Правові аспекти участі громадськості в прийнятті рішень щодо забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України

Громадськість виступає одним із найважливіших суб’єктів в правовому механізмі забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України. Адже, кожна людина, яка проживає або тимчасово перебуває в тому чи іншому місті нашої держави, особисто зацікавлена в тому, щоб оточуюче її середовище було безпечним для її життя і здоров’я, а тому, залучення громадськості до прийняття рішень на стадії планування та забудови міста є вирішальним чинником у створенні дієвого та ефективного механізму правового забезпечення екологічної безпеки в цій сфері.

В еколого-правовій науці питання правових засад участі громадськості у прийнятті рішень, що стосуються довкілля досліджувалося рядом вчених. Зокрема, загальнотеоретичні положення в цій галузі розроблені В.І. Андрейцевим, Г.І. Балюк, Г.В. Мороз. Об’єктом дослідження М.В. Краснової були правові гарантії реалізації права громадян на екологічну інформацію, дослідження Позняк Е.В. спрямовані на правові основи здійснення громадської екологічної експертизи, Малишева Н.Р. вивчала доступ громадськості до правосуддя в сфері охорони довкілля, Шульга М.В. досліджував участь громадськості в забезпеченні використання та охорони земель.

Водночас, питання участі громадськості у прийнятті рішень саме щодо забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України є недостатньо дослідженим. У зв’язку із зазначеним, на нашу думку, в даній дисертаційній роботи необхідним є дослідження цієї проблеми, особливо з урахуванням нових еколого-правових та економічних реалій сьогодення в Україні.

У відповідності із положеннями ст. 10 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» участь громадських об’єднань і громадян у діяльності щодо охорони навколишнього природного середовища виступає гарантією забезпечення права кожного на безпечне для його життя і здоров’я навколишнє природне середовище.

Згідно із ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» громадяни України мають право на участь в обговоренні та внесення пропозицій до проектів нормативно-правових актів, матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, внесення пропозицій до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, юридичних осіб, що беруть участь у прийнятті рішень з цих питань.

Крім того, громадяни наділені правом на участь у публічних слуханнях або відкритих засіданнях з питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне середовище на стадіях розміщення, проектування, будівництва і реконструкції об'єктів та у проведенні громадської екологічної експертизи, а також на об'єднання в громадські природоохоронні формування. В еколого-правовій доктрині, на думку Краснової М.В., перелічені вище права відносяться до екологічних прав громадян і визнаються засобами реалізації конституційного права громадян України на безпечне для життя і здоров’я навколишнє середовище (права на екологічну безпеку).

На наш погляд, для проведення аналізу правових основ участі громадськості в забезпеченні екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України, необхідно, перш за все, визначитися із поняттям «громадськість».

Відповідно до положень Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (далі Орхуська Конвенція), яка була прийнята 25 червня 1998 року та ратифікована Україною 6 липня 1999 року, а отже, є частиною національного законодавства нашої держави, громадськість означає одну або більше фізичну чи юридичну особу, їх об'єднання, організації або групи, які діють згідно з національним законодавством або практикою. Разом із тим, відповідно до положень цієї Конвенції зацікавлена громадськість означає громадськість, на яку справляє або може справити вплив процес прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища, або яка має зацікавленість в цьому процесі.

Вищенаведене визначення отримало неоднозначне сприйняття в науковій еколого-правовій літературі. Дисертантка приєднується до наукової позиції Мороз Г.В., яка робить висновок про недоцільність закріплення в законодавстві поняття «зацікавлена громадськість» у вузькому значенні, оскільки це зобов’язує в кожному випадку обґрунтовувати необхідність громадської участі і значно звужує можливості впливу громадськості на прийняття екологічно значимих рішень.

Зокрема, в етимологічному значенні громадськість означає передову, активну частину суспільства, а енциклопедичні юридичні видання трактують громадськість як соціально-активну частину суспільства, яка на добровільних засадах бере участь у суспільно-політичному житті країни.

