Конституційний контроль за актами органів законодавчої і виконавчої влади в США

РЕФЕРАТ

За наслідками правозастосовчої діяльності судів в США норми законодавчих актів можна поділити на дві групи:

норми законодавчих актів, які лежать в основі судових рішень. Іншими словами норми законодавчих актів підміняються прецедентами, спрямованими на вирішення конкретних спорів і справ. В даному випадку є підстави говорити про “поглинання” норм законодавчих актів нормами загального права. Як було встановлено у Розділі 2, в структурі джерел права прецеденти, які закріплюють норми загального права, слідують за законодавчими актами, у той час як прецеденти тлумачення законодавчих норм стоять поряд з тими джерелами права, які були основою для їх створення. За прецедентами тлумачення законодавчих норм визнається значення нормативного тлумачення, змінити яке поза межами судової практики можна лише шляхом формальної заміни текстів конституцій і законодавчих актів.

2) норми законодавчих актів, які не підпадають під вплив судової практики, як в силу відмови судів розглядати так звані політичні питання, так і внаслідок відсутності предмету спору. Інша справа, що відповідно до загальновизнаної в США доктрини ці норми повинні бути включені у структуру права лише у формі судової практики. Вчені Давід Р. і Жоффре-Спінозі К. зазначають про наступну позицію Верховного суду США з даного питання: Верховний суд США відмовляється від вирішення питання про те, чи відповідає закон штату Конституції США, якщо суди цього штату при тлумаченні закону не вказали на його дійсне значення. Федеральні суди в тих випадках, коли вони застосовують право штатів, також виявляють нерішучість, якщо відповідні закони не були витлумачені судами даного штату.

В американській юриспруденції, в тому числі і в практиці Верховного суду США, були вироблені спеціальні методи (прийоми) тлумачення законодавчих актів:

Встановлення намірів законодавця. На практиці застосування цього методу ускладнюється тим, що в більшості випадків закони є результатом компромісу, а тому слова і істинні наміри законодавця суттєво відрізняються. Виходячи з цього, деякі американські юристи вважають, що суди в своїх тлумаченнях повинні розрізняти "намір" (intent), який розкривається в специфічних завданнях застосування закону, та “ціль” (purpose), яка дозволяє встановити більш широкі законодавчі орієнтири.

Встановлення значень слів і виразів, які використовуються в тексті законодавчого акта та в Конституції. Окремі судді Верховного суду США дотримуються тієї позиції, що слова і вирази в акті, який підлягає застосуванню, повинні тлумачитись таким чином, щоб це тлумачення відповідало значенню, яке вони мали в той час, коли ці акти були прийняті .

Адаптивний спосіб, який полягає у необхідності врахування суддями попереднього досвіду і пристосування його до нових суспільних відносин. Прикладом застосування цього методу тлумачення законодавчих актів можуть бути рішення Верховного суду США, які поширили адміралтейську юрисдикцію федеральних судів на внутрішні води, які визнали неправомірність сегрегації негрів у публічній сфері суспільного життя, тощо. Разом з тим в американській юридичній літературі підкреслюється, що адаптивний метод містить в собі ризик, оскільки він вступає у протиріччя з принципом стабільності права, а тому повинен застосовуватися по можливості рідше і у поєднанні з іншими способами тлумачення.

Історичний метод, за допомогою якого судді намагаються з’ясувати не букву, а саме “дух закону”. Судді в процесі тлумачення застосовують звіти про дебати в Конгресі, публікації комітетів Конгресу, заяви авторів законопроектів і інші документальні джерела. Недоліком цього методу є те, що він не позбавлений суб’єктивізму, оскільки особи, які характеризують конкретний законодавчий акт, що підлягає тлумаченню судом, висловлюють власні переконання та погляди.

