Основні шляхи вдосконалення дозвільної системи
Основні шляхи вдосконалення дозвільної системи
ЗМІСТ
1. АНАЛІЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ ДОЗВІЛЬНОЇ СИСТЕМИ
2. ПРОБЛЕМИ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ІНСТИТУЦІОНАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ДОЗВІЛЬНИХ ОРГАНІВ ТА ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ
3. УДОСКОНАЛЕННЯ ІСНУЮЧОЇ ДОЗВІЛЬНО-ПОГОДЖУВАЛЬНОЇ ПРОЦЕДУРИ В БУДІВНИЦТВІ
4. МІСЦЕ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ В ДОЗВІЛЬНІЙ СИСТЕМІ
5. ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ ПО ВДОСКОНАЛЕННЮ ФУНКЦІОНУВАННЯ ДОЗВІЛЬНОЇ СИСТЕМИ
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. АНАЛІЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ ДОЗВІЛЬНОЇ СИСТЕМИ
З метою підвищення ефективності дозвільної системи та зменшення можливостей для корупційних дій, один з компонентів впроваджуваної в Україні Порогової програми Корпорації «Виклики тисячоліття» передбачає підтримку розвитку мережі єдиних дозвільних центрів (ЄДЦ) по всій Україні.
Система ЄДЦ почала формуватися в Україні з 2004-2005 рр., їх створення стало практично повсюдним явищем після того, як у січні 2006 р. набрав чинності Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». ЄДЦ функціонують у районах, містах обласного, республіканського (Автономна Республіка Крим) значення та районах в містах Києві та Севастополі. Всього в Україні діє 677 ЄДЦ, що майже повністю охоплює згадані адміністративно-територіальні одиниці, сумарна кількість яких складає 681.
У листопаді 2007–березні 2008 в рамках проекту «Гідна Україна» проводилося опитування українських підприємств, спрямоване на дослідження проблеми корупції у сфері видачі документів дозвільного характеру щодо окремих процедур (будівництва та земельних відносин).
Як показали результати дослідження, 65% респондентів сприймають систему отримання дозволів на будівництво як корумповану; 74% компаній, що стикаються з корупцією при отриманні дозволів на операції з землею, висловлюють подібні думки. Відсоток тих, хто скористався традиційною системою отримання дозволів на операції з землею, був дещо вищим (44,7%) , ніж при отриманні дозволів на будівництво. Однак для компаній, які отримували дозволи через ЄДЦ, цей відсоток значно нижчий. Лише 13,1% підприємств, що отримували дозволи на операції з землею, та 24,1% тих, що отримували дозволи на операції з землею, зіткнулись з випадками корупції.
Порівняно з традиційною дозвільною системою, результати ЄДЦ виглядають більш оптимістично. Загалом за використання ЄДЦ тривалість та кількість кроків, необхідних для видачі дозволів, є значно меншими. Більшість компаній поділяє думку, що ЄДЦ можуть стати ефективними у подоланні корупції. 56% респондентів, які отримували дозволи на операції з землею, відмітили, що ЄДЦ значно знижують рівень корупції. Серед підприємців, які отримували дозволи на будівництво, цей відсоток становить 75%.
Однак, на думку респондентів, робота єдиних дозвільних центрів поки не є ідеальною. Серед бар’єрів та труднощів використання ЄДЦ більшість опитаних назвало значну тривалість процедури отримання дозволів через ЄДЦ, необхідність додатково самостійно звертатися до дозвільних органів, навіть за умови використання послуг посередників, обмеженість діапазону послуг, що надаються через ЄДЦ, та відсутність інформації щодо процесу використання ЄДЦ. Така ситуація вказує на те, що важливо приділити увагу якості послуг, що їх надають ЄДЦ, включаючи тренінги для персоналу й керівників центрів. Також необхідно контролювати якість послуг, що надають ЄДЦ [7].
Проблема функціонування дозвільної системи багато в чому залежить від нормативно-правового регулювання. Виходячи з цього доцільним бути привести ряд визначень, які закріплені в Законі України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Зокрема, під дозвільною системою у сфері господарської діяльності розуміється сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, державними адміністраторами та суб'єктами господарювання у зв'язку з видачею документів дозвільного характеру, переоформленням, видачею дублікатів, анулюванням документів дозвільного характеру.
Законодавець чітко закріплює визначення «дозвільні органи» - органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру.
Крім того законодавець окремо виділяє місцеві дозвільні органи, визначаючи їх як міські ради міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення (їх виконавчі органи), районні та районні у містах Києві і Севастополі державні адміністрації, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, територіальні (місцеві) органи центральних органів виконавчої влади, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону від свого імені проводити чи залучатися до проведення експертизи та обстеження об'єктів, на які видається документ дозвільного характеру, видавати документи дозвільного характеру у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Розмежування системи дозвільних органів по певних рівнях призводить до певного спрощення регулювання проблеми супідрядності та делегування повноважень в системі дозвільних органів.
Окремо законом вводиться поняття дозвільного центру. Так, під дозвільним центром - розуміється робочий орган відповідної міської ради міста обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення (її виконавчого органу), районної та районної у містах Києві і Севастополі державних адміністрацій, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, в якому представники місцевих дозвільних органів та державний адміністратор діють за принципом організаційної єдності щодо видачі документів дозвільного характеру, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання документів дозвільного характеру. Зауважимо, що документ дозвільного характеру – це дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ, який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Що ж стосується визначення дозвільної процедури, то Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» встановлює, що дозвільна чи погоджувальна процедура - це сукупність дій, що здійснюються суб'єктами господарювання, державними адміністраторами та дозвільними органами під час проведення погодження (розгляду), оформлення, надання висновків тощо, які передують отриманню документа дозвільного характеру [5].
В рамках роботи доцільним також викоремити основні принципами державної політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності. До них відносяться зокрема такі:
захист прав, законних інтересів суспільства, територіальних громад та громадян, життя громадян, охорона навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
розвиток конкуренції;
прозорість процедури видачі документів дозвільного характеру;
додержання рівності прав суб'єктів господарювання під час видачі документів дозвільного характеру;
відповідальність посадових осіб дозвільних органів, державних адміністраторів та суб'єктів господарювання за порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру;
зменшення рівня державного регулювання господарської діяльності;
установлення єдиних вимог до порядку видачі документів дозвільного характеру.
Виходячи з встановлених законом принципів функціонування дозвільної системи та існуючою системи дозвільних органів можемо стверджувати, що до нормативно-правової бази, яка регулює відносини в цій сфері відносяться: Конституція України, Закони України «Про інформацію», «Про боротьбу з корупцією», «Про об’єднання громадян», «Про інформацію», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності», «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності», Указ Президента України "Про запровадження дозвільної системи у сфері підприємницької діяльності", Наказ ДКРПП від 18 квітня 2006 р. № 39 "Про Тимчасовий порядок формування, ведення та користування реєстром документів дозвільного характеру", Наказ ДКРПП від 22 вересня 2006 р. № 82 "Про заходи щодо забезпечення видачі відомостей з реєстру документів дозвільного характеру", Постанова Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 року № 576 "Про затвердження Положення про дозвільну систему", Постанова Кабінету Міністрів України від 7 грудня 2005 року № 1176 "Про затвердження форми заяви на одержання суб’єктом господарювання або уповноваженою ним особою документів дозвільного характеру", Наказ ДКРПП від 15 травня 2006 р. № 45 "Про затвердження Порядку здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру", Наказ ДКРПП від 9 листопода 2006 р. № 101 "Про затвердження форми та Технічного опису бланка довідки з реєстру документів дозвільного характеру", Наказ ДКРПП від 5 грудня 2005 р. № 116 "Про затвердження Типового положення про адміністратора та порядок його взаємодії з місцевими дозвільними органами, суб’єктами господарювання та територіальним органом спеціально уповноваженого органу з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності", Постанова Кабінету Міністрів України від 21 травня 2009 р. № 526 "Про заходи щодо упорядкування видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", Постанова Кабінету Міністрів України від 17 травня 2006 р. № 585 "Про затвердження Порядку повідомлення адміністратора або дозвільного органу про відповідність матеріально-технічної бази суб’єктів господарювання вимогам законодавства".
