Юридична відповідальність працівників державної служби зайнятості України за порушення законодавства про зайнятість

Юридична відповідальність відноситься до загальної теорії права. Цікавою є позиція деяких вчених, які зазначають, що юридична відповідальність є одним із основних засобів забезпечення правомірної поведінки та боротьби з правопорушенням, одним із специфічних видів соціальної відповідальності, який регламентований правовими нормами [2]. Існує декілька підходів щодо визначення змісту категорії юридичної відповідальності.

Сутність та ознаки юридичної відповідальності досліджували науковці з таких галузей права, як конституційне, адміністративне, цивільне, трудове, кримінальне та ін. Слід звернути увагу, що визначення сутності та ознак юридичної відповідальності, які пов’язують її з негативним ставленням до протиправної поведінки та застосуванням до особи санкцій за вчинене правопорушення є найпоширенішими. Крім згаданого визначення, існує «концепція примусу», згідно якої юридична відповідальність пов’язана з протиправною поведінкою, вона не існує без правопорушення, оскільки є реакцією на протиправне діяння, тягне за собою [9].

Доволі поширеним є ставлення до юридичної відповідальності як до обов’язку суб’єкта права дати звіт у своїх діях, застосування до нього юридичних санкцій.

Як зазначає в дослідник Д. Лук’янець: юридична відповідальність – це регламентована правовими нормами реакція з боку уповноважених суб’єктів на діяння фізичних або юридичних осіб (колективних суб’єктів), що проявляються в недотриманні встановлених законом заборон, невиконанні встановлених законом обов’язків, порушенні цивільно-правових зобов’язань, нанесенні шкоди або завданні збитків і виражена в застосуванні до осіб, які вчинили такі діяння, засобів впливу, що тягнуть за собою позбавлення особистого, майнового або організаційного характеру [18].

В юридичні літературі юридичну відповідальність поділяють на види залежно від її функцій.

1. Правовідновлююча (цивільно-правова і матеріальна) – примус, як правило, не виявляється; має місце добровільне виконання правопорушником відповідальності. Державний примус застосовується у разі виникнення конфлікту між учасниками правовідносин.

2. Штрафна (каральна) (кримінально-правова, адміністративно-правова) – примус проявляється:

а) в обмеженні прав особи, яка притягається до відповідальності (позбавлення права обіймати певні посади);

б) у накладенні додаткових обов'язків обтяжуючого характеру (штраф, встановлення режиму індивідуального ліцензування тощо).

При розгляді питань юридичної відповідальності працівників ДСЗУ, потрібно врахувати, що відповідно до ст. 18 Закону України «Про зайнятість» від 1 березня 1991 р. №803-XII [9] регулювання правового становища державних службовців, які працюють у підрозділах державної служби зайнятості, здійснюється відповідно до Закону України «Про державну службу».

Інститут відповідальності державних службовців є комплексним правовим інститутом, суспільні відносини в якому регулюються нормами різних галузей права. Так, відповідно до ст. 38 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. №3723 [1] особи, винні у порушенні законодавства про державну службу, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із чинним законодавством.

На думку професора Лазора О.Я. необхідною умовою настання реальної юридичної відповідальності державного службовця є наявність трьох підстав:

фактичної (склад правопорушення),

нормативної (норми права),

процесуальної (акту застосування права).

Фактичною підставою юридичної відповідальності є вчинення державним службовцем конкретного правопорушення.

Нормативною підставою юридичної відповідальності державного службовця є невиконання встановленого державою обов'язку, який закріплений у диспозиції юридичної норми, наслідком чого є застосування до особи відповідних санкцій.

Процесуальною підставою є акт застосування правової норми, тобто «спосіб зовнішнього прояву формально обов'язкового правила поведінки індивідуального характеру, яке підтверджує, встановлює, змінює або скасовує юридичні права й обов'язки персоніфікованих суб'єктів у конкретній життєвій ситуації. Такий акт приймається органом до компетенції якого належить право притягнення правопорушника до відповідальності та накладення на нього стягнень за вчинення ним правопорушення (наприклад: вирок суду у кримінальній справі) [1].

Отже, розглядаючи питання юридичної відповідальності працівників ДСЗУ, необхідно зупинитись на детальному аналізі різних видів відповідальності, відповідно до Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. №3723 [8].

Особливістю юридичної відповідальності керівних працівників та спеціалістів державної служби зайнятості є те, що за порушення законодавства про зайнятість в Україні чинний Закон України «Про занятість» у статті 35 передбачає що: «Службові особи, винні у порушенні законодавства України про зайнятість населення, притягуються у встановленому порядку до відповідальності» [9].

На відміну від Закону, Положенням про державну службу зайнятості, яке затверджено Постановою Кабінету Міністрів Украни від 24 червня 1991 р. №47 [3], передбачено, що:

Державний центр зайнятості Мінпраці несе відповідальність за:

проведення на території держави єдиної політики зайнятості;

організаційно-методичне забезпечення діяльності місцевих ланок державної служби зайнятості;

визначення оптимальної структури і чисельності працівників місцевих органів державної служби зайнятості, економне витрачання коштів на її утримання;

діяльність підприємств, установ та організацій служби зайнятості та ін.

