Англосаксонська модель правового регулювання лобістської діяльності (на прикладі США, Канади)

Англосаксонська модель правового регулювання лобістської діяльності (на прикладі США, Канади)

Процес правового регулювання лобістської діяльності є складним і суперечливим. Лобістська діяльність може знаходитися як у полі правового, так і не правового регулювання. Світова практика законодавчого регулювання лобізму, незважаючи на його фактичне значне поширення, є дуже обмеженою, та й до того ж і неоднозначною. Деякі західні держави прямо забороняють лобістську діяльність. Так, у Франції вона є незаконною на підставі ст. 23 і 79 регламенту Національних зборів, а в Індії – прирівняна до однієї із форм корупції. Інші держави, такі, як Італія, не визнають її наявності чи вважають недоцільним приймати із цього приводу спеціальні закони.

Закони про лобізм існують лише в США, Канаді, Бразилії, Австралії, Литві. Тим часом, Австрія та Німеччина, мають спеціальні правила реєстрації юридичних і фізичних осіб, що намагаються впливати на законодавчий процес.

Однак тільки цивілізовано юридично оформлений лобізм може виступати як повноцінний демократичний державно-політичний інститут, що діє на основі обов’язкового дотримання й реалізації нормативно-правових актів, тому що «ступінь укорінення демократичних перетворень саме і визначається мірою соціального визнання і юридичного регламентування лобізму» [1, с. 59].

Оскільки в Україні про лобізм на законодавчому рівні ще практично не говорять (за винятком ініціативного законопроекту про лобізм) та істотних спроб з боку влади упорядкувати це явище не робиться, то для того, щоб створити певну концепцію «впливу на лобізм» можна коротко зупинитися на тому, як у деяких країнах відбувається взаємодія держави і лобістів. Порівняння досвіду різних країн дозволить відбити найбільш загальні тенденції у розвитку лобізму й показати особливості цього інституту в окремих державах, а також дасть можливість простежити, наскільки вітчизняні реалії вписуються в загальносвітові тенденції.

Для того, щоб краще зрозуміти суть розглянутого явища, варто вивчити ті підходи, що застосовуються у світовій практиці регулювання лобістської діяльності.

У багатьох державах лобізм, як і раніше, розглядається як негативне явище та вважається, що регулювання лобізму близьке до легалізації організованої злочинності. Проте слід звернути увагу на країни, такі як США, Канада, Австралія, де вже давно зрозуміли об'єктивну природу лобістської діяльності в сучасному структурованому суспільстві й прийняли це явище як невід'ємний елемент політико-правової держави, без якого не можна уявити собі процес прийняття рішень на вищому державному рівні.

Політологи виділяють дві основні моделі лобізму: англосаксонська (наприклад, США, Канада), що припускає обов’язковість державної реєстрації лобістських організацій і визначення припустимих рамок діяльності груп тиску, і континентальна (Франція, Італія, ФРН), за якої зацікавлені організації можуть впливати на законодавчий орган, офіційно беручи участь у роботі спеціально створених дорадчих рад, комітетів, комісій у владних структурах [10, с. 134].

Як уже згадувалося, лобізм існує практично у всіх державах. І за наявності ряду загальних причин виникнення і розвитку лобізму в різних країнах масштаби і форми лобістської діяльності є дуже різноманітними. Це залежить від рівня суспільства в цілому і стану його економічної сфери; від рівня політичної культури і від відношення держави до цього явища, а також від інших причин. Спробуємо виявити ці особливості.

Сполучені Штати Америки. Сьогодні США досягли найбільш значущих результатів у сфері правового регулювання, тому що «США споконвічно не намагалися ігнорувати це явище, а прагнули визначити припустимі та неприпустимі форми діяльності лобістів» [5, с. 44].

Тобто державна позиція будувалася не на забороні чи ігноруванні груп тиску, а на їхньому аналізі та контролі з боку держави. Законність лобістської діяльності ґрунтується перш за все на посиланнях на першу поправку до Конституції США, що говорить: «Конгрес не буде видавати законів, що відносяться до встановлення якої-небудь релігії чи забороняють її вільне сповідання; або обмежують волю слова чи друку; чи право народу мирно збиратися й звертатися до Уряду з петиціями про виправлення зловживань» [101, с. 396]. Аналогічне право у тій чи іншій формі зафіксовано в конституціях і законодавчих актах будь-якої країни з демократичним режимом.

В основі досить тривалої історії виникнення федерального законодавства про лобізм лежать розслідування лобістської діяльності. Одне з них, з якого американські автори звичайно починають викладати цю історію, відбулося у 1913 р. за ініціативи президента Вильсона, що привселюдно виступив із критикою на адресу груп тиску, які особливо активно перешкоджали схваленню запропонованих адміністрацією змін у законодавстві про мито.

