Организация государственного управления и проблемы обеспечения его эффективности в сфере обороны

Введение

Российская Федерация это территория, охватывающая два континента, на которой проживает множество национальностей разных конфессий, с разным образом жизни, уровнем экономики и культуры. Специфика государственного управления на этой территории, его качество и уровень, определяются эффективностью во внешней и внутренней политике государства, и представляют особый интерес.

Изучение особенностей истории российской государственности, реформ и контрреформ, управленческой культуры помогает более полно обозначить современные проблемы. Проанализировать просчеты и ошибки, допущенные при принятии управленческих решений в прошлом, и предотвратить их повторение в будущем.

Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями не только в социальной сфере, но и в правовой, а также способствовать защите национальных интересов самого государства. Подобные действия в ситуации ограниченности ресурсов весьма затруднительны, а задача обеспечения потребностей всего общества является почти неразрешимой. Организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с частным сектором и общественностью требует реорганизации или реструктуризации системы государственного управления, которое в России в большей степени стремится быть более эффектным, чем эффективным. В начале XXI столетия остро осознана необходимость всестороннего обобщения опыта государственного управления.¹

Актуальность данного исследования на современном этапе обусловлена организацией государственного управления и обозначение проблем обеспечения его эффективности, в ходе проведения реформы Вооруженных сил Российской Федерации.

Предметом исследования является – специфика государственного управления в сфере обороны и государственной безопасности, как фактор, определяющий существование и будущее развитие Российской Федерации.

Объектом исследования является – государственное управление в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации на этапе проведения реформы Вооруженных сил.

Целью данного научного исследования является анализ, поиск и обозначение ресурсов, которые могли бы быть использованы в повышении эффективности государственного управления в сфере обороны и государственной безопасности, рассмотрение механизмов способствующих этому, учитывая специфику нашего государства.

Исходя из цели, были определены следующие задачи:

определить само понятие «управление»;

рассмотреть специфику государственного управления в сфере обороны;

выявить составляющие эффективности государственного управления;

обозначить пути, проведения реформы Вооруженных сил и повышения эффективности государственного управления в сфере обороны и государственной безопасности.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

1. Общетеоретические основы государственного управления

1.1 Управление, как социальное явление

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо или кем-либо. В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:

управление есть функция организованных систем различной природы обеспечивающая их целостность, т. е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности;

управление служит интересам взаимодействия составляющих тех или иных систем элементов, представляющих единое целое с общими для всех элементов, задачами;

управление это внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект – управляющий элемент и объект – управляемый элемент, постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации, самоуправления;

управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между системами объектом управления;

управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;

управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее воздействие – прерогатива субъекта управления.

Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы, и для понимания управления в социальной сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения, такие как государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья. Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, в которой управленческие связи реализуются через отношения людей.²

Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни.

Социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет.

Социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности.

Социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение участников при осуществлении совместной деятельности и их взаимоотношения.

Социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся, по сути, управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.

Социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей – участников управленческих отношений, т. к. их отношения имеют сознательно-волевое опосредствование. Воля тех, кто управляет – приоритетна, по отношению к воле тех, кем управляют. Отсюда – властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления. Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. Так происходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое «вмешательство» государственной власти в социальные отношения.³

Социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления, или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.

Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий ее от иных проявлений, таких как законодательная, судебная, прокурорская деятельность, а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.⁴

1.2 Специфика государственного управления

управление государственный оборона безопасность

Первым ученым, кто дал систематизированный анализ государственной бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864–1920). Его классическое исследование «Хозяйство и общество» (1921) дает отправную точку для современного изучения государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно:

административные учреждения организованы иерархически;

каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;

гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;

для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

служащий не владеет учреждением, в котором работает;

служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

Властное положение бюрократии основывается также на владении техникой управления, содержание которой имеет два основных аспекта:

специальные знания, полученные профессиональными государственными служащими в результате подготовки в соответствующих областях государственного управления;

знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах.⁵

Идеальное государственное управление, построено на жестких бюрократических принципах с авторитарной властью руководителя, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатывались определенные правила государственного администрирования.

Профессиональные государственные служащие представляются, как высококвалифицированные специалисты определенного сословия, с определенными традициями, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность.⁶

Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. М. Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь управленческий аппарат. Напротив, честь политического вождя есть исключительная личная ответственность за то, что он делает, ответственность, отклонить которую или сбросить с себя он не может и не имеет права⁷.

Второй этап в развитии теории государственного управления продолжался с 1920 по 1950 гг., наиболее известными направлениями в теории государственного управления были «классическая школа» и «школа человеческих отношений». Яркими представителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Целью классической школы была разработка принципов государственного управления. При этом почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах.⁸

Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации. При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордрм, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов⁹.

Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них – обоснование рациональной системы управления государственными организациями, второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом:

наука вместо традиционных навыков;

гармония вместо противоречий;

сотрудничество вместо индивидуальной работы;

максимальная производительность на каждом рабочем месте.

В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории и до сих пор находит свое применение на различных уровнях управления. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Еще одним влиятельным направлением в теории государственного управления была «школа человеческих отношений». Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической.¹⁰

Дальнейшие исследования показали, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное, значение, чем простая удовлетворенность работой. В рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории государственного управления.

Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 50 е годы и продолжается до сих пор. Наиболее влиятельными направлениями современного периода можно считать:

поведенческое;

системное;

ситуационное.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.¹¹

Однако такие приемы, как изменение содержания работы государственных служащих и участие рядовых сотрудников в процессе разработки и принятия ответственных решений и программ, оказались эффективными лишь для некоторых категорий служащих и в некоторых ситуациях. Наряду с исследованиями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках поведенческого подхода, в конечном итоге стали использоваться преимущественно в сфере управления персоналом государственных учреждений.

С начала 60 х годов в государственном администрировании быстро начал набирать популярность системный подход, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории систем к государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике государственного управления¹².

Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с внешней средой, т. е. с обществом в целом. Это дает возможность рассматривать взаимосвязи в системе государственного управления и между системой и обществом как единое целое. Такой подход означает, что стратегия государственного администрирования не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется. Вместе с тем этот подход предполагает акцент на разработке стратегического управления, устанавливающего общие цели и способы поведения государственного управления в целом.

Сегодня системный подход является одним из самых влиятельных направлений, как в теории государственного управления, так и в научном управлении в целом. Многие известные ученые полагают, что роль этого направления в современной науке будет возрастать¹³.

Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, среди которых:

система управляющая – государство как определяющий субъект управления;

система управляемая – общество в целом и его компоненты, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

система взаимодействия – различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.

В упрощенном виде модель системы государственного управления представлена на рисунке 1.¹⁴

Рис. 1 Модель системы государственного управления

Ситуационный подход внес важный вклад в развитие государственного управления, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Наиболее известными теориями, разработанными в русле ситуационного подхода, являются концепция «мягкого мышления» и «организационная кибернетика».

Сторонники ситуационного подхода к государственному управлению утверждают, что оптимальных структур не существует. Тем более, государственное управление должно быть организовано таким образом, чтобы оно было на уровне сложностей и динамики современного общества. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т. е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках этого подхода особое значение приобретает «ситуационное мышление». Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы будут в большей степени способствовать достижению целей организации в конкретной ситуации.

Таким образом, государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства, через систему своих структур, на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

1.3 Структурные модели государственного управления

Исследования систем государственного администрирования в разных странах обнаруживают множество различий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответствующих стран. Индустриальное государство с быстрыми темпами экономического роста и высоким жизненным уровнем может иметь иные административные институты, чем аграрное государство с его замедленным экономическим развитием и низким уровнем жизни.

Еще один важный фактор, влияющий на структуры государственного управления, это политические режимы, в рамках которых функционируют административные органы. По этой причине в двух странах с приблизительно одинаковой социально-экономической структурой могут быть различные по своей природе государственные институты.

Достаточно часто в странах со сходными политическими режимами и приблизительно одинаковым социально-экономическим уровнем (например, в развитых странах Запада) складываются весьма разные модели государственного управления. В этом случае основные различия определяются типом территориальной организации государства. С этой точки зрения существует два основных типа государственного управления: унитарный и федеральный.

Унитарная система предоставляет входящим в нее территориям очень мало автономии, основное управление осуществляется непосредственно из столицы. Территориальные подразделения большей частью существуют ради административного удобства.

Федеральная система управления состоит из единиц, имеющих значительную собственную политическую жизнь. Эти единицы не могут быть произвольно упразднены или изменены центральной властью на законном основании.

Теоретически существует еще и третья возможность, конфедерация это настолько свободное формирование, что его составные части могут успешно бороться против центральной власти. Конфедерации обычно недолговечны, они либо распадаются на части, либо превращаются в федерации. Историческим примером может служить Швейцария. Эта страна до сих пор называет себя конфедерацией, но фактически она имеет федеральный тип государственного управления. Наверное, только Европейский общий рынок в настоящее время является единственным примером конфедерации, в которой слабая власть ее штаб-квартиры в Брюсселе легко блокируется правом вето отдельных стран – членов Европейского сообщества.¹⁵

Можно выделить несколько причин, приведших в истории к формированию бюрократических структур по федеральному принципу. Первая среди них – стремление укрепить государственную безопасность. Соединив свои ресурсы, несколько небольших государств, способны защитить себя от более могущественных соседей. Историческими примерами могут служить Швейцария и Бразилия.

Федеральный тип государственного управления часто выступает единственным способом сохранения национального единства. Следует подчеркнуть, что федерализм достаточно эффективно защищает местную автономию, создавая различные уровни управления, каждый из которых отвечает за определенный круг вопросов. В большинстве государств существуют три уровня управления: национальный (федеральный), региональный (управление провинций, земель, штатов) и местный. Эти единицы обычно формируют пирамиду: в ее основании находится множество единиц местного управления, над ними несколько меньше единиц управления штатов (земель, провинций), а в вершине – центральное управление. Заметим, что страны с унитарными системами часто разделены похожим образом, но нижние уровни управления обладают очень незначительной властью.

При федеральном устройстве административные функции государства юридически и фактически распределяются между федерацией и субъектами федерации. Это разделение имеет важные последствия.

Во-первых, приводит к известной неоднородности государственного аппарата, (он контрастирует с единообразием при унитарном устройстве государства). Каждый член федерации вправе выбрать структуру своих административных учреждений по собственному усмотрению.

Во-вторых, федеральное устройство приводит к созданию двух этажей администрации, между которыми нет органической связи. Если такой дуализм не приводит к трудностям в тех областях, которые целиком находятся в ведении федеральной администрации (например, в области обороны и международных отношений), то иначе обстоит дело с теми функциями, которые относятся к компетенции, как федерации, так и субъектов федерации.

