
финансового контроля получила название «бухгалтерский контроль». Это
контроль за законностью финансовых обязательств и операций, принимаемых и осуществляемых
по указанию распорядителя кредитов. Контрольные функции выполняет главный
бухгалтер. Распорядители кредитов делятся на две группы: в первую входят
главные распорядители (министры, руководители независимых управлений,
начальники основных отделов); во вторую — нижестоящие распорядители (начальники
управлений, отделов министерств, руководители учреждений и организаций,
директора государственных предприятий, школ, клиник и т.д.).
При повторном распоряжении бухгалтер обязан выполнить указание распорядителя
кредитов, но ответственность при этом ложится на последнего. При этом следует
иметь в виду, что право повторного распоряжения имеют не все распорядители
кредитов, а лишь те, кого национальный закон этим правом наделяет. Это, как
правило, главные распорядители кредитов. Порядок осуществления бухгалтерского
контроля мало чем различается в государствах различных систем и регионов.
Естественно, что национальные условия и государственные традиции предопределяют
некоторые особенности, однако функции главного бухгалтера и принципы его
отношений с распорядителем кредитов и министерством финансов унифицируют
технику контроля вне зависимости от социальных и иных факторов.
Отдельный интерес представляют формы контроля за финансовым положением
должностных лиц. В этой связи можно привести пример Франции, где наряду с общим
контролем через систему налоговых органов существует дополнительный контроль
специальной Комиссии, создаваемой в составе вице-председателя Государственного
совета, первого заместителя председателя Кассационного Суда и первого
заместителя председателя Счетной палаты. Комиссия получает декларации о
финансовом положении членов правительства, мэров коммун с населением более 30
тыс. человек и председателей региональных советов и оценивает изменения в их
имущественном положении. Каждые три года (или при необходимости чаще) Комиссия
публикует соответствующий доклад в «Официальном вестнике», иногда с
объяснениями заинтересованных лиц.
Судебный контроль
Помимо
органов законодательной и исполнительной власти в зарубежных странах финансовый
контроль могут осуществлять и органы судебной власти. Так, в странах
континентальной системы права в рамках судебной системы существуют
специализированные финансовые суды.
Во Франции судебным органом финансового контроля является Суд бюджетной
дисциплины, учрежденный в 1948 г. и призванный осуществлять контроль за
деятельностью распорядителей кредитов. В отличие от Счетной палаты он
рассматривает дела только по запросам председателей палат парламента, членов
правительства, некоторых других должностных лиц и разбирает дела, связанные с
персональной ответственностью лиц, участвующих в исполнении бюджета (за
исключением министров).
В Германии согласно § 1 Закона о финансовых судах от 6 октября 1965
года финансовая юрисдикция осуществляется самостоятельными, независимыми от
административных органов власти административными судами, которыми согласно § 2
названного Закона являются в землях Верховные земельные суды, в Федерации — Федеральный
финансовый суд, расположенный в Мюнхене. Финансовые суды Германии согласно § 35
и 36 Закона рассматривают любые споры финансово-правового характера, в
частности публично-правовые споры по налоговым вопросам, публично-правовые
споры в отношении исполнения административных актов, а также иные
публично-правовые споры, если для них предусмотрена возможность обращения в
финансовый суд федеральным или земельным законом (§ 33).
В Сенегале органами судебного финансового контроля являются Третий
отдел (финансовый и счетный отдел) Верховного Суда и Суд бюджетной дисциплины.
Третий отдел Верховного Суда (его функции аналогичны функциям французской
Счетной палаты) призван осуществлять контроль за счетами государства, местных
сообществ и публичных учреждений. Суд бюджетной дисциплины был создан Законом
от 5 февраля 1963 года по аналогии с французским Судом бюджетной дисциплины и
приобрел свою независимость от Верховного Суда в 1976 году.
Приложение N 1
ГЛОССАРИЙ
Администратор доходов бюджета — орган
государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления,
орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным
фондом, Центральный банк Российской Федерации, казенное учреждение,
осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль
за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление,
учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных
(взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено БК РФ.
Администратор доходов бюджета
главный — определенный законом (решением) о бюджете орган государственной
власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной
администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом,
Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем
ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами
доходов бюджета, если иное не установлено БК РФ.
Администратор источников
финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования
дефицита соответствующего бюджета) — орган государственной власти
(государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной
администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная
организация, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования
дефицита бюджета.
Администратор источников
финансирования дефицита бюджета главный (главный администратор источников
финансирования дефицита соответствующего бюджета) — определенный законом
(решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган),
орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления
государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении
администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся
администраторами источников финансирования дефицита бюджета.
Амортизационные отчисления —
это денежные средства, предназначенные для возмещения износа предметов,
относящихся к основным средствам предприятия (основным фондам).
Аналитические процедуры —
анализ и оценка полученной информации, исследование важнейших финансовых и
экономических показателей объекта контроля с целью выявления необычных и (или)
неправильно отраженных в бюджетном (бухгалтерском) учете хозяйственных операций
и их причин.
Апелляционная жалоба — это
обращение лица в налоговый орган, предметом которого является обжалование не
вступившего в силу решения налогового органа о привлечении к ответственности за
совершение налогового правонарушения или решения об отказе в привлечении к
ответственности за совершение налогового правонарушения, вынесенного в
соответствии со статьей 101
НК РФ, если, по мнению этого лица, обжалуемое решение нарушает его права.
Аудит — независимая проверка
бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения
о достоверности такой отчетности.
Аудит в сфере закупок товаров,
работ и услуг, осуществляемых подконтрольными субъектами, — вид контрольной
и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты, проводимой с целью
оценки обоснованности планирования закупок товаров, работ и услуг для
государственных нужд, реализуемости и эффективности осуществления указанных
закупок.
Аудит государственных программ
РФ — вид контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты,
применяемый для оценки качества формирования и реализации федеральных целевых
программ.
Аудит на соответствие
законодательству (иным нормативным актам) — анализ определенной финансовой
или иной хозяйственной деятельности экономического субъекта в целях определения
ее соответствия предписанным условиям, нормативным правовым актам, договорным
обязательствам, которые оказывают воздействие на результаты осуществляемых
операций, для установления соответствия деятельности аудируемого лица его
уставу (учредительному договору), правильности исчисления оплаты труда и т.д.
Аудит эффективности — вид
контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты,
заключающийся в определении эффективности использования федеральных и иных
ресурсов, полученных объектами аудита (контроля) для достижения запланированных
целей, решения поставленных социально-экономических задач развития Российской
Федерации.
Аудит эффективности — тип
финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного
мероприятия, целью которого является определение эффективности использования
государственных средств, полученных проверяемыми организациями и учреждениями
для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических
задач и выполнения возложенных функций.
Аудитор — физическое лицо,
получившее квалификационный аттестат аудитора и являющееся членом одной из
саморегулируемых организаций аудиторов.
Аудиторская деятельность —
совокупность систематических действий, направленных на оказание аудиторских
услуг, осуществляемых аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами.
Аудиторская деятельность
(аудиторские услуги) — деятельность по проведению аудита и оказанию
сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями,
индивидуальными аудиторами.
Аудиторская организация —
коммерческая организация, являющаяся членом одной из саморегулируемых
организаций аудиторов.
Аудиторское заключение —
официальный документ, предназначенный для пользователей бухгалтерской
(финансовой) отчетности аудируемых лиц, содержащий выраженное в установленной
форме мнение аудиторской организации, индивидуального аудитора о достоверности
бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица.
Аудиторы Счетной палаты —
должностные лица, возглавляющие направления деятельности Счетной палаты.
Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого
аудитором Счетной палаты, определяется Регламентом
Счетной палаты.
Банк — кредитная
организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности
следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств
физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за
свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение
банковских счетов физических и юридических лиц.
Банковская деятельность —
это совокупность банковских операций, систематически осуществляемых
специальными субъектами — Банком России и кредитными организациями, посредством
использования денег (российской и иностранной валюты), драгоценных металлов,
финансовых инструментов.
Банковская система Российской
Федерации — Банк России, кредитные организации, а также представительства
иностранных банков.
Банковский кредит — в шир.
значении: форма движения ссудного капитала. Отношения в сфере банковского
кредита распадаются на группы: возникающие в ходе выполнения пассивных
кредитных операций (привлечение капитала) и в ходе активных кредитных операций
(размещение привлеченных денежных средств); в узк. значении: банковская
операция по размещению привлеченных денежных средств от своего имени и за свой
счет на условиях возвратности, платности, срочности. Оформляется договором
банковского кредита (глава 42
ГК РФ).
Банковский платежный агент —
юридическое лицо, за исключением кредитной организации, или индивидуальный
предприниматель, которые привлекаются кредитной организацией в целях
осуществления деятельности, предусмотренной Федеральным законом
«О национальной платежной системе».
Банковский платежный субагент
— юридическое лицо, за исключением кредитной организации, или индивидуальный
предприниматель, которые привлекаются банковским платежным агентом в целях
осуществления деятельности, предусмотренной Федеральным законом
«О национальной платежной системе».
Банковское право — это
комплексный правовой институт, который объединяет правовые нормы, регулирующие
общественные отношения, складывающиеся по поводу и в процессе осуществления
банковской деятельности.