Діяльність Верховного суду по перевірці конституційності законів з роками все більше активізується. Про це свідчать наступні статистичні дані: за перші 50 років своєї діяльності (1800 - 1850 рр.) Верховний суд США визнав неконституційним лише один закон, за наступні 50 років (1850 - 1900 рр.) - анулював частково чи повністю 24 законодавчих акта Конгресу, за період з 1900 по 1950 рр. - визнав неконституційними 53 закони Конгресу . За 190 років Верховний суд США визнав неконституційними більше 122 положень федеральних законів (повністю або частково). За період з 1803 по 1964 рр. Верховний суд США визнав неконституційними 740 законів штатів .

Наслідком визнання Верховним судом США законодавчого акта неконституційним є втрата ним правової сили. Незважаючи на те, що закони, визнані неконституційними в рішеннях суду, не скасовуються (лише сам Конгрес може скасувати такий акт), а залишаються в офіційних виданнях Конгресу, рішення іншого державного органу у вигляді відповідного правового акта на виконання судового рішення Верховного суду США про неконституційність законодавчого акта або його окремих положень – не потрібне. Згідно з американською конституційною доктриною правові акти, визнані Верховним судом США такими, що суперечать Конституції, проголошуються нечинними з моменту їх прийняття, тобто ці судові рішення мають зворотний характер . Разом з тим рішення судових та адміністративних органів, які були прийняті в результаті застосування актів, що визнані неконституційними, не переглядаються з огляду на доктрину res judicata, відповідно до якої недопустимим є повторний розгляд раніше вирішеної судової справи. Іншими словами факт визнання акта неконституційним не вважається новою обставиною, що тягне перегляд попередніх судових рішень. Відповідні рішення Верховного суду США мають зворотну дію лише стосовно сторін у справі, в результаті розгляду якої певні положення закону або закон у цілому були визнані неконституційними. Винятком є кримінальне право – згідно з процедурою хабеас корпус судом можуть бути переглянуті кримінальні вироки та припинене відбування покарання за ними, якщо ці вироки винесені на підставі закону, окремі положення якого потім визнані нечинними.

Загальноприйнятою в США є точка зору про те, що за умови відсутності спеціального закону Конгресу, який би скасував судову інтепретацію актів, які передували його прийняттю, інтепретаційні доктрини, які містяться в рішеннях Верховного суду, вважаються прийнятими і є складовою частиною правової системи США. Так, наприклад, за 16 років, починаючи з 1944 р., Конгрес 50 разів переглядав в законодавчому порядку попередні рішення Верховного суду, в яких закони були визнані такими, що суперечать Конституції .

Отже, можна констатувати, що правотворчі функції Верховного суду США в сфері здійснення судового конституційного контролю за актами Конгресу є вагомим внеском суду в процес постійного реформування американського права та регулювання суспільних відносин, що розвиваються. З одного боку, Верховний суд може настільки розширити межі застосування тієї або іншої норми закону, що закон по суті буде складатися з нових правових норм, що замінять ті, які формально містяться в тексті законодавчого акта, але Конгрес, не погоджуючись з інтепретацією закону в рішеннях суду, має право переглянути відповідні судові прецеденти шляхом внесення змін чи доповнень в законодавство, а, з іншого боку, вагомий внесок Верховного суду США в загальний процес правотворчості підтверджується тим фактом, що більшість рішень Верховного суду, які пов’язані з інтепретацією законодавства і встановлюють нові правові норми, не скасовуються Конгресом.

Крім законів, американські суди можуть давати оцінку конституційності правових актів виконавчої влади, включаючи накази Президента. У США судовий контроль за актами органів виконавчої влади здійснюється звичайними судами, а не спеціальними адміністративними, як у судових системах деяких країн. Право здійснення судового контролю за діяльністю виконавчих органів забезпечується або законом, який регулює діяльність конкретного органу, або Законом про адміністративну процедуру 1946 року (Administrative Procedures Act), який комплексно регулює статус органів виконавчої влади і має значення адміністративного кодексу, а також певною категорією актів, які містять матеріальні норми права (наприклад, Законом про запобігання забруднення атмосферного повітря, згідно з § 7604 якого громадяни мають право подавати позов проти будь-яких осіб, включаючи Сполучені Штати і інші урядові установи і агенства, якщо вони порушують стандарти чи обмеження викидів.