В-третьих, федерализм порождает специфические проблемы в сфере государственной службы, особенно в области набора служащих для работы в различных органах управления. В федеральных государствах достаточно часто высказываются опасения, что в центральном аппарате управления может появиться засилие, даже монополия людей из того или иного района федерации. Поэтому в таких странах часто существуют формальные правила и обычаи, направленные на поддержание национального или географического равновесия в области набора государственных служащих.

Унитарная система государственного управления также имеет свои особенности. Здесь правительство и центральная администрация обладают значительным контролем над местными властями. Большинство унитарных государств имеют национальные полицейские силы и строгий контроль над местными полицейскими образованиями. Обычно здесь единая судебная система, работники которой назначаются национальным правительством. Единство административной системы в унитарном государстве поддерживается благодаря однородной модели государственной службы¹⁶.

И федеральная, и унитарная системы государственного управления имеют свои достоинства и недостатки.

Концентрация административной власти в унитарных государствах может привести к появлению у граждан чувства, что бесполезно проявлять какую-либо активность при решении местных проблем, поскольку всякая власть исходит из столицы. Это чувство может вылиться в распространение отчуждения от правительства и государственных институтов. Более того, если центральная администрация слишком удалена от проблем местной общины и граждане разочаровались в возможности ознакомить ее со своими проблемами и взглядами, то само проведение разумной государственной политики становится проблематичным.

К несомненным преимуществам федеральной системы государственного управления как раз относится возможность принятия оперативных решений на местном уровне. Граждане ближе всего находятся именно к местной администрации, поэтому могут влиять на этих должностных лиц, видеть, как принимаются решения и каковы их результаты. Местной администрации гораздо легче экспериментировать с новыми программами, чем более крупным административным единицам. Соответственно и цена неудач здесь значительно ниже.

Однако принятие решений на местном уровне имеет и свои недостатки. Часто местной администрации не хватает средств, для финансирования социальных программ. Должностные лица местного аппарата управления обычно плохо обучены, не имеют высокой профессиональной квалификации, а в некоторых случаях коррумпированы. К тому же принятие решений на местном уровне может привести к удвоению услуг и плохой координации.

Поэтому централизация власти в унитарном государстве может быть значительным преимуществом при решении наиболее сложных проблем современного общества. В унитарных системах центральное правительство и администрация могут распоряжаться экономическими ресурсами и координировать, планирование и развитие, их широкие полномочия в области налогообложения делают задачу финансирования социальных программ значительно более легкой. Именно по этой причине некоторые федеральные государства в последние годы стали более централизованными.

Все это свидетельствует о появлении интересной тенденции нашего времени: идет эволюция унитарных систем в федеральном направлении, в то время как федеральные системы движутся в унитарном направлении.

Рассмотрим структуру основных уровней государственного управления в современном государстве. Выше уже отмечалось, что в большинстве стран таких уровней три: национальный, региональный и местный. Они могут создаваться и функционировать принципиально независимо друг от друга (федеральная модель)¹⁷ либо в рамках единой государственной системы (унитарная модель)¹⁸. Каждому из уровней управления отведена собственная, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т. д. (в соответствии с законом).

Национальный (федеральный) уровень управления.

В большинстве стран этот уровень включает администрацию президента, аппарат правительства, аппарат парламента и Верховного суда. Структура центральных органов управления претерпевает достаточно частые изменения. При смене правительства, как правило, изменяются численность, функции и наименования министерств: некоторые управления и отделы переходят из одного министерства в другое или делятся между ними.

Региональный уровень управления.

В федеральных государствах преобладающая доля задач административного управления приходится именно на этот уровень. Здесь реализуется как большинство федеральных законов, так и собственное право. При осуществлении федеральных законов, как правило, различают два уровня:

управление по поручению федерации (например, при строительстве автомагистралей, эксплуатации ядерных установок и выдаче разрешений на нее), при этом административные органы региона подвергаются как правовому, так и специальному надзору, и подчиняются распоряжениям федерального правительства;

осуществление федерального права под собственную ответственность, при этом административные органы региона подвергаются только правовому надзору. Федеральное правительство может отдавать им распоряжения лишь с одобрения представительных органов региона¹⁹.

Отличительной особенностью унитарных государств, напротив, является повсеместное выполнение законов на всей территории страны. Следует подчеркнуть также, что при унитарной системе государственного управления статус административных организаций во всех регионах определяется законом одним и тем же образом²⁰. Федеральная система государственного управления подразумевает, что органы регионального управления в любом штате (земле, провинции) создаются в каждом случае в соответствии с законами данного региона.

Местный уровень управления.

И в унитарных, и в федеральных государствах на местном уровне административного управления, как правило, выполняются шесть основных функций:

общественная безопасность, включая содержание полиции и пожарной охраны, а также службы здравоохранения;

программы помощи пожилым, инвалидам, детям;

регулирующие функции, включая зонирование, дорожную безопасность, защиту потребителей;

планирование общественного строительства;

общественные услуги (школы, парки, библиотеки и т. д.);

владение и распоряжение государственными предприятиями.

В современной теории государственного управления существуют различные классификации административных органов. Классической среди них по праву считается модель, предложенная американским ученым Л. Уайтом. В соответствии с его классификацией в системе административного управления различают три категории организаций или служб.

Оперативные службы – административные единицы, которые предоставляют услуги непосредственно населению, осуществляя тем самым задачи, с которыми связано создание данного административного учреждения или службы, например почтовое отделение, муниципальная библиотека, бюро удостоверений личности в префектуре.

Вспомогательные службы – административные образования, не имеющие самостоятельных конечных целей. Их деятельность состоит в оказании другим службам (прежде всего оперативным) содействия материального и нематериального характера в форме предоставления в их распоряжение различных средств или услуг. Эти услуги могут касаться вопросов кадров. Так, комплектование штатов, организация обучения служащих, обеспечение исполнения решений, касающихся прохождения службы, начисление заработной платы и т. д. осуществляются управлениями, службами или бюро кадров. К вспомогательным службам относятся также финансовые и бухгалтерские службы, снабженческие и закупочные организации (хозяйственные управления), юрисконсультские отделы, машинописные бюро и т. п.

Штабные службы – лица, работающие в службах этого типа, как правило, не осуществляют повседневного управления. На них возложена разработка под руководством и в тесном контакте с руководителем задач, которые возникают в связи с принятием важных решений.

Содержание деятельности работников штабных служб составляет несколько основных направлений:

проведение исследований и разработок, необходимых для, выработки политики данной организации; консультирование руководителей учреждения;

выработка гипотез о предполагаемых направлениях будущего развития как самой организации, так и внешних факторов;

подготовка проектов программ или планов мероприятий;

наблюдение за выполнением принятых решений и программ, координация действий служб-исполнителей и контроль за результатами;

подготовка мероприятий по реорганизации структуры, совершенствованию методов работы как внутри, так и вне организации.

Примерами административных учреждений этого типа являются министерства и ведомства.

Следует подчеркнуть, что на практике достаточно часто трудно провести четкую классификацию административных организаций, поскольку некоторые подразделения выполняют задачи двух или даже трех типов служб.

1.4 Цель, функции и принципы государственного управления

Государство как универсальная организация общества решает общественно значимые дела, управляя многообразными сферами жизни общества в интересах всех граждан. В этом смысле государство располагает такими возможностями и олицетворяет такие полномочия, которые могут быть использованы только во имя общего блага, в интересах всего общества. Государство является институтом, по своей сущности призванным обеспечивать соблюдение общих интересов. Платон в свое время дал следующее определение политики: «Политика – это искусство жить вместе», подчеркнув важную интегрирующую функцию государства, государственной политики, которая объединяет общество с неоднородными политическими и экономическими интересами, направляя его на реализацию общезначимых целей.

Государство для реализации своих общественных функций осуществляет легитимное право на применение насилия. Оно выражается в наложении уголовного наказания, административных, имущественных и других санкций. В экстраординарных случаях острой борьбы противоборствующих сил арбитраж государства принимает специфические формы: вводится чрезвычайное положение, запрещаются деятельность определенных партий и объединений, митинги, демонстрации, если они дестабилизируют обстановку в стране, и т. п. Легализованное насилие выражается от имени всего общества и применяется к тем лицам и организациям, которые нарушают установленные законодательством правила поведения.

Общественная роль, которую играет государство в управлении делами общества, решая основные вопросы общественного развития, реализуется через функции государства, направленные, в конечном счете, на удовлетворение разнообразных интересов, как отдельных личностей, элит, социальных групп, так и всего общества.

Функции государства – это основные направления его деятельности, выражающие сущность и назначение государственного управления общественными делами.

Функции государства устанавливаются в зависимости от основных задач, стоящих перед государством на том или ином этапе развития, и представляют собой средство реализации этих задач. Содержание же задач определяется внутренними и внешними факторами. В зависимости от того, какие задачи, стоят перед государством по управлению во внутренней жизни или на международной арене, различают внутренние и внешние функции государства.

Внутренние функции государства – это основные направления деятельности государства по управлению внутренней жизнью общества. Такие как:

экономическая – выработка и координация государством экономической политики, т. е. стратегии и тактики экономического развития страны в оптимальном режиме; регулирование отношений между гражданами и их организациями в экономической жизни общества;

политическая – регулирование отношений между гражданами, социальными группами, классами нациями в связи с реализацией их политических интересов, гармонизацией интересов различных групп общества;

социальная – выработка социальной политики государства, обеспечение нормальных условий жизни для всех членов общества, регулирование отношений между гражданами, социальными группами по поводу их места в обществе;

правовая – осуществление правотворчества (деятельность по подготовке, принятию и изданию правовых актов, содержащих нормы права), правоприменения (деятельность по реализации правовых норм путем принятия правоприменительных актов, повседневной работы по выполнению законов и по разрешению разнообразных вопросов управленческого характера), правоохранения (деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, по предупреждению правонарушений и привлечению к юридической ответственности правонарушителей и т. п.);

экологическая – регулирование деятельности людей в области использования окружающей среды.

Внешние функции государства – это основные направления деятельности государства на международной арене:

оборонная – защита государства от внешних угроз и военной агрессии;

дипломатическая – поддержание приемлемых отношений с другими государствами, субъектами международного права, представительство страны на международной арене;

внешнеэкономическая – развитие взаимовыгодного экономического сотрудничества с государствами и группами государств на международной арене, участие в международном разделении труда, обмене новейшими технологиями, координации товарооборота, развитии кредитно-денежных связей и т. п.;

внешнеполитическая – это поддержание мирового правопорядка, функция, связанная с поддержанием общих норм международного права с целью исключения глобальных конфликтов;

культурно-информационная – взаимный информационный обмен и культурное сотрудничество между государствами;

глобальное сотрудничество – сотрудничество в решении глобальных проблем современности (экологических, энергетических, демографических и т. п.).

Многие функции государства независимы от его правовой формы, например защита от внешних угроз. Для других функций государства основой выступают его социальная сущность и целевые ориентиры.

Итак, целесообразно остановиться на основополагающем и очень сложном этапе, формирования целей государственного управления. Как известно, цели выполняют обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Цели государственного управления возникают на основе целей лежащих в основе жизнедеятельности данного общества. Они являются производными от целей общества.