Комісія палати представників, що проводила розслідування, сконцентрувала увагу на лобістській діяльності Національної асоціації промисловців і змушена була визнати, що представник цієї асоціації відігравав не останню роль при призначенні на основні посади в комісіях конгресу, а деякі законодавці числилися у його платіжних відомостях. Результати розслідування 1913 р. вказують на те, що воно вперше зафіксувало виникнення нових методів лобістської діяльності, тобто народження так званого «непрямого лобізму».

Зазначене розслідування непрямо стимулювало внесення більш десятка різних законопроектів (законопроект Карреуея 1928 р., Блека й Сміта 1935 р.). Законопроекти пропонували або заборону окремих методів лобістської діяльності, або реєстрацію лобістів, але жоден із них не містив конкретних заходів щодо регулювання лобізму та його контролю. І хоча законопроекти були схвалені тією чи іншою палатою, до народження закону не дійшло. Загальне правове визнання лобізму конгрес довго й завзято відкидав.

І тільки у 1946 р. з питання регулювання лобістської діяльності були досягнуті значні зрушення. Об’єднана комісія з питань реорганізації конгресу (комісія Лафоллета Монрони), що працювала в цей час, приділила увагу і проблемі регулювання лобізму. До підсумкового звіту комісії було включено пропозицію про те, щоб конгрес прийняв закон про реєстрацію організованих груп, які прагнуть впливати на законодавство, і щоб такі реєстрації передбачали квартальні звіти про витрати на лобізм. 2 серпня 1946 р. президент підписав закон про реорганізацію законодавчих органів, розділ третій, який називався «Федеральний закон про регулювання лобізму». Цей спеціальний розділ передбачав реєстрацію у службовця палати представників і секретаря Сенату всіх осіб і груп, що витрачають кошти переважно для надання впливу на процес прийняття Конгресом тих чи інших законів [12, с. 105].

Таким чином, лобістська діяльність стала легалізованою як відповідна професія, а «лобізм був офіційно визнаний як постійне явище в політичному процесі США» [4, с. 151].

Проте в американській літературі й досі висловлюються думки, що у 1946 р. закон про лобізм навряд чи пройшов, якби розглядався самостійно. Цей закон, за словами Е. Лейна, «тихо прослизнув через конгрес у фраку більш популярного закону про реорганізацію» [4, с. 152]. Цілком можливо, що це справді так, але вести суперечки про цю подію, що відбулася, вважаємо недоцільним.

Безперечним залишається той факт, що саме із цього закону почався розвиток спеціальних юридичних норм державного регулювання лобістської діяльності. Головна мета Закону 1946 р. полягала у забезпеченні відкритості лобістської діяльності, у наданні громадськості інформації про те, які конкретно особи й організації намагаються вплинути на обраних народом представників.

Відповідно до цього акту, кожен лобіст зобов’язаний був обнародувати обсяги своїх витрат. Закон передбачав також прозорість внесків і реєстрацію імен і адрес усіх, хто вніс до фонду лобіювання більше 500 дол. Грошові розписки зберігалися протягом не менше двох років після реєстрації лобістської групи в Конгресі, а щоквартальне видання «Конгрешнлкуортелі» періодично публікує список осіб і груп, що несуть найбільші витрати по лобіюванню, із зазначенням розміру цих витрат. За порушення зазначених правил передбачався штраф у 5 тис. дол. чи тюремне ув’язнення терміном до одного року; до того ж на порушників чекає заборона на заняття лобістською діяльністю протягом трьох років. Їхнє повторне порушення спричиняло штраф у 10 тис. дол. чи тюремне ув'язнення терміном до п’яти років [103, с. 65–68].

Незважаючи на прийняті тверді правила діяльності лобістів і лобістських організацій, закон містив ряд недоліків. Закон «став викликати критику фактично відразу ж після прийняття й вимагав перегляду через неопрацьованість механізму реалізації та невизначеність у термінах» [5, с. 47]. Головна проблема полягала в тому, що він не охоплював лобіювання виконавчої влади, лобіювання на низькому рівні, а також лобіювання серед тих, хто працює у штаті конгресменів. Через це більшість лобістів могла уникнути реєстрації, користуючись дірками в законодавстві. Так, загальна кількість національних асоціацій збільшилася (4.900 у 1956 р., 8.900 у 1965 р., 12.900 у 1975 р., 23.000 у 1989 р.), подвоюючись кожні 15 років. Разом із тим кількість зареєстрованих лобістів збільшувалася повільніше, що свідчило про недоліки діючого законодавства» [5, с. 47].

Таким чином, закон продемонстрував свою неефективність і вимагав перегляду. Проте недоліки закону 1946 року не перешкодили виникненню й затвердженню цивілізованого лобізму.

Ініціатором перегляду закону виступив президент Гарри Трумен, що свого часу підписав цей закон. Відтоді пройшло кілька десятиліть боротьби за новий закон про лобізм, але всі спроби були невдалими.