Банкомат — электронный
программно-технический комплекс, предназначенный для совершения без участия
уполномоченного работника кредитной организации операций выдачи (приема)
наличных денежных средств, в том числе с использованием платежных карт, и
передачи распоряжений кредитной организации о перечислении денежных средств с
банковского счета (счета вклада) клиента, а также для составления документов,
подтверждающих соответствующие операции.
Бездокументарная ценная бумага
— это обязательственные и иные права, которые закреплены в решении о выпуске
или ином акте лица, выпустившего ценные бумаги в соответствии с требованиями
закона, и осуществление и передача которых возможны только с соблюдением правил
учета этих прав.
Брокерская деятельность —
это деятельность по совершению гражданско-правовых сделок с ценными бумагами и
(или) по заключению договоров, являющихся производными финансовыми
инструментами, по поручению клиента от имени и за счет клиента (в том числе
эмитента эмиссионных ценных бумаг при их размещении) или от своего имени и за
счет клиента на основании возмездных договоров с клиентом.
Бюджет — форма образования и
расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения
задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджет консолидированный —
свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей
территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без
учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.
Бюджетная роспись —
документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных
средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в
целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета).
Бюджетная роспись сводная —
документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления
государственным внебюджетным фондом) в целях организации исполнения бюджета по
расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.
Бюджетная система Российской
Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном
устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской
Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации,
местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Бюджетная смета — документ,
устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты
бюджетных обязательств казенного учреждения.
Бюджетные ассигнования —
предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем
финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.
Бюджетные инвестиции —
бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств
бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.
Бюджетные обязательства —
расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом
году.
Бюджетные полномочия —
установленные БК РФ и
принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные
правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов
местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию
бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
Бюджетный кредит — денежные
средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской
Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных)
учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на
возвратной и возмездной основах.
Бюджетный процесс —
регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов
государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников
бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов,
утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению
бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению
бюджетной отчетности.
Валюта Российской Федерации
— а) денежные знаки в виде банкнот и монеты Банка России, находящиеся в
обращении в качестве законного средства наличного платежа на территории
Российской Федерации, а также изымаемые либо изъятые из обращения, но
подлежащие обмену указанные денежные знаки; б) средства на банковских счетах и
в банковских вкладах.
Валютные операции — а)
приобретение резидентом у резидента и отчуждение резидентом в пользу резидента
валютных ценностей на законных основаниях, а также использование валютных
ценностей в качестве средства платежа; б) приобретение резидентом у нерезидента
либо нерезидентом у резидента и отчуждение резидентом в пользу нерезидента либо
нерезидентом в пользу резидента валютных ценностей, валюты Российской Федерации
и внутренних ценных бумаг на законных основаниях, а также использование
валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в
качестве средства платежа; в) приобретение нерезидентом у нерезидента и
отчуждение нерезидентом в пользу нерезидента валютных ценностей, валюты
Российской Федерации и внутренних ценных бумаг на законных основаниях, а также
использование валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних
ценных бумаг в качестве средства платежа; г) ввоз в Российскую Федерацию и
вывоз из Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и
внутренних ценных бумаг; д) перевод иностранной валюты, валюты Российской
Федерации, внутренних и внешних ценных бумаг со счета, открытого за пределами
территории Российской Федерации, на счет того же лица, открытый на территории
Российской Федерации, и со счета, открытого на территории Российской Федерации,
на счет того же лица, открытый за пределами территории Российской Федерации; е)
перевод нерезидентом валюты Российской Федерации, внутренних и внешних ценных
бумаг со счета (с раздела счета), открытого на территории Российской Федерации,
на счет (раздел счета) того же лица, открытый на территории Российской
Федерации.
Валютные ценности —
иностранная валюта и внешние ценные бумаги.
Ведомственная структура расходов
бюджета — распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом
(решением) о бюджете, по главным распорядителям бюджетных средств, разделам,
подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов
бюджетов либо по главным распорядителям бюджетных средств, разделам,
подразделам и (или) целевым статьям (государственным (муниципальным) программам
и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам)
видов расходов классификации расходов бюджетов.
Взаимозависимые лица — если
особенности отношений между лицами могут оказывать влияние на условия и (или)
результаты сделок, совершаемых этими лицами, и (или) экономические результаты
деятельности этих лиц или деятельности представляемых ими лиц, то указанные
лица признаются взаимозависимыми для целей налогообложения.
Внешние ценные бумаги —
ценные бумаги, в том числе в бездокументарной форме, не относящиеся в
соответствии с Федеральным законом
«О валютном регулировании и валютном контроле» к внутренним ценным
бумагам.
Внешний аудит — независимая
проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения
мнения о достоверности такой отчетности, которая проводится индивидуальными
аудиторами и аудиторскими организациями.
Внешний долг Российской
Федерации — долговые обязательства Российской Федерации в иностранной
валюте.
Внутренние ценные бумаги — а)
эмиссионные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте
Российской Федерации и выпуск которых зарегистрирован в Российской Федерации;
б) иные ценные бумаги, удостоверяющие право на получение валюты Российской
Федерации, выпущенные на территории Российской Федерации.
Внутренний аудит —
контрольная деятельность, осуществляемая внутри аудируемого лица его
подразделением — службой внутреннего аудита. Функции службы внутреннего аудита
включают мониторинг адекватности и эффективности системы внутреннего контроля.
Временный кассовый разрыв —
прогнозируемая в определенный период текущего финансового года недостаточность
на едином счете бюджета денежных средств, необходимых для осуществления
кассовых выплат из бюджета.
Главный распорядитель бюджетных
средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) — орган
государственной власти (государственный орган), орган управления
государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган
местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования,
культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов
бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных
обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями
бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом;
Государственная (муниципальная)
гарантия — вид долгового обязательства, оформленного в письменной форме, в
силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской
Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении
предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в
пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному
требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств
соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом
обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его
обязательств перед бенефициаром.
Государственная долговая книга
Российской Федерации — книга, в которую заносится информация о долговых
обязательствах Российской Федерации. Информация в книгу заносится в срок, не
превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства. В
государственную долговую книгу Российской Федерации вносятся сведения об объеме
долговых обязательств (в том числе гарантий) Российской Федерации, о дате
возникновения обязательств, формах обеспечения обязательств, об исполнении
указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация.
Государственная ценная бумага —
это ценная бумага, выпускаемая от имени Российской Федерации или субъекта
Российской Федерации.
Государственное (муниципальное)
задание — документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или)
объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных
(муниципальных) услуг (выполнения работ).
Дотации — межбюджетные
трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без
установления направлений и (или) условий их использования.
Доходы бюджета — поступающие
в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с
настоящим Кодексом
источниками финансирования дефицита бюджета.
Государственное регулирование
аудиторской деятельности — воздействие государства на нее путем принятия
нормативных правовых актов, правовых актов индивидуального регулирования,
организации управления в данной сфере, в том числе контроля за соблюдением
требований законодательства об аудите, а также применения мер ответственности к
нарушителям этих требований.
Государственные (муниципальные)
услуги (работы) — услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами
государственной власти (органами местного самоуправления), государственными
(муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством
Российской Федерации, иными юридическими лицами.
Государственные (муниципальные)
ценные бумаги — это эмиссионные ценные бумаги (облигации), выпущенные от
имени Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования, которые
удостоверяют право их держателя на получение от эмитента денежных средств
(могут быть выражены в национальной или зарубежной валюте) или в зависимости от
условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от
номинальной стоимости либо иных имущественных прав.
Государственные (публичные)
децентрализованные финансы — финансы государственных и муниципальных
предприятий.
Государственные (публичные)
финансы — это те денежные средства, которыми распоряжаются органы
государственной власти и местные органы.
Государственные (публичные)
централизованные финансы — денежные средства, которыми непосредственно
распоряжаются органы государственной власти и органы местного самоуправления
для удовлетворения общих нужд соответствующих территориальных образований:
района, города, области, государства в целом.
Государственные внешние
заимствования — используются для покрытия дефицита федерального бюджета, а
также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации.
Государственные доходы — это
часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и
перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и
распоряжение государства в целях создания финансовой базы, необходимой для
выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики,
обеспечению обороны безопасности страны, а также для функционирования
государственных органов.
Государственный (муниципальный)
долг — это урегулированная правовыми нормами система общественных
отношений, в которых их обязательный субъект — государство (муниципальное
образование) в лице уполномоченных органов выступает в качестве заемщика,
гаранта по отношению к иностранным государствам, международным организациям,
юридическим и физическим лицам или признает за собой долговые обязательства
третьих лиц в целях финансирования дефицита бюджета и обеспечения развития
социально-экономических программ.
Государственный кредит — это
урегулированные нормами права общественные отношения в сфере предоставления
Российской Федерацией денежных средств или товаров на условиях срочности,
платности и возвратности иностранным государствам, их юридическим лицам и
международным организациям (международный государственный кредит) и юридическим
лицам, зарегистрированным на территории Российской Федерации (национальный
государственный кредит).
Государственный финансовый
контроль — проверка соблюдения органами государственной власти и органами
местного самоуправления, юридическими и физическими лицами действующего
национального финансового законодательства, рациональности и эффективности
использования государственных финансовых и материальных ресурсов.
Денежное обращение — это
совокупность операций, совершаемых с деньгами в процессе их использования в
соответствии с функциональным назначением.
Денежные обязательства —
обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и
юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в
соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в
рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного
правового акта, условиями договора или соглашения.