Цели государственного управления в современной России.

Обеспечение внутренней и внешней безопасности страны. Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны. Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая правовая регуляция. Формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей. Поддержание позитивной экологической обстановки. Поддержание рыночных механизмов. Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.

Это лишь весьма общий обзор тех целей, которым призвано служить государственное управление.

Прежде всего, в проблеме принципов государственного управления можно выделить три взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта:

онтологический (этот аспект включает в себя генезис принципов, их взаимосвязи с природой, сущностью, местом и ролью тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые они отражают);

гносеологический (анализ характера принципов, языка, логики и структуры их адекватной научной интерпретации);

методологический (указывает на механизмы теоретического и практического применения принципов). Очевиден тот факт, что на данный момент нельзя говорить о полном познании всех закономерностей, отношений и взаимосвязей и описании их посредством принципов.

Практическое же осуществление принципов государственного управления не зависит от них самих, а определяется отношением к ним людей. Не столь важно знать принципы, а уметь ими пользоваться в практической деятельности, в практическом управлении. Поскольку принцип государственного управления призван вначале в научной, а потом в правовой форме выражать закономерности, отношения, взаимосвязи, объективно существующие в государственном управлении и имеющие особое значение для его организации и функционировании.

Говоря о технологии выявления и обоснования принципов государственного управления, можно предложить следующие индикаторы, требования:

отражать существенные закономерности, отношения и взаимосвязи;

закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть устойчивыми;

закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть присущи государственному управлению, как целостному социальному явлению;

отражать специфику государственного управления.

Принципы государственного управления:

общественно-политические сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития;

функционально-структурные раскрывающие закономерности структуры государственно-управленческих воздействий;

организационно-структурные отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управленческих воздействий;

государственно-управленческой деятельности.

Вопрос о распределении управленческих полномочий между органами государственной власти является для России на всех этапах ее развития концептуальным, центральным, так как он аккумулирует в себе несколько особенно актуальных проблем:

обеспечение демократизма и рациональности государственного управления в масштабах всей страны;

федеративное построение государственного управления;

целостность, рациональность, эффективность государственного управления;

единство законодательного регулирования и дифференциации применения правовых норм в зависимости от конкретных условий, факторов и обстоятельств;

прочность государственно-правовых устоев.

Важно сформулировать стратегическую и оперативную концепцию системного государственного управления, так как, к сожалению, сейчас мы наблюдаем картину, когда властные полномочия являются элементом торга и их перераспределение в масштабе государства носит конъюнктурный характер, характер, носящий политический оттенок, когда предоставление тех или иных полномочий является моментом некоего политического шантажа. Поскольку проблемы построения работоспособной по большей части системы, способной к саморегуляции и адаптации, не решаются на федеральном уровне, тем самым это проецируется на региональный, а дальше на местный уровень.

Таким образом, вопрос о целях, функциях и принципах государственного управления является важнейшим при попытке создать систему эффективного государственного управления. Прежде управление осуществлялось по схеме инстанционного нисхождения. Команда доводилась от субъекта управления до объекта через череду иерархически соподчиненных инстанций. Такая система была чревата сбоями при выходе из строя хотя бы одного из управленческих звеньев.

Новая управленческая модель заключается в программировании действий объекта через формирование контекстной среды. Такое управление создает у объекта управления, иллюзию субъектности, позволяя активизировать его личностный потенциал в реализации решаемых управленческих задач. Управляемый, с умноженной энергией решая возложенные на него задачи, рассматривает их не в качестве внешнего принуждения, а как собственный свободный выбор (см. рис. 2)

Рис. 2 Модели управления

Управленческие задачи государства не замыкаются, как известно, исключительно на функциях внутренней политики. Не меньшей значимостью в целях обеспечения его жизнеспособности обладает внешнее направление государственной деятельности. Соответственно, новые управленческие технологии, будучи реализуемы в одной из сфер политики государства, не могли не быть перенесены и на другую сферу. Использование новых технологий управления как средства борьбы в геополитическом плане является естественным реальным состоянием международных отношений. Наиболее технологически продвинутые государства имеют, соответственно, и наибольшие возможности применения их во внешнеполитической практике.

Таким образом, успех в современной практике государственного управления определяет не силовой формат, а формат, программирующий через сценарные контексты поведение субъектов.

2. Государственное управление в сфере обороны и безопасности

2.1 Угрозы национальной безопасности. Источники и характерные признаки

Национальная безопасность – состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.²¹

Внутренние угрозы национальной безопасности.

В сфере экономики угрозы имеют комплексный характер, это, прежде всего:

существенное сокращение внутреннего валового продукта;

снижение инвестиционной, инновационной активности и научно-технического потенциала;

слабое развитие аграрного сектора;

разбалансирование банковской системы;

рост внешнего и внутреннего государственного долга;

тенденция к преобладанию в экспортных поставках топливно-сырьевой и энергетической составляющих, а в импортных поставках – продовольствия и предметов потребления, включая предметы первой необходимости.

Ослабление научно-технического и технологического потенциала страны, сокращение исследований на стратегически важных направлениях научно-технического развития, отток за рубеж специалистов и интеллектуальной собственности угрожают России утратой передовых позиций в мире, деградацией наукоемких производств, усилением внешней технологической зависимости и подрывом обороноспособности России.

Единое правовое пространство страны размывается вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции Российской Федерации, над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации.

Серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, привели к ослаблению:

системы государственного регулирования и контроля;

несовершенству правовой базы;

отсутствию сильной государственной политики в социальной сфере;

снижению духовно-нравственного потенциала общества.

Все это является основными факторами, способствующими росту преступности, особенно ее организованных форм, а также коррупции. Отсутствие эффективной системы социальной профилактики правонарушений, недостаточная правовая и материально-техническая обеспеченность деятельности по предупреждению терроризма и организованной преступности, правовой нигилизм, отток из органов обеспечения правопорядка квалифицированных кадров увеличивают степень воздействия этой угрозы на личность, общество и государство.²²

Угрозу национальной безопасности России в социальной сфере создают глубокое расслоение общества на узкий круг богатых и преобладающую массу малообеспеченных граждан, увеличение удельного веса населения, живущего за чертой бедности, рост безработицы.

Угрозой физическому здоровью нации являются кризис систем здравоохранения и социальной защиты населения, рост потребления алкоголя и наркотических веществ. Последствиями глубокого социального кризиса являются резкое сокращение рождаемости и средней продолжительности жизни в стране, деформация демографического и социального состава общества, подрыв трудовых ресурсов как основы развития производства, ослабление фундаментальной ячейки общества – семьи, снижение духовного, нравственного и творческого потенциала населения. Углубление кризиса во внутриполитической, социальной и духовной сферах может привести к утрате демократических завоеваний.

Интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества. Реализация национальных интересов России возможна только на основе устойчивого развития экономики. Поэтому национальные интересы России в этой сфере являются ключевыми.

Внешние угрозы национальной безопасности.²³

Явные источники безопасности государства проявляются, как правило, в области военно-политических отношений. Их признаки обнаруживаются в конкретных военно-дипломатических и военно-экономических акциях сторон, в действиях войск, активизации информационно-психологического противоборства и диверсионно-разведывательной деятельности государств. Такими признаками являются:

резкое обострение противоречий и вступление их в завершающую стадию подготовки к использованию силы (исчерпаны последние политические средства для разрешения конфликта);

создание противостоящей стороной необходимых группировок Вооруженных сил и других военных формирований и средств, способных к выполнению задач;

решимость политического руководства противостоящей стороны использовать военную силу;

организация широкой поддержки массами избранного руководством курса на силовое разрешение конфликта;

резкая активизация психологической и информационной борьбы;
дипломатические демарши, ужесточение военно-экономической блокады;
проведение мобилизации (полной или частичной) в стране;

наличие благоприятной военно-политической обстановки для развязывания военного конфликта;

усиление активности Вооруженных сил вблизи границ другого государства и т. д.

Современная система национальных интересов страны достаточно емко, отражена в Концепции национальной безопасности.²⁴

И предполагает сбалансированность интересов личности, общества и государства в сферах:

экономической;

внутренней политике;

социальной;

международной;

информационной;

военной;

пограничной;

экологической.

Интересы эти носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Наши национальные интересы в военной сфере заключаются в защите независимости России, ее суверенитета, государственной и территориальной целостности, в предотвращении военной агрессии против России, ее союзников, в обеспечении условий для мирного, демократического развития государства.

Существует ряд факторов, угрожающих национальной безопасности Российской Федерации. Прежде всего, это:

переход НАТО к практике силовых (военных) действий вне зоны ответственности блока и без санкции Совета Безопасности ООН (см. рис. 3). Возведенный в ранг стратегической доктрины, он чреват угрозой дестабилизации всей стратегической обстановки в мире;

Рис. 3 Зависимость увеличения военного контингента к потерям личного состава США в Афганистане

увеличивающийся технологический отрыв ряда ведущих держав и наращивание их возможностей по созданию вооружений и военной техники нового поколения. Такая ситуация может подтолкнуть их к качественно новому этапу гонки вооружений;

активизация деятельности на территории Российской Федерации иностранных специальных служб и используемых ими организаций;

непродуманный процесс реформирования военной организации и оборонного промышленного комплекса (ВПК) Российской Федерации, несовершенство нормативной правовой базы. Как результат – критически низкий уровень оперативной и боевой подготовки Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, недопустимое снижение обеспеченности войск современным вооружением, военной и специальной техникой, крайняя острота социальных проблем. Это в свою очередь ведет к ослаблению военной безопасности Российской Федерации в целом.

Для анализа того, как будет складываться военно-политическая обстановка, в которой России придется существовать в качестве субъекта мировой политики, следует учитывать, в том числе ее геополитическое положение. А оно уникально. Россия находится в центральной части Евразии, уже в силу этого может активно влиять на глобальные политические процессы и жизнь планеты в целом.

По своему положению в мире Россия была, есть и будет объектом глобальных, региональных и локальных угроз и вызовов различного характера. На глобальном уровне – Россия, даже в сегодняшнем непростом экономическом состоянии – слишком значимый и важный субъект мировой политики, держава, несущая огромную ответственность за судьбы мира, а на региональном уровне она – естественный центр силы для стран в постсоветском пространстве, влиятельный арбитр в международных делах.

2.2 Система обеспечения военной и государственной безопасности, и условия ее формирования

Военная безопасность – это составная часть, важнейший компонент национальной безопасности, которая определяет состояние обороноспособности страны и ее возможности по обеспечению защиты национальных интересов средствами вооруженного насилия.

Для поддержания военной безопасности России требуется поддержание военного потенциала на уровне, достаточном для обороны в случае возникновения кризисной ситуации в непосредственной близости от государственной границы. Требуемый уровень военной безопасности достигается при наличии всего комплекса структурных компонентов как чисто военных, так и политико-дипломатических, экономических, идеологических и других, целенаправленными и скоординированными усилиями государственных институтов.

