Континентальна модель правового регулювання лобістської діяльності (на прикладі Франції, ФРН)

Франція.Французький варіант лобізму має свої особливості. Незважаючи на те, що лобізм у Франції не є легалізованим, практика «лобіювання інтересів» у країні поширена так само значною мірою, як і в багатьох інших західних державах. Ще у 1884 р. був прийнятий закон про свободу союзів, який дав можливість окремим корпоративним інтересам впливати на державну політику.

Лобізм пройшов у цій країні солідну апробацію як засіб впливу «груп інтересів» на курс, що проводиться законодавчою та виконавчою владою і провідними політичними партіями. На дії механізму лобіювання «по-французьки» накладають відбиток правові основи державного устрою (більша, ніж у США, роль держави в регулюванні економіки), історично сформовані традиції та звичаї здійснення парламентом своєї діяльності.

Терміни «лобізм» і «лобіювання» як такі практично не використовуються в сучасному французькому політичному лексиконі. Сьогодні у жодному законодавчому акті країни не зустрінеш визначення такого поняття, як „лобізм», і вказівки на те, хто ж може виступати як лобіст. Перш за все це пов'язано з офіційно декларованим владою «табу» на вживання іноземних слів, але більшою мірою з тим, що, існуючи фактично, лобісти не визнані юридично.

Французьке законодавство дуже чітке й докладно регулює функціонування політичної системи, спираючись на принципи розподілу влади. Заборони на існування парламентського мандату разом з приватними професіями сьогодні у Франції є ширшим, ніж в інших державах.Вони складають кілька статей у „виборчому кодексі» та включають заборону на зайняття посад на будь-якому рівні в держпідприємствах, держустановах (крім викладацької роботи) та в приватних комерційних структурах. Контроль за дотриманням положень „про несумісність посад» покладено на вищий орган конституційної юстиції – Конституційну Раду. У випадку виявлення порушень цього принципу Рада повинна оголосити про відставку парламентарія.

Особиста незалежність депутата, яка є гарантією здійснення ним своїх функцій, характеризується імунітетом, що передбачає його недоторканність при виконанні покладених функцій, та індемнітетом, що надає йому право вільно та без подальших переслідувань виражати свою думку або голосувати на свій розсуд.

Таким чином, для кожного депутата чи сенатора існує досить міцний конституційний механізм, який, з одного боку, захищає його права як обранця народу, з іншого, – передбачає його відповідальність за здійснені порушення та провини, у тому числі, фінансового й матеріального характеру.

На практиці ж існує чимало „лазівок» для обходу наявних заборон. Наприклад, крім використання каналу так званих дослідницьких груп, парламентарії мають право брати участь як представники в численних і різноманітних за своїм характером позапарламентських органах і організаціях, ряд яких де-факто існують як лобістські. Найбільш привабливими для взаємодії із цього погляду є: Комітет із собівартості виробництва озброєнь, Національна комісія з інформації та свобод, Постійна рада по справах військової служби, Національна рада статистики, Національний комітет вина тощо. Проте для участі в їх роботі одного бажання парламентаріїв недостатньо. Існують відповідні парламентські процедури.

„Групи інтересів», або „групи тиску», стійко закріпилися у французьких державних і громадських колах. Юридичною підставою їхньої діяльності є положення Французької конституції (ст. 4) про те, що „політичні партії й угруповання сприяють здійсненню принципу загального виборчого права. Вони створюються та здійснюють свою діяльність вільно. Вони повинні поважати принципи національного суверенітету й демократії». Незважаючи на формальну заборону (ст. 23 і 79) Регламенту Національних зборів і Регламенту Сенату (ст. 5 і 6), в обох його палатах існує понад 170 так званих співдружностей та дослідницьких груп, що спеціалізуються на розробці конкретних проблем та ідей з метою їх наступного просування як законодавчих ініціатив, поправок до існуючого законів і т.д.

Умовно зазначені вище „групи», „співдружності» можна поділити на об’єднання „за професіями» й „за конкретними інтересами». До перших, наприклад, можна віднести фермерів, які вирощують устриць або садових равликів. Організації, що відносяться до другої групи, в основному відстоюють інтереси туристського бізнесу, „великого спорту», спортивного рибальства й полювання, інших видів відпочинку і дозвілля. Відома схильність французів до цих видів відпочинку й спорту дозволяють використовувати ці види лобіювання для впливу на хід виборчих кампаній.