Могутній наступ на лобізм було почато в 70-ті ХХ ст. В цей час були прийняті норми, які побічно регулюють діяльність лобістів. У 1971 році набрав чинності Закон про федеральні виборчі кампанії, що гарантують держфінансування кандидатів у президенти від двох основних партій. У 1974 р. була прийнята поправка, що обмежувала суми внесків приватних осіб і комітетів політичної дії, через які йшли гроші лобістів. За задумом, комітети політичної дії повинні були акумулювати засоби громадян, груп, об’єднань і ввести у збір коштів на вибори в конгрес деяку однаковість» [14, с. 64–67].

Наступний прорив у сфері законодавчого врегулювання лобістської діяльності в США було зроблено у 90-ті роки. У 1995-му, після довгих дебатів був прийнятий Закон про відкритість лобізму Lobbying Disclosurt Act. Закон був покликаний піддати «капітальному ремонту» законодавчі положення, що забезпечували відкритість процесу лобіювання в США й усунути «діри» в ньому. Новий закон містить перелік органів і осіб, що лобіюються, визначає особливості різних форм лобіювання, а також контролю над реєстрацією й відповідальність за порушення відповідного законодавства.

Закон 1995 р. став більш зрозумілим і простим для виконання завдяки тому, що: були обговорені чіткі правила по розкриттю інформації; було усунуто дублюючі одне одного та рівнобіжні за своїм характером вимоги; щоквартальні звіти було замінено на піврічні; потрібна була тільки разова реєстрація організації, персонал якої складається з лобістів, замість того, щоб реєструвати кожного окремого службовця-лобіста.

Через це новий закон закріпив додаткові правові критерії, що дозволило закону працювати більш ефективно. Є достатньо підстав так вважати: наприклад, протягом останнього року (1995) дії старого закону кількість зареєстрованих лобістів становила 6078, а в перший (1996) рік дії нового кількість становила вже 14912. Також у результаті прийняття закону про відкритість лобізму сума витрат на лобіювання збільшилась до 1 млрд. доларів на рік. А нові форми звітності про практику лобіювання не тільки містять у собі більш чітку інформацію, але й забезпечують подачу цієї інформації у більш зручному та зрозумілому вигляді. Це дозволяє одержувати більш точні відомості про те, які питання лобіюються, хто здійснює це лобіювання та скільки грошей на це витрачається [5].

Закон приділив особливу увагу питанню заборони конкретних форм незаконної діяльності лобістів. Це стосувалося регулювання таких питань, як одержання подарунків, оплачені обіди, витрати на подорожі. Ці норми з часом посилювалися. Відповідно до правил, прийнятих резолюцією Сенату в 1995 р., лобістам заборонено робити підношення сенаторам і чиновникам верхньої палати конгресу. Сенаторам, а також службовцям Сенату дозволяється одержувати подарунки тільки з джерел, визначених у самій резолюції. Правила допускають отримання будь-яких подарунків, включаючи обіди, на суму не більше 50 дол. Подарунки членам родини сенатора, чиновникам Сенату розглядаються як подарунки самому сенатору чи його помічникові, якщо останні повідомили про це та мали підстави вважати, що подарунки були зроблені через їхнє становлення. Виключення зроблені для родичів (коло осіб, що сюди відносяться, визначене законом про етику в уряді) та близьких друзів. Проте якщо подарунок від друзів перевищує вартість 250 дол., на його одержання має дати згоду комітет Сенату з етики. Щоб усунути можливі лазівки в тлумаченні поняття «друга», правила встановлюють критерії, за якими визначається «друг». Зокрема, враховується тривалість особистого знайомства, наскільки між цими особами практикувався в минулому обмін подарунками, чи платив друг сам за подарунок тощо. Звертає на себе увагу те, наскільки конкретизовані норми. Регулювання проводиться шляхом переліку конкретних випадків, коли подарунки припустимі.

Правове регулювання лобізму йшло не тільки шляхом визначення незаконної лобістської діяльності, але й шляхом визначення форм і методів контролю над законним лобізмом. Закон чітко встановлює перелік осіб, з якими відбуваються лобістські контакти. До нього включені персони, що впливають на процес ухвалення державного рішення як в органах законодавчої, так і виконавчої влади (так звані «covered executive branch official», «covered legislative branch official»). До них належать Президент і Віце-президент США; посадові особи та службовці апарату Президента; службовці, що беруть участь у формуванні політики, список яких законодавчо визначений; члени Конгресу; виборні посадові особи палат Конгресу; чиновники, що працюють на конгресмена в комітетах палат, включаючи об’єднані комітети палат, у партійних фракціях, робочих групах, що надають юридичну чи іншу допомогу депутатам, інші законодавчо названі чиновники.