Политико-дипломатический компонент военной безопасности обеспечивается:

высоким уровнем системы коллективной (международной) безопасности;

участием государства в военно-политических союзах;

приемлемым соотношением военно-политических сил в мире;

гарантированной реализацией международных договоров и соглашений, в которых участвует Россия;

дальнейшим совершенствованием режима международного контроля над вооружениями и нераспространением оружия массового уничтожения и средств его доставки.

Экономический компонент военной безопасности включает:

материальные и финансовые возможности, обеспечивающие обороноспособность страны;

количественные и качественные параметры Вооруженных сил и других войск;

оборонно-промышленный комплекс, который обеспечивает всем необходимым армию, флот и другие войска, создает мобилизационный резерв вооружения и военной техники;

научно-технический потенциал, позволяющий создавать новые виды оружия и военной техники;

мобилизационные возможности промышленности, обеспечивающие в случае необходимости поставку Вооруженным Силам и другим войскам потребного количества вооружения и военной техники.

Военный компонент – включает в себя военную организацию государства, создаваемую для обеспечения военной безопасности с опорой на военную силу и предполагает наличие определенных количественных и качественных показателей, к которым относятся:

численность Вооруженных сил с системами управления и обеспечения, другие войска, воинские формирования и органы;

уровень подготовки войск и сил, от которой зависит их боеспособность и боевая готовность;

техническая оснащенность Вооруженных сил и других войск (военной техникой, боеприпасами, военно-техническим имуществом);

наличие запасов вооружения и военной техники, содержащихся в арсеналах, на базах и складах;

состояние военной инфраструктуры (стационарные объекты), предназначенной для обеспечения обучения войск (сил), стратегического и оперативного развертывания и ведения военных действий.

Морально-психологический компонент, который тесно связан с военным компонентом, включает:

духовные возможности населения страны, которые определяются степенью морального состояния и психологической подготовкой населения;

общественный статус военнослужащих, представляющий собой совокупность их прав и обязанностей, положение и престиж в обществе и государстве;

морально-психологическое состояние основных категорий личного состава Вооруженных сил и других войск.

Военная безопасность подразделяется на три уровня: глобальный, региональный и национальный.

На глобальном уровне военная безопасность России обеспечивается в осуществлении мероприятий по нераспространению оружия массового уничтожения, сокращению стратегических наступательных вооружений и др.

На региональном уровне военная безопасность России обеспечивается укреплением военно-стратегического положения России путем создания системы коллективной безопасности в масштабе СНГ и НАТО.

На национальном уровне военная безопасность России обеспечивается в основном созданием необходимого военного потенциала страны.

Для реализации жизненно важной задачи государства – защиты суверенитета и территориальной целостности страны создаются силы, средства и органы, способные совместными усилиями выполнить эту задачу. Их деятельность, объединенная общими целями, задачами и способами реализации, базируется на единой нормативной правовой базе и общих принципах обеспечения национальной безопасности, осуществляется в едином контуре управления. Совокупность этих сил, средств и органов представляет собой систему обеспечения военной безопасности Российской Федерации.

Основная роль системы обеспечения военной безопасности в структурах государственной власти и управления заключается в том, что данная система должна жестко увязывать национальные интересы, ценности и цели Российской Федерации с политическим курсом государства, различного рода угрозами военного характера, а также формами и способами их реализации преимущественно политико-военными и военными методами. Учитывая, что в сфере обеспечения национальной обороны переплетаются практически все функции жизни и деятельности государства, можно считать, что система обеспечения военной безопасности Российской Федерации является важнейшей составной частью системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в целом, главным инструментом реализации государственной политики обеспечения национальных интересов Российской Федерации в области обороны.

Система обеспечения военной безопасности может иметь внешний и внутренний аспекты. С точки зрения внешнего аспекта это, прежде всего, способность Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, военной инфраструктуры и систем разведывательного, информационного и иных видов обеспечения сдержать (предотвратить) открытую военную агрессию против Российской Федерации и ее союзников.

С точки зрения внутреннего аспекта это строительство и развитие такой военной организации государства, которая была бы обеспечена реальными экономическими возможностями страны.

Руководство Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации – Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации.

Управление Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляют министр обороны Российской Федерации и Генеральный штаб Вооруженных сил Российской Федерации.

Вооруженные силы РФ состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных сил, в Тыл Вооруженных сил и специальных войск, не относящихся к видам и родам войск (см. рис. 4).

Вид Вооруженных сил РФ – это их составная часть, отличающаяся особым вооружением и предназначенная для выполнения возложенных на них задач. К видам Вооруженных сил относятся: Сухопутные войска, Военно-Воздушные Силы (ВВС), Военно-Морской Флот (ВМФ).

К родам Вооруженных сил РФ относятся: Космические войска, Ракетные войска стратегического назначения, Воздушно-десантные войска. Под родом войск понимается часть вида Вооруженных сил, отличающаяся основным вооружением, техническим оснащением, организационной структурой, характером обучения и способностью к выполнению боевых специфических задач по взаимодействию с другими родами войск.

Специальные войска служат для обеспечения видов и родов войск и содействия им в выполнении боевых задач. К ним относятся: инженерные войска, химические войска, радиотехнические войска, войска связи, автомобильные войска, дорожные войска и ряд иных.

Рис. 4 Структура Вооруженных сил Российской Федерации

Военный округ – это территориальное общевойсковое объединение воинских частей, соединений, учебных заведений, военных учреждений различных видов и родов войск Вооруженных сил. Военный округ, как правило, охватывает территорию нескольких субъектов Российской Федерации. Флот является высшим оперативным объединением Военно-Морского флота. Командующие округами и флотами руководят своими войсками (силами) через подчиненные им штабы.

К учреждениям Министерства обороны относятся такие структуры обеспечения жизнедеятельности Вооруженных сил, как военно-медицинские учреждения, дома офицеров, военные музеи, редакции военных изданий, санатории, дома отдыха, турбазы и т. п.

К военно-учебным заведениям относятся: военные академии, военные институты, высшие и средние военные училища, военные факультеты при гражданских вузах, суворовские и нахимовские училища, курсы подготовки и переподготовки офицерского состава.

Часть Вооруженных сил Российской Федерации может входить в состав объединенных Вооруженных сил (например, ОВС СНГ) или находиться под объединенным командованием в соответствии с международными договорами Российской Федерации (например, в составе миротворческих сил ООН или коллективных сил СНГ по поддержанию мира в зонах локальных военных конфликтов).

Российская Федерация считает правомерным применение Вооруженных сил Российской Федерации и других войск для отражения агрессии против неё.

Вооруженные силы Российской Федерации и другие войска могут применяться также для защиты от антиконституционных действий, противоправного вооружённого насилия, угрожающих целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации и для выполнения других задач в соответствии с федеральным законодательством.

Внутренний и внешний аспекты военной безопасности в современных условиях тесно переплетаются. Это обусловлено, с одной стороны, декларированием в Конституции России примата международного права над внутренним законодательством, с другой стороны, стремлением ряда государств использовать внутренние противоречия России как инструмент скрытого или открытого давления на Россию.

Поэтому для гарантированного обеспечения военной безопасности России требуется создание и функционирование по единому замыслу и плану системы обеспечения военной безопасности. Система обеспечения военной безопасности РФ внутри страны имеет, как в военной политике, три компонента:

управленческий, который включает Президента РФ и соответствующие структуры власти и управления; Правительство РФ, сеть министерств, ведомств и государственных органов;

силовой – Вооруженные силы с системами управления и всестороннего обеспечения, другие войска, воинские формирования и органы;

обеспечивающий – структуры и предприятия ВПК, государственные предприятия; система мобилизационных ресурсов и запасов, военная инфраструктура; система нормативного правового обеспечения (структура и органы); финансово-экономические структуры, участвующие в процессе военного строительства и обеспечения военной безопасности, а также структура внешнеполитического обеспечения военной безопасности.

Основу такой безопасности должна составлять военная организация государства. Большую роль в обеспечении военной безопасности страны играют правовые структуры, которые должны разрабатывать проекты законодательных актов и добиваться выполнения принятых законов. Роль внутриполитических структур в обеспечении военной безопасности чрезвычайно многогранна. Они должны эффективно проводить в жизнь все законодательные акты и решения правительства по вопросам обороны страны, военно-патриотической подготовки населения, обеспечивать успешное проведение мероприятий в области подготовки экономики и территории страны в военном отношении, осуществлять на практике социальную и национальную политику, способствующую укреплению и стабилизации мира, исключающую проявление протестных действий населения в организационных формах.

В обеспечении военной безопасности велика роль экономических структур. От экономики прямо зависит военный потенциал, который позволяет содержать и совершенствовать Вооруженные силы, повышать их боеспособность, снабжать современным оружием, военной техникой и всеми видами довольствия.

Система обеспечения военной безопасности должна не только реагировать на угрозы и вызовы, но и обладать возможностью предвидения, способностью принимать превентивные меры для предотвращения возможных угроз.

Важным требованием к системе обеспечения военной безопасности является сочетание централизованного и децентрализованного управления силами и средствами обеспечения военной безопасности в соответствии с федеральным устройством России и распределением полномочий между органами местного самоуправления. Особое место в обеспечении военной безопасности должен занимать процесс подготовки и принятия упреждающих решений по защите национальных интересов.

2.3 Анализ законов и нормативно правовых актов в области обеспечения военной безопасности

В настоящее время открытость и доступность практически всех нормативных правовых актов, регулирующих различные стороны деятельности в области обеспечения военной безопасности, позволяет ознакомиться, а при необходимости и глубоко изучить их.

Существующие в настоящее время законы (нормативные правовые акты) можно условно разделить на два блока:

законы, устанавливающие правовое положение только государственных структур, принимающих участие в обеспечении военной безопасности (о ВС, МВД, ФСБ и т. д.);

законы (нормативные правовые акты) по изменению повседневной деятельности государства, его организаций, обществ и граждан в период введения иного режима функционирования (военного, чрезвычайного положений) на территории страны или в отдельных ее местностях.