Подібним чином регулюється питання судового контролю за діяльністю виконавчих органів влади законодавством штатів. Практично у всіх штатах прийняті закони про правила адміністративної процедури, а також на законодавчому рівні закріплено право звернення громадян до суду.

Відповідно до Розділу 1 ст. ІІ Конституції США виконавча влада надається Президентові Сполучених Штатів Америки . Статею ІІ Конституції США, яка безпосередньо присвячена виконавчій владі, існування кабінету не передбачене. Вважається, що він створений і діє за конституційним звичаєм. Але якщо у Великобританії кабінет є, по суті, вищим органом виконавчої влади, то в США відповідний орган виконує допоміжні функції при Президентові США.

Значна частина функцій у сфері виконавчої влади реалізується іншими органами виконавчої влади, які діють на основі повноважень, делегованих Президентом і керівники яких не входять до складу кабінету.

Відповідно до Глави І Титулу 5 Звіду законів США федеральні органи виконавчої влади розрізняються залежно від того, чи вони є “виконавчими департаментами”, чи “незалежними” установами. Виконавчі департаменти є аналогом міністерств у будь-якій іншій державі. Статус “незалежних” установ відрізняється від статусу виконавчих департаментів ступенем самостійності по відношенню до Президента США. Керівники і тих, і інших призначаються Президентом за порадою і згодою Сенату, але голови департаментів можуть бути звільнені у будь-який час Президентом, у той час як керівники незалежних установ призначаються на встановлений законом строк, який перевищує строк повноважень Президента (5 - 7 років), і достроково можуть бути звільнені лише з підстав, вказаних у законі . Більша самостійність незалежних установ по відношенню до Президента виявляється також у тому, що на відміну від департаментів, кожний з яких очолюється секретарем, який входить до складу кабінету, вони є колегіальними органами, керівництво якими здійснюють ради або комісії. Відповідно до § 105 Глави 1 Титулу 5 Звіду законів США і виконавчі департаменти, і так звані “незалежні” установи мають спільну назву виконавчого агенства.

Вищезазначені федеральні органи виконавчої влади здійснюють свої функції шляхом прийняття правових актів. Тривалий час за виконавчою владою не визнавалось право на видання нормативних актів. Причиною цього було, насамперед, те, що передача повноважень суперечила б принципу жорсткого розподілу влади. Такий підхід спочатку був підтриманий і судовою практикою. Але вже з початку ХХ ст. суди, залишаючись на позиціях неможливості делегування законодавчих повноважень Конгресом, визнали такою, що не суперечить Конституції, передачу Президенту та іншим органам виконавчої влади повноважень на видання власних нормативних актів. Основою нормотворчих функцій Президента стали його конституційні повноваження як голови виконавчої влади і головнокомандувача. На даний час Президент США видає наступні основні види актів: виконавчі, адміністративні та військові накази, правила і положення, прокламації, плани реорганізації, директиви тощо. Жоден із цих актів не передбачений Конституцією США, що ніяким чином не применшує їх юридичної сили. Згідно з американською конституційною теорією нормотворчі акти Президента не повинні суперечити законам і зачіпати питання, віднесені виключно до сфери законодавчої влади. Рішення про те, чи відповідає таким вимогам нормативно-правовий акт, виданий Президентом, приймає суд. У разі негативного рішення суду цей акт втрачає силу.

Федеральне законодавство не проводить чіткого розмежування між нормативними і індивідуальними актами органів управління. Законом про адміністративну процедуру визначено дві категорії актів, які мають право видавати адміністративні агенства – правила і накази.