Закон також розмежовує лобістські зв’язки від інших видів контактів із зазначеними особами. Мета лобістських контактів полягає у прийнятті чи зміні федерального законодавства (включаючи законодавчі пропозиції), федеральних актів виконавчих органів, програм, політики, поліції уряду США; виконанні федеральної програми й політики, включаючи переговори, премії, чи виконанні федерального контракту, чи призначення висування осіб на посаду, що затверджується Сенатом.

Незважаючи на детальні переліки, щоб уникнути розбіжності в юридичній практиці, закон додатково зазначає, які контакти за характером є близькими до лобістських, відповідають їх політичному значенню, але з правової позиції до таких не належать. Так, під це поняття не підпадає діяльність засобів масової інформації зі збору матеріалів; показання свідків у комітетах палат; діяльність посадових осіб у межах їхньої компетенції; матеріал, наданий посадовій особі чи агентству на основі судового розпорядження чи в ході розслідування; контакти від імені особи для його особистої користі, рішення інших приватних питань, що стосуються цієї персони. Не розглядаються лобістами та не підлягають реєстрації чиновники міжнародних організацій (ООН, НАТО).

Лобістські контакти мають ще два критерії – часовий та фінансовий. Вони повинні займати не менше 20% робочого часу протягом встановленого періоду, а реєстрації підлягають тільки ті особи, фірма яких одержує загальний доход більше 5 тис. дол. протягом півріччя від одного клієнта. Між тим, під чинність закону не підпадають неоплачувані лобісти, що беруть участь у цій діяльності на громадських засадах, якими б не були інтенсивність, результативність і навіть професійний рівень такої участі, що є істотним недоліком закону.

Закон встановлює, що у визначений термін лобіст повинен подати звіт. У звіті, крім загальних відомостей, зазначається перелік особливих питань, за якими здійснювалася лобістська діяльність, у тому числі номери біллів, дії виконавчих органів, які стали метою лобіювання.

Поза сумнівом, велику роль у контролі над лобістами мають секретар Сенату й клерк Палати представників. Вони допомагають у складанні звітів, перевіряють інформацію, що міститься в них. Секретар і клерк також відповідають за те, щоб інформація про зареєстрованих лобістів та їхніх клієнтів була суспільно доступною, і зобов’язані зберігати зареєстровану інформацію протягом 6 років.

Проте ці особи не наділені іншими повноваженнями, крім контрольних. Закон безпосередньо зазначає, що вони не наділені функціями розслідування. У випадку виявлення правопорушення секретар Сенату і клерк Палати представників зобов’язані письмово інформувати лобістів про порушення законодавства. Якщо протягом 60 днів не буде відповіді, вони доводять до відома прокурора федерального округу Колумбія про порушення, яке мало місце [6, с. 27].

Закон 1995 року змінив і відповідальність за його порушення порівняно з попереднім законодавством. Так, штрафні санкції були збільшені у десять разів (з 5000 до 50000 дол.). Крім того, високопоставленим членам адміністрації заборонено представляти «групи інтересів» протягом 5 років після відходу з урядових посад. Цей захід може бути справді ефективним, оскільки слід враховувати, що саме колишні конгресмени входять до когорти кращих лобістів США, знаючи не тільки діючі способи впливу на політиків, але й тенденції у вищих органах влади.

Сам президент Клінтон на церемонії підписання цього нормативного акта надав таку оцінку закону: «Це твердий закон. Він знімає завісу зі світу вашингтонського лобізму. Він допоможе відновити віру американського народу у свій уряд. Це добрий закон для Америки» [7, с. 45].

Проте закон про лобізм не може охопити всі сфери суспільної діяльності, так чи інакше пов’язані з лобізмом. Він доповнюється серією суміжних законодавчих актів. Так, у США діє закон, який складає законодавчу базу лобістської діяльності. Це – Закон про реєстрацію агентів, що діють в інтересах іноземців 1938 р. (FARA), який стосується діяльності іноземних лобістів. Однак його норми можуть застосовуватися й тоді, коли одна зі сторін діє від імені іноземного уряду, іноземної політичної партії, самостійного суб’єкта тощо. На додаток до законів, якими керуються у своїй діяльності лобісти та лобістські групи, існують парламентські правила як у Палаті представників, так і в Сенаті. Ці норми встановлюють етичні правила поведінки для депутатів та службовців Конгресу. Крім того, існують етичні директиви і професійні норми для лобістів, встановлені добровільними організаціями професійних лобістів [18, с. 11].

Отже, вдосконалюючи та відпрацьовуючи правові норми з регулювання лобістської діяльності, американські законодавці прагнуть створити сприятливі умови для цивілізованого лобізму як одного з найважливіших каналів впливу на процес прийняття рішень органами державної влади США.