Анализ существующих законов и нормативных правовых актов показывает:

во-первых, практически все законы (нормативные правовые акты) представляют собой лишь собрания норм, устанавливающих правовое положение (статус) конкретных спецслужб. Они построены примерно по одной схеме: правовая основа деятельности данного органа, его задачи, круг полномочий (права и обязанности), правовое положение сотрудников (социальные гарантии и льготы), система контроля и надзора за деятельностью данного органа;

во-вторых, многие принятые к исполнению законы и нормативные правовые акты представляют собой лишь документы общего характера, а содержание позволяет иногда двойственно их толковать. В них отсутствует порядок конкретных действий, алгоритм реализации, что приводит порой к затруднению в их реализации;

в-третьих, ряд действующих законов и актов государственного масштаба являются документами, разработанными без возможного прогноза развития страны, складывающейся обстановки как вне, так и внутри государства, а порой даже отставшими по своему содержанию к моменту принятия;

в-четвертых, в документах различных ведомств положения, подходы к решению и основные принципы носят противоречивый характер;

в-пятых, часть принятых к исполнению законов и нормативных правовых актов являются «мертворожденными», так как отсутствует механизм их реализации;

в-шестых, ввиду частого нарушения последовательности разработки и принятия ряда законов и нормативных правовых актов, происходит рассогласование в действиях государственных структур по вопросам обеспечения военной безопасности. Данный недостаток обусловлен отсутствием окончательно сформулированных цели и порядка разработки комплекса законодательных актов по вопросу обеспечения военной безопасности, а также единого руководства со стороны государства в вопросах разработки, принятия и реализации нормативных правовых актов.

Целый ряд важнейших федеральных законов, которые были включены в Перечень первоочередных мер по правовому обеспечению реализации государственной политики Российской Федерации в области военного строительства, так и не были приняты. К их числу следует отнести, прежде всего, федеральные законы: «О гражданском контроле и управлении военной организацией», «О военной реформе», «О чрезвычайном положении» и др.

Сегодня мы сталкиваемся с ситуацией, когда ряд уже принятых законов не согласован между собой. Так, например, до сих пор не устранены разногласия положений законов «О безопасности» и «Об обороне» по задачам и функциям Министерства обороны, других министерств и ведомств, а также задачам Вооруженных сил и других войск по обеспечению безопасности личности, общества и государства.

До сих пор не определены функции Верховного Главнокомандующего по отношению к другим войскам, воинским формированиям и органам – в соответствии с законом «Об обороне» Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим только Вооруженными Силами.

Недоработки в существующей нормативно-правовой базе не позволяют в полной мере в мирное время осуществлять стратегическое планирование. Проблемы отмобилизования, перевода экономики страны на военное время, функционирования оборонно-промышленного комплекса по сути дела до сих пор не имеют должного правового обеспечения. Однако основная часть уже принятых законов определяет в правовом отношении вопросы обеспечения военной безопасности преимущественно в аспекте внешних угроз. Вопросы обеспечения внутренней безопасности России регламентированы лишь частично.

3. Анализ эффективности государственного управления в сфере безопасности

3.1 Анализ принципа комплектования Вооруженных сил

В настоящее время комплектование Вооруженных сил России производится на основании Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе». В соответствии с этим законом существуют два вида комплектования должностей, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами Вооруженных сил: по контракту и по призыву.

В развитых странах Запада комплектование Вооруженных сил также осуществляется по-разному: по добровольческому принципу (по контракту), по призыву, а также на смешанной основе. Например, Вооруженные силы США комплектуются только добровольцами, Вооруженные силы Израиля – только призывниками, причем призыву подлежат и женщины. Вооруженные силы Германии комплектуются по смешанному принципу, причем основной вид комплектования здесь – по контракту.

Говоря о контрактной системе комплектования Вооруженных сил, необходимо заметить, что, в США военнослужащие-добровольцы из числа рядового состава получают достаточно высокое денежное довольствие, а также имеют высокие социальные льготы, в том числе по жилью и по возможности получения высшего образования за счет государства. В сумме это обходится казне более чем в 100 тыс. долларов в год на одного военнослужащего.

Согласно официальным данным бюджет российского Министерства обороны позволяет тратить на одного военнослужащего не более 10 тыс. долларов в год, в то время как один американский солдат обходится примерно в 180 тыс. долларов, английский – в 150, французский и немецкий – в 100, турецкий – в 15 тыс. долларов.

Нетрудно подсчитать, что если бы Россия стала оснащать и оплачивать российского солдата так, как это делают страны НАТО. То с экономической точки зрения, могла бы позволить себе иметь армию американской модели в 100 тыс. человек, английской – 120, немецкой или французской – 170, турецкой – 800 тыс. человек. И это притом, что российское Министерство обороны тратит гораздо меньше средств на своих гражданских служащих, чем большинство стран НАТО.

Рис. 5 Динамика общественного мнения по комплектованию армии

В связи с этим необходимо, исходя из российских реалий, отказаться от популистских лозунгов «профессиональной армии» и в качестве основной системы комплектования Вооруженных сил России на данном периоде развития оставить систему комплектования по призыву (см. Рис. 5).

Использование при определении численности Вооруженных сил в мирное время, принятого в ряде западных стран количественного показателя в 1 % от населения страны, совершенно неприемлемо для России. В силу особенностей геополитического и геостратегического положения заключающихся в обширности ее территории при невысокой плотности населения и в непосредственном окружении государств, большинство из которых имеют острые территориальные и другие претензии к России. При этом нельзя не учитывать и тот факт, что во многих странах мира сохраняются группировки войск численностью, превышающие их оборонные потребности.

Для сравнения в таблице 1 приведены географические, демографические и экономические показатели трех величайших государств мира (Китай, Россия, США) численность их Вооруженных сил и военные расходы.

Таблица 1. Основные экономические, демографические, географические показатели Китая, России и США влияющие на безопасность государства

	Китай	Россия	США
Общая площадь, кв. км	9 596 960	17 075 200	9 393 200
Население, млн. чел.	1261,0	146,0	284,0
Уровень роста населения%	1,0	-0,1	1,0
Уровень рождаемости (на 1 тыс. чел.)	16,12	9,02	14,5
Уровень смертности (на 1 тыс. чел.)	6,73	13,8	8,8
Средняя продолжительность жизни	71,30	67,19	75,0
Размер армии, млн. чел.	2,840	1,240	1,448
Военные расходы, млрд. долл.	36,6	7,4	273,0
ВВП, млрд. долл.	1. 079,8	246,7	9. 962,7
ВВП на душу населения, долл.	854,6	1. 673,0	36. 182,0
Изменение ВВП за 1991–2000 гг.	+260 %	-38,9 %	+38,9 %
Годовая инфляция, %	0,4	20,8	3,37

Говоря, о численности ВС следует также отметить, тот факт, что, например, США за последние 200 лет никогда не применяли свои ВС для отражения агрессии на своей территории. Они всегда строились и готовились к применению за пределами страны. В то время как история России свидетельствует, что подавляющее большинство военных действий велось на ее территории, нанося экономике страны и ее населению существенный ущерб. Поэтому, как уже отмечалось, при определении численности Вооруженных сил Российской Федерации следует исходить не из пресловутого 1 % от населения страны, а из:

особенностей ее геополитического и геостратегического положения;

существующих и потенциальных военных угроз и опасностей;

возможностей экономики и демографического фактора.

3.2 Численность и структура реформированных Вооруженных сил

В результате реформы все соединения и части будут переведены в категорию постоянной боевой готовности, а численность армии и флота составит 1 миллион человек. При этом за несколько лет в армии планируется сократить около 250 тысяч офицерских должностей, включая 200 генеральских. Всего же за 3 года в запас и отставку отправятся почти 120 тысяч военных, которых, по заверению министра обороны, обеспечат жильем и выходными пособиями, а также помогут им в трудоустройстве.²⁵

Сейчас в российской армии служат почти 27 тысяч офицеров, достигших предельного возраста пребывания на военной службе, а еще более 9 тысяч достигло его в 2009 году. А вот численность лейтенантов и старших лейтенантов, напротив, возрастет с 50 до 60 тысяч. Таким образом, в военном ведомстве хотят «ликвидировать и имеющийся в армии дисбаланс между количеством старших и младших офицеров», а оставшиеся вакантными должности заполнить гражданским персоналом (см. таблицу 2).

К концу 2010 года в армии не останется такой категории военнослужащих как прапорщики. По мнению руководства Минобороны, современной российской армии они не нужны.

Таблица 2. Планируемая численность сокращения офицерского состава

Военнослужащие по категориям	По состоянию на 2008 год	Планируется к 2012 году	Процент сокращения частей к 2012 г.
генералы	1107	877	20,8 %
полковники	25665	9114	64,5 %
майоры	99550	25000	75 %
капитаны	90000	40000	56 %
лейтенанты	50000	60000	-20 %
Общая численность войск	1200000	1000000	16,6 %

Функции прапорщиков теперь предстоит выполнять сержантам и старшинам. Разница только в том, что прапорщики и мичманы это и есть подготовленные контрактники по своим военным специальностям, отслужившие срочную службу и оставшиеся на контракт. А сержанты и старшины это люди, польстившиеся обещанным денежным довольствием, которым необходима дополнительная подготовка по данным Министерства обороны 2 года. Получается при таком подходе в течении двух лет звено младших командиров функционировать просто не будет. Разумнее просто банальная плановая замена, а не желание быстрее, доложить об успехах реформы.

Сокращение численности войск не снимает главную проблему, обеспечения повседневной жизнедеятельности войск. Ведь для обеспечения повседневной жизнедеятельности войск, их оснащения и боевой учебы требуется гораздо больше людей, чем для выполнения основной задачи самих Вооруженных сил. Замещение офицерских должностей, гражданским персоналом, эту проблему не снимает в виду низких должностных окладов гражданского персонала, нормированности рабочего дня защищенного Трудовым кодексом РФ. Это в свою очередь не лучшим образом скажется на боеготовности войск, и может поставить под срыв выполнение боевой задачи.

Таблица 3. Планируемая численность сокращения частей к 2012 году

Род войск	По состоянию на 2008 год	Планируется к 2012 году	Процент сокращения частей к 2012 г.
Сухопутные войска	1890	172	90 %
Военно-воздушные силы	340	180	48 %
Военно-морской флот	240	123	49 %
Ракетные войска	12	8	33 %
Космические войска	7	6	15 %
Воздушно-десантные войска	6	5	17 %

Принципиально изменится и сама структура армии. Была «четырехзвенная» система управления военный округ, армия, дивизия, полк. Будет «трехзвенная» система управления военный округ, оперативное командование, бригада.²⁶ Вместо дивизий и полков в российской армии появятся бригады. Это повлечет за собой сокращение численности воинских частей различных родов войск (см. таблицу 3).²⁷

Военное образование

На базе существующих 65 военных учебных заведений планируется создать 10 системообразующих вузов, включая 3 военных учебно-научных центра, 6 академий и один университет.

На сегодняшний день систему военного образования в России составляют 15 военных академий, 4 военных университета и 46 военных училищ и институтов. Реформирование повлечет не только изменение подходов к обучению специалистов для армии, но и существенное сокращение офицерских должностей в военных учебных заведениях.

Кроме этого, как заявил замминистра обороны РФ генерал Николай Панков, ежегодно учебные заведения Минобороны будут готовить 15 тысяч сержантов-контрактников. Их обучение с 1 февраля начнется в шести учебных заведениях, а с 1 сентября – в 48. Они будут готовиться по специальной программе за два года и 10 месяцев. Курсы сержантов-контрактников откроются на базе школ прапорщиков, которых больше не будут готовить.