Виходячи із вищевикладеного, на думку дисертантки, зацікавлена громадськість у забезпеченні екологічної безпеки при плануванні та забудові міст України – це соціально-активна частина суспільства зацікавлена в безпечному для життя і здоров’я людей стані навколишнього природного середовища в містах та попередженні можливості настання екологічної небезпеки в майбутньому, яка добровільно у встановлених законодавством України формах бере участь у процесі планування та забудови міст України. При цьому під соціально-активною частиною суспільства, виходячи із чинного законодавства України, необхідно визнати наступних суб’єктів: окрема особа, об’єднання громадян екологічного спрямування, юридичні особи, територіальні громади міст, органи самоорганізації населення.

Закон України «Про планування і забудову територій» від 20 квітня 2000 року в ст. 2. серед основних завдань планування та забудови територій передбачає врахування державних, громадських та приватних інтересів під час планування, забудови та іншого використання територій.

Врахування громадських інтересів в цій сфері забезпечується на регіональному та місцевому рівні, власне як і здійснення планування та забудови території України в цілому. Відповідно до положень ст. 9 вищеназваного Закону врахування громадських інтересів на місцевому рівні полягає у визначенні потреби територіальної громади в територіях, необхідних для розташування, утримання об'єктів житлово-комунального господарства, соціальної, інженерно-транспортної інфраструктури, вирішення інших завдань забезпечення сталого розвитку населеного пункту і створення комфортних умов проживання населення, а врахування приватних інтересів полягає у забезпеченні фізичним та юридичним особам рівних можливостей набуття у власність або у користування земельних ділянок, захисту майнових прав, а також безпечного функціонування об'єктів нерухомості.

Отже, дана норма закону прямо не передбачає обов’язкового забезпечення врахування екологічних інтересів громадян при здійсненні планування та забудови міст. Натомість законодавець оперує поняттям «врахування громадських інтересів».

Для проведення аналізу даної категорії автор статті виходить із того, що право екологічної безпеки в своїй основі має інтерес в безпечності навколишнього природного середовища, яка є необхідною умовою існування суспільства та забезпеченні екологічної безпеки людей. Безпечне навколишнє середовище міста – це абсолютна життєва необхідність для населення, а його забезпечення є також функціональною необхідністю для держави. На нашу думку, очевидною є неоднорідність змістовної детермінації громадського інтересу в Законі України «Про планування та забудову територій» від 20 квітня 2000 року, що викликає протиріччя і ускладнює реалізацію правових норм на практиці.

Постає питання: що ж таке громадський інтерес? У відповідності із філософськими підходами наявні дві основні групи громадських інтересів, а саме економічні та екологічні. Як показує історія людства, в соціальній поведінці, як правило, превалює економічна домінанта. Саме споживацька, антиекологічна громадська свідомість нашого суспільства продукує застосування переважно публічно-правових імперативних методів правового регулювання в екологічному праві України та праві екологічної безпеки.

Так, ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» одним із основних принципів охорони навколишнього природного середовища визначає науково обґрунтоване узгодження екологічних, економічних та соціальних інтересів суспільства на основі поєднання міждисциплінарних знань екологічних, соціальних, природничих і технічних наук та прогнозування стану навколишнього природного середовища.

Громадський інтерес в досліджуваній нами галузі – це інтерес городян в безпечності середовища їх проживання або перебування. Екологічне право і законодавство має бути зорієнтоване на пріоритетну підтримку саме екологічного громадського інтересу.

Разом із тим, право екологічної безпеки, як підгалузь екологічного права, переважно регулює суспільні відносини, які відносяться до соціальної сфери, але вони діалектично пов’язані з природою, природноресурсовим правом, де наявні матеріальні цінності. Основною аксіологічною цінністю права екологічної безпеки виступає людина, її життя, здоров’я та безпека.

Саме тому, на наш погляд, основним громадським інтересом при здійсненні містобудівної діяльності виступає інтерес у недопущенні настання екологічної небезпеки для життя та здоров’я окремих громадян або населення міста в цілому.

На підставі вищевикладеного та спираючись на положення ст. 3 Конституції України, відповідно до яких людина є найвищою соціальною цінністю в державі, ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», яка життя та здоров’я людини визнає об’єктом екологічного права, дисертантка вважає за необхідне на законодавчому рівні забезпечити врахування громадського інтересу у забезпеченні екологічної безпеки у плануванні та забудові на місцевому рівні.