У класичній формі він виявляється як механізм тиску приватних і громадських організацій на конгрес, Білий дім, міністерства й відомства з метою домогтися схвалення чи відхилення тих або інших законодавчих чи адміністративних актів. За традицією лобізмом в основному займаються неурядові організації, що представляють практично всі сфери економічного, професійного і суспільно-політичного життя США. До лобістської діяльності активно залучені корпорації, банки, професійні та підприємницькі асоціації, університети, суспільно-політичні, релігійні, етнічні, жіночі організації та безліч інших зацікавлених груп.

Лобістів США можна класифікувати таким чином:

з «юридичним» статусом і досвідом (професійні) – лобісти за посадою, чи ті лобісти, що зареєстровані в конгресі;

професійні лобісти, що виконують цю роботу без реєстрації в конгресі, але в рамках офіційного прикриття (вашингтонське представництво, юридична контора, консультативна фірма, відділ зв’язків з конгресом чи державними відомствами, фірма зі зв’язків із громадськістю);

непрофесійні лобісти, тобто особи, що мають вплив чи зв’язки та залучаються до роботи час від часу або виконують свої функції за сумісництвом з основним видом діяльності. Наприклад, президент корпорації чи банку при особистій зустрічі з тим чи іншим конгресменом або високопоставленим урядовим чиновником може виконувати функції лобіста [7, c. 135–136].

Лобісти в США мають свою професійну асоціацію – Американську лігу лобістів (Amerikan League of Lobbyists), створену в 1979 р. Ця асоціація видає щомісячний бюлетень, веде роботу в функціональних комітетах, серед яких – комітети професійної підготовки, планування програм лобістської діяльності, по зв’язках із громадськістю, професійної етики, організації зустрічей з керівними діячами конгресу й уряду. Найважливіше завдання ліги полягає в тому, щоб затвердити професію лобіста як самостійну, що володіє власним змістом, зробити її загальновизнаною, підняти її престиж у суспільній думці, пропагувати її роль і значення в процесі вироблення та прийняття рішень органами державної влади.

Як у США, так і в усьому світі немає чіткої статистики й цілком достовірних даних про масштаби лобістської діяльності. За останніми даними американського агентства Washington Profiles, у 2000 р. в Сполучених Штатах на оплату діяльності лобістів було витрачено майже 1,6 млрд. дол. Між іншим, за правилами лобістські фірми не зобов’язані вказувати у звітах замовлення з бюджетом менше 20 тис. дол., тому реальні витрати на лобізм у США можуть бути набагато вищими. А число лобістів тільки в Сенаті й Конгресі США складало 12 133 чол., із них 129 – колишні члени Конгресу США [19, с. 11].

Професійні лобісти, як правило, називають себе юристами, фахівцями зі зв’язків з урядовими органами, консультантами з громадських питань і лише в рідких випадках лобістами. У середньому на одного члена конгресу приходиться не менше 30 лобістів. Середній заробіток такого лобіста становить 47 679 дол. на рік, що вдвічі перевищує річний заробіток середнього американського робітника. В структурі лобістських кадрів професійні юристи складають приблизно З0%, у тому числі 15% із них раніше працювали безпосередньо в юридичних фірмах. Тільки в місті Вашингтоні юристів втричі більше, ніж у всій Японії [11, с. 37].

Впливові юридичні фірми, що спеціалізуються на лобізмі, укомплектовані колишніми юрисконсультами, начальниками управлінь, відділів, провідними спеціалістами з законодавчих справ і зв’язків із конгресом міністерств і відомств США. Тут можна також зустріти колишніх сенаторів і конгресменів, членів кабінету, керівників регулятивних агентств і відомств.

Для успішної діяльності у сфері лобізму від юриста, крім знань з юриспруденції, вимагаються додаткові знання і досвід у таких галузях, як законодавча політика та політичний процес у Вашингтоні, методи пропагандистської роботи в рамках відносин із громадськістю й урядовими органами. Юрист повинен, крім чисто правових питань, розумітися на спеціальних проблемах, що цікавлять клієнта-наймача (бізнес, торгівля, зовнішня політика тощо).

У роботі професійних лобістів можна виділити декілька існуючих зараз основних функціональних напрямків. Дуже поширеною та специфічною особливістю американського лобізму є його спрямованість на вплив на користь іноземних держав і закордонних організацій. З погляду запланованих цілей лобізм у США можна умовно поділити на внутрішньополітичний і зовнішньополітичний. Протягом останніх 10–15 років особливого поширення в США набув зовнішньополітичний лобізм, а також його різновид – лобізм на користь іноземних держав і організацій, що, у свою чергу, тісно переплітається з етнічним лобізмом.

З питань зовнішньої політики лобіювання можуть здійснювати, як внутрішні, тобто власне американські, зацікавлені групи (організації), так і зовнішні (іноземні уряди чи приватні організації). Тому, характеризуючи цю сферу лобістської діяльності, звичайно вживають два терміни: «зовнішньополітичний» (лобізм із питань зовнішньої політики) та «іноземний лобізм» (лобізм на користь іноземних держав і організацій).