Отже, ми з’ясували, що чинне законодавство надає місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування ряд повноважень у сфері забезпечення діяльності ЄДЦ. Так, відповідно до ЗУ «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» міські ради (виконавчі комітети) та райдержадміністрації затверджують порядок взаємодії представників місцевих дозвільних органів, які здійснюють прийом суб'єктів господарювання в одному приміщенні. Крім того встановлено, що міські ради затверджують порядок взаємодії місцевих дозвільних органів, адміністратора, суб'єкта господарювання та територіального органу уповноваженого органу в місті обласного значення. Порядок взаємодії місцевих дозвільних органів, адміністратора, суб'єкта господарювання та територіального органу уповноваженого органу в районах затверджується відповідною районною державною адміністрацією. Вказані документи розробляються та затверджуються за погодженням з територіальним органом Держкомпідприємництва на підставі Типового положення про адміністратора та порядок його взаємодії з місцевими дозвільними органами, суб'єктами господарювання та територіальним органом спеціально уповноваженого органу з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, затвердженого наказом Держкомпідприємництва України від 05.12.2006 р. № 116
Згадані вище місцеві нормативно-правові акти і є засадничими документами для функціонування ЄДЦ на місцях [6].
Відповідно до Типового положення про адміністратора виконавчий комітет міської ради, районна, районна в містах Києві та Севастополі держадміністрації вправі затверджувати форму бланка погодження дозвільної процедури або визначати інші способи документообігу між учасниками дозвільного центру. Діяльність ЄДЦ в місті, районі може регламентуватись також іншими НПА місцевого рівня (технічними регламентами тощо). Аналіз нормативно-правового забезпечення дозволяє оцінити характер та якість місцевих регулювань, яких у значній мірі впливає на організацію роботи місцевого ЄДЦ. Він також дозволяє виявити новації, не передбачені загальнодержавними документами, проте запроваджені на місцевому рівні.
За для всебічного виявлення недоліків в сфері правового регулювання діяльності дозвільних органів використаємо Підсумковий звіт за результатами громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів, який проводився за результатами роботи дозвільних центрів у 2009 році.
За результатами моніторингу, можемо зробити висновок, що основні проблеми в регулюванні роботи ЄДЦ, що створюють умови для корупції, зосереджені на рівні загальнодержавних нормативно-правових документів. Зокрема:
1. Частина 1 статті 4 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» зазначає, що виключно законами, які регулюють відносини, пов’язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється: необхідність одержання документа дозвільного характеру, дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру, платність або безоплатність видачі документа дозвільного характеру, строк прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документа дозвільного характеру, вичерпний перелік підстав для відмови у видачі та анулювання документа дозвільного характеру, можливість набуття суб’єктом господарювання права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності за декларативним принципом. Водночас Закон не містить прямої вказівки щодо відміни та заборони вимагання документів дозвільного характеру, не передбачених законами України (зокрема тих, що були запроваджені до набрання чинності зазначеною нормою Закону про дозвільну систему), що на практиці призводить до того, що документи дозвільного характеру, не передбачені законами, продовжують видаватися та вимагатися.
2. Суб’єкти господарювання у певній мірі зацікавленні у прийнятті Закону, що визначить перелік документів дозвільного характеру. Водночас існує реальна небезпека того, що документи, не включені до переліку, існуватимуть та вимагатимуться в подальшому, але не вважатимуться з якихось причин документами дозвільного характеру, що унеможливить їх видачу через дозвільні центри та законсервує старі, нерідко корупційні схеми. Виходом є одночасна заборона видавати та вимагати документи, не передбачені законодавством, та загальний дозвіл на діяльність без будь-яких дозволів, прямо не передбачених законодавством.
3. Відповідно до частини 4 статті 4 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» суб’єкт господарювання має право вибору способу отримання документів дозвільного характеру безпосередньо за зверненням у відповідні місцеві дозвільні органи, представники яких здійснюють прийом суб’єктів господарювання в одному приміщенні, або за зверненням до адміністратора. При цьому Закон про дозвільну систему не передбачає звернення за видачею документів дозвільного характеру поза межами єдиного приміщення, проте й не забороняє таке звернення. Оскільки дана норма містить припис для суб’єкта господарювання (а не для дозвільного органу), то тут може бути застосовано загальноправовий принцип «дозволено все, що не заборонено законом». До того ж тут йдеться про безпосереднє звернення у відповідні місцеві дозвільні органи, а не про звернення до представників цих органів, які здійснюють прийом в одному приміщенні. Вказані неузгодженості на практиці використовуються дозвільними органами для спонукання звернень суб’єктів господарювання в обхід ЄДЦ.
4. Стаття 1 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» встановлює, що суб’єкт господарювання може в певних випадках набувати права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності без отримання документа дозвільного характеру за декларативним принципом шляхом повідомлення адміністратора або відповідного дозвільного органу про відповідність його матеріально-технічної бази вимогам законодавства. Можливість набуття суб’єктом господарювання права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності за декларативним принципом визначається виключно законами України (стаття 4 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності»). Однак на сьогодні декларативний принцип застосовується лише в галузі державного пожежного нагляду. Для усунення передумов для корупції доцільно застосовувати вказаний принцип значно ширше, не обмежуючись випадками підтвердження відповідності матеріально-технічної бази заявника вимогам законодавства [5].
5. Відповідно до частини другої статті 4 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» порядок видачі документів дозвільного характеру центральними органами виконавчої влади установлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом. Такий порядок має передбачати, зокрема, вичерпний перелік документів, які необхідно подати суб’єкту господарювання для одержання документа дозвільного характеру, та строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку його дії. На сьогодні відсутній кодифікований акт КМУ, що врегульовує порядок видачі документів дозвільного характеру (аналог місцевих технічних регламентів), зокрема тих, що передбачають участь у процедурі двох та більше дозвільних органів. Це зумовлює довільне трактування порядку видачі документів дозвільного характеру місцевими дозвільними органами.
6. Законодавством не урегульовані юридичні наслідки неприйняття органом виконавчої влади, місцевого самоврядування, дозвільним органом жодного рішення щодо документа дозвільного характеру.
Також слід відзначити ряд норм, що запроваджені на місцевому рівні та сприяють поширенню корупції, зокрема:
вимоги подання додаткових документів, крім тих, що передбачені законодавством;
запровадження додаткових погоджень документів дозвільного характеру, крім тих, що передбачені законодавством;
прийняття рішення робочими та міжвідомчими колегіальними органами (містобудівельні ради, узгоджувальні комісії тощо), що не є суб’єктами права;
невизначеність строків прийняття рішень,
відсутність вичерпного переліку підстав відмов у видачі документів дозвільного характеру;
нечіткість підстав відмов у видачі документів дозвільного характеру та їх скасування.
Також відзначимо, що норми Закону про дозвільну систему та інших НПА національного рівня є недостатньо чіткими та створюють низку прогалин, в тому числі таких, що створюють умови для корупції. Місцеві органи виконавчої влади (райдержадміністрації) та органи місцевого самоврядування (міські ради, їх виконкоми, міські голови) намагаються ліквідувати вказані прогалини шляхом прийняття місцевих нормативно-правових актів.
До того ж на місцевому рівні за період впровадження дозвільних центрів склалася практика (місцеві прецеденти) регулювання діяльності дозвільної системи, що зокрема, характеризується наявністю договорів (меморандумів) між органами місцевого самоврядування (райдержадміністраціями) та місцевими дозвільними органами та існуванням різноманітних процесуальних (процедурних) документів щодо роботи ЄДЦ. Це стосується у більшій мірі міських рад та їх виконкомів, чиї повноваження як органів місцевого самоврядування є дещо ширшими за повноваження райдержадміністрацій.
