Понятие государственного управления. Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О правительстве Российской Федерации", Указы президента Российской Федерации о государственном управлении, его системе и структуре
Московский Государственный Институт Международных Отношений
МИД РФ
Курсовая работа на тему:
Понятие государственного управления. Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О правительстве Российской Федерации", Указы президента Российской Федерации о государственном управлении, его системе и структуре
По курсу: Система государственного и муниципального управления
Руководитель Доцент юридических наук,
Профессор Н.М.Казанцев
Студент 2 курса МИУ Мищенко Сергей Михайлович
МОСКВА, 2007
СОДЕРЖАНИЕ
Сущность государственного управления
Понятие государственного управления
А) Системность
Б) Субъекты
В) Институты, формы, методы и принципы
Г) Нормативная основа деятельности гос. управления
Д) Функции государственного управления
Е) Информационная составляющая государственного управления. Управляемость системы.
III. Конституция Российской Федерации, ее место в системе гос. управления
IV Правительство РФ, его место в системе органов исполнительной власти
А) Основы деятельности Правительства
Б) Функции
В) Полномочия
Структура управления, органов исполнительной власти
Список сокращений
Список используемой литературы
Сущность государственного управления
Для того, чтобы рассмотреть первый вопрос, разберем его на составные части:
Существительное (что) – управление
Прилагательное (какое) – государственное.
Итак, мы имеем:
а) Управление – процесс ежедневно ощущаемый и наблюдаемый человеком в обществе (первая формулировка, которую мы выводим из объективации жизни)
Управление подразделяется:
- управление посредством законов физики, химии, биологии…В природе это замкнутые циклы;
- управление механическими процессами или предметами (обобщенно объектами). Оно необходимо для достижения одного состояния из другого, осуществляется на основе воли человека.
- управление одних одушевленных субъектов другими вследствие своей или чужой воли.
- смешанное управление – наиболее сложное, при котором могут одновременно применяться две или все три перечисленные системы одновременно.
В этой работе нас будет интересовать управление субъектов субъектами .
б) Государство – это политическая, территориальная, структурная организация общественной жизни на основе права (Краснов Ю.К., курс лекций). Эта формулировка шире, нежели обычная используемая повсеместно в неюридических источниках. Государство – объединение людей, характеризующееся тремя признаками: территория, население, власть.
Политическая здесь означает, что государство занимается политикой, где политика – это взаимодействие больших групп людей по поводу власти. В свою очередь власть – это способность человека или группы людей навязать свою волю другим (Макс Вебер).
Поэтому мы можем здесь применить тождество:
Государственное управление = управление одного лица или группой лиц через политику и волю. Именно поэтому приход к власти, возможно через политику, основным инструментом которого является политическая партия.
Территориальная означает, что управление государством распространяется по горизонтали на всю территорию страны.
Структурная организация означает вертикальное распределение управленческих функций внутри государства.
Общественная жизнь означает – что государство желает ( по крайней мере должно желать) охватить все взаимоотношения между людьми и их организациями, исключая частные. И не просто охватить, а из смысла вышеизложенного управлять ими.
На основе права – означает, что государство, опираясь на одни нормы права издает другие (берет из древа и строит дерево).
Здесь стоит оговориться, что в своей работе я беру и использую на мой взгляд правильные и подходящие формулировки и определения. Но вернемся к управлению и обобщим прописанное.
так, государственное управление – это открытое публичное управление одним (или несколькими субъектом), осуществляемое над другими субъектами (субъектом) посредством политики, воли, структурного устройства органов, распространяющееся в пространстве на всю его территорию, охватывающее все общественные отношения и в основе которого лежат нормы права которыми он пользуется и понятие которых он может трактовать по смыслу и содержанию. Известный русский филолог С.И.Ожегов так характеризует управление.
Управлять- направлять ход, движение кого-нибудь, чего-нибудь.
Не согласиться с этим просто невозможно. Управление представляет собой процесс, который начинается в т.А и воздействует на т.Б ввиду какой-либо цели, функций, обязанностей или просто привычки.
В русском языке существуют слова, производные от главного, а именно, Управляющий, управленец, управа, управляемый, править, поправить, выправить, и т.д., описывающий как свойство точек А и Б, так и само воздействие.
В моем понимании сложились следующие дефиниции.
1. Точкой А может быть: объект как одушевленный (генерал армии, водитель машины), так и неодушевленный (управа в гор. Москва, Российская Федерация в целом ). В современной науке источник управляющего воздействия называется субъект управления 3 . Данный субъект для того, чтобы называться субъектом, должен иметь:
- форму – внутреннее устройство с его элементами, как-то структурированное и имеющее долго не меняющиеся границы очертаний, отличающие его от других объектов, например человек, орган управления, солнце (самый сильный неодушевленный субъект управления).
- содержание – качественная составляющая;
- совокупность времени, места, возможности, способности, желания, статуса или права (быстро меняющаяся субстанция).