Центр зайнятості Автономної Республіки Крим, обласні, Київський та Севастопольський міські центри зайнятості несуть відповідальність за:

організацію діяльності підпорядкованих їм структур державної служби зайнятості;

своєчасність і достовірність аналізу і прогнозу стану ринку праці, розробку територіальних програм зайнятості;

видання спеціалізованих інформаційних бюлетенів, забезпечення районних, міськрайонних, міських і районних у місті служб зайнятості інформацією про стан ринку праці в межах регіону та ін.

Районні, міськрайонні, міські та районні в місті центри зайнятості несуть відповідальність за:

своєчасне і якісне надання кожному громадянину, який звернувся до державної служби зайнятості, безплатних послуг по працевлаштуванню, професійній орієнтації та підготовці;

обґрунтованість призначення і виплати допомоги по безробіттю, матеріальної допомоги по безробіттю, надання одноразової матеріальної допомоги безробітному та членам сім'ї, які перебувають на його утриманні, матеріальної допомоги громадянам, які проходять підготовку, перепідготовку або підвищення кваліфікації за направленням державної служби зайнятості, надання безпроцентної позики безробітним для зайняття, підприємницькою діяльністю;

збереження у таємниці соціальних даних кожного громадянина, який користується послугами державної служби зайнятості та ін.

На відміну від чинного Закону України «Про зайнятість населення» в ст. 41 проекту Закону України «Про занятість населення» передбачено, що:

1. Посадові особи органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про зайнятість, несуть відповідальність згідно із законом [4].

Оскільки діяльність ДСЗУ регулюється не тільки зазначеним нормативно-правовим актами, то буде доцільним розглянути низку законів, в яких також передбачена відповідальність, яка розповсюджується на працівників ДСЗУ.

Так, ст. 41 Модельного закону про зайнятість, який було прийнято на тринадцятому пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-учасниць СНД (Постанова №13–6 від 3 квітня 1999 року), передбачено, що «Ответственность за нарушение законодательства о занятости населения наступает в соответствии с национальным законодательством» [10].

Закон України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» у статті 26 зазначає, що: «Посадові особи, винні у порушенні законодавства про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії, несуть відповідальність у порядку, передбаченому законодавством» [16].

Законом України «Про соціальні послуги», передбачено: «Особи, винні у порушенні законодавства про соціальні послуги, несуть цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законами України» (ст. 20) [8].

Одним із головних принципів діяльності працівників ДСЗУ є принцип відповідальності за виконання або неналежне виконання власних посадових обов`язків. Відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені, є однією із головних принципових засад реформування організаційних структур виконавчої влади в ході адміністративної реформи.

Залежно від галузевої структури права розрізняють такі види юридичної відповідальності: конституційну, матеріальну, дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову, кримінальну [17]. Розглянемо кожен вид відповідальності окремо.

Конституційна відповідальність настає за порушення норм Конституції України. Доцент А.О. Червяцова [9] досліджуючи питання конституційно-правової відповідальності в системі видів юридичної відповідальності зазначає, що юридичною підставою конституційно-правової відповідальності є Конституція. Суб’єктами визнаються: держава, органи державної влади (посадові особи), органи місцевого самоврядування, громадські об’єднання, фізичні особи (громадяни, особи без громадянства, іноземці).

Аналіз відносин, які виникають в процесі реалізації конституційно-правових норм було здійснено в дисертаційному дослідженні Мельник О.В. [2], в якому вона стверджує, що конституційно-правова відповідальність включає як позитивну відповідальність (відповідальну поведінку, несення відповідальності перед будь-ким), так і ретроспективну (негативні наслідки як результат протиправної поведінки), при цьому дисертант зазначає, що позитивна відповідальність має домінуючий характер.

Автор зазначає, що конституційно-правова відповідальність настає за порушення норм конституційного права, які закріплюють конкретні права і обов’язки державних органів, визначають їх компетенцію, тому, це відповідальність за неналежне здійснення органом його конституційного статусу.

При розгляді конституційно-правової відповідальності державних службовців, можна зазначити, що більшість конституційно-правових норм не містить санкції і за умови їх порушення настає юридична відповідальність, передбачена іншими галузями права (кримінальним, адміністративним, трудовим тощо). Конституційні норми можна поділити на дві групи:

а) бланкетні санкції, в яких не встановлюються конкретні форми відповідальності і які для вирішення питання про притягнення до юридичної відповідальності відсилають до кримінального, адміністративного чи іншого галузевого законодавства;

б) санкції, що передбачають конкретні форми відповідальності.