На нашу думку, більшість проблем щодо нормативно-правового забезпечення роботи ЄДЦ зосереджені все ж на центральному рівні. До основних таких проблем, на наш погляд, належать:
невизначеність статусу ЄДЦ (згадування про дозвільний центр у Законі «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» відсутнє, а у Типовому положенні про адміністратора він визначається лише як приміщення для прийому суб’єктів господарювання адміністратором та представниками дозвільних органів). Це перешкоджає наданню ЄДЦ статусу виконавчого (робочого, координаційного) органу та суб’єкта правовідносин загалом;
відсутність єдиних регламентів видачі документів дозвільного характеру (дозвільно-погоджувальних процедур);
звуження предмета діяльності ЄДЦ виключно до видачі документів дозвільного характеру, якими є дозволи, висновки, погодження, свідоцтво тощо, що дають суб’єкту господарювання право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності. Таким чином, з предмета такої діяльності, зокрема, вилучаються проміжні етапи дозвільної процедури, що самі по собі не породжують право на провадження певних дій щодо господарської діяльності, однак є необхідними для одержання документів дозвільного характеру;
відсутність реальних важелів впливу адміністраторів на місцеві дозвільні органи
2. ПРОБЛЕМИ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ІНСТИТУЦІОНАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ДОЗВІЛЬНИХ ОРГАНІВ ТА ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ
Основна проблема, яка потребує рішення в сфері організаційного забезпечення функціонування ЄДЦ це чітке закріплення обсягу послуг та механізму їх реалізації. Єдиного переліку документів дозвільного характеру на національному рівні не існує, як немає однакового розуміння цього поняття на місцях. Це призводить до того, що різні ЄДЦ надають різний обсяг послуг.
Крім того, відповідно до ст.4 ЗУ «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» з жовтня 2006 р. необхідність одержання документа дозвільного характеру, дозвільний орган, уповноважений видавати такий документ та вичерпний перелік підстав для відмови у видачі та анулювання документа дозвільного характеру; необхідність одержання документа дозвільного характеру може встановлюватись виключно законами України. Однак, на практиці вказані вимоги нерідко встановлюються на місцевому рівні.
Основними видами діяльності ЄДЦ є видача документів дозвільного характеру. Попри це дозвільні центри надають інші супутні послуги, як-то: консультативно-інформаційна підтримка щодо порядку здійснення дозвільно-погоджувальних процедур; видача бланків заяв; допомога в заповненні бланків заяв; прийняття та перевірка вхідних пакетів; інформування про банківські реквізити для оплати (у разі платності підготовки документів); спільний виїзд представників дозвільних органів для обстеження об’єктів на місці; інформування заявника про стан розгляду поданих документів (на звернення заявника); повідомлення заявника про результат розгляду документів та прийняте рішення (засобами телефонного зв’язку); видача вихідних пакетів; копіювання документів.
Дозволи, що видаються в ЄДЦ, правомірно згрупувати за такими сферами господарської діяльності: торгівля; місцеві податки та збори; реклама; надання земельних ділянок (в т.ч. вибір та відведення земельних ділянок, затвердження та погодження проектів землеустрою) та землекористування; проектування та будівництво (в т.ч. надання вихідних даних, виконання будівельних робіт тощо); початок роботи та провадження окремих видів робіт; оренда та приватизація державного і комунального майна; реконструкція приміщень, переведення житлових приміщень у нежитлові; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів; водокористування; екологія та природокористування [7].
Відповідно до частини 1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», виключно законами, які регулюють відносини, пов’язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється: необхідність одержання документа дозвільного характеру, дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру, платність або безоплатність видачі документа дозвільного характеру, строк прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документа дозвільного характеру, вичерпний перелік підстав для відмови у видачі та анулювання документа дозвільного характеру.
Разом з цим, загально поширюваною практикою є видача документів дозвільного характеру, не передбачених законом. Фактично існують та не скасовані відомчі нормативно-правові акти та інші документи, що містять вимоги отримання дозвільних документів. Такі акти суперечать Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», проте ними керуються територіальні та місцеві підрозділи центральних органів виконавчої влади, які у свою чергу вимагають їх одержання від суб’єктів господарювання.
Серед документів дозвільного характеру, що видаються дослідженими ЄДЦ, виявлено низку дозволів, не передбачених законами України, зокрема:
Дозвіл (ордер) на організацію будівельного майданчика при встановленні постійної огорожі;
Дозвіл (ордер) на встановлення тимчасової огорожі будівельних риштувань при ремонті будівель і споруд та його продовження;
Дозвіл (ордер) на тимчасове складування будівельних матеріалів за межами будівельного майданчика та його продовження;
Погодження асортиментного переліку продукції;
Дозвіл на проведення проектно-пошукових робіт (дозвіл на збір матеріалів погодження місця розташування об’єкта);
Видача (погодження) акта обстеження земельної ділянки;
Висновки при викупі земельної ділянки, на якій розміщені об’єкти;
Висновок на переоформлення права користування (власності) земельною ділянкою при зміні власника об’єкта без зміни цільового призначення земельної ділянки (функціонального призначення об’єкта) на землю;
Дозвіл на розміщення малих архітектурних форм (переоформлення договору житлового найму під розміщення МАФ, передача в найм елементу газону, тротуару під розміщення МАФ);
Прив’язка до місцевості газопроводу низького та високого тиску;
Дозвіл на розміщення об’єктів у сфері грального бізнесу;
Дозвіл на роботу з мікроорганізмами І-ІV груп патогенності та рекомбінантними молекулами ДНК.
Крім того, дискусійним є існування «дозволу на розміщення об’єктів торгівлі», що в окремих містах та районах має назву «дозвіл на виносну торгівлю», «дозвіл на здійснення одноразової торгівлі», «дозвіл на облаштування літнього майданчика», «дозвіл на розміщення стаціонарного об’єкта торгівлі», «дозвіл на встановлення пересувних лотків швидкого харчування», «дозвіл на перереєстрацію тимчасового закладу торгівлі». Держкомпідприємництво України вважає, що виходячи з положень частини 1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» відсутні правові підстави для вимог отримання дозволу на розміщення об’єкту торгівлі суб’єктами господарювання а також для відповідальності за відсутність такого дозволу [10].
Таким чином, можемо стверджувати, що переліки документів дозвільного характеру в кожному ЄДЦ відрізняються та мають свої особливості порівняно з документами, що видаються в інших ЄДЦ. На сьогодні на загальнодержавному рівні відсутня не лише єдина регламентація порядку видачі документів дозвільного характеру, а й єдиний перелік документів дозвільного характеру та їх уніфіковані назви. Це робить фактично неможливим визначення загальної кількості документів дозвільного характеру, що видаються насправді як в межах ЄДЦ, так і безпосередньо дозвільними органами поза межами ЄДЦ. Вказана ситуація не сприяє прозорості дозвільної діяльності на місцевому рівні. Невиконання вимог частини І статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», що проявляється у видачі документів дозвільного характеру, не передбачених законом, є загальнопоширеною практикою в Україні. Така практика на думку виконавців моніторингу, має бути невідкладно припинена, що вимагає невідкладних змін до місцевих нормативних актів.
Серед проаналізованих причин відмов, такими що сприяють поширенню корупції, зокрема є відсутність у вхідних пакетах всіх необхідних документів та немотивоване неприйняття рішення колегіальним органом. Колективна відповідальність колегіальних органів, що виключає персональну відповідальність посадовців, створює широкий простір для зловживань та корупції.
Далі проаналізуємо механізм забезпечення взаємодії в рамках ЄДЦ та виокремимо основні проблеми в цій сфері.
Як вже зазначалось, до повноважень міської ради (райдержадміністрації) належить затвердження порядку взаємодії місцевих дозвільних органів, адміністратора, суб'єкта господарювання та територіального органу уповноваженого органу в місті (районі). Чинне законодавство України передбачає для ЄДЦ модель «єдиного офісу», тобто приміщення, у якому разом з адміністраторами працюють представники дозвільних органів.
Для керівництва місцевих органів влади підтримка ЄДЦ є політичним питанням, що впливає на підтримку з боку громадян, зокрема, представників бізнесу. Ця теза, зокрема стосується міських рад та міських голів, що не входять до державної виконавчої вертикалі та обираються відповідними територіальними громадами. Тому місцева політика є вагомим чинником, що в певній мірі визначає ефективність роботи ЄДЦ [7].
Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» передбачає для ЄДЦ модель «єдиного офісу» при якій представники різних дозвільних органів здійснюють прийом заявників у єдиному приміщенні. Однак на практиці основна модель єдиного офісу поєднується з принципом «єдиного вікна», що передбачає прийом документів адміністратором з подальшою передачею до дозвільного органу особисто або кур’єром.
У більшості ЄДЦ виконується норма законодавства, що надає заявникові можливість вибору між поданням документів адміністратору та зверненням до представника відповідного дозвільного органу. Переважна більшість адміністраторів та представників дозвільних органів визнала, що представники дозвільних органів поряд з прийомом заявників здійснюють прийом вхідних пакетів документів.
Разом з тим, в окремих ЄДЦ прийом вхідних пакетів здійснюють виключно адміністратори, а представники дозвільних органів ведуть суто консультування заявників. Це пояснюється представниками місцевої влади як один з засобів протидії корупції через мінімізацію контактів суб’єктів господарювання з дозвільниками. У той же час така практика не зовсім узгоджується з вимогами Закону та вимагає наявність якісних технічних регламентів та належної фахової підготовки адміністратора.
В ЄДЦ в середньому представлені 10-15 дозвільних органів. У взаємодії дозвільних органів в рамках ЄДЦ на практиці поєднані принцип єдиного офісу (особиста присутність представників дозвільних органів) та принцип єдиного вікна (прийом вхідних та видача вихідних пакетів адміністратором, який контактує з представниками окремих дозвільних органів).
У плані матеріально-технічного забезпечення найкращою є ситуація в обласних центрах та містах з населенням 100 тис. чоловік і більше. Інформація про ЄДЦ, як правило, розміщена на офіційних сайтах відповідних міст та районів. Зміст, обсяг та подача інформації про ЄДЦ промовисто свідчить про реальну політичну волю міської чи районної влади щодо просування ЄДЦ та його послуг. На центральному рівні активно лобіюється впровадження автоматизованої загальнодержавної системи «Реєстр документів дозвільного характеру» (АЗС РДДХ), її використання потребує додаткових коштів місцевих бюджетів, значних додаткових зусиль адміністраторів. Попри це АЗС РДДХ не узгоджується з вимогами чинного законодавства та не задовольняє більшість опитаних адміністраторів.
ЄДЦ досить ефективно виконує функцію стримування корупції. Майже половина опитаних вважає, що ЄДЦ є антикорупційною інституцією, й майже третина опитаних вважає, що наявність ЄДЦ суттєво не впливає на рівень корупції. Серйозними проблемами є необхідність безпосереднього звернення до дозвільних органів після звернення до ЄДЦ. Поширеність таких явищ породжує необхідність вдосконалення існуючих механізмів роботи ЄДЦ. При цьому слід зазначити, що у більшості випадків ініціатива звернення у дозвільні органи попри ЄДЦ походить від самих підприємців. Слід зазначити, що рівень сприйняття поширеності корупції у дозвільній сфері ненабагато перевищує корупційний досвід. Серед тих, хто має такий досвід, більшість вносили неофіційні платежі добровільно і лише незначна частина пристала на вимагання з боку чиновників. Найбільш корумпованими визнані дозвільні процедури за участю органів державної санітарно-епідеміологічної служби та державного пожежного нагляду. Разом з тим, найбільше можливостей для корупції створюють дозвільні процедури у сфері земельних відносин. Також, загальновизнаною проблемою є порушення строків видачі документів дозвільного характеру при розгляді питань колегіальними органами (рада, її виконком тощо), а також неприйняття жодного рішення в результаті розгляду питання, що практично унеможливлює встановлення причин відмови у видачі документів дозвільного характеру.
Серед відзначених причин корупції більшість належать до компетенції Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, інших центральних органів виконавчої влади. Разом з цим, деякі заходи можна і доцільно здійснити на місцевому рівні (оптимізація дозвільних процедур, мінімізація безпосередніх контактів заявників та дозвільних органів тощо).
Ще одним слабким місцем, яке потребує управліняського втручання є проблема кадрового забезпечення ЄДЦ. Визначення ЄДЦ як приміщення перешкоджає наданню йому статусу робочого або виконавчого органу у складі райдержадміністрації (виконкому міської ради), не кажучи вже про надання статусу юридичної особи. Лише у деяких міськвиконкомах ЄДЦ виділені в окремі структурні підрозділи у складі управлінь або в безпосередньому підпорядкуванні одного із заступників міського голови. Як правило, попри основні обов’язки, адміністратори також виконують інші функції (в т.ч. кур’єрські функції, підготовка документів, не пов’язаних з діяльністю дозвільного центру), що не сприяє ефективності функціонування ЄДЦ [11].
Навантаження на адміністраторів ЄДЦ особливо в обласних центрах є значним. Найбільшу частину загального навантаження крім прийняття та видачі документів, складають ведення баз даних та консультування заявників. Не сприяє закріпленню на посадах адміністраторів фахівців недостатній рівень оплати працівників, а також, те що посаду адміністратора відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006р. №268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, суддів та інших органів» прирівняно до посади провідного спеціаліста. Також слід відзначити недостатність та несистематичний характер заходів органів влади з підвищення кваліфікації адміністраторів.
Важливе місце в функціонуванні ЄДЦ є вплив місцевої політики показав на діяльність дозвільної системи.
Політична воля до створення ЄДЦ більш яскраво проявлялась на місцевому рівні до набрання чинності Законом України «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності». В подальший період ЄДЦ перетворились у загальнопоширену практику, що попри позитив, принесло також нівелювання місцевої ініціативи перед адміністративними важелями. Нині діяльність місцевої влади з налагодження роботи ЄДЦ у ряді міст та районів зводиться до виконання директив «вищестоящих» органів у цілях подальшого звітування. Однак і після впровадження. Закону проявлялись непоодинокі приклади політичної волі місцевої влади, коли створення ЄДЦ з формальності перетворювалося в усвідомлений процес, спрямований на дієве покращення умов господарської діяльності.
Заходи з налагодження підтримки ЄДЦ в більшості регіонів вкладаються в досить обмежений інструментарій (видання розпорядчих документів, семінари, наради, випуск методичної друкованої продукції тощо).
дозвіл надання корупція будівництво
3. УДОСКОНАЛЕННЯ ІСНУЮЧОЇ ДОЗВІЛЬНО-ПОГОДЖУВАЛЬНОЇ ПРОЦЕДУРИ В БУДІВНИЦТВІ
Особливе місце в рамках функціонування дозвільної системи в Україні займають питання надання дозволів в сфері будівництва. Справа в тому, що саме ця галузь визнана як одна з приорітетних галузей розвитку економіки, оскільки стимулює розвиток ще деяких галузей: розвиток добувної, цегляної, цементної, деревообробної промисловості, тощо. Існуюча система надання дозвільної документації на розміщення й будівництво об’єктів містобудування не сприяє привабливості інвестиційного клімату в економіці населених пунктів через недосконалість та дублювання багатьох її процедур. У першу чергу, це стосується процедур вибору та відведення земельних ділянок, надання комунальними підприємствами технічних умов на підключення до інженерних мереж, наявності численних відомчих експертиз.
На сьогодні дозвільна система у сфері містобудування та капітального будівництва в Україні за своєю структурою є громіздкою і довготривалою, надзвичайно непрозорою, непередбачливою і такою, що не створює сприятливих умов для залучення інвестицій у будівництво.
На сьогодні систему надання дозвільної документації на розміщення та будівництво об’єктів сформовано на підставі законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів, якими визначено повноваження органів місцевого самоврядування та виконавчої влади, служб державного нагляду щодо права погоджувати або надавати висновок від початку вибору земельних ділянок для будівництва, оформлення права на землю, надання вихідних даних, розроблення, погодження, проведення експертизи та затвердження проектної документації, надання дозволів на початок будівельних робіт та до прийняття об’єктів в експлуатацію [7].
Відповідно до законодавства, питання щодо надання дозвільних документів, погодження та експертизи регламентуються також рядом відомчих нормативно-правових актів, затверджених Мінрегіонбудом України, іншими центральними органами виконавчої влади, а також державними будівельними нормами.