Не вдаючись до детального аналізу юридичної природи форм участі громадськості в прийнятті екологічно значимих рішень, дисертантка вважає, що для кращого розуміння суті та специфіки цього явища, зокрема в досліджуваній нами сфері, можна виділити наступні види форм участі громадськості в забезпеченні екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України: місцевий референдум, громадське обговорення, громадська екологічна експертиза, громадській контроль, загальні збори громадян за місцем проживання, діяльність органів самоорганізації населення, збори, мітинги, походи, демонстрації.

Реалії сьогодення свідчать, що на сучасному етапі розвитку України саме цим формам належить пріоритетна роль, беручи до уваги їх досить активне застосування на практиці при здійсненні планування та забудови міст нашої держави.

Як показує практика, найпоширенішою формою участі громадськості в прийнятті екологічно значимих рішень при плануванні та забудові міст України є громадське обговорення. У відповідності із п.п. 1.2 Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля, затвердженого Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 18 грудня 2003 року, громадське обговорення (публічне слухання чи відкрите засідання) – це процедура виявлення громадської думки з метою її урахування при прийнятті органами виконавчої влади рішень з питань, що справляють чи можуть справити негативний вплив на стан довкілля.

Оскільки, в чинному законодавстві України визначення поняття «громадське обговорення містобудівної документації», то дисертантка пропонує розуміти під ним процедуру виявлення громадської думки, що спрямована на врахування законних інтересів територіальних громад, юридичних та фізичних осіб при здійсненні планування територій на регіональному та місцевому рівні шляхом розроблення, погодження та затвердження містобудівної документації.

Відповідно до чинного законодавства України громадському обговоренню на місцевому рівні підлягають наступні види містобудівної документації: генеральні плани міст, детальні плани частини території міст, схеми планування територій на місцевому рівні. Обов’язкове громадське обговорення застосовується також щодо місцевих правил забудови.

Для організації проведення громадського обговорення Закон України «Про планування та забудову територій» від 20 квітня 2000 року наділяє виконавчі органи міських рад, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації наступними повноваженнями: протягом двох тижнів після прийняття рішення про розроблення відповідної містобудівної документації, місцевих правил забудови повідомляти через засоби масової інформації про початок їх розроблення, а також про форми, місце і строк подання фізичними та юридичними особами пропозицій щодо цієї документації; протягом місяця після завершення розроблення відповідної містобудівної документації, місцевих правил забудови повідомляти через засоби масової інформації про місце їх розгляду, форми, місце і строк подання пропозицій (зауважень), порядок їх обговорення; оприлюднювати через засоби масової інформації рішення про затвердження містобудівної документації, місцевих правил забудови та змін до них, а також надання роз’яснень про їх зміст; інформувати про правові, економічні та екологічні наслідки планування території, а також про порядок врахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок, будівель і споруд, що оточують місце будівництва.

Як бачимо, право участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень у плануванні та забудові міст України споріднене з конституційним екологічним правом громадян на отримання екологічної інформації в цій сфері. Як слушно зазначає Шульга М.В., право доступу до екологічної інформації не є самоціллю. Воно нерозривно пов’язане з можливістю використання громадянами цієї інформації при прийнятті уповноваженими органами екологічно значимих рішень щодо забезпечення екологічної безпеки. Тільки при наявності в громадськості повної та достовірної екологічної інформації, громадськість може ефективно впливати на процес обговорення і прийняття екологічно значимих рішень.

Разом із тим на сьогоднішній день спостерігається невиконання уповноваженими органами своїх обов’язків щодо забезпечення реалізації екологічних прав громадськості при здійсненні планування та забудови міст нашої держави.

Наприклад, за повідомленнями засобів масової інформації київська влада не винесла на громадське обговорення Генеральний план міста Києва, який є основним містобудівним документом, хоча з моменту його затвердження Київрадою минуло вже 4 роки. Навіть більше – на документі з назвою «Генеральний план міста Києва до 2020 року» стоїть гриф «Таємно».

Генеральний план міста містить екологічну інформацію, яка має бути використана громадянами для здійснення свого права на участь в прийнятті екологічно значимих рішень у плануванні та забудові міст України, а засекречення такої інформації є порушенням норм ст. 50 Конституції України.

В сфері забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України важливе місце займає інститут референдумів з питань, що мають екологічне значення. Основоположними правовими положеннями з досліджуваного питання виступають норми ст. 69 Конституції України, Закону України «Про всеукраїнський та місцевий референдум» від 3 липня 1991 року в редакції від 2 серпня 2001 року.