2. Точкой Б может быть также одушевленное лицо (человек, лошадь в упряжке), и неодушевленное - (здания, финансы, процессы, отношения). Данный элемент в отношениях называется объект управления и имеет все те же описывающие его характеристики, приведенные выше, только внутренние свойства объекта адаптированы на прием воздействия.
3. Управляющее воздействие – основной элемент системы, это видимые физические, невидимые психические природные воздействия, которые сразу показывают где в системе субъект, а где объект. Данное воздействие это не просто прямая линия, это совокупность сложных прямых, обратных и других воздействий. В прошлой работе я широко затронул воздействие в структурах органов власти.
Если рассмотреть социальное управление в Российской Федерации в целом на предмет наличия в ней субъектов управления, то мы можем насчитать следующие виды управления:
А) государственное управление,
Б) местное самоуправление;
В) менеджмент
Г) общественное управление
Разбирая и прописывая государственное управление, мы охватили только узкую и интересующую нас часть управления – государственную. Но существуют еще и другие классификации управления.
По среде реализации в общемировом масштабе:
внутреннее – управление, созданное в каждом отдельном государстве;
внешнее – управление общественными или межгосударственными институтами (ООН, лига наций, союзы). В этом случае государство само становится управляемым субъектом.
В частности, в Конституции РФ прописано:
ст.79 РФ может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, …
ст.15 п.4 общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора.
Ст.46 п.3 каждый вправе в соответствии с международным договором РФ, обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Здесь мы расширенно прописали пример, для того, чтобы провести нормативно-структурный анализ закрепленных норм в виде гипотезы, диспозиции, санкции, процессуальной формы. Где соответствие выражается в следующем:
гипотеза – международный договор является составной частью правовой системы РФ. Если международным договор установлены другие правила, чем эти.
Диспозиция – то применяются правила международного договора. Процессуальная форма – рассмотрение обращения в межгосударственные органы (межъевропейский суд по правам человека).
Санкции – по всей видимости, закрепляется в каждом отдельном договоре, т.к. пункты за неисполнение условий договора есть его обязательная неотъемлемая часть.
Государственное управление по полноте охвата управляемых процессов можно разделить на – полное, - не полная (ограниченная договором, нормой права, другими обстоятельствами).
Подразделить можно также по степени доверия к управляемым субъектам:
- делегирование полномочий (муниципальным образованием, общественным организациям, научным сообществам…)
- неделегирование полномочий (вся полнота власти в одном центре).
Можно продолжить классификации, но рассмотрим последующие вопросы, а именно понятие государственного управления.
Понятие государственного управления
Основным элементом государственного управления является его системность.
А) Системность
Система управления – это элементы и связи, характеризующееся единством и дифференциацией.
- общих и частных задач, целей, принципов.
- органов и институтов управления.
- внутрисистемных и межсистемных связей.
- материальных и иных условий управления.
(В.Е.Чиркин "Система государственного и муниципального управления", Москва, Юрист, 2006 г.)
Система управления – система субъектно-объектных зависимостей, охватывающих:
- организацию и функционирование субъекта управления – управляющую систему.
- структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой – управляемыми объектами.
- компоненты общественной системы или их отдельные проявления, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой системы и непосредственно воспринимают государственно-управляющее воздействие либо участвуют в их формировании
(Г.В.Атаманчук "Теория государственного управления", Москва, Омега-Л, 2006 г.)
Система управления – сеть информационных связей, обеспечивающих гомеостазис системы, т.е. сохранение равновесного состояния ее элементов и подсистем вопреки внешним и внутренним воздействиям и угрозам.
(Казанцев Н.М., курс лекций)
Первые две формулировки по своим понятиям более узкие, чем третья. Первая закрепляет наличие структуры, ее единства и дифференциации. Вторая добавляет направление субъектно-объектного воздействия. Но третья – есть самая полная ибо через гомеостазис (контроль результатов управления через обратные связи) указывает на необходимость устойчивости системы, т.е. ее продолжительность жизни во времени. Вопреки внешним и внутренним воздействиям и угрозам.
Если не будет четких и понятных направлений информационных связей, используемых системой управляющего воздействия, то управляющее воздействие не будет достигать цели, а иногда будет получать накопленное обратное воздействие, что в гос.управлении приводит к коллапсу, развалу страны.
Здесь хотелось бы перечислить возможные управляемые воздействия:
1) прямое
2)обратное – контролируемое, неконтролируемое
3) блуждающее – когда воздействие, (например, издание нормативного акта), ввиду множественности ступеней в системе государственного управления, меняет свое направление или не находит адресата. При этом оно может быть исполнено с задержкой времени, переходить бесконечное множество раз из структуры в структуру или зависнуть на каком-нибудь уровне, пока про него совсем не забудут.
4)искаженное – когда пройдя инстанции, воздействие меняет или сущность или адресата, и тем самым результат не достигается ( а рьяное и скорое воздействие приносит вред).