Депозитарная деятельность —
это оказание услуг по хранению сертификатов ценных бумаг и (или) учету и
переходу прав на ценные бумаги.
Дефицит бюджета — превышение
расходов бюджета над его доходами.
Деятельность по ведению реестра
владельцев ценных бумаг — это сбор, фиксация, обработка, хранение данных,
составляющих реестр владельцев ценных бумаг, и предоставление информации из
реестра владельцев ценных бумаг.
Деятельность по организации
торговли на рынке ценных бумаг — это предоставление услуг, непосредственно
способствующих заключению гражданско-правовых сделок с ценными бумагами между
участниками рынка ценных бумаг.
Деятельность по управлению
ценными бумагами — это деятельность по доверительному управлению ценными
бумагами, денежными средствами, предназначенными для совершения сделок с
ценными бумагами и (или) заключения договоров, являющихся производными
финансовыми инструментами.
Дилерская деятельность — это
деятельность по совершению сделок купли-продажи ценных бумаг от своего имени и
за свой счет путем публичного объявления цен покупки и (или) продажи
определенных ценных бумаг с обязательством покупки и (или) продажи этих ценных
бумаг по объявленным лицом, осуществляющим такую деятельность, ценам.
Диспозитивный метод — метод
правового регулирования, предполагающий возможность выбора варианта поведения
субъектом, а также согласования поведения.
Доказательства — информация,
полученная при проведении контрольного мероприятия, и результат ее анализа, которые
подтверждают выводы, сделанные по результатам этого мероприятия.
Документарная ценная бумага
— это документ, соответствующий установленным законом требованиям и
удостоверяющий обязательственные и иные права, осуществление или передача
которых возможны только при предъявлении таких документов.
Жалоба — это обращение лица
в налоговый орган, предметом которого является обжалование вступивших в силу
актов налогового органа ненормативного характера, действий или бездействия его
должностных лиц, если, по мнению этого лица, обжалуемые акты, действия или
бездействие должностных лиц налогового органа нарушают его права.
Значимая платежная система —
платежная система, отвечающая критериям, установленным Федеральным законом
«О национальной платежной системе» (системно значимая платежная
система или социально значимая платежная система).
Изменение срока уплаты налога и
сбора — это перенос установленного срока уплаты налога и сбора на более
поздний срок.
Императивный метод — метод
правового регулирования, предполагающий субординацию сторон, одной из которых —
налоговому органу, действующему от имени государства, — принадлежит властное
полномочие, а другой — налогоплательщику — обязанность повиновения.
Индивидуальные предприниматели
— физические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие
предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, главы
крестьянских (фермерских) хозяйств. Физические лица, осуществляющие
предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, но не
зарегистрировавшиеся в качестве индивидуальных предпринимателей в нарушение
требований гражданского законодательства Российской Федерации, при исполнении
обязанностей, возложенных на них Налоговым кодексом,
не вправе ссылаться на то, что они не являются индивидуальными
предпринимателями.
Индивидуальные финансовые акты
— государственно-властные предписания по вопросам финансовой деятельности,
которые рассчитаны только на определенный, строго индивидуальный случай и
обращены только к поименно указанным лицам.
Инициативный аудит — аудит,
проводимый по решению экономического субъекта, задачи и содержание которого
определяются по согласованию сторон и закрепляются в договоре.
Иностранная валюта — а)
денежные знаки в виде банкнот, казначейских билетов, монеты, находящиеся в
обращении и являющиеся законным средством наличного платежа на территории
соответствующего иностранного государства (группы иностранных государств), а
также изымаемые либо изъятые из обращения, но подлежащие обмену указанные
денежные знаки; б) средства на банковских счетах и в банковских вкладах в
денежных единицах иностранных государств и международных денежных или расчетных
единицах.
Иностранный банк — банк,
признанный таковым по законодательству иностранного государства, на территории
которого он зарегистрирован.
Источники налогового права
России — это содержащие нормы налогового права нормативные акты
преимущественно представительных органов государственной власти и местного
самоуправления, а также соответствующие им акты исполнительных органов
государственной власти и местного самоуправления, принятые в пределах их
компетенции.
Казенное учреждение —
государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание
государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение
государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации
предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов
государственной власти (государственных органов) или органов местного
самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за
счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Казна — часть
государственного и муниципального имущества (денежных средств), не закрепленная
за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями (средства
федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также средства
Центрального банка РФ, золотой и валютный фонды РФ).
Клиринговая деятельность —
это деятельность по определению взаимных обязательств (сбор, сверка,
корректировка информации по сделкам с ценными бумагами и подготовка
бухгалтерских документов по ним).
Кодекс профессиональной этики аудиторов — свод правил поведения,
обязательных для соблюдения аудиторскими организациями, аудиторами при
осуществлении ими аудиторской деятельности.
Консолидированная группа
налогоплательщиков — добровольное объединение налогоплательщиков налога на
прибыль организаций на основе договора о создании консолидированной группы
налогоплательщиков в порядке и на условиях, которые предусмотрены настоящим Кодексом,
в целях исчисления и уплаты налога на прибыль организаций с учетом совокупного
финансового результата хозяйственной деятельности указанных налогоплательщиков
(далее — налог на прибыль организаций по консолидированной группе
налогоплательщиков).
Контрольно-кассовая техника,
используемая при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с
использованием платежных карт, — контрольно-кассовые машины, оснащенные
фискальной памятью, электронно-вычислительные машины, в том числе персональные,
программно-технические комплексы.
Контрольно-счетные органы
субъектов РФ — высшие органы государственного финансового контроля в
субъектах РФ, действующие на основании конституций и уставов субъектов РФ и
законов субъектов РФ о контрольно-счетных органах.
Кредитная организация —
юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей
деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка
Российской Федерации имеет право осуществлять банковские операции,
предусмотренные Федеральным законом.
Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как
хозяйственное общество.
Лимит бюджетных обязательств
— объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных
обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем
финансовом году и плановом периоде).
Лондонский клуб —
неинституциализированное объединение коммерческих банков — кредиторов,
созданное для переговоров с официальными заемщиками (в случае России объединяет
свыше 600 банков, деятельность которых координируется Банковским
консультационным комитетом во главе с «Дойче банком»).
Льготы по налогам и сборам —
это предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков
сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по
сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая
возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.
Межбюджетные отношения —
взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам
регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного
процесса.
Межбюджетные трансферты —
средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации
другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Международные финансовые
организации — межгосударственные финансовые институты, специализирующиеся
на кредитовании и других финансовых операциях в соответствии с уставами,
утвержденными странами-членами.
Международный банк реконструкции
и развития — международная финансовая организация, учрежденная в результате
Бреттон-Вудской конференции в 1944 году. Первоначально ориентировался на
восстановление экономики стран Западной Европы, а сегодня главным образом
кредитует развивающиеся государства на рыночных условиях под правительственные
гарантии. Не конкурирует с коммерческими банками и аккумулирует свои ресурсы
путем выпуска долгосрочных облигаций. Группа МБРР включает также Международную
финансовую корпорацию, Международную ассоциацию развития, Многостороннее
агентство гарантий по инвестициям и другие международные финансовые
организации.
Международный валютный фонд
— ведущая международная валютно-финансовая организация, учрежденная в 1944 году
в результате Бреттон-Вудских соглашений с целью поддержания стабильности
международной валютной системы и снижения торговых и валютных барьеров между
странами; координирует международное сотрудничество в валютно-финансовой сфере,
финансирует страны-члены и консультирует их по различным экономическим
вопросам, выпускает СДР; ресурсы МВФ состоят из взносов стран-членов и рыночных
заимствований.
Местные налоги — это налоги,
которые установлены НК РФ и
нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных
образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих
муниципальных образований, если иное не предусмотрено пунктами 4
и 7 статьи 12
НК РФ.
Муниципальные доходы — часть
национального дохода, служат созданию финансовой основы местного
самоуправления, используются для решения вопросов местного значения исходя из
интересов населения соответствующей территории.
Наличные денежные расчеты —
произведенные с использованием средств наличного платежа расчеты за приобретенные
товары, выполненные работы, оказанные услуги.
Налог — обязательный,
индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в
форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного
ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового
обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
Налоговая база —
стоимостная, физическая или иная характеристика объекта налогообложения.
Налоговая дееспособность —
это предусмотренная нормами налогового права способность лица своими действиями
приобретать и реализовывать принадлежащие ему права и выполнять возложенные
обязанности.
Налоговая правоспособность —
это предусмотренная нормами налогового права возможность иметь права и нести
обязанности по поводу объектов налоговых правоотношений.
Налоговая санкция — мера
ответственности за совершение налогового правонарушения.
Налоговая система —
исторически, экономически и политически обусловленная совокупность законно
установленных в государстве налогов и сборов, принципов и порядка их
установления, введения и взимания, производств осуществления налогового
контроля и элементов защиты прав субъектов.
Налоговая ставка — величина
налоговых начислений на единицу измерения налоговой базы.
Налоговая тайна — это любые
полученные налоговым органом, органами внутренних дел, следственными органами,
органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о
налогоплательщике, за исключением сведений, установленных НК РФ в статье 102.
Налоговое право — это
подотрасль финансового права, включающая в себя совокупность правовых норм,
регулирующих налоговые правоотношения императивным и диспозитивным методами в
соответствующей публичному праву пропорции.