Референдум – це спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення. Як зазначається в ст. 4 Закону України «Про всеукраїнський та місцевий референдум», предметом місцевого референдуму може бути прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також прийняття рішень, які визначають зміст постанов місцевих Рад та їх виконавчих органів.

Серед питань, які не виносяться на розгляд місцевими референдумами, пов’язаних з екологічною безпекою у плануванні та забудові міст немає. Отже, ми можемо зробити висновок, що містобудівна документація може виноситись для обговорення на місцевому референдумі, в тому числі, з метою з’ясування позиції населення міста щодо екологічної безпеки містобудівних рішень.

Для обговорення на референдумах екологічних проблем, що виникають при здійсненні планування та забудови міст, неабияке значення мають передбачені Законом України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» обмеження, а саме: на місцевий референдум можуть бути винесені лише питання, що відносяться до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць України (в даному випадку міст). Крім того, згідно п. 3 ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування» на місцевий референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів державної влади.

У відповідності до п.е) ст. 21 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» громадські природоохоронні об'єднання мають право виступати з ініціативою проведення місцевих референдумів з питань, пов'язаних з охороною навколишнього природного середовища, використанням природних ресурсів та забезпеченням екологічної безпеки.

Місцева Рада народних депутатів також призначає місцевий референдум на вимогу депутатів, що становлять не менш як половину від загального складу Ради народних депутатів, або на вимогу, підписану однією десятою частиною громадян України, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці і мають право брати участь у референдумі.

Рішення, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу по відношенню до рішень міських Рад, на території яких він проводиться, і не потребують будь-якого затвердження державними органами.

Провівши аналіз чинного законодавства України щодо участі громадськості в прийнятті екологічно значимих рішень у плануванні та забудові міст нашої держави у формі громадського обговорення та місцевого референдуму, хотілося б зупинитися на тому, коли ж проводиться обговорення, а коли референдум і в чому полягає різниця між ними.

На нашу думку, громадське обговорення (публічне слухання або відкрите засідання) є більш вузьким волевиявленням, ніж місцевий референдум, адже в ньому приймають участь не всі громадяни, що проживають у межах міста. Громадське обговорення несе за собою менші правові наслідки, аніж місцевий референдум. Так, якщо підсумки референдуму є обов’язковими, то результати обговорення лише враховуються уповноваженими органами (або громадськості надається обґрунтована відмова у такому врахуванні). Отже, при здійсненні планування та забудови міст України місцеві референдуми виступають дієвим знаряддям безпосередньої демократії, що сприяють вирішенню екологічних проблем населення.

Громадськість може прийняти участь в прийнятті уповноваженими органами рішень, що мають екологічне значення у плануванні та забудові міст України також у формі участі в загальних зборах громадян за місцем проживання, які за ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення.

У відповідності із Положенням «Про загальні збори громадян за місцем проживання», яке затверджене Постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року, загальні збори громадян (далі – збори) скликаються за місцем проживання громадян (мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку та іншого територіального утворення) для обговорення найважливіших питань місцевого життя. Збори мають право звертатися з пропозиціями до відповідних Рад, державних органів, інших органів місцевого і регіонального самоврядування, керівників підприємств, організацій і установ, які зобов'язані розглянути ці пропозиції та інформувати у місячний строк про результати розгляду осіб або органи, за рішенням яких було скликано збори.

Згідно зі ст. 6 вищеназваного Положення до компетенції зборів належить: по-перше, розгляд будь-яких питань, віднесених до відання місцевого самоврядування (в тому числі і в сфері планування та забудови міст, в межах Конституції і законів України, внесення пропозицій відповідним органам і організаціям; по-друге, обговорення проектів рішень місцевих Рад та їх органів з важливих питань місцевого життя; по-третє, обговорення інших питань, що зачіпають інтереси населення відповідної території.

Отже, участь у зборах громадян за місцем проживання дає громадськості можливість висловити свою думку з метою захисту екологічної безпеки населення, що проживає у відповідній частині міста, які порушуються у здійсненні планування та забудови останнього.