Процедуру надання та оформлення дозвільної документації на будівництво об’єктів містобудування умовно можна поділити на шість етапів.
Етап 1. Отримання дозволу на будівництво об’єкта містобудування
Етап 2. Отримання вихідних даних на проектування об’єкта містобудування
Етап 3. Проектування, погодження та затвердження проектної документації
Підетап 3.1. Проведення комплексної державної експертизи проекту будівництва
Етап 4. Отримання дозволу на виконання будівельних робіт
Етап 5. Будівництво об’єкта
Етап 6. Прийняття закінченого будівництвом об’єкта містобудування в експлуатацію та оформлення його архітектурно-технічного паспорта
Дозвіл на будівництво об’єкта містобудування видає виконавчий комітет місцевої ради (міської, сільської, селищної), Київська та Севастопольська міські державні адміністрації у разі делегування їм таких повноважень відповідними радами. Якщо інвестор оформив право на земельну ділянку, яка перед цим перебувала у власності міста (району чи села), то рішення про надання цієї ділянки є одночасно дозволом на будівництво.
Надання вихідних даних забезпечується виконавчими органами відповідних міських рад (Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями) або відповідними районними державними адміністраціями. Погодження вихідних даних у разі необхідності з організаціями, що надають технічні умови, або отримання додаткової інформації від них здійснюється спеціально уповноваженими органами з питань містобудування та архітектури. Спеціально уповноважені органи з питань містобудування та архітектури визначені Законом України “Про архітектурну діяльність”.
Проектування, погодження та затвердження проектної документації. Інвестор самостійно обирає собі проектувальника. Погодження проектної документації здійснюється управлінням архітектури та службами, які видають технічні умови. Погодження проектної документації також може здійснюватись виконавчими органами місцевої ради, інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю, органами державного санітарно-епідеміологічного нагляду, державного пожежного нагляду, промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду, державного енергетичного нагляду, охорони навколишнього природного середовища, державної інспекції з енергозбереження та іншими органами, що здійснюють державний нагляд відповідно до призначення об’єкта.
Проведення комплексної державної експертизи проекту будівництва здійснюють місцеві служби Укрінвестекспертизи (з 01.01.2008 р. – підрозділи служби “Укрдержбудекспертизи”).
Отримання дозволу на виконання будівельних робіт. З 01.01.2008 р. дозвіл видає Держархбудінспекція та її територіальні органи (у складі Міністерства регіонального розвитку та будівництва) [10].
Будівництво об’єкта. Термін встановлюється в договорі будівельного підряду. Будівництво здійснюється згідно з договором будівельного підряду між замовником та підрядником відповідно до проектної документації (статті 875–886 Цивільного кодексу України.
Прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об’єкта та оформлення його архітектурно-технічного паспорта. Прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об’єкта здійснюється державною приймальною комісією, яка утворюється райдержадміністрацією або виконавчим комітетом міської ради міста обласного значення. До складу державної приймальної комісії включаються представники органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, що утворив комісію, виконавчого комітету місцевої ради, на території якої розташовано закінчений будівництвом об’єкт, замовника, генерального підрядника, генерального проектувальника (автора проекту), експлуатаційної організації, що видала технічні умови, інспекції державного архітектурно-будівельного контролю, органів державного санітарно-епідеміологічного та державного пожежного нагляду.
На практиці процедура, з якою стикається інвестор при отриманні документів на виділення земельних ділянок під забудову – як житлову, так і комерційну – триває як мінімум півтора-два роки. Жоден з органів влади не відповідає в комплексі за дуже довгий ланцюжок одержання земельних ділянок і дозволів на будівництво.
Найбільш обтяжливим етапом, тривалість якого може становити декілька років, є отримання документів на проектування і будівництво [9].
Офіційні процедури отримання документів дозвільного характеру на операції із землею та будівництвом визначаються відповідно до українського законодавства та регуляторних актів. Але на практиці часто спостерігаються відхилення від визначених процедур і зловживання, що підвищують рівень корумпованості. На практиці мінімальна ставка за дозвільні документи становить до 30% [4]. А кошти, оплачені у вигляді хабарів, покупці житла компенсують будівельникам у вартості житла, що купується.
У статті 4 Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” від 06.09.2005 р. № 2806-15 передбачено, що видача документів дозвільного характеру місцевими дозвільними органами здійснюється за принципом організаційної єдності, що передбачає наявність адміністратора, у порядку, встановленому вищезазначеним Законом. Сьогодні нова система єдиних дозвільних центрів (далі – ЄДЦ) працює паралельно із традиційною системою надання дозволів. Згідно з останньою, щоб отримати дозвіл, необхідно звернутись до певної кількості урядових установ і затвердити документи. ЄДЦ дають змогу затвердити всі документи, необхідні для отримання дозволу, в одному або лише декількох органах. Система ЄДЦ почала формуватися в Україні з 2004–2005 рр., їх створення стало практично повсюдним після набуття чинності Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”.
Слід зазначити, що деякі дозвільні органи відверто ігнорують і порушують Закони України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” та “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”, зокрема, ними не розроблено й не затверджено відомчих порядків видачі документів дозвільного характеру за принципом організаційної єдності [11].
У рамках проекту “Сприяння активній участі громадян у протидії корупції “Гідна Україна” було проведено перше національне дослідження підприємств, які користуються традиційною дозвільною системою та системою ЄДЦ. Метою було виявити проблеми, пов’язані з корупцією в системі отримання документів дозвільного характеру у сферах будівництва та земельних відносин. Дослідження було проведено двома етапами: протягом листопада 2007 – березня 2008 р; у лютому-квітні 2009 р. [10].
Результати порівняльного аналізу двох загальнонаціональних досліджень 2008–2009 рр. були представлені 02.07.2009 р. в інформаційному агентстві “Укрінформ”. Підприємства, що користувалися традиційною дозвільною системою, вказали на значне підвищення рівня корупції за останній рік. А ті, які користувалися послугами ЄДЦ, помітили протилежну тенденцію: частка підприємств, що набули досвіду корупції під час отримання дозволів на будівництво та операцій із землею, зменшилася на 7 та 18%, відповідно. Зокрема, великі підприємства (з кількістю працівників 51 і більше), отримуючи дозволи через традиційну дозвільну систему, відчули зростання корупції у 2008-2009 рр. При отриманні дозволів на операції з землею у 2009 р. підприємства з малою площею ділянок (менше ніж 10 соток) також іткнулися з більшим рівнем корупції, ніж у 008 р.
За останній рік змінилися основні види корупційних практик. Здирництво частіше трапляється у традиційній дозвільній системі, а в системі ЄДЦ його рівень знизився (з 17% у 2008 р. до 6% у 2009 р.). Кількість випадків добровільного хабарництва зменшилась як у традиційній системі, так і в ЄДЦ. Однак використання особистих зв’язків у традиційній системі почастішало, тоді як у ЄДЦ таких випадків стало менше (з 26 до 15%). Що стосується дозволів на операції із землею, у традиційній дозвільній системі були зафіксовані лише незначні зміни, пов’язані з поширенням корупційних практик. Крім того, єдині дозвільні центри (далі – ЄДЦ) видають дозволи значно ефективніше, ніж це відбувається в умовах традиційної дозвільної системи. Загалом тривалість та кількість кроків, необхідних для отримання дозволів в єдиному дозвільному центрі, є істотно меншою, ніж за умов традиційної системи [6]. Звичайно, робота дозвільних центрів потребує вдосконалення. Більшість респондентів скаржилась на значну тривалість процесу отримання дозволів через ЄДЦ, на необхідність додатково самостійно звертатися до дозвільних органів, на обмеженість діапазону послуг, що надаються через дозвільні центри, та на відсутність інформації щодо процедур їх діяльності.
Як показало дослідження, за умови збільшення переліку послуг, які надають ЄДЦ, та покращання якості їх роботи, рівень корупції в дозвільній системі може бути знижений у 3–5 разів. Більшість компаній поді ляє думку про те, що дозвільні центри зможуть стати досить ефективними чинниками подолання корупції.