Налоговое правонарушение —
это виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах
и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового
агента и иных лиц, за которое Налоговым кодексом
Российской Федерации установлена ответственность.
Налоговое правоотношение —
вид общественных отношений, являющихся разновидностью финансового правоотношения,
урегулированных нормами законодательства о налогах и сборах, возникающих по
поводу установления, введения и взимания налогов и сборов в Российской
Федерации, а также в процессе осуществления налогового контроля, обжалования
актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и
привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.
Налоговые органы Российской
Федерации — это единая централизованная система контроля за соблюдением
законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и
своевременностью внесения в бюджетную систему Российской Федерации налогов и
сборов.
Налоговый аудит — аудит,
проводимый с целью установления достоверности налоговых деклараций, соблюдения
требований налогового законодательства, правильности и полноты начисления и
уплаты налогов.
Налоговый контроль — это
деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением
налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов
законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном НК РФ.
Налоговый период — это
календарный год или иной период времени применительно к отдельным налогам, по
окончании которого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога,
подлежащая уплате.
Налогоплательщики и плательщики
сборов — организации и физические лица, на которых в соответствии с
Налоговым кодексом
РФ возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и (или) сборы.
Национальная платежная система
— совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов
электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов),
платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи при оказании ими
платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации,
операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры
(субъекты национальной платежной системы).
Независимый государственный
финансовый контроль — контроль деятельности, осуществляемый Счетной палатой
РФ (уполномоченным государственным органом) и контрольно-счетными органами
субъектов РФ и муниципальных образований.
Неналоговые доходы государства и
муниципальных образований — поступающие в распоряжение государства и
муниципальных образований доходы от использования государственного и
муниципального имущества, деятельности органов государственной власти и
местного самоуправления, платежи эквивалентного и штрафного характера, а также
средства, привлекаемые на добровольных началах.
Нерезиденты — а) физические
лица, не являющиеся резидентами в соответствии с Федеральным законом
«О валютном регулировании и валютном контроле»; б) юридические лица,
созданные в соответствии с законодательством иностранных государств и имеющие
местонахождение за пределами территории Российской Федерации; в) организации,
не являющиеся юридическими лицами, созданные в соответствии с законодательством
иностранных государств и имеющие местонахождение за пределами территории
Российской Федерации; г) аккредитованные в Российской Федерации дипломатические
представительства, консульские учреждения иностранных государств и постоянные
представительства указанных государств при межгосударственных или
межправительственных организациях; д) межгосударственные и межправительственные
организации, их филиалы и постоянные представительства в Российской Федерации;
е) находящиеся на территории Российской Федерации филиалы, постоянные
представительства и другие обособленные или самостоятельные структурные
подразделения юридических лиц, созданных в соответствии с законодательством
иностранных государств и имеющих местонахождение за пределами территории
Российской Федерации, и организаций, не являющихся юридическими лицами,
созданных в соответствии с законодательством иностранных государств и имеющих
местонахождение за пределами территории Российской Федерации; ж) иные лица, не
относящиеся к резидентам.
Нефинансовые кредиты
международных финансовых организаций — форма привлечения средств на
возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной
основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов и
проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных
финансовых организаций.
Норма налогового права — это
общеобязательное правило поведения, рассчитанное на неоднократное применение,
исходящее от государства и обеспеченное возможностью государственного
принуждения, формально определенное (существующее в определенных источниках),
регулирующее общественные отношения по уплате налогов и сборов, а также
связанные с ними отношения.
Нормативные финансовые акты
— акты, которые устанавливают общие правила поведения для субъектов (физических
и юридических лиц), осуществляющих финансовую деятельность; обращены к широкому
кругу физических и юридических лиц; рассчитаны на длительное время действия.
Обособленное подразделение
организации — это любое территориально обособленное от нее подразделение,
по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места.
Обследование — оперативный
анализ ситуации по определенному вопросу финансово-хозяйственной деятельности в
целях определения целесообразности проработки данной проблемы и необходимости
проведения ревизии или проверки.
Обстоятельства, смягчающие
ответственность за совершение налогового правонарушения, — это
обстоятельства, которые устанавливаются судом или налоговым органом,
рассматривающим дело о совершении налогового правонарушения, и учитываются при
применении налоговых санкций.
Обстоятельство, отягчающее
ответственность за совершение налогового правонарушения, — это
обстоятельство, которое устанавливается судом или налоговым органом, рассматривающим
дело о совершении налогового правонарушения, и учитывается при применении
налоговых санкций.
Объект налогового правоотношения
— это то, на что направлено поведение участников правоотношения, а именно:
средства, предметы, явления, деятельность и действия.
Объект налогового контроля —
это отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах, с участием
налогообязанных лиц (налогоплательщиков, налоговых агентов).
Объект налогового правонарушения
— охраняемое законом общественное отношение, складывающееся в сфере
налогообложения.
Объект налогообложения —
реализация товаров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, расход или иное
обстоятельство, имеющее стоимостную, количественную или физическую
характеристику, с наличием которого законодательство о налогах и сборах
связывает возникновение у налогоплательщика обязанности по уплате налога.
Объективная сторона налогового
правонарушения — совокупность признаков противоправности деяний, посягающих
на этот объект.
Обязательное социальное
страхование — часть государственной системы социальной защиты населения,
спецификой которой является осуществляемое в соответствии с Федеральным законом
страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или)
социального положения, в том числе по не зависящим от них обстоятельствам.
Обязательный аудит — аудит,
проводимый в случаях, установленных законодательством.
Оператор платежной системы —
организация, определяющая правила платежной системы, а также выполняющая иные обязанности,
предусмотренные Федеральным законом
«О национальной платежной системе».
Оператор по переводу денежных средств
— организация, которая в соответствии с законодательством Российской Федерации
вправе осуществлять перевод денежных средств.
Оператор услуг платежной
инфраструктуры — операционный центр, платежный клиринговый центр и
расчетный центр.
Оператор электронных денежных
средств — оператор по переводу денежных средств, осуществляющий перевод
электронных денежных средств без открытия банковского счета (перевод
электронных денежных средств).
Операционный аудит — оценка
производительности и эффективности экономического субъекта, осуществляемая для
проверки процедур и методов функционирования аудируемого лица с целью оценки
эффективности хозяйствования.
Операционный центр —
организация, обеспечивающая в рамках платежной системы для участников платежной
системы и их клиентов доступ к услугам по переводу денежных средств, в том
числе с использованием электронных средств платежа, а также обмен электронными
сообщениями (далее — операционные услуги).
Организации — юридические
лица, образованные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а
также иностранные юридические лица, компании и другие корпоративные
образования, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии
с законодательством иностранных государств, международные организации, филиалы
и представительства указанных иностранных лиц и международных организаций,
созданные на территории Российской Федерации.
Отчетный финансовый год —
год, предшествующий текущему финансовому году.
Оценка федеральных инновационных
проектов, имеющих высокорисковый
характер, — вид контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной
палаты, осуществляемый на основе анализа эффективности реализации совокупности
проектов, обладающих схожими целями и характеристиками.
Очередной финансовый год —
год, следующий за текущим финансовым годом.
Парижский клуб —
неинституциализированное объединение стран-кредиторов (Австралия, Австрия,
Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Канада,
Нидерланды, Норвегия, Россия, США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция,
Япония), созданное в 1956 году для обсуждения и урегулирования проблем
задолженности суверенных государств; Россия — член Парижского клуба с 1997
года.
Парламентский контроль —
контроль финансовой деятельности, осуществляемый Федеральным Собранием РФ и
представительными (законодательными) органами субъектов РФ в пределах их
компетенции, установленной Конституцией
РФ, конституциями и уставами субъектов РФ.
Пеня — установленная статьей 75
НК РФ денежная сумма, которую налогоплательщик должен выплатить в случае уплаты
причитающихся сумм налогов или сборов, в том числе налогов, уплачиваемых в
связи с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, в
более поздние по сравнению с установленными законодательством о налогах и
сборах сроки.
Перевод денежных средств —
действия оператора по переводу денежных средств в рамках применяемых форм
безналичных расчетов по предоставлению получателю средств денежных средств
плательщика.
Пересчет — проверка точности
арифметических расчетов, произведенных объектом финансового контроля, либо
выполнение работником финансового контроля расчетов самостоятельно.
Плановый период — два
финансовых года, следующие за очередным финансовым годом.
Платежная система —
совокупность организаций, взаимодействующих по правилам платежной системы в
целях осуществления перевода денежных средств, включающая оператора платежной
системы, операторов услуг платежной инфраструктуры и участников платежной
системы, из которых как минимум три организации являются операторами по
переводу денежных средств.
Платежная услуга — услуга по
переводу денежных средств, услуга почтового перевода и услуга по приему
платежей.
Платежный агент —
юридическое лицо, за исключением кредитной организации, или индивидуальный
предприниматель, осуществляющие деятельность по приему платежей физических лиц.
Платежным агентом является оператор по приему платежей либо платежный субагент.
Платежный клиринговый центр
— организация, созданная в соответствии с законодательством Российской
Федерации, обеспечивающая в рамках платежной системы прием к исполнению
распоряжений участников платежной системы об осуществлении перевода денежных
средств и выполнение иных действий, предусмотренных Федеральным законом
«О национальной платежной системе».
Платежный субагент —
платежный агент — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель,
заключившие с оператором по приему платежей договор об осуществлении
деятельности по приему платежей физических лиц.