Перше поняття включає як внутрішній лобізм із питань зовнішньої політики та зовнішньої торгівлі, що здійснюється в інтересах американських організацій, так і зовнішній лобізм на користь закордонних клієнтів. Провідні підприємницькі союзи й великі корпорації, банки, впливові профспілкові та громадські організації більшою чи меншою мірою, але постійно здійснюють тиск на державні органи з питань, що стосуються сфери міжнародних відносин, хоча для них ці питання в загальному обсязі лобістської діяльності не є домінуючими. Водночас у США функціонують спеціально створювані організації, для яких лобізм із зовнішньополітичних питань стає основним завданням. Перш за все, це стосується зовнішньоторговельної політики, деяких питань національної безпеки. Іноземний лобізм – відносно нове й досить унікальне політичне явище у тому розумінні, що закордонним урядам і приватним організаціям офіційно дозволено при дотриманні відповідних правил впливати недипломатичними методами на органи державної влади США [11, c. 24–31]. Наприклад, Польща виділила з державного бюджету 10 млн. дол. на лобістську підтримку в США своїх зусиль щодо вступу до НАТО. Як відомо, ця мета була досягнута. Свої інтереси у Вашингтоні лобіюють багато великих російських, українських і казахських компаній, пов’язаних в основному з експортом енергоносіїв, сталі, лісу тощо [9, с. 11].

У сучасних умовах майже в кожному міністерстві й відомстві є спеціальне управління з міжнародних справ, близько 50 урядових агентств мають своїх представників у закордонних місіях США, власні структури американських штатів створили близько 80 закордонних представництв.

Тісне переплетення особистих відношень діячів адміністрації й конгресу, складна взаємодія організованих інститутів, що визначають політику у Вашингтоні, краще всього розуміють ті, хто опосередковано працює в урядових відомствах чи їх колишні колеги.

Вашингтонська «карусель» політичних призначень забезпечує постійний приплив відставних урядових чиновників до консультативних та лобістських фірм, де в іноземних урядів та фірм є можливість купувати їхні навички й знання. За даними на 1990 р., більше 1000 американських громадян були зареєстровані в міністерстві юстиції США як так звані іноземні агенти, тобто лобісти іноземних держав і організацій, на підставі відповідного закону [7, с. 139].

Офіційне, тобто правове визнання іноземного лобізму фактично відбулося лише у 1966 р., коли конгрес схвалив відповідну поправку до закону про реєстрацію іноземних агентів. Цей закон вимагає, щоб особи й організації (як іноземні, так і американські), які недипломатичним шляхом діють на користь іноземних наймачів і одержують від них плату, реєструвалися в міністерстві юстиції як іноземні агенти і подавали туди звіти про свою діяльність.

Фактично лобісти, що працюють на користь іноземних держав, доповнюють узаконену дипломатію та зовнішню розвідку, коли діють як місцеві радники іноземних урядів і зарубіжних організацій, що не мають достатнього досвіду у вашингтонських коридорах влади. Водночас вони виконують ряд завдань, які з тих чи інших міркувань бояться брати на себе дипломати. Слід враховувати також, що іноземні посольства акредитовані при уряді, й тому зарубіжні дипломати формально не мають права лобіювати в конгресі, у тому числі виступати на слуханнях у комітетах і підкомітетах. І хоча останнім часом тут допускається деяке порушення правил, проте дуже часто професійний лобіст є практично єдиною особою, через яку іноземна держава може оперативно викласти свою позицію безпосередньо тому чи іншому члену конгресу.

Якщо в минулому лобістська діяльність багатьох розвинутих країн і країн, що розвиваються, у Вашингтоні велася в основному через посольства й була спрямована на підтримку контактів із впливовими членами конгресу, чиновниками держдепартаменту та міністерства оборони США, то тепер найбільш важливе місце у списку їхніх пріоритетів посіли зовнішньоторговельні відносини. Тому до лобізму активно підключилися й іноземні фірми. Відповідно і зусилля найманих лобістів спрямовані на те, щоб зберегти ринок США відкритим для товарів із зацікавлених країн, тобто боротися із загрозою торгового протекціонізму. Наприклад, тільки на Японію у Вашингтоні на початку 90-х років працювало 200 офіційно зареєстрованих лобістів. Щорічні витрати Японії на цю діяльність перевищують 100 млн. дол. і порівняно з початком 80-х років вони збільшилися майже вдесятеро. З урахуванням прихованих форм лобізму витрати японців на забезпечення своїх інтересів у Вашингтоні складають, більше 150 млн. дол., а в цілому до цієї сфери діяльності залучено близько 1000 чоловік [7, с. 142].