В останньому випадку мова йде про особливий вид юридичної відповідальності – конституційно-правову відповідальність. Кравченко В.В. дає таке визначення конституційно-правової відповідальності – це особливий вид юридичної відповідальності, що має складний політико-правовий характер, настає за вчинення конституційно-правового делікту та знаходить свій вияв у передбачених конституційно-правовими нормами особливих несприятливих наслідках для суб'єкта конституційного правопорушення [17].

У дисертаційному дослідженні Красніковой О.В. [19] доводиться, що скасування незаконних актів є однією із санкцій конституційної відповідальності: у цьому випадку виявляється негативна державно-правова оцінка діяльності тих, хто видав незаконний акт, і несприятливий наслідок для них. Зокрема, систематичне скасування актів того чи іншого міністерства дозволяє порушити питання про неналежне виконання своїх обов’язків з боку міністра.

У процесі дослідження позитивної відповідальності державних органів (посадових осіб) з’ясовано, що в такому аспекті відповідальність є суто юридичним поняттям: вона настає з моменту прийняття державно-владних повноважень (заснування державного органу, вступ на посаду та ін.); підставою настання є факт виникнення у суб'єкта спеціального державно-правового статусу.

Однак конституційно-правова відповідальність державних службовців настає не лише за порушення норм Конституції України, але й інших законів. Так відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України «Про боротьбу з корупцією» [13], вчинення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, будь-якого з корупційних діянь, якщо воно не містить складу злочину, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п'яти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і звільнення з посади або інше усунення від виконання функцій держави. Таким особам забороняється займати посади в державних органах та їх апараті впродовж трьох років з дня їх звільнення.

Згідно з приміткою до ст. 7 Закону України «Про боротьбу з корупцією», під іншим усуненням від виконання функцій держави розуміється дострокове припинення депутатських повноважень або звільнення з виборної посади, а так само звільнення з військової служби військової посадової особи.

Заборона займати посади в державних органах та їх апараті є спеціальним примусовим заходом, який обмежує реалізацію особою, визнаною винуватою у вчиненні корупційного діяння і притягнутою за це до встановленої законом відповідальності, права на державну службу та на зайняття інших посад в системі державних органів України. Вона обумовлена тим, що вчинення корупційного діяння завжди безпосередньо пов'язано з посадовим статусом винуватої особи і має за мету унеможливити в майбутньому неправомірне використання нею такого статусу у сфері діяльності державних органів.

Разом із звільненням з посади (іншим усуненням від виконання функцій держави) ця заборона становить комплекс ефективних заходів антикорупційного спрямування, один з яких є відповідним стягненням за вчинене діяння (особа позбавляється роботи, яка полягає у виконанні функцій держави), другий – має профілактичний характер (виключаючи можливість набуття такою особою впродовж певного періоду відповідних повноважень, закон унеможливлює вчинення нею корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією).

Зазначена заборона має тимчасовий характер, про що є вказівка закону на конкретний термін її дії (впродовж трьох років з дня звільнення).

Матеріальна відповідальність (юридична підстава – КЗпП) – настає за вчинене майнове правопорушення, шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації робітниками та службовцями при виконанні ними своїх трудових обов'язків. Вивченню проблем правового регулювання матеріальної відповідальності в умовах ринкової економіки було присвячено дисертаційне дослідження Короткої О.М. [16].

Матеріальна відповідальність державних службовців настає за порушення покладених на них трудових обов’язків, внаслідок чого державному органу, підприємству, установі, організації заподіяно матеріальної шкоди. Матеріальна відповідальність може бути накладена незалежно від притягнення службовця до дисциплінарної, адміністративної або кримінальної відповідальності за те саме порушення [9].

Матеріальна відповідальність державного службовця та матеріальна відповідальність роботодавця відрізняються між собою розміром відшкодованої шкоди, порядком відшкодування та характером правових норм, що їх регулюють.

Сьогодні головним нормативно-правовим актом, на підставі якого здійснюється регулювання матеріальної відповідальності працівників ДСЗУ, є статті 130–138 КЗпП України [3], які регулюють питання матеріальної відповідальності державних службовців за шкоду, заподіяну державному органу, підприємству, установі, організації, регулюються нормами трудового законодавства.

Державні службовці несуть відповідальність за пряму дійсну шкоду, лише в межах і порядку, передбачених законодавством, і за умови, коли така шкода заподіяна підприємству, установі, організації винними протиправними діями (бездіяльністю) працівника [18].

Відповідно до ст. 13 Закону України «Про боротьбу з корупцією» вiд 05.10.1995 №356/95-ВР державні службовці притягуються також до матеріальної відповідальності за вчинення корупційних діянь, що не містять складу злочину і не тягнуть кримінальної відповідальності, наприклад: збитки, заподіяні державі, підприємству, установі, організації незаконним використанням приміщень, засобів транспорту і зв'язку, іншого державного майна або коштів, підлягають відшкодуванню винними особами, уповноваженими на виконання функцій держави, на загальних підставах і умовах матеріальної відповідальності працівників та військовослужбовців [13].