Прийняття на початку 80-х років ряду законів про адміністративну децентралізацію в країні та розширення у цьому зв’язку прав місцевих виборних органів з одночасним збільшенням їхніх фінансових можливостей сприяли поширенню лобізму на рівні регіональних, департаментських і муніципальних рад.

Центрами, що інспірують лобістську діяльність і спрямовують її у потрібне русло, служать різні корпоративні організації, створені за галузевими чи професійними ознаками. В основному, це – підприємницькі об’єднання й синдикати, а також профспілки, спортивні, молодіжні, просвітницькі й інші рухи. Кількість такого роду організацій у країні наближається до 5 тис. Своєрідним мостом, який поєднує державний та приватний сектор при захисті корпоративних інтересів, служить практика переходу висококваліфікованих держслужбовців з одних організацій чи відомств до інших, а також до чисто комерційних структур. Завдяки досконалій обізнаності з устрою внутрішньої структури адміністрації, здатності впевнено визначати границі можливого, мистецтва йти на необхідні поступки в ході переговорів, чиновник, який перейшов до приватного сектора, є не замінимою людиною для реалізації загальної стратегії великих комерційних структур. Подібність способу мислення й методів роботи полегшує циркуляцію інформації: старі зв’язки й контакти створюють мережу неформальних комунікацій, допомагають обходити бюрократичні бар’єри і ін.

Обов’язковою умовою діяльності великих компаній, переважна більшість яких залежить від тісного партнерства з державними органами, стало включення до їх керівного складу колишніх високо посадовців. Перехід вищих держслужбовців до приватного сектору сприяє формуванню й зміцненню всередині монополістичної та фінансової еліти специфічної „фракції пануючого класу». Її основними ознаками є тісний зв’язок з державою, особиста унія з політико-бюрократичною верхівкою, участь у тих владних структурах, в яких розробляється загальнонаціональна соціально-економічна політика.

Разом із тим держава прагне звести до мінімуму можливості розростання корупційних зв’язків, хабарництва, казнокрадства й інших негативних явищ. Цьому, зокрема, великою мірою повинна сприяти нещодавно законодавчо закріплена норма, що суворо регламентує порядок розподілу державних і муніципальних субсидій та одержання підрядів на будівництво, виділення земельних ділянок, розміщення замовлень на рекламу, відрахування до держбюджету при угодах з іноземними фірмами тощо. Тим самим держава прагне „впорядкувати « тиск із боку „груп інтересів» на вищі й середні кола виконавчої влади.

Франція, як зазначалося, належить до континентальної моделі регулювання лобізму. Ця модель передбачає існування спеціального інституту – „соціально-економічної ради «, яка має чіткий юридичний статус і виконує роль своєрідного „лобістського парламенту». Цей орган може „виступати і як консультативно-дорадчий орган, а може володіти і правом вирішального голосу в законодавчому процесі» [1, с.186].

Конституційним органом Франції, який має регулювати відносини між державою, з одного боку, і різними корпоративними організаціями – з іншого, є Економічна та соціальна рада (ЕСР). Її головною метою є сприяння співробітництву між собою різних професійних категорій, а також їхній участі в проведенні урядової внутрішньої політики. Сьогодні до ЕСР входять 230 членів, призначених на 5 років. Їхній вік має становити не менше 25 років. Розробка схеми пропорційного представництва в раді, що діє й у наш час, приписується Шарлю де Голлю.

Функції ЕСР зводяться перш, за все, до того, щоб висловлювати думки з приводу законопроектів і законодавчих пропозицій, а також проектів, Декретів, переданих йому урядом. Він також дає експертні висновки із будь-яких проблем соціально-економічного характеру, як із власної ініціативи, так і на прохання уряду. Весь великий комплекс питань, що стосуються компетенції ЕСР, поділений між 9 проблемними секціями, які діють у його рамках: соціальні питання; зайнятість; економіка регіонів і упорядкування територій; рівень життя; фінанси; зовнішні зв’язки; виробнича діяльність; розвиток агропромислового сектора; загальні економічні проблеми і кон’юнктура (до останнього входить спеціальна комісія з планування).