Платежный терминал — 1)
устройство для осуществления наличных денежных расчетов в автоматическом режиме
(без участия уполномоченного лица организации или индивидуального
предпринимателя, осуществляющих наличные денежные расчеты); 2) устройство для
приема платежным агентом от плательщика денежных средств, функционирующее в
автоматическом режиме без участия уполномоченного лица платежного агента.
Получатель бюджетных средств
(получатель средств соответствующего бюджета) — орган государственной
власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным
фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся
в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное
учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств
от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета,
если иное не установлено БК РФ.
Последующий контроль —
контроль, осуществляемый по итогам совершения хозяйственных операций с
государственными средствами органами государственной власти, юридическими и
физическими лицами. По результатам мероприятий последующего контроля
составляются акты, имеющие юридическую силу.
Постоянное представительство
— это филиал, представительство, отделение, бюро, контора, агентство, любое
другое обособленное подразделение или иное место деятельности этой организации,
через которое организация регулярно осуществляет предпринимательскую
деятельность на территории Российской Федерации, не относящуюся к категории
подготовительной и (или) вспомогательной.
Правила платежной системы —
документ (документы), содержащий (содержащие) условия участия в платежной
системе, осуществления перевода денежных средств, оказания услуг платежной
инфраструктуры и иные условия, определяемые оператором платежной системы в
соответствии с Федеральным законом
«О национальной платежной системе».
Предварительный финансовый
контроль — контроль, осуществляемый на стадии составления, рассмотрения и
утверждения проектов формирования и использования государственных средств.
Предварительный контроль носит превентивный характер и направлен на недопущение
возможности незаконного, нерационального или неэффективного использования
государственных финансовых и материальных ресурсов.
Предмет налогового контроля
— это полнота и своевременность уплаты налога, а также правильность
осуществления иных обязанностей, а также документы и иные носители информации,
служащие основанием для исчисления и уплаты налога и выполнения иных
обязанностей.
Представление Счетной палаты
— документ, направляемый органам государственной власти, иным государственным
органам, руководителям объектов аудита (контроля), содержащий информацию о
выявленных нарушениях законодательства Российской Федерации и иных нормативных
правовых актов, а также требование о принятии мер по устранению причин и
условий таких нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и
привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении
законодательства Российской Федерации.
Президентский контроль —
контроль надлежащего исполнения указов и распоряжений Президента, затрагивающих
вопросы государственных финансов, осуществляемый органами, уполномоченными
Президентом РФ в соответствии с законодательством РФ.
Прибыль — это денежное
выражение накоплений, создаваемых организациями любой формы собственности.
Принципы установления и взимания
налогов — основополагающие руководящие идеи, которые используются при
установлении и взимании налогов.
Программа государственных
внешних заимствований Российской Федерации — перечень внешних заимствований
Российской Федерации на очередной финансовый год с разделением на несвязанные
(финансовые) и целевые иностранные заимствования.
Производный финансовый
инструмент — это договор, за исключением договора репо, предусматривающий
одну или несколько из следующих обязанностей: 1) обязанность сторон или стороны
договора периодически или единовременно уплачивать денежные суммы, в том числе
в случае предъявления требований другой стороной, в зависимости от изменения
цен на товары, ценные бумаги, курса соответствующей валюты, величины процентных
ставок, уровня инфляции, значений, рассчитываемых на основании цен производных
финансовых инструментов, значений показателей, составляющих официальную
статистическую информацию, значений физических, биологических и (или)
химических показателей состояния окружающей среды, от наступления
обстоятельства, свидетельствующего о неисполнении или ненадлежащем исполнении
одним или несколькими юридическими лицами, государствами или муниципальными
образованиями своих обязанностей (за исключением договора поручительства и
договора страхования), либо иного обстоятельства, которое предусмотрено
федеральным законом или нормативными актами Банка России и относительно
которого неизвестно, наступит оно или не наступит, а также от изменения
значений, рассчитываемых на основании одного или совокупности нескольких
указанных в настоящем пункте
показателей. При этом такой договор может также предусматривать обязанность
сторон или стороны договора передать другой стороне ценные бумаги, товар или
валюту либо обязанность заключить договор, являющийся производным финансовым
инструментом; 2) обязанность сторон или стороны на условиях, определенных при
заключении договора, в случае предъявления требования другой стороной купить
или продать ценные бумаги, валюту или товар либо заключить договор, являющийся
производным финансовым инструментом; 3) обязанность одной стороны передать
ценные бумаги, валюту или товар в собственность другой стороне не ранее
третьего дня после дня заключения договора, обязанность другой стороны принять
и оплатить указанное имущество и указание на то, что такой договор является
производным финансовым инструментом.
Профицит бюджета —
превышение доходов бюджета над его расходами.
Публичные нормативные
обязательства — публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие
исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным
нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его
индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом
государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих
государственные должности Российской Федерации, государственные должности
субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, работников казенных
учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих
статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц,
обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных
учреждениях.
Публичные обязательства —
обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства
публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым
образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом,
иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным
законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).
Распорядитель бюджетных средств
(распорядитель средств соответствующего бюджета) — орган государственной
власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным
фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное
учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты
бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или)
получателями бюджетных средств.
Расходные обязательства —
обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением
обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта
Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени
казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному
публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из
соответствующего бюджета.
Расходы бюджета —
выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся
в соответствии с настоящим Кодексом
источниками финансирования дефицита бюджета.
Расчетный центр —
организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации,
обеспечивающая в рамках платежной системы исполнение распоряжений участников
платежной системы посредством списания и зачисления денежных средств по
банковским счетам участников платежной системы, а также направление
подтверждений, касающихся исполнения распоряжений участников платежной системы
(расчетные услуги).
Ревизия (комплексная
проверка) — взаимосвязанное изучение экономической и юридической сторон
деятельности организации, максимально возможное сочетание различных
методических приемов документального и фактического контроля с целью выявления
законности, достоверности и экономической целесообразности (рациональности и
эффективности) хозяйственных и финансовых операций.
Региональные налоги — это
налоги, которые установлены НК РФ и
законами субъектов России о налогах, но вводятся в действие представительными
(законодательными) органами государственной власти субъектов России.
Регулирующая функция налога
— направление воздействия на поведение налогоплательщиков путем усиления или
снижения налогового бремени для отдельных видов деятельности или категорий
налогоплательщиков в целях разрешения ряда экономических, социальных или
политических проблем государства.
Реестр аудиторов и аудиторских
организаций — систематизированный перечень аудиторов и аудиторских
организаций, ведение которого осуществляется саморегулируемыми организациями
аудиторов в отношении своих членов.
Резиденты: а) физические
лица, являющиеся гражданами Российской Федерации, за исключением граждан
Российской Федерации, постоянно проживающих в иностранном государстве не менее
одного года, в том числе имеющих выданный уполномоченным государственным
органом соответствующего иностранного государства вид на жительство, либо
временно пребывающих в иностранном государстве не менее одного года на
основании рабочей визы или учебной визы со сроком действия не менее одного года
или на основании совокупности таких виз с общим сроком действия не менее одного
года; б) постоянно проживающие в Российской Федерации на основании вида на
жительство, предусмотренного законодательством Российской Федерации,
иностранные граждане и лица без гражданства; в) юридические лица, созданные в
соответствии с законодательством Российской Федерации; г) находящиеся за
пределами территории Российской Федерации филиалы, представительства и иные
подразделения резидентов — юридических лиц, созданных в соответствии с
законодательством Российской Федерации; д) дипломатические представительства,
консульские учреждения Российской Федерации и иные официальные
представительства Российской Федерации, находящиеся за пределами территории
Российской Федерации, а также постоянные представительства Российской Федерации
при межгосударственных или межправительственных организациях; е) Российская
Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, которые
выступают в отношениях, регулируемых Федеральным законом
«О валютном регулировании и валютном контроле» и принятыми в
соответствии с ним иными федеральными законами и другими нормативными правовыми
актами.
Реструктуризация долга
иностранных государств и (или) иностранного юридического лица перед Российской
Федерацией — это пересмотр условий погашения указанного долга.
Рынок ценных бумаг —
совокупность отношений, возникающих между уполномоченными органами государства,
хозяйствующими субъектами по поводу выпуска, обращения и погашения ценных
бумаг.
Саморегулируемая организация
профессиональных участников рынка ценных бумаг — это добровольное
объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг, функционирующее на
принципах некоммерческой организации, создаваемое для обеспечения условий
профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг, соблюдения
стандартов профессиональной этики на рынке ценных бумаг, защиты интересов
владельцев ценных бумаг и иных клиентов профессиональных участников рынка ценных
бумаг, являющихся членами саморегулируемой организации, установления правил и
стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную
деятельность на рынке ценных бумаг.
Сбор — обязательный взнос,
взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из
условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами,
органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными
лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав
или выдачу разрешений (лицензий).
Связанные кредиты правительств
иностранных государств, банков и фирм — форма привлечения средств на
возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет
средств правительств иностранных государств, банков и фирм в основном в стране
кредитора.
Система государственного
финансового контроля — органы контроля Президента РФ, Федерального Собрания
РФ, представительных (законодательных) органов субъектов РФ, Правительства РФ,
органов исполнительной власти РФ и независимый государственный контроль.
Смета доходов и расходов
населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием,
— утвержденный органом местного самоуправления поселения план доходов и
расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета,
уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном
населенном пункте (на другой территории), входящем (входящей) в состав
территории поселения, отдельные функции местной администрации.