До правил як актів нормотворчості віднесено заяву адміністративного агенства про загальну дію і майбутні результати, метою якої є застосувати, витлумачити чи приписати право чи політику або визначити організацію, процедурні чи інші вимоги адміністративного агенства, і включає затвердження чи встановлення розмірів заробітної плати, структури корпорацій чи фінансових органів, а також порядок реорганізації, цін, місць розміщення підприємств, устаткування, надання послуг чи пільг за користування ними, або оцінок майна, витрат чи розрахунків, або інших дій, пов’язаних із здійсненням вищезазначеного .

Наказ як акт правозастосування означає остаточне розпорядження адміністративного агенства, яке повністю чи частково стверджує, заперечує, забороняє чи проголошує яку-небудь дію, яка не підпадає під поняття нормотворчість, і включає ліцензування.

В американській доктрині делегування Конгресом своїх повноважень отримало назву делегованого законодавства. Однак, як зазначає В.І. Лафітський, в останні роки цей термін виходить із вжитку. Все частіше американські вчені використовують терміни нормотворчість, підпорядковане чи конкретизуюче законодавство, тим самим підкреслюючи повне утвердження підзаконних актів в конституційній практиці і їх відносну автономність у правовій системі США.

Оскільки згідно з Конституцією США законодавчі повноваження належать Конгресу, Верховний суд США сформулював умови, при дотриманні яких законодавчі повноваження Конгресу можуть делегуватися адміністративним і виконавчим органам. Було вироблено три форми обмеження делегованого законодавства. Конгрес не має права передавати якому-небудь органу вирішення тих питань, які вилучені з його компетенції.

В законі повинні бути чітко визначені основні принципи і стандарти нормативного регулювання. І, нарешті, в самому підзаконному акті повинні бути встановлені конкретні правові норми або чіткі критерії оцінок, які відповідають вимогам “розумності, справедливості і рівності”. За всю свою історію Верховний суд лише двічі скасовував закони на підставі необгрунтованого делегування законодавчої влади адміністративному органу.

До 80-х років ХХ ст. в США була поширеною практика, коли в закони, які передбачали делегування законодавчих повноважень органам виконавчої влади, включали положення про те, що відповідні акти виконавчої влади, ще до їх вступу в силу, повинні були подаватись Конгресу. Останній не мав права змінювати ці акти, але вони набували чинності лише за умови, якщо палати Конгресу протягом певного строку не приймали так звані негативні резолюції, заперечуючи тим самим необхідність подібної правотворчості. Така практика довгий час була відома як законодавче вето . Але на початку 80-х років Верховний суд США визнав її неконституційною.

Починаючи з 1980-х років Верховний суд США почав виходити за межі оцінки уповноважуючого закону для того, щоб визначити, наскільки широким є сам обсяг делегованих повноважень. При цьому аналізувався не лише закон, який передбачав делегування законодавчих повноважень, але вивчалась історія його прийняття, а також досвід дії подібних законів на практиці. Перевіряючи конституційність закону, яким передбачено делегування подібних повноважень, Верховний суд США має право обмежити сферу його дії і пояснити, які із дій виконавчого органу будуть вважатися дозволеними, а які – такими, що суперечать Конституції. Верховний суд може дати закону своє тлумачення, щоб аргументувати умови, за яких він може стати конституційним, приймаючи одночасно рішення про те, що ті чи інші дії адміністративного органу, вчинені на виконання закону, є недозволеними і неприпустимими .

Закон про адміністративну процедуру гарантує право судового контролю за адміністративним рішенням будь-якій особі, яка постраждала від незаконної дії чи бездіяльності якого-небудь агенства. Закон досить широко трактує сферу дії контролю за діяльністю адміністративних органів або “права на засоби захисту”. Під його дію підпадають:

1) надання адміністративним агенством коштів, допомоги, сприяння, ліцензій, повноважень, а також звільнення від сплати податку, від виконання правових норм, забезпечення привілеїв чи відшкодування шкоди;

2) визнання адміністративним агенством вимоги, права, імунітету, привілеїв, звільнення від сплати податку чи виконання правових норм або

3) вчинення адміністративним агенством інших дій на підставі заяви чи петиції особи в її інтересах.