Рада виконує кілька функцій. По-перше, служить своєрідним каталізатором ініціатив, що виходять „знизу», перш за все, з боку „груп інтересів». По-друге, постійно акумулює найбільш актуальні питання внутрішнього життя країни й інтереси цивільного суспільства та доводить їх до відома владних структур. По-третє, одержуючи інформацію для експертної обробки і потім прораховуючи у формі аналізу й прогнозів потенційно можливі кінцеві результати, він певною мірою бере на себе відповідальність за долю прийнятих на їхній основі владою рішень, виконуючи стосовно цього функцію одного з гарантів демократичних свобод і соціальної стабільності [1, с. 36-40].

Таким чином, вести мову про скільки-небудь істотні спроби врегулювати дії лобістських сил у Франції не слід, оскільки цим органом лобісти можуть користуватися лише для вираження своїх ідей, не маючи ані правового статусу, ані офіційних „лобістських шляхів» взаємодії з державними органами.

Отже, недоліками французького підходу є заборона лобіювання в рамках законодавчої влади і виникнення проблем, пов’язаних із формуванням Соціально-економічної ради, забезпечення у ньому рівномірного представництва різних професійних груп.

Німеччина.Поряд із США значних результатів з урегулювання лобізму досягли у ФРН. На думку К. Вяткіна, у цій країні сьогодні „створено досить щільну й досить налагоджену систему великих і малих організацій, які охоплюють значну частину населення та представляють ті чи інші його інтереси перед державою» [11, с. 179].

Серед них промислові союзи й торговельні палати, об’єднання осіб найманої праці та роботодавців, асоціації сільських виробників і міст, благодійні фонди, жіночі „ферейни» тощо. При великій кількості лобістських структур німці намагаються, в повсякденному політичному житті не вживати терміни „лобі», „лобісти», „лобізм». В політичній та правовій практиці ФРН звичайно використовується термін „групи інтересів».

У ФРН відсутній єдиний закон про лобізм, але прийняті положення «Про реєстрацію союзів та їхніх представників при Бундестазі», відомчі норми, що регламентують відносини органів законодавчої та виконавчої влади з лобі-агентами, „Кодекс поведінки члена Бундестагу», «Єдине положення про федеральні міністерства» й інші правові акти дозволяють скласти загальну картину правового регулювання лобізму в країні. Незважаючи на те, що лобізм тут більшою мірою регулюється опосередковано, це не означає – не належним чином або неефективно.

Правову основу для лобізму слід шукати в Конституції ФРН, де сказано, що „все німці мають право створювати об’єднання й товариства» (ст. 9 п. 1), а партії (згідно з п.1 ст. 21) „сприяють політичному волевиявленню народу» [9, с. 113].

Норми німецької Конституції, таким чином, тільки опосередковано вказують на законність існування лобізму. Більш детально зрозуміти форми прояву в Німеччині дозволяють інші нормативні акти.

Найбільш важливим серед них можна вважати «Єдине положення про федеральні міністерства». Відповідно до цього документа, міністерства мають право залучати до роботи над законопроектами позавідомчих експертів, консультантів інших представників зацікавлених професійних кіл. «Положення» наділяє керівництво міністерства правом організовувати за потребою на тимчасовій і постійній основі різні дорадчі органи для вирішення своїх внутрішніх задач у процесі підготовки законопроектів.

Важливим інструментом регулювання діяльності груп інтересів у ФРН є також різні відомчі положення з правом залучення представників союзів до розробки чи законів засідання комітетів і комісій. До таких нормативних актів відноситься Регламент діяльності німецького бундестагу.

Регламент діяльності бундестагу передбачає у ст. 73, що парламентські комітети з метою одержання інформації мають можливість провести суспільні слухання за участю компетентних осіб представників груп інтересів. Державним органам для одержання об’єктивної інформації важливо залучити до обговорення максимальну кількість зацікавлених сторін. Проте перевагу одержують зареєстровані організації, тому що першим документом, до якого звертається чиновник, підбираючи учасників засідання, є реєстраційний список. Значення участі у слуханнях для багатьох груп інтересів полягає не тільки у факті впливу на прийняті рішення, але й у визнанні їхніх цілей і діяльності.

Найбільш цікавим і незвичайним у „німецькому варіанті» регулювання лобізму є законодавче закріплення такого поняття, як внутрішній лобіст (Inside-Lobby). Внутрішній лобіст, по суті, це депутат бундестагу, що відбиває (причому може робити це відкрито) інтереси тієї чи іншої групи.