Парадокс американської політики полягає в тому, що зацікавлені групи платять мільйони доларів колишнім офіційним особам з адміністрації для того, щоб вони виступали проти політики, яку активно підтримували, знаходячись на державній службі. Особливо це стосується зовнішньої торгівлі. Лобізм на користь іноземних держав і організацій поширюється та зазнає критики з боку американської громадськості і ряду членів конгресу, які вважають, що колишні офіційні особи зловживають своїми зв’язками та впливом.

Зазначене вище свідчить, що лобізм у США в силу сприятливих для розвитку його особливостей та функціонування досяг рівня відносно самостійного політичного інституту. Головна особливість лобізму в США – «те, що він є стовпом американської політичної системи, однієї зі «свобод об’єднань громадян» [1, с. 4]. Тобто, «лобіювання є необхідним та суттєвим аспектом законодавчого процесу. Участь у ньому громадян – один з основних засад демократичної системі США» [3, с. 112].

Сьогодні лобізм у США має найбільш виважену систему з урегулювання лобістської діяльності, оскільки:

1) лобізм як інститут – це певним чином сформована матеріальна структура: величезна кількість організованих груп за інтересами. Зараз практично кожна велика корпорація, підприємницький союз, громадська організація мають у своєму складі підрозділи, що займаються тільки лобістською діяльністю, такі підрозділи називаються відділами з питань законодавства чи відносин з урядом. Найбільш великі з них нараховують від декількох десятків до кількох сотень осіб;

2) могутню частину матеріальної структури лобізму складають зовнішні, чи незалежні лобісти, у ролі яких виступають впливові юридичні, власне лобістські фірми й агентства по зв’язках з громадськістю чи їх окремі співробітники, готові за платню кваліфіковано обслужити будь-якого клієнта;

3) лобізм як інститут надійно забезпечений кваліфікованими кадрами. Серед лобістів є особи різних професій, але найбільш успішними професіоналами у своїй справі є ті, хто, перш, ніж зайнятися лобістською діяльністю, набули відповідного досвіду на державній службі. Ці люди добре знають формальну і неформальну механіку прийняття рішень у конгресі й уряді, зберегли колишні знайомства та зв’язки з діючими законодавцями й посадовими особами, можуть визначити найбільш придатні у кожному конкретному випадку моменти доступу, відібрати й використати найбільш ефективні методи досягнення цілей;

4) лобізм у США має цілком визначені, добре відпрацьовані методи діяльності;

5) існує професійна Ліга лобістів;

6) наявне позитивне ставлення до лобізму як з боку державних органів, так і з боку суспільства в цілому [14, с. 91–92].

Канада. Із середини 60-х років Канада почала перші спроби з упорядкування лобістської діяльності. Цей процес почався з поступового копіювання американської системи регулювання зацікавлених груп. Але пізніше її шляхи зі США трохи розійшлися.

Сьогодні до лобізму в широкому розумінні слова відносять практично всі контакти між парламентом чи урядом і представниками громадських, політичних, наукових і ділових кіл. Відповідно до Закону про реєстрацію лобістів, прийнятого в 1988 р., лобізм визнається як законна діяльність, що відповідає інтересам «демократичного правління». Закон встановлює ліберальний режим реєстрації і вказує на те, що реєстрація не повинна перешкоджати вільному й відкритому доступу до уряду [15, с. 79–84].

Законом введено дві категорії лобістів. До першої відносяться платні лобісти, що діють в інтересах третіх осіб чи організацій. До другої – особи, що здійснюють лобістську діяльність в інших державах. Положення закону не поширюються на осіб, що діють відповідно до своїх прямих службових обов’язків. Реєстрація здійснюється відділом реєстрації лобістів міністерства по справах споживачів і корпорації Канади. Лобістів обох категорій нараховується близько 2800 чол. За приблизними оцінками експертів, загальний доход від лобістської діяльності, включаючи незареєстрованних лобістів, становить близько 50–100 млн. дол. на рік [1, с. 134].

Ставлення до існуючого закону є неоднозначним. Критики звертають увагу на слабкість механізму контролю за його дотриманням: зокрема, практично ще не було випадків розслідування по фактах його порушення. Фахівцями пропонується два варіанти подальшого вдосконалення законодавства. Перший варіант – посилення відкритості лобістської діяльності, у тому числі за допомогою введення вимоги про розширення кола наданої лобістами інформації. Інший варіант – саморегулювання цієї сфери діяльності, включаючи прийняття власного етичного кодексу. Паралельно висувається пропозиція ввести певні обмеження на заняття лобістською діяльністю для осіб, що залишають державну службу (наприклад, заборона на 5 років) [115, с. 79–84]. Але поки уряд готовий піти лише на незначні зміни в тексті закону: збільшити з 6 місяців до 1 року термін судового переслідування лобістів за відсутність реєстрації та поширити на лобістів тих, що працюють за наймом, ті ж вимоги, які встановлені щодо професійних лобістів.