Содержание налогового
правоотношения — это права и обязанности субъектов налогового
правоотношения, тип и объем которых зависят от того, к какому виду относится
налоговое правоотношение.
Состав налогового правонарушения
— это установленные нормами налогового права признаки (элементы), совокупность
которых позволяет считать противоправное деяние налоговым правонарушением.
Срок давности привлечения к
ответственности за совершение налогового правонарушения — срок, после
истечения которого лицо не может быть привлечено к ответственности за
совершение налогового правонарушения.
Сроки уплаты налогов —
определяются календарной датой или истечением периода времени, исчисляемого
годами, кварталами, месяцами и днями, а также указанием на событие, которое
должно наступить или произойти, либо действие, которое должно быть совершено.
Стратегический аудит — вид
контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты, применяемый
в целях оценки реализуемости, рисков и последствий результатов реализации
стратегических целей обеспечения безопасности и социально-экономического
развития Российской Федерации.
Страхование — это отношения
по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении
определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых
страховщиками из уплаченных премий (страховых взносов), а также за счет иных
средств страховщиков.
Страхователи — юридические
лица и дееспособные физические лица, заключившие со страховщиками договоры
страхования либо являющиеся страхователями в силу закона (ст. 5 Закона
об организации страхового дела).
Страховая деятельность (или
страховое дело) — это сфера деятельности страховщиков по страхованию,
перестрахованию, взаимному страхованию, а также страховых брокеров, страховых
актуариев по оказанию услуг, связанных со страхованием, с перестрахованием.
Страховое право — это
комплексный правовой институт, который объединяет правовые нормы, регулирующие
общественные отношения, складывающиеся в связи с организацией страхового дела и
осуществлением страхования.
Страховщики — страховые
организации (в том числе перестраховочные организации) и общества взаимного
страхования, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации
для осуществления деятельности по страхованию, перестрахованию, взаимному
страхованию и получившие лицензии на осуществление соответствующего вида
страховой деятельности в установленном Законом порядке.
Субъект налогового
правонарушения — организации и физические лица в случаях, предусмотренных главами 16
и 18
Налогового кодекса Российской Федерации.
Субъекты налогового
правоотношения — лица, потенциально способные быть участниками налогового
правоотношения.
Счетная палата РФ — постоянно
действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля),
образуемый в порядке, установленном Конституцией
РФ, Федеральным законом
«О Счетной палате РФ», и подотчетный Федеральному Собранию РФ.
Счетная проверка отчетности
— совокупность специальных приемов контроля достоверности бухгалтерских отчетов
и балансов, в том числе проверка согласованности показателей, прямо влияющих на
налогооблагаемую базу, различных форм отчетности, сличение отдельных отчетных
показателей с записями в регистрах бухгалтерского учета, проверка
обоснованности учетных записей по данным первичных документов.
Счетно-аналитическая проверка
— проверка, оценивающая финансово-хозяйственную деятельность организаций,
предприятий и учреждений на основе методов документального и фактического
контроля и экономического анализа с целью определения рациональности и
эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов,
полноты и своевременности исполнения финансовых обязательств перед
государством.
Текущий контроль — контроль,
осуществляемый на стадии совершения хозяйственных и финансовых операций по
формированию и использованию государственных средств органами государственной
власти, юридическими и физическими лицами на основе данных первичных
документов, оперативного бухгалтерского учета, инвентаризаций и визуального
наблюдения.
Текущий финансовый год —
год, в котором осуществляются исполнение бюджета, составление и рассмотрение
проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и
плановый период).
Тематическая проверка —
проверка, проводимая по определенному кругу вопросов или одной теме (вопросу)
путем ознакомления на месте с отдельными сторонами хозяйственной и финансовой
деятельности. При проведении тематической проверки используются приемы
выборочного и документального контроля.
Трансграничный перевод денежных
средств — перевод денежных средств, при осуществлении которого плательщик
либо получатель средств находится за пределами Российской Федерации, и (или)
перевод денежных средств, при осуществлении которого плательщика или получателя
средств обслуживает иностранный центральный (национальный) банк или иностранный
банк.
Уполномоченные банки —
кредитные организации, созданные в соответствии с законодательством Российской
Федерации и имеющие право на основании лицензий Центрального банка Российской
Федерации осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте.
Управление государственным
(муниципальным) долгом — это финансовая деятельность законодательных и
исполнительных органов государственной (муниципальной) власти и уполномоченных
ими организаций по финансовому прогнозированию, планированию, проведению
финансовых долговых операций, финансовому учету и контролю государственного
долга, направленная на финансирование дефицита государственного
(муниципального) бюджета, погашение существующей задолженности и удешевление государственного
(муниципального) долга.
Участники платежной системы
— организации, присоединившиеся к правилам платежной системы в целях оказания
услуг по переводу денежных средств.
Федеральные налоги — это
налоги и сборы, которые установлены НК РФ и
обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации, если иное не
предусмотрено п. 7 ст. 12
НК РФ.
Финансовая деятельность
государства — деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного
обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и
муниципальные фонды, использованию их в интересах общества и государства,
причем эта деятельность осуществляется на основе управленческих решений,
финансового планирования и контроля за правильностью всех финансовых операций
как государственных (публичных), так и частных структур.
Финансовая система Российской
Федерации — это совокупность основных финансово-правовых институтов страны,
обслуживающих экономику и выполняющих либо функции соответствующих денежных
фондов, либо функции методов, которые способствуют, с одной стороны,
мобилизации денежных средств в соответствующие бюджеты, с другой стороны —
законному и рациональному расходованию денежных средств из них в интересах
общества и государства.
Финансовое правоотношение —
это урегулированное нормами финансового права общественное отношение,
складывающееся в сфере финансовой деятельности.
Финансово-плановые акты —
акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства, которые
содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т.е.
являются планами по мобилизации денежных средств, созданию денежных фондов и
использованию их на предусмотренные законом цели.
Финансовые органы —
Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию
исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов
Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций
муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения
местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).
Финансовые ресурсы организации
— это совокупность всех денежных средств и поступлений, имеющихся в распоряжении
хозяйствующего субъекта.
Финансовый (бухгалтерский) аудит
— независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в
целях выражения мнения о достоверности такой отчетности.
Финансовый аудит (контроль)
— вид контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты,
применяемый в целях документальных проверок достоверности финансовых операций,
бюджетного учета, бюджетной и иной отчетности, целевого использования
федеральных и иных ресурсов в пределах компетенции Счетной палаты, проверок
финансовой и иной деятельности объектов аудита (контроля).
Финансы страны — денежное
хозяйство страны и возникающие на его основе посредством оборота денег
финансовые отношения, в результате которых образуются различные фонды денежных
средств, как государственные, так и негосударственные (частные).
Фискальная функция налога —
направленность налога на финансовое обеспечение деятельности государства и
муниципальных образований.
Форма налогового контроля — это
внешнее выражение организации и проведения контрольных действий.
Функция налога — проявление
свойств налога в системе налоговых правоотношений, характеризующееся
направленностью и постоянством.
Целевой иностранный кредит
(заимствование) — форма финансирования проектов, включенных в Программу
государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая
предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и
возмездной основе путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями
этих проектов. Целевые иностранные кредиты включают связанные кредиты
правительств иностранных государств, банков и фирм, а также нефинансовые
кредиты международных финансовых организаций.
Ценовой аудит — проверка
обоснованности установления цены на заказ.
Частные (негосударственные)
финансы — денежные средства, принадлежащие частным, кооперативным и
общественным организациям, а также отдельным лицам.
Экспертиза — метод
предварительной оценки принятия финансовых решений с целью определения их
экономической эффективности и юридических последствий.
Электронное средство платежа
— средство и (или) способ, позволяющие клиенту оператора по переводу денежных
средств составлять, удостоверять и передавать распоряжения в целях
осуществления перевода денежных средств в рамках применяемых форм безналичных
расчетов с использованием информационно-коммуникационных технологий,
электронных носителей информации, в том числе платежных карт, а также иных
технических устройств.
Электронные денежные средства
— денежные средства, которые предварительно предоставлены одним лицом (лицом,
предоставившим денежные средства) другому лицу, учитывающему информацию о
размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета
(обязанному лицу), для исполнения денежных обязательств лица, предоставившего
денежные средства, перед третьими лицами и в отношении которых лицо,
предоставившее денежные средства, имеет право передавать распоряжения
исключительно с использованием электронных средств платежа. При этом не
являются электронными денежными средствами денежные средства, полученные
организациями, осуществляющими профессиональную деятельность на рынке ценных
бумаг, клиринговую деятельность и (или) деятельность по управлению
инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными
пенсионными фондами и осуществляющими учет информации о размере предоставленных
денежных средств без открытия банковского счета в соответствии с
законодательством, регулирующим деятельность указанных организаций.
Эмиссионная ценная бумага —
ценная бумага, обладающая следующими признаками: 1) закрепляет совокупность
имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и
безусловному осуществлению с соблюдением установленных федеральным
законодательством формы и порядка; 2) размещается выпусками; 3) имеет равные
объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от
времени приобретения данной ценной бумаги.
Эмитенты государственных и
муниципальных ценных бумаг — это исполнительные органы государственной
власти и местные администрации, которые выпускают от имени публично-правового
образования ценные бумаги и несут обязательства перед владельцами ценных бумаг
по осуществлению прав, закрепленных этими ценными бумагами.