Законом про адміністративну процедуру передбачені також інші можливі підстави оскарження громадянами незаконних дій службових осіб адміністративних агенств, наприклад, неопублікування нормативних актів адміністративних агенств, які підлягають доведенню до відома громадськості, або порушення порядку ведення документів на громадян та юридичних осіб.

Механізм здійснення судового контролю за діяльністю виконавчих органів влади включає не лише засоби, встановлені законодавством, але і традиційні засоби загального права, запозичені з англійського загального права. Суди США можуть здійснювати контроль за діяльністю органів виконавчої влади шляхом видання різних за своїм змістом судових наказів, які зобов’язують органи виконавчої влади вчинити певні дії або утриматися від їх вчинення . Зокрема, серед наказів, які найчастіше застосовують у своїй практиці американські суди можна виділити наступні їх види: сертіорарі (certiorari), мандамус (mandamus), забороняючий наказ (writ of prohibition), хабеас корпус (habeas corpus), процеденто (procedento) та ін.

ВИСНОВКИ

Так, наказ сертіорарі суди видають, коли необхідно витребувати справу від органів виконавчої влади для її подальшого розгляду в судовому порядку.

Наказ мандамус зобов’язує посадову особу виконати певну дію. На відміну від сертіорарі, розгляд справи, яка була витребувана по наказу мандамус, не обмежується лише тими протоколами, які надходять до суду від органів виконавчої влади. Суд має право провести власне розслідування. Предметом судового розгляду в такому випадку стає правомірність відмови від виконання тих обов’язків, які встановлені конституцією чи законом.

Метою забороняючого наказу є зобов’язати адміністративні агенства, які здійснюють квазісудові функції, припинити подальший розгляд тієї або іншої справи. Як правило, підставою видання такого наказу стає відсутність повноважень у адміністративного агенства щодо вирішення певного питання.

Наказ хабеас корпус застосовується для звільнення з-під варти осіб, затриманих або заарештованих з порушенням вимог закону. Крім того, цей наказ суди застосовують для нагляду за депортацією іноземців або недопущенням їх в’їзду на територію Сполучених Штатів, за примусовим лікуванням осіб, які мають психічні вади або за дотриманням умовно-дострокового звільнення осіб, засуджених до позбавлення волі.

Наказ процеденто зобов’язує адміністративні агенства або нижчестоящі суди невідкладно розглянути справу, яка знаходиться в їх провадженні.

Отже, контроль американських судів за діяльністю органів виконавчої влади не обмежується лише перевіркою питань фактів. Суди в США перевіряють також питання права, скасовуючи ті акти органів виконавчої влади, які суперечать конституційним та законодавчим нормам.

американський суд конституційний контроль

Література

Шаповал В. Теоретичні проблеми реалізації норм Конституції України // Право України. - 1997. - № 6. - С. 3 – 7.

Шевчук С. Основи конституційної юриспруденції. – Харків: Консум, 2002. – 296 с.

Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. – 2-е изд. – М.: ИНФРА-М, 1999. – 368 с.

Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. О.Е. Кутафин. - М.: Большая Российская энциклопедия, 2003. - 559 с.

Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К., 2001. – Т. 3: К – М. – 792 с.

Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А. Жидкова. - М.: Прогресс, Универс, 1993. - 768 с.

США: Конституция и права граждан / Под ред. И.А. Геевского (отв. ред.), В.А. Власихина, С.А. Червонной. – М.: Мысль, 1987. – 317 с.

Тесленко М.В. Судебный конституционный контроль в Украине. - Киев, 2001. - 343 с.

Тихий В. Офіційне тлумачення Конституції та законів України Конституційним Судом України // Вісник Конституційного Суду України. - 1998. - № 4. - С. 38 – 45.