Незважаючи на позитивні зрушення, існуюча дозвільна система у сфері будівництва є одним із важливих чинників негативного інвестиційного середовища.
Слід зазначити, що останнім часом здійснюється активна робота щодо спрощення дозвільних процедур у будівництві, запровадження принципу організаційної єдності при погодженні проектнодозвільної документації.
Законом України “Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва” [7] спрощено дозвільні процедури у будівництві, а саме: змінами до Закону України “Про планування і забудову територій” спрощується процедура отримання вихідних даних для здійснення проектно-вишукувальних робіт, унормовано новий механізм прийняття об’єкта в експлуатацію шляхом видачі відповідного Свідоцтва, передбачено штрафні санкції за порушення службовими особами строків видачі технічних умов щодо інженерного забезпечення об’єкта архітектури; змінами до Закону України “Про архітектурну діяльність” заборонено вимагати від замовників будівництва рішення архітектурно-містобудівної ради для подальшого розгляду і погодження містобудівної та проектної документації. Такі рішення мають рекомендаційний характер.
З прийняттям Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву” від 16.09.2009 р. № 509-VI запроваджується чітка, однак в окремих випадках досить обтяжлива для суб’єктів господарювання процедура погодження проектно-дозвільної документації, що передбачає, зокрема, погодження містобудівного обґрунтування, отримання вихідних даних, погодження проектів будівництва, отримання дозволів на виконання робіт (у тому числі, передбачено можливість отримання (на розсуд замовника) дозволу на здійснення підготовчих робіт, що суттєво скорочує загальний термін ведення будівництва) та прийняття закінчених будівництвом об’єктів. Згаданим Законом:
– скасовується анахронічний дозвіл на будівництво та дуже вартісне для підприємців архітектурно-планувальне завдання (ці обтяжливі процедури замінюються порядком отримання містобудівних умов та обмежень на складання проекту будівництва);
– встановлено безоплатність дозволу на виконання будівельних робіт, місячний термін його видачі та вичерпний перелік підстав для відмови у видачі та анулювання зазначеного дозволу;
– передбачено звільнення від погодження (з окремими органами) проектної документації, розробленої відповідно до наданих містобудівних умов і обмежень.
Також Законом України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву” від 14.04.2009 р. № 509 передбачено, що громадяни, які є власниками або користувачами земельних ділянок у селах, селищах та містах районного значення (у разі відсутності місцевих правил забудови населеного пункту), можуть отримувати будівельний паспорт замість вихідних даних на проектування об’єкта. При цьому перелік об’єктів містобудування, щодо яких застосовується спрощена процедура, а також порядок надання будівельного паспорта встановлюються регіональними або місцевими правилами забудови.
З 20 травня 2009 р. набула чинності Постанова Кабінету Міністрів України № 534, якою затверджено нову редакцію Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів. Положеннями зазначеного Порядку, зокрема, скасовується застаріла процедура прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів; встановлюється порядок контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів Державною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю; спрощується процедура прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів; суттєво скорочуються строки прийняття їх в експлуатацію. Крім того, прийнято Постанови Кабінету Міністрів України: “Про затвердження Порядку надання вихідних даних для проектування об’єктів містобудування” від 20.05.2009 р. № 489, “Про затвердження Порядку проведення державної експертизи містобудівної документації” від 20.05.2009 р. № 522 та “Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31 жовтня 2007 р. № 1269 та визнання таким, що втратив чинність, переліку проектів будівництва об’єктів виробничого призначення, для затвердження яких висновок комплексної державної експертизи необов’язковий” від 20.05.2009 р. № 478.
Новий перелік об’єктів, для проектів будівництва яких комплексний висновок державної експертизи не є обов’язковим, відповідно до Закону України “Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва”, затвердженого наказом Мінрегіонбуду від 08.04.2009 р. № 145 (зареєстровано в Мін’юсті України 05.06.2009 р. за № 491/16507).
Слід відзначити, що на сьогодні проведена значна робота щодо спрощення існуючої дозвільної системи у сфері містобудування та капітального будівництва. Водночас навіть сьогодні, коли справді масового житлового будівництва на практиці немає, будівельні організації, забудовники та інвестори зазнають великих труднощів уже на самому початку – під час отримання земельної ділянки під забудову [9, с 229]. На вирішення цих та ряду інших питань націлений проект містобудівного кодексу України [10]. Його прийняття створить сприятливі умови для подальшого розвитку містобудівної діяльності, залучення інвесторів та населення до процесу розвитку населених пунктів, упорядкування розвитку територій відповідно до рішень містобудівної документації, встановлення провідного значення містобудівної документації та місцевих правил у врегулюванні розвитку населених пунктів і територій, підвищення рівня гарантій для інвестицій у будівництво за рахунок прийняття принципових рішень на початкових етапах розміщення будівництва об’єктів, реалізації на практиці регіональних (територіальних) норм з метою врахування природних та традиційних особливостей територій.
4. МІСЦЕ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ В ДОЗВІЛЬНІЙ СИСТЕМІ
Дозвільна система — це регламентований правом порядок виготовлення, придбання, обліку й використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави й безпеки громадян.
Виходячи зі змісту Положення про дозвільну систему, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 р. № 576, а також інших нормативних актів, дозвільну систему можна розглядати в двох аспектах — широкому й вузькому. В широкому розумінні йдеться про особливий порядок вчинення різними суб'єктами будь-яких дій, на що потрібно одержати спеціальний дозвіл. Правом давати дозволи на здійснення певних дій користуються різні органи державного управління (Міністерство економіки України та з питань європейської інтеграції, Міністерство охорони здоров'я, Міністерство транспорту України, Міністерство екології і природних ресурсів України та інші).
Дозвільна система у вузькому розумінні поширюється тільки на об'єкти, перераховані в Положенні. На органи внутрішніх справ (міліцію) покладено, зокрема, здійснення дозвільної системи на такі предмети, матеріали, об'єкти, безконтрольне володіння й користування якими може завдати шкоди громадському порядку, особистій безпеці громадян, може бути використано із злочинною чи іншою протиправною метою. Чинним законодавством до таких об'єктів віднесено вогнепальну зброю (нарізну військових зразків, несучасну стрілецьку, спортивну, навчальну, мисливську нарізну і гладкоствольну) та боєприпаси до неї, пневматичну, холодну зброю, вибухові матеріали, газові пістолети й револьвери та патрони до них, заряджені речовинами сльозоточивої і дратівливої дії, сховища, склади й бази, де їх зберігають, стрілецькі тири й стрільбища, мисливсько-спортивні стенди, а також підприємства та майстерні по виготовленню й ремонту вогнепальної і холодної зброї, піротехнічні майстерні, магазини, в яких здійснюють продаж зброї та боєприпасів до неї, штемпельно-граверні майстерні, печатки й штампи. Контролюючі функції (без відповідних дозволів) органи внутрішніх справ виконують також щодо деяких інших об'єктів дозвільної системи: наркотичних засобів, радіоактивних, сильнодіючих отруйних речовин, організацій, що займаються їх збутом, і лабораторій, які проводять аналізи цих засобів та речовин, тощо.
Правову основу здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи становлять чисельні нормативні акти різної юридичної сили. Сучасне законодавство України йде шляхом розширення повноважень органів дозвільної системи. Так, змінами, які було внесено до Положення про дозвільну систему, з кола її предметів вилучили наркотичні, психотропні й радіоактивні речовини. Тепер порядок обігу цих речовин повністю врегульований відповідними законами й підзаконними нормативними актами відомчої спрямованості.
Органи внутрішніх справ організовують роботу щодо здійснення дозвільної системи через структурні підрозділи міліції громадської безпеки (відділи, відділення, групи дозвільної системи), старших інспекторів дозвільної системи, а також дільничних інспекторів міліції.
Нормативні акти регламентують, наприклад, порядок виготовлення, продажу, придбання й перевезення сильнодіючих отрут; порядок відкриття майстерень по виготовленню й ремонту вогнепальної і холодної зброї та піротехнічних майстерень, стрілецьких тирів, магазинів, у яких здійснюють продаж зброї та боєприпасів до неї.