Приложение N 2
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ДЛЯ УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ
САМОСТОЯТЕЛЬНОЙ РАБОТЫ СТУДЕНТОВ БАКАЛАВРИАТА
Нормативные акты
1. Конституция
Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.
2. Лимская декларация
руководящих принципов контроля (принята в 1977 году IX Конгрессом Международной
организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика
Перу)) // Правовое регулирование государственного финансового контроля в
зарубежных странах. М., 1998.
3. Гражданский кодекс
Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (ред. от 31
января 2016 года) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
4. Бюджетный кодекс
РФ от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ.
5. Налоговый кодекс
РФ (часть первая) от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ.
6. Налоговый кодекс
РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 года N 117-ФЗ.
7. Федеральный конституционный закон от
21 июля 1994 года N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской
Федерации».
8. Федеральный конституционный закон от
17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
9. Федеральный закон от
2 декабря 1990 года N 395-1 «О банках и банковской деятельности».
10. Федеральный закон от
11 января 1995 года N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
11. Федеральный закон от
22 апреля 1996 года N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».
12. Федеральный закон от
12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 9
марта 2016 года) // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
13. Федеральный закон 24
июля 1998 года N 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от
несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».
14. Федеральный закон от
29 июля 1998 года N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения
государственных и муниципальных ценных бумаг».
15. Федеральный закон от
5 марта 1999 года N 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов
на рынке ценных бумаг».
16. Федеральный закон от
25 февраля 1999 года N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской
Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».
17. Федеральный закон от
16 июля 1999 года N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального
страхования».
18. Федеральный закон от
29 ноября 2001 года N 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах».
19. Федеральный закон от
15 декабря 2001 года N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской
Федерации».
20. Федеральный закон от
10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)».
21. Федеральный закон от
22 мая 2003 года N 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при
осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием
платежных карт».
22. Федеральный закон от
10 декабря 2003 года N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном
контроле».
23. Федеральный закон от
3 ноября 2006 года N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (ред. от 29
декабря 2015 года) // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.
24. Федеральный закон от
30 декабря 2008 года N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности».
25. Федеральный закон от
24 июля 2009 года N 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд
Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации,
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды
обязательного медицинского страхования».
26. Федеральный закон от
8 мая 2010 года N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений» (ред. от 29 декабря 2015 года)
// СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
27. Федеральный закон от
29 ноября 2010 года N 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в
Российской Федерации».
28. Федеральный закон от
27 июня 2011 года N 161-ФЗ «О национальной платежной системе».
29. Закон РФ
от 21 марта 1991 года N 943-1 «О налоговых органах Российской
Федерации».
30. Закон
РСФСР от 26 июня 1991 года N 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в
РСФСР».
31. Закон РФ
от 27 ноября 1992 года N 4015-1 «Об организации страхового дела в
Российской Федерации».
32. Постановление
ВС РФ от 27 декабря 1991 года N 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда
Российской Федерации (России)» (вместе с Положением о Пенсионном фонде
Российской Федерации (России)).
33. Постановление
СФ ФС РФ от 30 января 2002 года N 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации».
34. Постановление
ГД ФС РФ от 22 января 1998 года N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
35. Указ
Президента РФ от 13 мая 2000 года N 849 «О Полномочном Представителе
Президента Российской Федерации в федеральном округе».
36. Указ
Президента РФ от 8 июня 2004 года N 729 «Об утверждении Положения о
Контрольном управлении Президента Российской Федерации».
37. Указ
Президента РФ от 20 августа 2004 года N 1086 «Об утверждении Положения об
Экспертном управлении Президента Российской Федерации».
38. Постановление
Правительства РФ от 7 апреля 2004 года N 185 «Вопросы Министерства
финансов Российской Федерации».
39. Постановление
Правительства РФ от 30 июня 2004 года N 329 «О Министерстве финансов
Российской Федерации».
40. Постановление
Правительства РФ от 1 декабря 2004 года N 703 «О Федеральном
казначействе».
41. Постановление
Правительства РФ от 30 сентября 2004 года N 506 «Об утверждении Положения
о Федеральной налоговой службе».
42. Постановление
Правительства РФ от 15 июня 2004 года N 278 «Об утверждении Положения о
Федеральной службе финансово-бюджетного надзора».
43. Постановление
Правительства РФ от 23 июня 2004 года N 307 «Об утверждении Положения о
Федеральной службе по финансовому мониторингу».
44. Постановление
Правительства РФ от 21 августа 2004 года N 429 «Вопросы Федеральной
таможенной службы».
45. Постановление
Правительства РФ от 31 марта 2005 года N 171 «Об утверждении Положения об
осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием
платежных карт без применения контрольно-кассовой техники».
46. Постановление
Правительства РФ от 26 июля 2006 года N 459 «О Федеральной таможенной
службе».
47. Постановление
Правительства РФ от 29 августа 2011 года N 717 «О некоторых вопросах
государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской
Федерации» (вместе с Положением о Федеральной службе по финансовым
рынкам).
48. Постановление
Правительства РФ от 26 февраля 2014 года N 151 «О формировании и ведении
базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ,
формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней государственных
услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными
учреждениями, и об общих требованиях к формированию, ведению и утверждению
ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ,
оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской
Федерации (муниципальными учреждениями)» (вместе с Правилами формирования
и ведения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и
работ, Правилами формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных
услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными
учреждениями) (ред. от 2 июля 2015 года) // www.pravo.gov.ru. Дата обращения:
10 июля 2015 года.
49. Постановление
Правительства РФ от 26 июня 2015 года N 640 «О порядке формирования
государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в
отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения
выполнения государственного задания» (вместе с Положением о формировании
государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в
отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении
выполнения государственного задания) // СПС «КонсультантПлюс».
50. Положение
о порядке ведения кассовых операций с банкнотами и монетой Банка России на
территории Российской Федерации (утв. Банком России 12 октября 2011 года N
373-П).
51. Положение
о правилах осуществления перевода денежных средств (утв. Банком России 19 июня
2012 года N 383-П).
52. Постановление
Правления Пенсионного фонда Российской Федерации от 9 октября 2000 года N 118
«О создании управления Пенсионного фонда Российской Федерации».
53. Указание
ЦБ РФ от 14 ноября 2001 года N 1050-У «Об установлении предельного размера
расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по
одной сделке».
54. Приказ
Минфина России от 11 июля 2005 года N 89н «Об утверждении Положения о
территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора».
55. Приказ
Минфина России от 16 ноября 2015 года N 177н «О порядке ведения реестра
государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение
работ)» // Официальный интернет-портал правовой информации:
http://www.pravo.gov.ru. Дата обращения: 18 декабря 2015 года; СПС
«КонсультантПлюс».
56. Информационное письмо
ЦБ РФ от 30 сентября 2005 года N 33 «Обобщение практики применения
нормативных актов Банка России по вопросам валютного контроля».
57. Информационное письмо
ЦБ РФ от 31 марта 2005 года N 31 «Вопросы, связанные с применением
Федерального закона от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ «О валютном
регулировании и валютном контроле» и нормативных актов Банка России».
58. Письмо
Минфина России от 14 июля 2014 года N 02-10-09/34216 // СПС
«КонсультантПлюс».
59. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря
2015 года N 1044 «О порядке формирования государственного задания на
оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных
учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания»
// Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан
и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2016. N 12.
Ст. 0423.
60. Постановление Правительства Красноярского края от 9 октября 2015
года N 539-п «Об утверждении Порядка формирования государственного задания
в отношении краевых государственных учреждений и финансового обеспечения
выполнения государственного задания» // Официальный интернет-портал
правовой информации Красноярского края: http://www.zakon.krskstate.ru. Дата
обращения: 15 октября 2015 года.
61. Постановление Правительства Рязанской области от 16 сентября 2015
года N 230 «О порядке формирования государственного задания на оказание
государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений
Рязанской области и финансового обеспечения выполнения государственного
задания» (вместе с Положением…) // Рязанские ведомости. 2015. N 174.
Официальные акты высших судебных органов,
судебная
практика <1>
———————————
<1> Все перечисленные акты высших судебных
органов, судебная практика включены в СПС «КонсультантПлюс».
1. Постановление
Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 года N 7-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5
февраля 1997 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд
Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации,
Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды
обязательного медицинского страхования на 1997 год» в связи с жалобами
ряда граждан и запросами судов».
2. Определение
Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 года N 268-О «По запросу
Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей
статьи 75 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации
(Банке России)».
3. Постановление
Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 года N 9-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном
бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год»,
«О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с
запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В.
Жмаковского».
4. Определение
Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 года N 71-О «Об отказе в
принятии к рассмотрению жалобы Льговского городского совета депутатов Курской
области на нарушение конституционных прав и свобод положениями абзаца третьего
статьи 8, пункта 1 статьи 47 и статьи 131 Бюджетного кодекса Российской
Федерации».
5. Определение
Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2004 года N 428-О «Об отказе в
принятии к рассмотрению жалобы гражданина Пожарова Павла Вениаминовича на
нарушение его конституционных прав положениями пункта 13 приложения 3 к
Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2000 год», пункта 8
приложения 4 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2001
год», пункта 5 приложения 9 к Федеральному закону «О федеральном
бюджете на 2002 год», статьи 97 Федерального закона «О федеральном
бюджете на 2003 год» и подпункта 34 пункта 1 приложения 20 к нему, статей
102 и 144 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год»,
подпункта 37 пункта 1 приложения 20 к нему, пункта 4 статьи 83 и пункта 2
статьи 180 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункта 1 пункта 2 статьи
5 Закона Российской Федерации «О государственной пошлине» и пункта 1
части первой статьи 89 ГПК Российской Федерации».