Дисциплінарна відповідальність – це вид юридичної відповідальності, яка полягає в обов'язку працівника відповідати перед роботодавцем за дисциплінарний проступок і зазнавати дисциплінарних санкцій, передбачених законодавством про працю [9]. На думку Хавронюка М.І. [8] дисциплінарна відповідальність накладається адміністрацією підприємств, установ, організацій (особою, що має розпорядчо-дисциплінарну владу над конкретним працівником) внаслідок вчинення дисциплінарних проступків: 1) відповідно до правил внутрішнього трудового розпорядку; 2) в порядку підпорядкованості; 3) відповідно до дисциплінарних статутів і положень. Реалізується виключно в рамках службової підпорядкованості. Засоби дисциплінарної відповідальності: догана, пониження в посаді, звільнення. Правозастосовний акт – наказ. Юридичною підставою відповідальності є КЗпП України.

Наказом Головдержслужби №58 від 23 жовтня 2000 року були затверджені Загальні правила поведінки державного службовця [4], які формулюють у вигляді правових норм численні обов'язки державних службовців, зокрема і такі, що мають морально-етичний зміст. Вони поширюються на всіх державних службовців.

Відповідно до п. 26 Загальних правил поведінки державних службовців, порушення цих правил державними службовцями є підставою для застосування до них дисциплінарних стягнень, передбачених Кодексом законів про працю України, а також Законами України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією».

Відповідно до ст. 3 Закону України «Про державну службу», одним з основних принципів державної служби є принцип персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни. Статтею 14 Закону України «Про державну службу» передбачено, що дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює [17].

Дана форма відповідальності потребує більш детального висвітлення з низки причин, основні з яких:

дисциплінарні проступки є найбільш поширеним правопорушенням державних службовців;

спрощена форма притягнення до відповідальності;

реалізується в порядку службового підпорядкування.

Відповідно до чинного законодавства, конкретні права та обов'язки державного службовця визначаються на основі Довідника Типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, який затверджено наказом Головного управління державної служби України від 1 вересня 1999 року №65 [6] і відображені у посадових положеннях та інструкціях, що затверджені керівниками відповідних державних органів.

В юридичній літературі дисциплінарну відповідальність умовно поділяють на два види:

загальну (санкції такої відповідальності застосовуються до всіх без винятку працівників);

спеціальну (застосовується на підставі окремих нормативно-правових актів: статутів, положень, законів і поширюється лише на визначене коло працівників) [7].

Загальна дисциплінарна відповідальність передбачена ст. 147–152 Кодексу законів про працю України [3], та може застосовуватися до всіх працівників підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.

Відповідно до п. 22 постанови Пленуму Верховного Суду України «Про практику розгляду судами трудових спорів» №9 від 06.11.92 звільнення працівника як вид дисциплінарного стягнення та підстава розірвання трудового договору з ініціативи роботодавця може застосовуватись у випадках, прямо передбачених КЗпП [7]:

систематичного невиконання працівником без поважних причин обов'язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку, якщо до працівника раніше застосовувалися заходи дисциплінарного чи громадського стягнення (п. 3 ст. 40);

прогулу (зокрема, відсутності на роботі більше трьох годин упродовж робочого дня) без поважних причин (п. 4 ст. 40);

появи на роботі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп'яніння (п. 7 ст. 40);

вчинення за місцем роботи розкрадання (зокрема, дрібного) майна власника, встановленого вироком суду, що набрав законної сили, чи постановою органу, до компетенції якого належить накладення адміністративного стягнення або застосування заходів громадського впливу (п. 8 ст. 40);

одноразового грубого порушення трудових обов'язків керівником підприємства, установи, організації всіх форм власності (філіалу, представництва, відділення та іншого відокремленого підрозділу), його заступниками, головним бухгалтером підприємства, установи, організації, його заступниками, а також службовими особами митних органів, державних податкових інспекцій, яким присвоєно персональні звання, службовими особами державної контрольно-ревізійної служби та органів державного контролю за цінами (п. 1 ст. 41).

Спеціальна дисциплінарна відповідальність передбачена спеціальним законодавством: законами, що визначають особливості правового статусу окремих груп працівників або підзаконними актами.

Спеціальна дисциплінарна відповідальність працівників відрізняється від загальної ширшим змістом трудового правопорушення та суворішими заходами стягнення чи впливу [7].

Така відповідальність передбачається тільки для конкретно визначених категорій працівників на підставі статутів та положень про дисципліну і спеціальних нормативних актів. Вона характеризується спеціальним суб'єктом дисциплінарного проступку, особливим характером дисциплінарного проступку, спеціальними видами дисциплінарних стягнень, особливим порядком накладення та оскарження дисциплінарного стягнення [7].