Планы военного ведомства по подготовке авиационных техников со средним специальным образованием, которые будут служить в войсках в звании сержантов, вызывают особые сомнения преподавателей академии имени профессора Жуковского. По их мнению, такой результат прямо противоречит задачам по оснащению ВВС новейшими видами вооружения и военной техники, требующими от обслуживающих специалистов соответствующих знаний и квалификации.

То, что проводимые в армии реформы вызывают критику в обществе, признал и генерал Панков. По его словам, для Минобороны стали неожиданностью демонстрации в Иркутске, связанные с передислокацией Военного авиационного технического училища в Воронеж.

Ракетные войска стратегического назначения (РВСН)

Планируемое сокращение российской армии практически не коснется офицерского корпуса ракетных войск стратегического назначения, как заявил недавно сам командующий РВСН. Ракетчики также не планируют досрочно снимать с боевого дежурства вооружение. При этом международные договоренности между Россией и США, ограничивающие ядерный потенциал обеих сторон, будут соблюдаться.

По словам командующего РВСН, в соответствии с Договором СНП Россия и США в 2012 году должны иметь по 1700–2200 ядерных зарядов на всех носителях – стратегических бомбардировщиках, атомных подводных лодках, стратегических ракетах. На момент заключения соглашения этот показатель превосходил установленные лимиты в 2–3 раза.

Вначале, по выражению командующего, в России «очень рьяно кинулись выполнять эту задачу – за американские деньги принялись пилить, взрывать, резать». Теперь этот процесс удалось приостановить, и в перспективе, с учетом создания новых комплексов, России удастся выйти на установленные Договором СНП количественные параметры.

В области технического оснащения РВСН в целом намечаются неплохие перспективы. Так, с 2009 года войска начали перевооружение на новый ракетный комплекс с межконтинентальной баллистической ракетой РС 24. Головной полк с этой ракетой в составе подвижного командного пункта и одного дивизиона планируется поставить на боевое дежурство в декабре. Продолжится принятие на вооружение комплексов «Тополь М». Сроки службы более старых образцов будут продлены.²⁸

Военно-воздушные силы (ВВС)

В военно-воздушных силах России в период с 2009 по 2012 год планируется ликвидировать все авиационные дивизии и полки, сформировав на их основе авиабазы, а также сократить свыше 50 тысяч офицерских должностей. За три года на их основе будут созданы 55 авиабаз, основу которых составят эскадрильи.

Планируется, что в 2012 году ВВС будут состоять из оперативно-стратегического командования, командования дальней (стратегической) авиации, на вооружении которой будет находиться ядерное оружие, а также командования военно-транспортной авиации и четырех командований ВВС и ПВО. Кроме этого, корпуса и дивизии противовоздушной обороны будут преобразованы в бригады воздушно-космической обороны, а зенитные ракетные бригады – в зенитные ракетные полки.

В ближайшие годы военное ведомство планирует поставить в воинские части около 100 новых вертолетов. По словам военных, это позволит повысить потенциал армейской авиации в 2,5–3 раза. Одной из самых значительных – около 30 единиц – будет партия новых командирских машин армейской авиации Ка 52 «Аллигатор».

Министерство обороны России также закупит у авиастроительной корпорации «МиГ» боевые самолеты, ранее предназначавшиеся для алжирских ВВС. Контракт, согласно которому производитель поставит военному ведомству РФ 28 многофункциональных истребителей МиГ 29СМТ, уже подписан. В ближайшее время планируется заключить соглашение на поставку еще шести истребителей МиГ 29УБ.

В 2010 году стратегические бомбардировщики Ту 160 и Ту 95МС и дальние бомбардировщики Ту 22М3 пройдут глубокую модернизацию. Возраст самолетов сегодня составляет около 15 лет, они выработали только меньшую часть своего ресурса. На них планируется установить новые прицельно-навигационные комплексы, которые позволят применять неуправляемые средства поражения с высокой степенью точности. Кроме этого, планируется провести работы по увеличению дальности и продолжительности полета стратегических бомбардировщиков, а также усовершенствовать бортовые комплекты обороны.

Создан истребитель пятого поколения для ВВС, сейчас проходят его испытания, а принять его на вооружение планируется в 2015 году. Самолет будет обладать целым рядом уникальных особенностей: круглосуточность, всепогодность и скрытность применения, малая заметность и длительный сверхзвуковой полет. Он получит новую бортовую навигационную станцию и высокоэффективную автоматизированную систему обороны.²⁹

Военно-морской флот (ВМФ)

Количество частей военно-морского флота России должно сократиться с 240 до 123. В первую очередь реформы затронут Балтийский флот, где уже в 2009 году должны быть ликвидированы все кадрированные части. Офицерский состав будет сокращен в 2–2,5 раза.

До 2020 года российский флот должен получить 8 стратегических подлодок и 12 обычных, а также 41 надводный корабль. Также не исключено, что базы российского флота появятся в других странах. Так, по некоторым данным, Россия уже ведет переговоры о размещении боевых кораблей на острове Сокотра (Йемен), в Тартусе (Сирия) и в Триполи (Ливия).

ВМФ намерен поставить на вооружение межконтинентальные баллистические ракеты морского базирования «Булава», а также завершить их испытания и начать серийное производство. Часть испытательных пусков планируется осуществить с борта новейшей атомной подводной лодки «Юрий Долгорукий».

Продолжится строительство субмарин проекта 677 «Лада», которые из-за малой шумности называют «черными дырами». При создании субмарин использовано более 120 инновационных технологий, в результате чего «будет получен абсолютно новый продукт».

Сухопутные войска

Вместо 23 общевойсковых дивизий в сухопутных войсках российской армии останется 12 мотострелковых бригад. Кроме этого, будут созданы 39 общевойсковых бригад, 21 бригада ракетных войск и артиллерии, 7 бригад войск армейской ПВО, 12 бригад связи, 2 бригады радиоэлектронной борьбы.

Сейчас, по некоторым данным, сухопутные войска РФ насчитывают 1890 воинских частей, а после реформы останется 172 части и соединения. Их численность уменьшится до 270 тысяч военнослужащих.

Тем не менее, руководство военного ведомство убеждено, что от таких преобразований сухопутчики только выиграют. По мнению начальника Генштаба, воинские части теперь станут более самодостаточными и смогут автономно и изолированно выполнять любого рода задачи.

К 2015 году пять ракетных соединений сухопутных войск обещают перевооружить комплексами «Искандер М», два соединения – новыми реактивными системами залпового огня «Ураган 1М», а также поставить в войска новые танки. Основной упор военные намерены сделать на поставки современных средств разведки, связи, радиоэлектронной борьбы, высокоточного оружия, автоматизированных систем управления и беспилотных авиационных комплексов.

Тыловые структуры

Центральный аппарат тыла в рамках армейской реформы ожидает сокращение на 70 процентов. Сохранить планируется всего 300 должностей, 40 процентов которых будут занимать гражданские специалисты. Также планируется расформирование ряда тыловых баз и складов, в результате чего будет сокращено 12,5 тысяч человек.

Вместе с тем, именно с этими планами связывают недавнюю отставку начальника тыла Вооруженных сил, заместителя министра обороны РФ генерала Владимира Исакова, который возглавлял тыл Вооруженных сил с 1997 года.

Военная медицина

Весьма ощутимой будет реформа для военно-медицинских структур, равно как и для самих врачей в погонах. Их численность, по некоторым данным, сократится примерно на 30 процентов. Многие должности станут гражданскими. В основном сокращение должно коснуться узких специалистов, которые не нужны в полевых условиях.

Значительно уменьшится и количество госпиталей – со 195 до 129, а также военных поликлиник – со 124 до 41. Кроме этого, будут ликвидированы 5 санаториев и домов отдыха Минобороны РФ, а также 17 лазаретов.

Планируется, что до 2013 года будут закрыты все военно-медицинские институты. В частности, Саратовский и Самарский должны прекратить свою деятельность к 2010 году, Томский – к 2011 году, а Государственный институт совершенствования врачей Минобороны – к 2013 году.

При этом сейчас в военных госпиталях и поликлиниках обслуживается около 7 миллионов человек, включая отставных военнослужащих, и лишать их этого права никто, не собирается. Однако в гарнизонах, где не будет войск, теперь нет и необходимости содержать госпиталь или поликлинику. А значит, и воспользоваться правом на медицинское обеспечение военным пенсионерам будет проблематично.

Финансовый фактор

Российское руководство уже дало понять, что на перевооружение армии денег теперь жалеть не будут – с 2009 по 2011 годы на эти цели выделят около 4 триллионов рублей. А проект новой многообещающей госпрограммы вооружений, рассчитанной на 2011–2020 годы, должен быть представлен в правительство не позднее февраля 2010 года.

Пока же, дела с перевооружением некоторых армейских структур обстоят не совсем гладко. В частности, образцы современной и перспективной инженерной техники поступают в воинские части в единичных экземплярах, а укомплектованность ими не превышает 20 процентов.

В государственной программе вооружения на 2007–2015 годы на закупку средств инженерного вооружения было запланировано значительно меньше средств по сравнению с заявленной потребностью. В 2009 году оборонный заказ на 2010–2011 годы был увеличен. Однако рост цен не позволит войскам закупить даже те средства инженерного вооружения, которые планировалось.

Расходы на организационно-штатные мероприятия, судя по всему, также рассчитали не совсем правильно, а озвученные некогда сроки реализации планов по приданию армии нового облика уже не могут быть реализованы.

Пока реформа коснулась только войскового звена, а не тех структур, которые действительно необходимо было реформировать, они функционируют в прежнем режиме. Бесконечное перераспределение функций в различных комбинациях является одним из основных направлений всех реформ и эта не исключение.

3.3 Новый уровень боеспособности российской армии

По заявлению начальника Генштаба Вооруженных сил переход Вооруженных сил к новому облику в основном завершен. Все соединения и воинские части укомплектованы на 100 процентов по штатам военного времени и переведены в состояние постоянной готовности.

Описывая ход реформы начальник Генштаба Вооруженных сил отметил, что в ее рамках был значительно сокращен командирский состав. Так, из 355 тысяч офицерских должностей осталось только 150 тысяч, лейтенантов и старших лейтенантов осталось 60 тысяч, а число полковников сократилось с 60 до 8 тысяч человек. Количество генералов в российской армии нового облика сокращено с 1200 до 780 человек. Полностью был ликвидирован институт прапорщиков, насчитывавший 142 тысячи человек.

В первую очередь под сокращение попали офицеры, выслужившие установленные сроки службы и имеющие жилье. При этом 37 тысяч офицеров, не имевших жилья и не пожелавших служить, были выведены за штат. Начальник Генштаба также отметил, что в рамках изменения структуры видов вооруженных сил в Военно-морском флоте было создано командование подводных сил.