Здійснення дозвільної системи стосовно цих об'єктів покладено на органи міліції.
Значну частину діяльності органів внутрішніх справ щодо здійснення дозвільної системи займає видача відповідних дозволів (наприклад, дозволи на виготовлення, придбання, зберігання й перевезення вибухових матеріалів видають тільки державним підприємствам, установам і організаціям). Громадяни України користуються правом придбання мисливської гладкоствольної зброї після досягнення 21-річного віку, а мисливської нарізної — 25-річного віку. Нормативними актами врегульовано умови та порядок видачі дозволів на придбання й зберігання (носіння) газових пістолетів і револьверів та патронів до них. Дозволи на придбання й зберігання (носіння) газової зброї видають громадянам, які досягли 18-річного віку, за умови наявності висновку (довідки) медичного закладу про те, що за станом здоров'я вони можуть володіти спеціальним засобом самооборони, а також ознайомлення з порядком їх зберігання (носіння) й застосування. Суб'єктам підприємницької діяльності видають дозволи на придбання газових пістолетів і револьверів з метою захисту життя, здоров'я, честі та гідності своїх працівників. При цьому дозвіл на зберігання (носіння) газової зброї оформляють на конкретних працівників, до яких висувають ті ж вимоги, що й до окремих громадян.
Положенням про дозвільну систему врегульовано також умови та порядок видачі дозволів на оформлення замовлень на виготовлення печаток із зображенням Державного Герба України, простих трикутних печаток, металевих печаток для посвідчень, спеціальних перепусток, металевих гербових печаток для установ Національного та комерційних банків України й підприємств зв'язку і кутових банківських штампів тощо. Інші штампи та вироби (пломбіратори, факсиміле, штемпелі тощо) виготовляють без дозволів органів внутрішніх справ. Важливе значення для охорони безпеки й громадського порядку має дотримання правил дозвільної системи при поводженні з вибуховими речовинами, які широко використовують у народному господарстві.
Передбачено, що дозволи (ліцензії) на виготовлення, зберігання та використання предметів, матеріалів і речовин, відкриття й функціонування підприємств, майстерень і лабораторій, на які поширено дозвільну систему, видають строком на три роки. Дозволи на придбання та перевезення цих предметів, матеріалів і речовин видають на строк до трьох місяців. Організацію обліку й контролю за об'єктами дозвільної системи покладено на органи внутрішніх справ. Здійснюючи профілактичні заходи, працівники органів внутрішніх справ виявляють і вилучають у населення зброю, боєприпаси, вибухові матеріали, сильнодіючі отруйні, наркотичні та радіоактивні речовини, печатки й штампи, які зберігають незаконно.
За порушення правил дозвільної системи встановлено дисциплінарну, адміністративну, матеріальну й кримінальну відповідальність.
Адміністративна відповідальність наступає за порушення правил дозвільної системи, які КпАП України визнає адміністративними проступками. Види таких правопорушень та відповідальність за їх вчинення передбачено статтями 94, 133, 189, 190-1954 КпАП України.
5. ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ ПО ВДОСКОНАЛЕННЮ ФУНКЦІОНУВАННЯ ДОЗВІЛЬНОЇ СИСТЕМИ
Єдині дозвільні центри як явище позитивно сприймаються як суб’єктами господарювання, так і представниками дозвільних органів. В роботі ЄДЦ поєднуються ознаки єдиного офісу (прийом суб’єктів господарювання представниками дозвільних органів у стінах єдиного приміщення ) та єдиного вікна (прийом/видача документів адміністраторами, які контактують з відповідними дозвільними органами). Це випливає із положень Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» щодо вибору заявника між зверненнями до адміністратора та зверненнями до дозвільного органу. У більшості досліджуваних дозвільних центрах прийом здійснюють як адміністратори, так і представники дозвільних органів. З одного боку, це є відходом від передбаченої Законом моделі функціонування ЄДЦ. Водночас, мінімізація безпосередніх контактів суб’єктів господарювання з дозвільними органами значно зменшує можливості для корупції.
До основних проблем функціонування ЄДЦ належить невизначеність його правового статусу. Закон України «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» не містить згадування про дозвільні центри. Натомість в статті 4 закону зазначено, що «видача документів дозвільного характеру місцевими дозвільними органами здійснюється за принципом організаційної єдності». Тут же йдеться про те, що представники дозвільних органів здійснюють прийом суб’єктів господарювання в одному приміщенні. Типове положення про адміністратора та порядок його взаємодії у сфері господарської діяльності визначає дозвільний центр лише як приміщення для прийому суб’єктів господарювання адміністратором та представниками дозвільних органів. Це перешкоджає наданню ЄДЦ статусу виконавчого (робочого, координаційного) органу міської ради або районної державної адміністрації та суб’єкта правовідносин загалом. Невизначеність статусу єдиних дозвільних центрів як чинник, що перешкоджає ефективній роботі центрів, зазначався також у коментарях значної частини адміністраторів. Така невизначеність заважає налагодженню адекватних відносин між ЄДЦ дозвільними органами та суб’єктами господарювання у правовій площині та фактично унеможливлює оскарження дій ЄДЦ отримувачами послуг.
Невиконання вимог частини 1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», що проявляється у видачі документів дозвільного характеру, не передбачених законом, є загальнопоширеною практикою в Україні. Фактично в усіх досліджених єдиних дозвільних центрах зафіксовано видачу документів дозвільного характеру, що не мають законодавчого підґрунтя. Всього моніторингом виявлено близько 500 найменувань документів дозвільного характеру. В той час, як в проекті Закону України «Про перелік документів дозвільного характеру в сфері господарської діяльності», що був прийнятий у першому читанні 13 січня 2009 року, зазначено лише 167 видів документів дозвільного характеру, передбачених конкретними законами України. Разом з тим, слід зауважити, що у різних дозвільних центрах трапляються різні інтерпретації одного й того самого дозволу. Це все є наслідком відсутності законодавчо визначеного переліку (реєстру) документів дозвільного характеру. Така практика, що створює широкі корупційні можливості для місцевих дозвільних органів, має бути невідкладно припинена.
Роботу досліджуваних ЄДЦ забезпечують адміністраторів. З огляду на те, що у містах та районах дуже велика кількість суб’єктів господарювання кількість адміністраторів у ЄДЦ є явно недостатньою. Навантаження на адміністраторів ЄДЦ, особливо в обласних центрах, є значним, якщо врахувати що переважна більшість суб’єктів господарювання при отриманні документів дозвільного характеру так чи інакше звертається до адміністраторів. Найбільш вагомим навантаженням, попри прийняття та видачу документів, складають ведення баз даних та консультування заявників. Не сприяє залученню на посади адміністраторів кваліфікованих кадрів недостатній рівень оплати працівників (місячний оклад до 900 грн), а також те, що посада адміністратора відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006р. № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, суддів та інших органів» прирівняна до посади провідного спеціаліста.
Зауважимо також, що ЄДЦ не досить ефективно виконує функцію стримування корупції. Серед причин корупції більшість належать до компетенції Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, інших центральних органів виконавчої влади. Однак, деякі заходи можна і доцільно здійснити на місцевому рівні (оптимізація дозвільних процедур, мінімізація безпосередніх контактів заявників та дозвільних органів тощо)
У значній мірі ефективність роботи дозвільних центрів залежить від політичної волі місцевої влади, її бажання йти назустріч підприємцям та реально просувати послуги дозвільних центрів. На практиці не рідко створюється ситуація, коли ефективні моделі функціонування дозвільних центрів (спільні засідання, організований виїзд на об’єкти, оприлюднення інформації про діяльність дозвільних центрів) здійснювалося саме завдяки позиції місцевої влади або перших осіб. З одного боку, це є позитивним явищем як прояв місцевих ініціатив та кращих практик. З іншого боку, очевидним є те, що стандарти діяльності дозвільних центрів та механізм взаємодії адміністраторів та дозвільних органів доцільно якісно прописати в нормативно-правових актах центрального рівня.