У цілому, якщо узагальнити досвід країн (США, Канади, Австралії) з англосаксонською моделлю лобізму, можна сказати, що всі існуючі нечисленні нормативні акти, які регулюють лобістську діяльність, містять такі основні моменти: сферу дії закону, методи роботи лобістів, об’єкти й структури лобістської діяльності, вимоги до реєстрації, права лобістів, обмеження і санкції (табл. 1).

регулювання лобістський модель правовий

Порівняння офіційних позицій США, Канади, Австралії щодо регулювання лобістської діяльності

Питання й положення, що містить закон	США	Канада	Австралія
Чи потрібна реєстрація лобістів?	Так	Так (новація була прийнята у 1988 р. після набуття чинності Законом про реєстрацію лобістів)	Так
Закон покриває виконавчу чи тільки законодавчу сферу?	Законодавчу, виконавчу	Законодавчу, виконавчу, але з акцентом на Парламент	Законодавчу, виконавчу
Хто веде реєстр лобістів?	Існують два реєстри лобістів: один ведеться клерком Палати й дублікат – секретарем сенату Згідно зі ст. 349 Закону реєстри будуть об’єднані в департаменті юстиції	Міністерство по справах корпорацій і споживачів веде один реєстр лобістів	Департамент адміністративних служб веде два реєстри: спеціальний – для лобістів, чиї клієнти – іноземні уряди чи юридичні особи, загальний – для всіх інших лобістів
Яку інформацію містить реєстраційна форма?	Поточна: ім’я лобіста, ділова адреса, компанія, в якій він/вона працює, ім’я клієнта, якщо це консультаційна компанія, сума грошей, витрачених на лобізм, гонорари. Для роботодавця: ділова адреса, ім’я директора (партнера) та імена клієнтів; загальна сума грошей, витрачених на лобізм, і отримані гонорари. Для конгресменів: витрати на поїздки і подарунки цінністю більше, ніж 100 дол.	Зв’язка 1: ім’я лобіста, ділова адреса та ім’я лобістської фірми, яка найняла його/її, імена й адреси клієнтів і адреси дочірніх підрозділів або батьківських компаній клієнтів, тематика лобіювання для кожного клієнта. Зв’язка 2: Реєстрація «Ділової картки», ім’я найнятого на роботу, ім’я й адреса організації, яка наймає його/її	Офіційна картка (зелена для загального реєстру та червона для спеціального): тематика лобіювання, дані про організації, інтереси яких лобіст представлятиме
Чи фіксується офіційно розкриття контактів лобістів	Так. Повинні розкриватися контакти з членами Комісії, які лобіюються, але не з індивідуалами	-	Ні
Примусові заходи й штрафи за порушення встановленнях для лобістів правил	Штраф 5 тис. дол. або тюремне ув’язнення терміном до 1 року. Повторне порушення спричиняє штраф у 10 тис. дол. або тюремне ув’язнення терміном до 5 років (або і те, й інше одразу). Закон 1995 року забороняє високопоставленим членам адміністрації представляти «групи інтересів» протягом 5 років після відходу з урядових посад.	Штраф 100 тис. дол. і/або 2 роки тюремного ув’язнення	-

Література

Сікора І.В. Національні інтереси України та лобістські технології бізнесу. – К.: Охорона праці, 2000. – 126 с.

Швайка М. Україна у лабетах клановості та корупції // Економічний часопис – ХХІ. – 2003. – №10. – С. 8–11.

Симоненко В. Нестерпне відчуття виникає, коли згадуєш трагічні події року, що минув // Економіст. – №1. – 2003. – С. 12–13.

Перегудов С., Семененко И. Лоббизм в политической системе России // Мировая экономика и международные отношения. – 1996. – №9. – C. 28–42.

Любимов А.П. Классификация видов лоббизма. // Матер. к междунар. «круглому столу». – М.: АНОКиАЦ «Россия – ХХІ век». – 1999. – 104 с.

Бештоева З.Л. Лоббизм в Управлении экономикой. М.: МАКС Пресс, 2004. – 34 с.

Зяблюк Н.Г. Лоббизм и судебная система США. – М.: Ин-т США и Канады РАН, 2002. – 59 с.

Зяблюк Н.Г. Лоббизм и судебная система США // США – Канада: экономика, политика, культура. – 2001. – №7. – С. 115–124.

Зяблюк Н.Г. Лоббизм и судебная система США. // США – Канада: экономика, политика, культура. – 2001. – №6. – С. 65–75.

Глазунова Н.И. Механизм взаимодействия власти и общества // Система государственного управления. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – 551 с.

Садиков В.Н. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: Учеб. пособ. – М.: ООО «ТКВелби», 2002. – 768 с.