Таким образом, Министерство обороны РФ выполнило план по завершению первого этапа военной реформы к декабрю 2009 года. В целом, помимо сокращения командования и увеличения боевого состава до 2012 года, реформа коснется и системы координации управления боевыми частями. В рамках этого на базе округов будут сформированы оперативно-стратегические командования, которым в случае мобилизации должны подчиняться все группировки сил в округе.³⁰

Но по результатам комплексной проверки воинских частей российской армии свыше 60 % бригад так называемого нового облика оценены на «удовлетворительно» и только каждая третья получила «хорошо». Кроме того, все четыре соединения, получивших «неуд», это тоже бригады нового облика. Четыре оперативные единицы удостоены от Генштаба оценки «отлично», но это не сухопутные бригады или дивизии, а корабли флота. Новый учебный год в Вооруженных силах начнется с 1 декабря, и к тому времени они должны быть полностью приведены к новому облику. Однако комплексная проверка показывает, что армия и флот, за редким исключением, практически небоеготовы. Военную реформу проводит начальник Генштаба генерал армии Николай Макаров, поэтому не исключено, что выводы верховного главнокомандующего будут сделаны именно в его отношении. Результаты проверки будут рассмотрены на коллегии Минобороны.

Проверка проходила в течение месяца во всех Вооруженных силах. В ней участвовали как офицеры Генштаба, так и комиссии от командований военных округов и флотов. Оценку «отлично» получили надводные корабли 1 го ранга (то есть классом от фрегата и выше) и подводные лодки, всего чуть более 4 % общего количества военных судов подобного водоизмещения.³¹

Так эффективность реформы и ее результаты вызывают пока только недоумение.

3.4 Техническое оснащение Вооруженных сил, проблемы ОПК

Без сильного Военно-морского флота Россия просто не сможет сохранить свои громадные биологические и геологические ресурсы, которые находятся на наших шельфах, в нашей экономической зоне. Не говоря уже о том, что присутствие в отдаленных районах океана и в конфликтных ситуациях нам просто жизненно необходимо. В этом случае авианосцы являются «длинной рукой» государства, это такие ударные группировки, ударные кулаки, которые достаточно быстро перебрасываются в любой регион мира и эффективно там действуют. Поэтому, безусловно, если мы хотим иметь сильный флот, то нам придется строить авианосцы. Вопрос только когда их строить, кто это будет делать и на какие деньги. Потому что сейчас, в условиях кризиса, к сожалению, все разговоры о том, что мы опять начнем строить авианосцы, я думаю, стихнут сами собой.

Проблемы российского оборонно-промышленного комплекса (ОПК) сейчас такие же, как и проблемы вооруженных сил. Накопившие за последние 15 лет они привели к тому, что когда встал вопрос о том, что государство может выделить достаточно много денег на перевооружение, оказалось, что ОПК просто не способен эти деньги осваивать:

нет современного станкового парка;

нет достаточного количества подготовленных рабочих, которые могли бы массово изготавливать современное оружие;

нет или частично утрачены технологии.

Оказалось, что технологические цепочки разорваны. В циклах изготовления вооружения выпали целые заводы и НИИ, которые должны были создавать те или иные блоки, те или иные системы, но уже давным-давно разорены и закрыты.

Данная ситуация, конечно, удручает, потому что все это будет делать нашу технику и вооружение чрезвычайно дорогими. Все-таки серийность – это та вещь, которая в конечном итоге определяет цену того или иного вида оружия. Например, сейчас американцы заканчивают подготовку к началу производства легкого современного истребителя F 35. Так вот пакет заказов на двигатели для этого истребителя уже обеспечен на 1,5 тысячи штук. В этом случае цена такого двигателя упадет по отношению к первоначальной цене примерно в 2–2,5 раза. Фактически, эти двигатели будут идти по тем же ценам, по которым сегодня покупается более старый тип двигателей. Для нас же, когда вооружение штучное, когда каждый экземпляр единственный, цена любого изделия, любого оружия становится очень высокой.

По поводу закупок за рубежом, какие-то блоки могут закупаться за рубежом, потому что мировая интеграция – это, в принципе, нормально, но, конечно, мы не сможем покупать за рубежом полноценное вооружение, особенно в тех странах, которые могут являться нашими вероятными противниками. Достаточно привести простой пример, вспомнить, как министр обороны Сердюков попытался начать закупку английских снайперских винтовок для наших частей специального назначения, которые ему разрекламировал один из его знакомых. Тогда пришлось потратить несколько месяцев на то, чтобы доказать министру, что, во-первых, эти винтовки не являются настолько хорошими, как о них говорят. Они всего лишь аналог тех, которые производят у нас, но не закупают, и министр, просто не знаком с тем, что могут делать наши оружейники, а во-вторых, подобная практика делает нас технологически зависимыми от зарубежного производителя.

Это показала война в Осетии, когда Англия заняла предельно жесткую позицию по отношению к России и даже призвала объявить России экономическую блокаду. Совершенно очевидно, что если бы к этому моменту был подписан контракт на поставку этих винтовок, то Англия мгновенно бы его заморозила, и в итоге мы бы остались и без винтовок, и без денег. По этому примеру можно судить о том, нужно или нет закупать иностранное вооружение.³²

Так же как, например, сейчас обсуждают перспективы закупок израильских беспилотников. Чем лучше именно израильские – пока никто объяснить толком не смог. Тем более что беспилотники производятся многими странами, в том числе и Россией. Просто кому-то показалось, что именно Израиль делает их лучше.

При этом очевидно, что израильский беспилотник еще нужно сопрягать с нашей техникой, с нашими системам связи и целеуказания. То есть проводить громадное количество работ, доделок и усовершенствований, в результате которых мы получим, наконец, беспилотник, который будет подходить по всем параметрам. Но как только возникнет любое обострение ситуации на Ближнем Востоке, а Россия не займет в нем позицию, устраивающую Израиль, то он может совершенно спокойно разорвать этот контракт, и мы окажемся как минимум без запасных частей и сервиса беспилотных летательных аппаратов.

Поэтому какие-то блоки, какие-то системы, безусловно, необходимо покупать, пока не будем производить сами, как, например, мы покупали до этого матрицы для тепловизоров, но как только мы сможем производить сами, мы, конечно, должны будем отказаться от этих закупок. И к этому необходимо стремиться, вкладывая финансовые средства в развитие своих технологий, а не в развитие чужих.³³

Заключение

Опыт проводимых учений, чеченских войн выявил низкую оперативность управления войсками, что, в свою очередь, снижает эффективность их применения. В целях повышения оперативности управления войсками (силами) необходимо изменение структуры органов управления и дальнейшее совершенствование порядка их работы. Это изменение становится особенно актуальным в настоящее время, когда создаются новые воинские формирования и реформируется структура самих Вооруженных сил.

Однако мощь Вооруженных сил в большей мере все же определяется не количеством личного состава, а эффективностью управления ими. «Я лучше желал бы воевать со стадом львов под предводительством оленя, нежели со стадом оленей под водительством льва», – говорил величайший полководец древнего Мира Ганнибал.

Поэтому противоборствующие стороны в первую очередь стремятся нарушить или дезорганизовать управление войсками противника и вместе с тем сохранить устойчивое управление своими силами. В одном из официальных руководств армии США подчеркивается, что командир любого звена управления может потерпеть поражение независимо от численности войск, если лишить его возможности управлять ими. Иными словами, имея даже преимущество в силах и средствах, трудно достичь успеха при ведении современных боевых действий, если противнику удастся нарушить управление войсками. Об этом наглядно свидетельствуют уроки войны в Персидском заливе.

Основными требованиями, предъявляемыми к управлению войсками (силами) являются устойчивость, непрерывность, оперативность, скрытность, а также достоверность информации, используемой при решении боевых задач.

Во время военных действий вся система управления войсками должна быть нацелена на увеличение вклада каждого органа управления в достижение конечной цели – победы над врагом в кратчайшие сроки в любых условиях обстановки с минимальными потерями и затратами. Это основной критерий деятельности всей системы управления Вооруженными Силами во время военных действий. «Никогда еще не бывало, чтобы война продолжалась долго, и это было бы выгодно государству. Поэтому тот, кто не понимает до конца всего вреда от войны, не может понять до конца и всю выгоду от войны. Война любит победу и не любит продолжительности», – еще в древности отмечал теоретик военного дела Сунь-цзы.

В соответствии с отечественным опытом руководства обороной страны, представляется целесообразным создание в России Совета Обороны – коллегиального органа, действующего на постоянной основе, деятельность которого будет направлена на проведение военной реформы и укрепление обороны страны. Решения в этих вопросах будут обязательными для всех структур исполнительной власти. Этот орган ни в коей мере не должен подменять собой Совет Безопасности и не дублировать его функции, а заниматься чисто военными проблемами, в том числе и проблемами коллективной военной безопасности не только в рамках СНГ, но и в союзе с другими странами и организациями.

Генеральный штаб должен отвечать за подготовку страны к обороне, планирование применения Вооруженных сил, проведение государственных мероприятий по переводу страны на военное положение, координацию действий союзнических войск, развитие оборонной инфраструктуры.

Министерство обороны должно выполнять основные функции высшего органа строительства и управления Вооруженными Силами, участвовать в разработке военной политики и быть непосредственным исполнителем решений, принимаемых Советом Безопасности, Советом Обороны и Верховным Главнокомандующим.

Важнейшей проблемой современного военного искусства стала необходимость дальнейшего совершенствования управления войсками в стратегическом, оперативном и тактическом масштабах. Это связано с появлением на вооружении войск новых, более мощных средств борьбы, увеличением динамизма военных действий и возникновением новых театров, изменением организационной структуры войск, их оперативного построения.

Условия и содержание боевой деятельности войск в будущих войнах будут резко отличаться от опыта Великой Отечественной войны. Необходимость быстрого концентрирования и рассредоточения войск, непрерывно изменяющаяся обстановка – вот что следует ожидать в первую очередь. В связи с этим резко возрастет объем и сложность работы командиров и их штабов по управлению войсками.

В этих условиях необходимо создание типовых органов управления по блочной системе. Сущность этой системы заключается в том, что органы управления в каждом виде и роде войск должны состоять из ряда обособленных (автономных), но взаимосвязанных функционально между собой и взаимодействующими органами, блоков управления, позволяющих осуществлять единое командование. Такими блоками органов управления в каждом виде Вооруженных сил и роде войск могут быть: блок общего руководства, блок взаимодействия, блоки боевого, технического и тылового обеспечения, блок мобилизационного обеспечения, блок информационного обеспечения. При этом каждый орган управления в каждом виде и роде войск должен быть оснащен однотипными средствами связи (телекс, факс, РВС) и иметь единую систему кодов и сигналов.

Предлагаемая структура органов управления обеспечит наиболее благоприятные условия для согласования совместных действий различных видов Вооруженных сил и родов войск.

Следует заметить, что управление войсками (силами) – это не простая сумма мероприятий, проводимых командующими (командирами) и их штабами, а искусство, которое постоянно развивается и совершенствуется вместе с изменениями в вооружении, организационной структуре войск, характере военных действий. Поэтому совершенствование средств и способов управления, методов работы органов управления войсками (силами) в современных условиях становится одной из первостепенных задач военной реформы.