6. Определение
Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2004 года N 308-О «Об отказе в
принятии к рассмотрению запроса мирового судьи судебного участка N 3 города
Кинешмы Ивановской области о проверке конституционности положений пункта 4
статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части первой статьи 128
Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и подпункта
17 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону».
7. Определение
Конституционного Суда РФ от 10 марта 2005 года N 65-О «Об отказе в
принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества
«Татсахарпром» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 11
статьи 76 Бюджетного кодекса Российской Федерации».
8. Определение
Конституционного Суда РФ от 10 марта 2005 года N 13-О «Об отказе в
принятии к рассмотрению жалобы Администрации муниципального образования
«Город Инта» на нарушение конституционных прав и свобод положением
пункта 5 статьи 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации».
9. Определение
Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2005 года N 22-О «Об отказе в
принятии к рассмотрению жалобы гражданина Брякотина Алексея Эдуардовича на
нарушение его конституционных прав отдельными положениями Федерального закона
«О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных
денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт», а
также статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О
Конституционном Суде Российской Федерации».
10. Определение
Конституционного Суда РФ от 9 июня 2005 года N 222-О «Об отказе в принятии
к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «СТЭП»
на нарушение конституционных прав и свобод абзацем тринадцатым пункта 3 статьи
2 Федерального закона «О применении контрольно-кассовой техники при
осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием
платежных карт».
11. Определение
Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 года N 234-О «По запросу Собрания
депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пунктов 2 и
3 статьи 26.6, пункта 2 статьи 26.16, абзаца второго пункта 1 статьи 26.17
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации», абзаца третьего статьи 3 Федерального закона
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца
второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 статьи 131, абзаца третьего статьи 135
Бюджетного кодекса Российской Федерации».
12. Определение
Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 года N 302-О «Об отказе в
принятии к рассмотрению запроса Саратовской областной Думы о проверке
конституционности положений абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного
кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 2 статьи 26.14
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации».
13. Постановление
Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 года N 57 «О некоторых вопросах,
возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса
Российской Федерации».
14. Постановление
Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 года N 23 «О некоторых вопросах применения
арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».
Дополнительная литература
1.
Аракелова М.В. Налоговый
мониторинг как форма налогового администрирования // Финансовое
право. 2015. N 8.
2. Бельский К.С. К вопросу о понятии
денежной системы Российской Федерации // Финансовое право. 2005. N
8.
3. Бельский К.С. Эмиссионное право как институт финансового права //
Государство и право. 2006. N 5.
4. Богданова А.В. Организационно-правовые
основы управления государственным долгом субъекта Российской
Федерации // Финансовое право. 2015. N 10.
5. Болтинова О.В. Бюджетный процесс — институт бюджетного права
Российской Федерации: Монография. М., 2009.
6. Васильева Е.Г. Бюджетно-правовая
ответственность в РФ: проблемы правового регулирования и реализации
// Финансовое право. 2015. N 9.
7. Вершило Т.А. К вопросу о
правовых проблемах эффективного использования бюджетных средств //
Финансовое право. 2013. N 12.
8. Вершило Т.А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных
отношений. М., 2010.
9. Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и
практики. СПб., 2003.
10. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в
современной России. М., 2012.
11. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного
финансового контроля. М., 2000.
12. Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М.,
2008.
13. Ильин А.Ю. Правовая
характеристика элементов налога на добавленную стоимость //
Финансовое право. 2015. N 5.
14. Институты финансового права / Под ред. проф. Н.М. Казанцева. М.,
2009.
15. Костикова Е.Г. Дорожные фонды.
Продолжение истории // Финансовое право. 2011. N 11.
16. Костикова Е.Г. О правовых основах
национальной системы платежных карт // Финансовое право. 2014. N 12.
17. Котенева Т.В. Актуальные вопросы
формирования учетной политики казенного учреждения // Международный
бухгалтерский учет. 2015. N 10.
18. Крохина Ю.А. О новых подходах к
реформированию межбюджетных отношений в целях обеспечения
устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации //
Финансовое право. 2014. N 4.
19. Крохина Ю.А. Проблемы правового
регулирования неналоговых доходов в Российской Федерации //
Финансовое право. 2014. N 7.
20. Крупенин Г.Р. Налог как атрибут
государства // Финансовое право. 2010. N 10.
21. Крылов О.М. Валюта как признак
современного государства // Финансовое право. 2010. N 11.
22. Кудряшов В.В. Институты
международного финансового права: кредитный рейтинг // Финансовое
право. 2015. N 8.
23. Кучеров И.И. Право денежной
эмиссии и его реализация // Финансовое право. 2015. N 3.
24. Кучеров С.В. Проблемы правовой
идентификации нарушений бюджетного законодательства // Финансовое
право. 2010. N 11.
25. Лермонтов Ю.М. Постатейный комментарий
к Бюджетному кодексу Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
2015.
26. Нуриахметов Н.М. О понятии бюджетной
деятельности государства // Финансовое право. 2014. N 10.
27. Панкратова В.И. Единый казначейский
счет бюджета по учету доходов и средств федерального бюджета //
Финансовое право. 2010. N 12.
28. Пауль А.Г. К вопросу о
бюджетно-правовом понятии доходов бюджета // Финансовое право. 2011.
N 2.
29. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971.
30. Поветкина Н.А. Бюджетное
законодательство Российской Федерации: перспективы развития //
Финансовое право. 2015. N 9.
31. Поветкина Н.А. Источники
финансового права: теоретический аспект // Финансовое право. 2011. N
2.
32. Поветкина Н.А. Роль и значение
доходов бюджета // Финансовое право. 2015. N 6.
33. Право и финансовый контроль / Н.М. Казанцев и др. М., 2009.
34. Прошунин М.М. К вопросу о
соотношении финансового мониторинга и финансового контроля //
Финансовое право. 2010. N 10.
35. Прошунин М.М. Финансовый мониторинг (противодействие легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма):
Учеб. пособие. М., 2009.
36. Решетина Е.Н. К вопросу о
соотношении финансового права и инвестиционного права // Финансовое
право. 2011. N 6.
37. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового
права. М., 1960.
38. Рождественская Т.Э. Правовое
регулирование банковской системы в посткризисный период //
Банковское право. 2010. N 5.
39. Рукавишникова И.В. Коммерческие
организации как субъекты финансового контроля: международно-правовой
аспект // Финансовое право. 2010. N 6.
40. Рукавишникова И.В. Метод финансового права: Монография. М., 2004.
41. Рыбакова С.В. Публичный
финансовый контроль и надзор // Финансовое право. 2014. N 12.
42. Рыбакова С.В. Финансовое и банковское право (теоретические аспекты
соотношения). Саратов, 2009.
43. Самсонова А.Е. К вопросу об
имущественных отношениях как предмете финансового права //
Финансовое право. 2010. N 10.
44. Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. М., 2006.
45. Саттарова Н.А. Финансово-правовая ответственность: Учеб. пособие.
Казань, 2009.
46. Семенихин В.В. Все о
некоммерческих юридических лицах. М., 2014.
47. Снегирева В.Н. Принципы бюджетного
процесса в науке российского финансового права // Актуальные
проблемы российского права. 2015. N 9.
48. Соколова Э.Д. К вопросу о понятии
налоговой системы // Финансовое право. 2011. N 1.
49. Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. М., 2006.
50. Тропская С.С. К вопросу о месте
страхового права в системе российского права (финансово-правовые
аспекты страхования) // Финансовое право. 2011. N 11.
51. Тропская С.С. К вопросу о
предмете современного финансового права // Финансовое право. 2013. N
12.
52. Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Принципы
российского финансового права как базисные принципы банковской
деятельности // Банковское право. 2013. N 6.
53. Худяков А.И. Избранные труды по финансовому праву. СПб., 2010.
54. Цинделиани И.А. О системе финансового права: современное состояние
научных исследований: Монография. М., 2011.
55. Цыдыпова А.В. История становления
и развития российского законодательства в сфере налогообложения
добычи полезных ископаемых // Финансовое право. 2015. N 2.
56. Черникова Е.В., Горбунова О.Н., Горош Ю.В. Финансовое право и
проблемы местных финансов // Современное право. 2015. N 9.
57. Шарандина Н.Л. Стратегическое
планирование как этап бюджетного реформирования // Финансовое право.
2015. N 1.
58. Шевелева Н.А., Братко Т.Д. Налоговая льгота
как категория финансового права // Вестник экономического правосудия
Российской Федерации. 2014. N 10.
59. Шохин С.О. Финансовое право —
время перемен // Финансовое право. 2014. N 2.
60. Яговкина В.А. Дополнительные
источники финансовых средств государственных и муниципальных
учреждений // Финансовое право. 2014. N 11. С. 26 — 29.
61. Ялбулганов А.А. Новый
категориальный аппарат государственного финансового контроля //
Финансовое право. 2014. N 8.
62. Ялбулганов А.А. О понятии
финансового права: к истории вопроса // Финансовое право. 2015. N
10.
63. Ялбулганов А.А. Очерки истории финансового права дореволюционной
России. М., 1998.