До державних службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених Кодексом законів про працю України, на підставі статутів та положень про дисципліну і спеціальних нормативних актів можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:

попередження про неповну службову відповідність;

затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вишу посаду.

Працівники ДСЗУ несуть загальну дисциплінарну відповідальність, яка передбачена ст. 147 – 152 Кодексу законів про працю України [3] та ст. 14 Закону України «Про державну службу» [17]. Крім зазначених нормативно-правових актів, заходи дисциплінарного впливу, до працівників ДСЗУ застосовуються на підставі Правил внутрішнього трудового розпорядку для працівників районного (обласного) центру зайнятості та Положення про преміювання працівників районної (обласної) служби зайнятості, яке затверджується наказом директора районного (обласного) центру зайнятості за погодженням з керівництвом вищестоящої інстанції, яким передбачено зменшення або позбавлення премії за неякісне або несвоєчасне виконання завдань та обов’язків відповідно до посадової інструкції, яка затверджується директором базового центру зайнятості.

Наприклад, провідний спеціаліст відділу взаємодії з роботодавцями Здолбунівського районного центру зайнятості відповідає за:

за повне виконання посадової інструкції, точне додержання процедур та операцій ЄТОНН та ЄІАС;

за конфіденційність інформації, отриманої від роботодавців;

за додержання норм етики поведінки державного службовця та обмежень відповідно до змісту Присяги державного службовця.

Особливістю дисциплінарної відповідальності державних службовців є те, що вона є частиною системи адміністративного права. У чинному законодавстві такі дисциплінарні стягнення як догана та звільнення передбачено ст. 147 Кодексу законів про працю України від 10 грудня 1971 р. [3], а попередження про неповну службову відповідність та затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вишу посаду – ст. 14 Закону України «Про державну службу» [7]. Виходячи з цього, вважаємо за доцільне об’єднати в один нормативно-правовий акт, наприклад КУпАП, всі види стягнень за дисциплінарні проступки державних службовців, що дасть можливість регулювати питання зазначеної відповідальності засобами адміністративного права.

Як зазначає професор Ю.П. Битяк, суть адміністративної відповідальності полягає в тому, що вона застосовується органами і посадовими особами, з якими особа, що вчинила правопорушення, не перебуває у службових відносинах. Адміністративна відповідальність настає при порушенні загальнообов’язкових правил і норм, чинних у народному господарстві, соціальній сфері, управлінні. Справи про порушення, за які посадові особи, що вчинили проступок, притягаються до відповідальності, розглядаються уповноваженими на те органами (посадовими особами), перелік яких дано у ст. 213 Кодексу України про адміністративні правопорушення [9].

Визначення змісту поняття адміністративної відповідальності в теорії адміністративного права має різні підходи.

Наприклад, на думку професора М. Студенікіна, під адміністративною відповідальністю найчастіше розуміється застосування частини заходів адміністративного примусу, а саме – адміністративних стягнень [5].

Професор І. Галаган визначає зміст адміністративної відповідальності як застосування у встановленому порядку уповноваженими на це органами і службовими особами адміністративних стягнень, сформульованих у санкціях адміністративно-правових норм, до винних у вчиненні адміністративних проступків, що містять державний і громадський осуд, засудження їх особи і протиправного діяння, що виявляється у негативних для них наслідках, які вони зобов’язані виконати, і переслідують цілі їх покарання, виправлення і перевиховання, а також охорони суспільних відносин у сфері радянського державного управління [11].

На думку професора Коваля Л.В. адміністративна відповідальність є різновидом юридичної відповідальності і має певні ознаки [16].

Аналізуючи положення чинного КУпАП ми дійшли висновку, що поняття адміністративної відповідальності немає законодавчого закріплення, тобто це поняття кодексом не визначено. Враховуючи це, доцільно приєднатись до думки вчених про необхідність законодавчого закріплення поняття юридичної відповідальності [8].

Проведене дослідження теоретичних положень дисциплінарної та адміністративної відповідальності дає змогу зробити висновок, що фактичні підстави розмежування зазначених видів юридичної відповідальності в першу чергу пов'язані з різними об'єктами цих протиправних посягань. В даному випадку, ми не можемо не погодитись з Літошенко О.С. [18], яка зазначає, що, об'єктом адміністративного правопорушення є суспільні відносини, що виникають і розвиваються як у сфері зовнішнього державного управління, що не пов'язане з виробничою, службовою, навчальною та іншою діяльністю винного, так і у сфері внутрішнього управління. Об'єкт дисциплінарного проступку, як правило, обмежується межами внутрішньо-управлінських, трудових відносин.

В адміністративному праві підстави адміністративної відповідальності розглядають у двох аспектах: загально нормативному та фактичному [13].

Відповідно до п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, відповідальність за діяння, які є адміністративними правопорушеннями, має визначитися виключно законами України, що є загально нормативною підставою адміністративної відповідальності. Фактичною підставою адміністративної відповідальності є адміністративне правопорушення (проступок), визначення якого міститься в ч. 1 ст. 9 КпАП – протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність [4].