Бундестаг не випадково почав вирішувати проблему лобізму з регламентації діяльності депутатів. Зрозуміло, що можливостей у депутата більше, ніж у професійних лобістів, і оскільки їм надане право законно одержувати додаткову винагороду, то існує небезпека його вільної чи невільної діяльності на користь вузькоспрямованих інтересів, що може перешкодити повноцінному виконанню покладених на нього функцій. Щоб уникнути цього, п. 8 Кодексу поведінки члена бундестагу пропонує депутату, „який професійно або за винагороду займається проблемами, що виносяться на обговорення комітету, як його члену перед початком слухань оголосити про свою зацікавленість, якщо вона поки не є відомою» [1, с. 114]. При цьому права депутата на голосування й виступи у випадку такого оголошення не обмежуються. Крім того, парламент зобов’язав кожного депутата, що має побічний заробіток, вносити у довідник бундестагу дані про те, де й ким він працює і хто є його роботодавцем.

„Зовнішній» же лобізм, відповідно до законодавчих актів ФРН, – це „традиційні» лобістські сили. Це різні зацікавлені групи, що працюють поза стінами парламенту, але які зосереджують свої зусилля на органах влади (союзи, рухи, корпорації, громадські групи і т.д.).

З метою врегулювати «зовнішній» лобізм у 1972 р. було прийнято Положення про реєстрацію представників груп інтересів при бундестазі. Метою положення були: інституціоналізація контактів груп інтересів з органами влади та їхня відкритість. „Положення» передбачає обов’язкову публікацію в спеціальному виданні так званого «лобістського списку» – переліку різних союзів, об’єднань та їхніх персональних представників, що бажають одержати офіційний доступ до парламенту й федерального уряду. Німецьке положення про реєстрацію лобістів істотно відрізняється від федерального Закону про регулювання лобізму США. Американський закон діє однаково як для юридичних, так і для фізичних осіб, а німецький закон стосується тільки юридичних осіб. Крім цього, в німецькому законі не потрібно вказувати грошові кошти, що одержуються та витрачаються з лобістською метою. Законодавець вважав, що при вільній реєстрації довіряти цим даним немає підстав, а проконтролювати їх дуже складно. До того ж успіх лобіста не залежить прямо від величини витрат.

Уявляється, „німецький» варіант регулювання лобізму трохи односторонньо спрямований, тому що реєстрації не підлягають не тільки фізичні особи, як уже зазначалося, але й регіональні організації, окремі фірми. Це означає, що корпоративні інтереси, економічна, фінансова зацікавленість у чому-небудь, що багато в чому складає основу лобізму, залишається поза контролем, поза будь-яким регулюванням, що змушує фінансових магнатів, шукати свої шляхи впливу на органи влади.

По-друге, дуже важко визначити межу, що відокремлює дозволене від недозволеного в діях політичного діяча. Це пояснюється тим, що найчастіше при проведенні відкритих слухань у парламентських комітетах усі принципові питання вже вирішені [8, с. 182].

По-третє, активна участь союзів у сучасному законодавчому процесі обмежена картелем деяких дуже великих об’єднань, таких як Німецькі профспілки, Федеральний союз німецької промисловості, Федеральний союз роботодавців, у той час як інші організовані інтереси, як і неорганізовані, також мало представлені в процесі прийняття рішень. Тобто основним мінусом німецької практики регулювання лобізму можна віднести свавілля німецьких чиновників при визначенні груп, які беруть участь у розробці законопроектів у міністерствах, і відсутність повної на стадії обговорення законопроектів у державних органах влади.

Незважаючи на ряд серйозних упущень у практиці регулювання лобізму, Німеччина досягла основної, уявляється, мети, а саме:

1) створюється „противага» дикому, неврегульованому лобізму, оскільки саме визнання й розуміння сутності лобістських сил й усвідомлення наявності „внутрішніх» лобістів у самому парламенті (заперечувати це було б нерозумно, оскільки навіть ідеальний парламент не може залишити депутатів цілком байдужими до суспільних процесів) дає можливість досягати бажаного результату, за визначеними „правилами гри»;

2) виробляються свого роду стимули для лобістів діяти за законом, тому що так набагато легше домогтися бажаного, ніж використовувати сумнівні методи впливу на депутатів і витрачати значну грошову суму.