В тоже время, даже при наличии профессионально обученных офицеров и солдат и умелом руководстве ими, без надлежащего технического оснащения и тылового обеспечения армия не способна воевать. «Если у армии нет обоза, она гибнет; если нет провианта, она гибнет; если нет запасов, она гибнет», – писал в свое время военный мыслитель древности Сунь-цзы.

Опыт современных войн показал неуклонное возрастание экономики в военном деле, всестороннюю зависимость хода и исхода войны от материально-технической базы противоборствующих сторон. Успех военных действий определяется, прежде всего, материальными возможностями государства и степенью их реализации, т. е. способностью воплотить экономический потенциал страны в военную силу.

Техническое оснащение Вооруженных сил является важным фактором при выборе форм и способов военных действий. От него зависит масштаб военных действий, их темп и результат.

В то же время даже простое поддержание военной промышленности в её нынешнем неудовлетворительном состоянии является непосильным бременем для российской экономики.

Все это говорит о том, что необходимо радикальное изменение военно-промышленной политики России: вместо того, чтобы выделять ресурсы на содержание и оснащение армии постоянно устаревающим и нуждающимся в обновлении вооружением в ущерб своей гражданской экономике и ее конкурентоспособности, направить их на создание потенциала по производству новейшего вооружения.

В течение же 10 последних лет российская военная промышленность практически не обновляла свои производственные фонды и сегодня во все большей мере утрачивает способность к производству современного вооружения и техники. Поэтому в настоящее время только при условии наведения элементарного порядка в отечественном ОПК, восстановлении его управляемости со стороны государства, резкого повышения уровня разработок и производства можно рассчитывать на успех.

Необходима реализация на деле принципов ответственности и подотчетности в оборонной и оборонно-промышленной сфере (или, точнее, устранения безответственности и безнаказанности за нарушения законов, невыполнение принятых постановлений и программ, некомпетентные решения, невыполнение договорных обязательств и т. д.). Экономический ущерб от таких действий или бездействий не поддается точному измерению, однако ясно, что он колоссален. Это общая болезнь нынешней государственной власти, но в военной и военно-производственной сфере это особенно важный вопрос, потому что здесь речь идет об эффективном либо, наоборот, бесцельном расходовании огромных экономических ресурсов в течение длительных периодов времени, а по большому счету это вопрос о самой судьбе государства. ОПК необходимо прекратить или резко ограничить практику «дочерних» фирм и фирм-посредников, созданных в лучшем случае для обогащения узкой группы лиц путем махинаций, а в худшем – для перекачки различным зарубежным структурам отечественных технологий. Согласно ряду исследований, примерно половиной собственных финансовых проблем предприятия российского ОПК обязаны не государству, а своей нерадивости и некомпетентности, серьезным просчетам в ведении дел, а то и просто злонамеренном подрыве производства.

Список использованных источников

Конституция Российской Федерации. – М.: Омега Л, 2005.

Указ Президента РФ от 5. 02.2010 года № 146 О Военной Доктрине Российской Федерации. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

Указ Президента РФ от 12.05.2009 года № 537 О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

Указ Президента РФ от 16.07.2004 года № 910 (ред. от 10.03.2007) О мерах по совершенствованию государственного управления. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

Федеральный закон от 27.07.2004 года № 79 фз (ред. от 02.02.2006) О государственной гражданской службе российской федерации. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

Федеральный закон от 31.05.96 года № 61 фз Об обороне. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

Федеральный закон от 28 марта 1998 года № 53 ФЗ О воинской обязанности и военной службе. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

Федеральный закон от 5 марта 1992 года № 2446 I О безопасности (с изменениями от 25 декабря 1992 г.) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

Приказ Минобороны РФ от 17.12.2009 г. № 400 А О дополнительных выплатах офицерам, проходящим военную службу в объединениях, соединениях и воинских частях Вооруженных Сил Российской Федерации, в 2010 году. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

Загидулин Р.А. Теоретические основы правового положения Вооруженных сил Российской Федерации в современный период / Р.А. Загидулин. – Хабаровск: Изд-во Тихоокеанского государственного университета, 2008. – 165 с.

Якунин В.И., Багдасарян В.Э., Сулакшин С.С. Новые технологии борьбы с российской государственностью / В.И. Якунин, В.Э. Багдасарян, С.С. Сулакшин. – М.: Научный эксперт, 2009. – 424 с.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления / Г.В. Атаманчук. – М.: Омега Л, 2006. – 620 с.

Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах запада / И.А. Василенко. – М.: Логос, 2001. – 280 с.

Вебер М. Политика как призвание и профессия / Избр. Произведения / М. Вебер. – М.: Прогресс, 1990. – 680 с.

Гурней Б. Введение в науку управления / Б. Гурней. – М.: Прогресс, 1969. – 260 с.

Игнатов В.Г. История государственного управления России: учеб. пособие для вузов / В.Г. Игнатов. – Ростов н/Д: Феникс, 2002. – 608 с.

Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации / В.А. Козбаненко. – М.: «Статус», 2002. – 366 с.

Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций: / Г. Кунц, С. О’Доннел; пер. с англ. – М.: Прогресс, 1981. – 210 с.

Мескон М.Х., Альберт X., Хедоури Ф. Основы менеджмента: / М.Х. Мескон, Х. Альберт, Ф. Хедоури; пер. с англ. – М.: Дело, 1993. – 280 с.

Якунин В.И. Проблемы современного государственного управления в России / В.И. Якунин, С.С. Сулакшин, В.Э. Багдасарян, М.В. Виллисов, И.В. Репин; постоянно действующий научный семинар. – М.: Научный эксперт, 2009. № 6 – 128 с.

Матиас Ш. Система территориального управления Франции после принятия Законов о децентрализации / Ш. Матиас // Вестник государственной службы. – 1993. № 5. – С. 48.

Михайлов В. Россия и безопасность / В. Михайлов // Государственная служба. – 2007. № 4. – С. 13 – 21

Сорман А. Две истории / А. Сорман // Ваш выбор. – 1992. № 11 – С. 18

Хилль В. Базисные концепции исследований в менеджменте / В. Хилль // Проблемы теории и практики управления. – 1992. № 6. – С. 33 – 34

Якунин В. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления / В. Якунин // Власть. – 2006. № 8. – С. 24 – 39

Гаврилов Ю. Наступление на штаты / Ю. Гаврилов // Российская газета. – 2009. – 12 мая – С. 2

Смирнов С. Россия как реальность / С. Смирнов // Мир России. – 2009. № 4. – С. 115 – 139

Мартынова А.П., Рощин С.Ю. Оценка эффективности и спрос на оценку эффективности… / А. Мартынова // Проблемы управления: теория и практика. – 2008. № 4. – С. 27 – 47

Жалейко А. Оборонно-промышленная политика ЕС и российские интересы / А. Жалейко // Государственная служба. – 2008. № 2. – С. 78 – 84

Веретенников Д. Модернизация и развитие ОПК / Д. Веретенников // Военно-промышленный курьер. – 2003. № 15. – С. 8 – 14

Кондратьев А. Новые возможности нового облика / А. Кондратьев // Военно-промышленный курьер. – 2009. № 45. – С. 27 – 32

Шлыков В. Блицкриг Анатолия Сердюкова / В. Шлыков // Военно-промышленный курьер. – 2010. № 5. – С. 17 – 22

Вот тогда и повоюем – режим доступа: http://www. Lenta.ru

Конституционные основы призыва на военную служб – режим доступа: http://www.prizyv.net/advice/contit/

1. Макаров сообщил о завершении реформы Вооруженных сил – режим доступа: http://www.automan.kz/134145 makarov-soobshhil-o-zavershenii reformy.html

2. Нужны ли России корабли типа «Мистраль»? – режим доступа: http://nvo.ng.ru/concepts/2009–11–20/1_mistral.html

   Павел Лыткин, Пресс-служба МГК КПРФ – режим доступа: http://moskprf.ru/content/view/2367/2/

3. Балтийский флот России ждет серьезнейшая модернизация – режим доступа: http://www.izvestia.ru/news/news192755

4. Дмитрий Медведев оценит половину военной реформы – режим доступа: http://www.gzt.ru/search

5. Боеспособность российской армии выходит на новый уровень – режим доступа: http://www.vesti.ru/doc.html? id=342564

6. Путин: систему управления войсками нужно модернизировать – режим доступа: http://www.vesti.ru/doc.html? id=336380

1См.: Игнатов В.Г. История государственного управления России: учеб./ Ростов н/Д: Феникс, 2002. — 608 с.

2 См.: Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации / М.: "Статус", 2002. - 366 с.

3 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2006. С. 39 - 40

4См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2006. С. 41

5 См.: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах запада. М.: Логос, 2001. С. 4

6 См.: Вебер М. Политика как призвание и профессия / Избр. произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 665.

7 См.: Вебер М. Политика как призвание и профессия / Избр. произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 666—667.

8 См.: Гурней Б. Введение в науку управления. М.: Прогресс, 1969. С. 26.

9 См.: Хилль В. Базисные концепции исследований в менеджменте //Проблемы теории и практики управления. 1992. № 6. С. 33—34.

10 См.: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах запада. М.: Логос, 2001. С.8 - 9

11 См.: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах запада. М.: Логос, 2001. С.10

12 См.: Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций: Пер. с англ. М.: Прогресс, 1981. С. 21.

13 См.: Мескон М.Х., Альберт X., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. М.: Дело, 1993. С. 81.

14 См.: Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации / М.: "Статус", 2002. - 366 с.

15 См.: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: “Логос”, 2001. С. 56

16 См.: Матиас Ш. Система территориального управления Франции после принятия Законов о децентрализации//Вестник государственной службы. 1993. № 5. С.48.

17 См.: Тойбнер В. Административная структура Германии // Вестник государственной службы. 1993. №7. С. 53.

18 См.: Сорман. Две истории // Ваш выбор. Ноябрь 1992. С. 18.

19 См.: Тойбнер В. Указ. соч. С. 54.

20 См.: Матиас Ш. Указ. соч. С. 57.

21 См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 года «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»

22 См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 года «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»

23 См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 года «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»

24 См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 года «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»

25 См.; Вот тогда и повоюем - режим доступа: http://www.Lenta.ru

26 См.: Гаврилов Ю. Наступление на штаты // Российская газета. – 2009. - 12 мая

27 См.; Вот тогда и повоюем - режим доступа: http://www.Lenta.ru

28 См.: http://lenta.ru/conf/shurigin

29 См.; http://lenta.ru/conf/shurigin

30 См.: http://www.automan.kz/134145-makarov-soobshhil-o-zavershenii-reformy.html

31См.: http://www.newkaliningrad.ru/news/community/k974378.html

32 См.: http://lenta.ru/conf/shurigin

33 См.: http://lenta.ru/conf/shurigin