Відповідно до ст. 14 КупАП вiд 07.12.1984 №8073-X адміністративній відповідальності підлягають не всі державні службовці, а лише посадові особи, які підлягають адміністративній відповідальності тільки за правопорушення, пов’язані з недотриманням правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків. Зокрема, посадові особи несуть адміністративну відповідальність за адміністративні порушення: в галузі охорони праці і здоров’я населення; що посягають на власність; у галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам’яток історії і культури; у промисловості, будівництві і в галузі використання електричної і теплової енергії; сільському господарстві за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень [4].

Адміністративно-правовий механізм боротьби з корупцією був оформлений з прийняттям 10 жовтня 1995 року Закону України «Про боротьбу з корупцією» [13], який встановлює норми права, що забороняють вчинення корупційних діянь, які не містять ознак злочину, а також інших правопорушень, пов'язаних з корупцією.

В статті 1 Закону України «Про боротьбу з корупцією» визначено, що корупційними діяннями є:

а) незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання
функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної (дійсної) вартості;

б) одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством.

З метою здійснення заходів щодо недопущення корупційних діянь в органах державної служби зайнятості України Наказом Державного центру зайнятості від 19.03.2007 р. №21 було затверджено заходи, спрямовані на запобігання проявам корупції у державній службі зайнятості України [14].

У 2008 році працівниками правоохоронних органів складено 36 протоколів за виявленими правопорушеннями в цій сфері. За результатами розгляду судами притягнуто до адміністративної відповідальності 16 працівників служби зайнятості, із них 15 – за вчинення адміністративних порушень, 1 – за вчинення корупційних діянь. Найбільша кількість порушень виявлена протягом 2008 року у Вінницькій, Запорізькій, Луганській, Тернопільській та Хмельницькій областях.

За 11 місяців 2009 року працівниками правоохоронних органів складено 21 протокол за виявленими правопорушеннями в цій сфері. За результатами розгляду судами притягнуто до адміністративної відповідальності 6 працівників служби зайнятості, із них 5 – за вчинення адміністративних порушень, 1 – за вчинення корупційних діянь.

Відповідно до розміщеної на офіційному веб-сайті Міністерства праці та соціальної політки України Інформації про державних службовців центральних та місцевих органів виконавчої влади сфери управління Міністерства праці та соціальної політики України, притягнутих судами до відповідальності за корупційні діяння (стаття 7 Закону України «Про боротьбу з корупцією») та інші правопорушення, пов’язані з корупцією (статті 8, 9, 10 Закону України «Про боротьбу з корупцією») за 2007 рік та I півріччя 2008 року [15], до відповідальності було притягнуто 42 працівники ДСЗУ, зокрема:

до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу було притягнуто 42 особи;

до дисциплінарної відповідальності – 27 осіб, з них оголошено догану – 18 осіб, позбавлено премії або зменшено її розмір 6 особам.

Законодавством передбачена можливість передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації або трудового колективу. Згідно зі ст. 21 КУпАП, особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, звільняється від адміністративної відповідальності з передачею матеріалів на розгляд громадській організації або трудовому колективу, якщо з урахуванням характеру вчиненого правопорушення і особи правопорушника до неї доцільно застосувати захід громадського впливу [4].

Відповідно до ст. 56 Конституції України [1], ст. ст. 1173 та 1174 Цивільного кодексу України вiд 16.01.2003 №435-IV [7], шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, посадової або службової особи органу державної влади, під час здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою незалежно від вини цих органів. Держава також несе відповідальність внаслідок прийняття органом державної влади нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований.

Як зазначає Канзафарова І.С. цивільно-правова відповідальність передбачена Цивільним кодексом України та настає з моменту правопорушення – невиконання договірного зобов'язання майнового характеру у встановлений строк або виконання неналежним чином, заподіяння позадоговірної шкоди (цивільно-правової проступку) або здоров'ю чи майну особи, її особливість полягає у добровільному виконанні правопорушником відповідальності без застосування примусових заходів. Державний примус використовується у разі виникнення конфлікту між учасниками цивільних правовідносин. Питання про притягнення суб'єкта (фізичної або юридичної особи) до цивільно-правової відповідальності вирішується судом, арбітражним судом або адміністративними органами держави за заявою учасника правовідносини або потерплого. Заходи цивільно-правової відповідальності – відшкодування майнових втрат, скасування незаконних угод, штраф, пеня та інші міри, які полягають у примушуванні особи нести негативні майнові наслідки. Правозастосовний акт – постанова [15].