Слід на законодавчому рівні прямо заборонити вимагання та видачу документів дозвільного характеру, що не передбачені законами України, а також встановити, що господарська діяльність (її окремі види) не вимагають одержання будь-яких дозволів, погоджень, висновків тощо, якщо інше прямо не передбачено законом.
Внести зміни до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», передбачивши законодавче визначення дозвільного центру як робочого (виконавчого) органу міської ради, районної державної адміністрації. Відповідно, адміністратори мають бути наділені реальними важелями адміністративного впливу на місцеві дозвільні органи та їх представників у ЄДЦ. У Законі України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» чітко прописати, що видача документів дозвільного характеру здійснюється виключно через дозвільний центр, у межах якого заявнику надається вибір між зверненням до адміністратора і зверненням до представника відповідного дозвільного органу.
Законодавчо передбачити видачу через дозвільні центри проміжних висновків, погоджень тощо, що є передумовами для видачі документів дозвільного погодження (для цього поряд з терміном «документ дозвільного характеру» ввести термін «дозвільно-погоджувальна процедура»). Законодавчо передбачити, що складні дозвільно-погоджувальні процедури за участю двох та більше дозвільних органів здійснюються через дозвільний центр без участі заявника.
Забезпечити затвердження центральними органами виконавчої влади типових технічних регламентів окремих дозвільно-погоджувальних процедур, в яких визначити вичерпні переліки документів, що подаються для одержання документів дозвільного характеру, дозвільні органи, задіяні у процедурі та порядок їх взаємодії, вичерпний перелік проміжних висновків та погоджень, строки здійснення процедури, вичерпний перелік підстав для відмови у видачі документів дозвільного характеру. Держкомпідприємництву України доцільно суттєво допрацювати й вдосконалити автоматизовану загальнодержавну систему «Реєстр документів дозвільного характеру» та привести її у відповідність з вимогами національних НПА, врахувати зауваження адміністраторів для подальшої інсталяції у ЄДЦ на безоплатній основі.
Передбачити у Законі України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» можливість подання заяви про видачу документа дозвільного характеру у вигляді електронного документа, засвіченого електронним цифровим підписом, до якої додаються скановані копії необхідних документів.
Держкомпідприємництву України доцільно суттєво допрацювати й вдосконалити автоматизовану загальнодержавну систему «Реєстр документів дозвільного характеру» та привести її у відповідність з вимогами національних НПА, врахувати зауваження адміністраторів для подальшої інсталяції у ЄДЦ на безоплатній основі. У таких випадках впровадження системи відповідатиме не лише інтересам її розробників, а й інтересам органів місцевої влади та адміністраторів.
На нашу думку, позитивною практикою на тлі відсутності процедур видачі документів дозвільного характеру, прийнятих на загальнодержавному рівні є затвердження окремих технічних регламентів для кожної з дозвільних процедур. Дана практика, безперечно сприяє впорядкуванню дозвільних процедур. Слід відзначити, що деякі місцеві новації демонструють більшу прогресивність місцевих органів влади в порівнянні з центральними владними структурами (наприклад, у Славутичі започатковано громадську узгоджувальну раду з питань надання дозволів у сфері будівництва, архітектури, землевідведення та іншої господарської діяльності, а також регламент надання електронних інформаційно-довідкових послуг в рамках ЄДЦ).
Зважаючи на викладене, важливим є комплексне планування житлової забудови через визначення принципів містобудівної політики в сфері дозвільної діяльності в галузі будівельно-монтажних робіт необхідно встановити склад регіональних та місцевих правил забудови, порядок розміщення об’єктів будівництва та надання вихідних даних на проектування об’єктів, положення стосовно проведення громадського обговорення містобудівної документації, проведення погодження та затвердження містобудівної документації і проектів на будівництво об’єктів, особливості проведення реконструкції територій за наявності історичної забудови, питання інформаційного забезпечення містобудівної діяльності, організації проведення комплексної державної документації та проектів на будівництво єдиною службою “Укрдержбуд-експертиза”. Необхідно врегулювати питання особливостей ліцензування у будівельній діяльності сертифікатів відповідальних виконавців робіт у проектуванні та будівництві, посилення відповідальності за порушення містобудівного законодавства.
Перспективи подальших досліджень полягають у вивченні стратегічних напрямів розвитку житлово-будівельної сфери та окресленні шляхів розвитку ринку житла в Україні.
З Метою перевірки ефективності діяльності дозвільних центрів вбачається доцільним зокрема створення при Кабінеті Міністрів України незалежну комісію з контролю роботи єдиних дозвільних центрів, яка б складалася як з представників державної влади так і з представників роботодавців.
Метою діяльності комісії є проведення моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів, розробка та впровадження рекомендацій щодо вдосконалення існуючої місцевої нормативно-правової бази, що регулює роботу єдиних дозвільних центрів.
Завдання, що мають вирішувати комісії:
аналіз діючого українського законодавства щодо роботи дозвільних центрів;
розробка єдиного інструментарію для проведення громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах та містах;
проведення громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах та містах. виявлення та аналіз кращих практик організації роботи дозвільних центрів;
розробка рекомендацій по вдосконаленню існуючої місцевої нормативно-правової бази, що регулює роботу єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах та містах;
проведення регіональних кампаній громадського представництва з прийняття рекомендацій щодо покращення роботи дозвільних центрів;
узагальнення та поширення результатів проекту серед інших громадських організацій України, що опікуються проблемами зменшення корупції в процесах отримання дозволів через єдині дозвільні центри для передачі досвіду та кращих практик мережі.
Очікувані результати від діяльності даної комісію можуть бути наступними:
аналітичний звіт щодо аналізу діючого законодавства, що регламентує роботу дозвільних центрів;.
єдиний інструментарій для проведення громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах та містах;
аналітичний звіт про роботу єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах та містах з рекомендаціями щодо організації роботи центрів згідно з кращими практиками;
рекомендації щодо вдосконалення існуючої місцевої нормативно-правової бази, що регулює роботу єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах та містах;
регіональні та загальний підсумкові звіти за результатами моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів, кампаній громадського представництва з прийняття рекомендацій щодо покращення роботи дозвільних центрів та кращих практик щодо організації роботи дозвільних центрів.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
Закон України “Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва” від 25.12.2008 р. № 800-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2009.
Закон України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" вiд 06.09.2005 № 2806-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2005. – № 48. – ст. 483.
Указ Президента України "Про запровадження дозвільної системи у сфері підприємницької діяльності"
Наказ ДКРПП від 18 квітня 2006 р. № 39 "Про Тимчасовий порядок формування, ведення та користування реєстром документів дозвільного характеру"
Олійник Н. І. Удосконалення існуючої дозвільно-погоджувальної процедури в будівництві // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. – Вип. 10. – 2009.
Аналіз структури існуючої дозвільної системи в сфері містобудування та капітального будівництва: звіт про науково-дослідну роботу [Електронний ресурс] / Громадська організація “Аналітичний центр “Академія”. - Режим доступу: http:// www.minregionbud.gov.ua/index.php?id=13 25.
Проблеми дозвільної системи в сфері містобудування щодо удосконалення правил забудови м. Харкова / [В.Т. Се-менов, Г.В. Висоцька, Т.М. Апатенко, В.О. Мельман, С.М. Чепурна] // Комунальне господарство міст : наук.-техн. збірник. - Х., 2006. - С. 17-26.
Доценко-Белоус Н. Правовая экспертиза инвестирования строительства : практич. пособ. / Н. Доценко-Белоус. -К. : Юридична практика, 2006. - 544 с.
Головні проблеми дозвільної системи у сфері будівництва в Україні та пропозиції щодо їх розв’язання [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. academia.org.ua/?р=954.
Дозвільні центри – більше ефективності, менше корупції [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.opora.org.ua/ news.php?id=144/.
Підсумковий звіт за результатами громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів. – Івано-Франківськ: ГО «Агентство з розвитку приватної ініціативи», 2009 – 96 с.
Проект містобудівного кодексу [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Міs :// www.rada.gov.ua//gska2.rada.gov.ua/рІ5/z web_n/webproc4 1?id=&pf3511+36234.