Отже, слід підкреслити, що в цілому Німеччина веде розумну політику у цьому напрямку, що вносить стабільність у політичну систему країни й дозволяє органам влади найбільш повно враховувати різнобічні інтереси й стримувати прояви нецивілізованого лобізму.

Аналіз закордонної законодавчої основи регулювання лобізму свідчить, що в різних країнах ця проблема розв’язується по-різному, але мета, яку ставлять перед собою держави з приводу упорядкування лобістської діяльності, є однаковою. Перш за все, держави прагнуть знизити рівень криміналізації процесу взаємодії представників різних груп інтересів із представниками влади й забезпечення гласності та відкритості прийняття найважливіших державних рішень.

В цілому, „в закордонних країнах лобізм більш-менш однотипний, механізми забезпечення прийняття рішень відомі й прості, тому що відпрацьовувалися століттями. Розбіжність головним чином полягає у тому, наскільки гласно здійснюється лобіювання, наскільки підконтрольне воно закону й демократичним інститутам, наскільки різноманітні суб’єкти й канали тиску і впливу» [2, с. 119].Тим часом, як свідчить світовий досвід, знайти всеосяжне та справедливе рішення питання про те, як контролювати лобістську діяльність, не накладаючи у той же час зайвих обмежень на громадське суспільство, не просто.

Беручи до уваги й реалізовуючи досвід інших країн, сьогодні необхідно уникати бездумного, механічного копіювання „чужих» норм. Відомий соціолог АлексТоквиль, що вивчає систему функціонування демократичних інститутів у США, зазначав: „Звернувши наші погляди на Америку, не станемо, однак, рабськи копіювати ті інститути, які вони створили для себе, намагатимемось краще зрозуміти, що нам підходить, не стільки запозичаючи приклади, скільки набираючись розуму, і вже якщо позичатимемо, то самі принципи, а не приватні приклади їхніх законів» [1, с. 36].

Будь-яке запозичання може тоді принести успіх, коли у своїх конкретних формах воно враховує, узгоджується з національною специфікою, з рівнем розвитку економіки, функціонуванням різних форм власності, формуванням підприємницьких структур, з культурою виробничих, економічних, політичних відносин.

З огляду на всі перераховані фактори, можна стверджувати, що жоден з існуючих у світі досвідів регулювання лобізму для України у чистому вигляді не є прийнятним. І все ж таки якщо говорити не про досвід регулювання, а про об’єкти, що потребують регулювання, та про умови, в яких здійснюється лобістська діяльність, то, мабуть, найбільш близькими є ситуація і досвід США, тому що при сучасних особливостях української політичної системи і слабко розвиненому громадського суспільстві, нашій країні, безумовно, необхідний закон прямої дії [2, с. 127].

Література

1.Любимов А.П. Классификациявидовлоббизма. // Матер. к междунар. „круглому столу». – М.: АНОКиАЦ„Россия – ХХІ век». – 1999. – 104 с.

2.Бештоева З.Л. Лоббизм в Управленииэкономикой. М.: МАКС Пресс, 2004. – 34 с.

3.Зяблюк Н.Г. Лоббизм и судебная система США. – М.: Ин-т США и Канады РАН, 2002. – 59 с.

4.Зяблюк Н.Г. Лоббизм и судебная система США // США – Канада: экономика, политика, культура. – 2001. – № 7. – С. 115-124.

5.Зяблюк Н.Г. Лоббизм и судебная система США.// США – Канада: экономика, политика, культура. – 2001. – № 6. – С. 65-75.

6.Глазунова Н.И. Механизмвзаимодействиявласти и общества // Система государственногоуправления. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – 551 с.

7.Садиков В.Н. Хрестоматия по всеобщейисториигосударства и права: Учеб. пособ. – М.: ООО «ТКВелби», 2002. – 768 с.

8.Шамхалов Ф. Лоббизмвовзаимодействиигосударства и бизнеса (материалы к лекциям и семинарам) // Российскийэкономический журнал. – 1999. – № 1. – С. 103-110.

9.СоединенныеШтаты Америки: Закон о реорганизацииКонгресса // Бизнес и политика. – № 9-10. – 1996. – С. 65-68.

10.Иванов Н. Лоббизм в политическойкультуре США // Власть. – 1995. – № 8 – С. 64-67.

необходимый оборона уголовный право