Підставою виникнення права на відшкодування завданої шкоди є як неправомірні рішення і дії органу державної влади та їх посадових осіб, так і їх бездіяльність.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України [1], органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Незаконними є дії і рішення, якщо вони порушують закони, інші нормативні акти або вирішено питання, які не належать до компетенції відповідного органу чи його посадових осіб. Це можуть бути колегіальні рішення та одноособові дії посадових осіб, унаслідок яких фізичні або юридичні особи були позбавлені можливості повністю чи частково здійснювати право, надане їм законом або іншими нормативними актами, або на них покладено виконання якихось непередбачених обов'язків, або їх притягнуто до не передбаченої відповідальності.

Що стосується кримінальної відповідальності, то вона настає за вчинення злочинів, вичерпний перелік яких міститься в КК кодексі, тобто встановлюється лише законом, настає з моменту офіційного обвинувачення, реалізується виключно в судовому порядку. Заходи кримінальної відповідальності – жорсткі заходи кримінального покарання, які впливають на особу винного іпозбавлення волі, виправні роботи без позбавлення волі та ін.; застосовуються лише в судовому порядку. Правозастосовний акт – вирок [14].

У Кримінальному кодексі України від 05.04.2001 р. на відміну від Кримінального кодексу 1960 року, замість поняття «посадова особа» вживається термін «службова особа». Відповідно до п. 1 примітки до ст. 364 КК України «службовою особою» є особа, яка постійно чи тимчасово здійснює функції представників влади, а також обіймає постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях, незалежно від форм власності, посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків, або виконують такі повноваження за спеціальним повноваженням.

Відповідно до п. 1 постанови Пленуму Верховного Суду України «Про судову практику у справах про хабарництво» №5 від 26.04.2002 [6]:

Представники влади – працівники державних органів та їх апарату, які наділені правом у межах своєї компетенції ставити вимоги, а також приймати рішення, обов'язкові для виконання юридичними і фізичними особами незалежно від їх відомчої належності чи підлеглості.

Організаційно-розпорядчі обов'язки – це функції по здійсненню керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи. Такі функції виконують керівники міністерств, відомств, їх заступники, керівники структурних підрозділів, керівники ділянок робіт тощо.

Адміністративно-господарські обов'язки – це повноваження з управління чи розпорядження державним майном (встановлення порядку його зберігання, переробки, реалізації тощо). Такими повноваженнями наділені начальники планово-господарських, постачальних, фінансових відділів і служб, їх заступники, відомчих ревізорів та контролерів тощо.

Особа є службовою не тільки тоді, коли вона виконує відповідні функції чи обов'язки постійно, а й тоді, коли вона виконує їх тимчасово або за спеціальним повноваженням за умови, що ці обов'язки чи повноваження покладені на неї у встановленому законом порядку правомочним органом чи службовою особою.

Необхідно відзначити, що поняття «службова особа», яке застосовується у КК України не співпадає з поняттям «посадова особа», яке закріплено у ч. 2 ст. 2 Закону України «Про державну службу» – посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

Отже із нормативного змісту даних визначень можливо зробити висновок, що кримінальне поняття «службова особа» є набагато ширшим ніж адміністративне «посадова особа».

Окремі категорії державних службовців можуть вчинити злочини, які не розглядаються у Розділу XVII Кримінального кодексу України, оскільки винна особа посягає на інші суспільні відносини. Державний службовець може нести відповідальність за вчинене діяння на рівні з громадянами, або вчинення даного діяння державним службовцем є кваліфікуючою ознакою.

З наведеного можна зробити такі висновки:

Чинний Закон України «Про зайнятість» передбачає відповідальність «службових осіб», однак в Законі України «Про державну службу» передбачена відповідальність «посадових осіб». Поняття «службова особа», як ми зазначали вище, міститься лише в Кримінальному кодексі України, отже можна погодитись з положенням ст. 41 проекту Закону України «Про занятість», де пропонується поняття «посадові особи». На нашу думку, було б доцільно викласти в такій редакції «Посадові особи органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про зайнятість, несуть цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законами України».

Враховуючи результати проведеного аналізу видів юридичної відповідальності, було виявлено, що потребує удосконалення інститут конституційно-правової відповідальності органів державної влади в Україні та їх посадових осіб. Варто погодитись з О.В. Мельник, яка пропонує здійснити систематизацію законодавства з питань конституційно-правової відповідальності в окремому Законі «Про конституційно-правову відповідальність посадових осіб», де необхідно чітко визначити поняття конституційно-правової відповідальності, коло її суб’єктів, уніфікувати підстави застосування, а також процедуру притягнення до зазначеного виду відповідальності.

Аналізуючи позитивний досвід діяльності деяких органів виконавчої влади в галузі застосування матеріальної відповідальності вважаємо за доцільне розробити та прийняти Положення про матеріальну відповідальність керівників та спеціалістів ДСЗУ за шкоду, заподіяну державі.