Чинне законодавство України надає зборам право звертатися з пропозиціями до відповідних Рад, державних органів, інших органів місцевого і регіонального самоврядування, керівників підприємств, організацій і установ, які зобов'язані розглянути ці пропозиції та інформувати у місячний строк про результати розгляду осіб або органи, за рішенням яких було скликано збори. Рішення загальних зборів громадян мають враховуватися органами місцевого самоврядування в їх діяльності при здійсненні планування та забудови територій міст.

На сьогоднішній день громадськість в нашій державі має право брати участь в забезпеченні екологічної безпеки містобудівної діяльності не лише на рівні місцевих та регіональних органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також і на рівні центрального органу державної виконавчої влади України, яким є Міністерство регіонального розвитку та будівництва України.

Згідно із Положенням про Громадську раду при Міністерстві регіонального розвитку та будівництва України, затвердженим наказом Мінрегіонбуду України від 10 травня 2007 р. №11, за наказом Міністра було утворено громадську раду з метою участі громадськості у процесах прийняття важливих рішень, забезпечення захисту громадянами України своїх економічних і соціальних прав та законних інтересів, участі в державному управлінні і сприяння врегулюванню різноманітних конфліктних ситуацій у сфері містобудування, архітектури, будівництва та житлово-комунального господарства.

До складу Громадської ради на паритетних засадах залучаються представники громадських організацій та об'єднань, асоціацій, професійних спілок, вчені, представники органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, що висловили бажання взяти участь у її роботі. Рішення Громадської ради, прийняті у межах її компетенції, є рекомендаційними для розгляду і врахування на засіданні колегії Міністерства, науково-технічної ради та у роботі структурних підрозділів.

Громадська рада Мінрегіонбуду України систематично інформує громадськість через засоби масової інформації про свою діяльність, прийняті рішення та стан їх виконання. Громадська рада має своїми основними завданнями участь у розробленні та реалізації заходів щодо проведення єдиної державної політики у сфері містобудування, представлення інтересів громадськості у сфері містобудування, сприяння Міністерству в реалізації своїх повноважень шляхом залучення громадськості, а також забезпечення зворотного зв'язку громадських організацій та об'єднань з Мінрегіонбудом, узагальнення громадської думки стосовно діяльності Міністерства.

З огляду на вищевикладене інститут участі громадськості у плануванні та забудові міст нашої держави є відносно новим, проте, з позицій дисертантки, надзвичайно важливим правовим засобом забезпечення права кожної людини проживати або перебувати в безпечному міському середовищі.

Серед досліджених вище, форм участі громадськості найбільш дієвою, на наш погляд, є місцеві референдуми з питань екологічної безпеки, що виникають при здійсненні планування та забудови міст України. Оскільки рішення таких референдумів є обов’язковими, то це дає нам підстави стверджувати, що вони виступають формою здійснення громадськістю управління в галузі забезпечення екологічної безпеки містобудівної діяльності.

громадськість екологічний безпека довкілля

Література

Шульга М.В. Щодо участі громадськості в забезпеченні використання та охорони земель / Шульга Микола Васильович // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. – 2003. – Вип. 50. – С. 85–87. – (Серія «Юридичні науки»).

Экология города: [учеб. для студ. вузов / ред. Стольберг Ф.В.]. – К.: Либра, 2000. – 286 c.

Юридична енциклопедія: в 6 т. /. – К.: Українська енциклопедія ім. Бажана, 1998. Т. 1: А-Г. – 1998. – 672 с.

Юридична енциклопедія: в 6 т. /. – К.: Українська енциклопедія ім. Бажана, 1999. Т. 2: Д-Й. – 1999. – 744 с.

Юридична енциклопедія: в 6 т. /. – К.: Українська енциклопедія ім. Бажана, 2002. Т. 4: Н-П. – 2002. – 720 с.

Юридична енциклопедія: в 6 т. /. – К.: Українська енциклопедія ім. Бажана, 2002. Т. 5: П-С. – 2003. – 736 с.

Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений / Явич Л.С. – М.: Госюриздат, 1961. – 152 с.

Яковлєва О. Планування для міста майбутнього / Яковлєва О. // Урядовий кур’єр. – 2005. – С. 10.

Яременко В.В. Новий тлумачний словник української мови у трьох томах / Яременко В.В., Сліпушко О.М. – К.: Аконт, 2005. – 862 с.