Серед всього масиву видів юридичної відповідальності найменше правове забезпечення має саме дисциплінарна відповідальність. Це виявляється не в тому, що існує мала чисельність правових приписів, які регламентують процедуру притягнення до даного виду відповідальності, а втому, що вони містять колізії. При наявності суперечностей і неточностей в нормах, які регулюють механізм дисциплінарної відповідальності працівників ДСЗУ, можуть привести до таких негативних наслідків як необґрунтоване притягнення особи до дисциплінарної відповідальності або не притягнення до відповідальності дійсного правопорушника. Отже належний розгляд дисциплінарної справи, який базується на принципах справедливості та неупередженості, об'єктивності та обґрунтованості, багато в чому залежить від того, хто здійснює цей розгляд, тому вважаємо за необхідне створити дисциплінарні комісії при центрах зайнятості обласного рівня та Державному центрі зайнятості.

На думку автора норми, які регулюють підстави та порядок дисциплінарного провадження відносно працівників ДСЗУ, необхідно розмістити в Законі Україні «Про зайнятість» передбачивши, розділ «Дисциплінарна відповідальність». Це відповідає вимогам законодавчої техніки та повністю узгоджується із положенням п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, згідно з яким виключно законами визначаються діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями та відповідальність за них. В розділі, який пропонується додати, вважаємо за доцільне зазначити:

підстави дисциплінарної відповідальності працівників ДСЗУ;

дисциплінарні стягнення та їх види;

стадії дисциплінарного провадження та розкрити їх зміст;

перелік суб'єктів, які можуть ініціювати дисциплінарне провадження;

порядок проведення службової перевірки щодо осіб, які здійснили дисциплінарний проступок та визначити коло суб'єктів, які можуть її здійснювати;

вимоги до документа, який буде закріплювати висновки проведеної перевірки;

порядок розгляду дисциплінарної справи;

вимоги до рішення по дисциплінарній справі;

порядок оскарження рішень;

порядок виконання рішення по дисциплінарній справі.

В посадових інструкціях працівників центрів зайнятості викласти пункт «Відповідальність спеціаліста центру зайнятості» в такій редакції:

Спеціаліст несе відповідальність:

за повноту та достовірність даних, внесених до ЄІАС на підставі поданих клієнтом документів;

за додержання чинного законодавства про зайнятість та державне соціальне страхування на випадок безробіття, про державну службу;

за повне виконання посадової інструкції, точне додержання процедур та операцій Єдиної технології та ЄІАС;

за додержання етики поведінки державного службовця та обмежень відповідно до законодавства України про державну службу.

юридичний адміністративний відповідальність службовець

Література

Коваленко А.А. Становлення і розвиток виконавчої влади в Україні: Автореф. дис. д-ра політ. наук: 23.00.02 / Коваленко Анатолій Андрійович – К., 2003. – 36 с.

Коваленко А.А. Розвиток виконавчої влади в Україні на сучасному етапі: теорія і практика / Коваленко Анатолій Андрійович – К., 2002. – 509с

Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій. / Коваль Леонід Васильович – [3. вид.] – К.: Вентурі, 1998. – 208 с.

Кодекс законів про працю України: із змінами та доп. станом на 15 серпня 2008 р.:науково-практ. коментар / [Арістова І.В., Безусий В.В., Бондар С.О., Бурбика М.М., Венедіктов В.С., Веприцький Р.С.] / під ред. О.О. Погрібного – К.: «Правова єдність», всеукраїнська асоціація видавців, 2008. – 455c.

Козарь Т.П. Державне регулювання зайнятості населення в Україні: дис. канд. наук з держ. упр.: спец. 25.00.02 «Механізми державного управління»/ Тетяна Петрівна Козарь. – Запоріжжя, 2006. – 183

Козлов А.С. О концептуальности теории доказательств в юрисдикции / А.С. Козлов – Иркутск, 1984. (Актуальные проблемы теории юридических доказательств: Сб. науч. тр. С. 4.)

Коломоєць Т.О. Фінансове право (курс лекцій для студентів юридичного факультету) / Тетяна Олександрівна Коломоєць – Запоріжжя: Запорізький держ. ун-т, 1999. – 71 с.

Колот А.М. Соціальне партнерство на ринку праці (офіційні документи, досвід, рекомендації). Казановський А.В., Колот А.М. – К.: ІПК ДСЗУ, 1995. – 152 с.

Колпаков В.К. Адміністративна відповідальність (адміністративно-деліктне право): навч. посібник./ Колпаков Валерій Костянтинович – К.: Юрінком Інтер, 2008. – 256c.

Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. / Колпаков Валерій Костянтинович, Кузьменко Оксана Володимирівна. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 544 с.

Комаров С.А. Общая теория государства и права. / С.А. Комаров – М.: Юрайт, 1997.

Коментар до Конституції України / [Авер’янов В.Б., Бойко В.Ф., Борденюк В. І., Ворсінов Г.Т., Гринчишин В.А.] / Інститут законодавства Верховної Ради України. – 2 вид., випр. й доп. – К., 1998. – 410 с.

Комзюк А.Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації: Монографія / За заг. ред. О.М. Бандурки. – Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2002. – 345 с.