5)особо стоит отметить точки не прохода управляющего воздействия – это те созданные части организационной структуры в системе государственного управления, через которые не проходят ни управляющие воздействия, ни сигналы информации. Опаснее всего для устойчивости системы государственного управления, когда в этих точках происходит изменение воздействия на противоположное и запуск по системе обратной связи информации, не соответствующей действительности.
Все пути движения управляемого воздействия можно соотнести и с потоком движения информации, необходимой для устойчивого существования системы.
Б) Субъекты
В этом подразделе постараемся полнее перечислить всех участников субъектов государственного управления
– многонациональный народ РФ,
- Российская Федерация
- субъекты РФ;
- муниципальные образования
- юридические лица (коммерческие, некоммерческие) на основе доброй воли граждан;
- гражданин РФ;
- отдельные гос.органы ( в части отличных от государственных интересов).
- должностное лицо
- иностранные субъекты (в части их законного или незаконного участия, т.е. внешняя среда);
В) Институты, формы, методы и принципы
Институт государственного управления – это организационно-функциональное образование, характеризуемое своеобразием управленческих органов, функций, форм и методов действий ( В.Е.Чиркин).
Институты управления всегда имеют форму и структуру, выполняют данные им на основе правовых норм функции, задачи и если есть, то цели.
Их можно подразделить на следующие элементы:
1)государственные органы, из них основные – Парламент, Суд, правительство, субъекты РФ, …;
2)учреждения
- некоммерческие, на основе администрирования
- коммерческие, на основе менеджмента
3) должностные лица;
4) управленческий персонал: чиновники, гос.служащие, наемные работники.
Формы управления делятся на:
-правовые;
-организационно-технические.
Если соотнести это с институтом президентства, то президент издает указы (правовая норма) и распоряжения (организационно-технические).
Методы (способы реализации) бывают:
1)общие
- законодательствование
- администрирование
- экономические
- контрольные
- отправление правосудия
2)специальные
- стимулирование
- запрет
- дозволение
- требование
- охрана
- узкое администрирование
- репрессии
- предупреждение
- и другие..
При реализации институтами гос.управления своих форм и методов, они должны руководствоваться принципами, вытекающими из сути гос.правления как публичного управления в основе которого лежат особые институты представительной и непосредственной демократии. Пропишем эти принципы:
1) публичная власть управляющего
2) применение гражданами непосредственных форм гос.управления
3) единство руководства и разделение управленческого труда
4) определенность круга решаемых вопросов и конкретность исполнителей
5) подчинение интересам государственного управления иных интересов на государственной и муниципальной службе
6) централизация и иерархия в управлении
7) постоянство управленческого персонала
8)справедливость в отношении управляющего органа
9) обратная связь в управлении
10)вознаграждение управленческого труда
Данная классификация не полная, но наличие такого минимума может говорить о развитости управляемой системы.
Г) Нормативная основа деятельности гос.управления
С давних времен в основе закрепленния норм права в государстве лежали обычаи, мораль, традиции, право.
В современное время добавились стандарты, технические правила, организационные нормы и обыкновение.
Государственная норма права – эта прописанная правовая норма (норма на основе права) в виде нормативного правового акта, закрепляющая полномочия власти и правомочия иных лиц (юридических и физических).
Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм. Правовой акт может быть постоянно действующий или временный. Он рассчитан не на отдельный случай, а на целый вид случаев.
Публичный доведенный до всеобщего ознакомления нормативно-правовой акт, является (должен являться) единственные лигитивным источником гос.управления.
В РФ существует большое количество норм права, которое можно подразделить на следующие элементы:
1)законы
- конституция
- Федеральные конституционные законы
- Федеральные законы
- законы субъектов РФ
2)подзаконные акты
- Постановления правительства
- Указы президента
-Постановления глав субъектов РФ
- локальные акты (муниципальные образования, юридические лица)
3)международные договора, ратифицированные Парламентом
4)внутригосударственные договора
Конечно, в наилучшем варианте, когда норма права заключена в законе как наиболее устойчивом акте института законодательства. Но в Российской Федерации большие блоки вопросов регулируются именно постановлениями правительства и указами президента.
Д) Функции государственного управления
Эти функции вытекают из сути государства, его развитости на данный момент времени.
Функционирование – это выполнение организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.
Функционирование – выполнение определенных действий по заранее параметрам и задачам.
Функциями на основании закона или Указа Президента, (например, № 314 от 09.03.04 г.) в Российской Федерации наделяются госорганы, но их реализация происходит через государственное управление. Обозначим общие внутренние функции гос.органов Российской Федерации:
-экономическая
-политическая
-социальная
-экологическая
-правоохранительная
-восстановление нарушенного права.
Общие внешние функции:
-оборона страны
- поддержание правопорядка в мире
- международного сотрудничества
В этом подразделе возникает дискуссионный вопрос – достаточно ли закрепления функций за гос.органами для того, чтобы государство развивалось поступательно вперед или все же направление движения, страны закрепляя цели в законодательстве с президентских плеч переложить на гос.органы.
На практике мы, конечно же это не скоро увидим, но в теории система, по всей видимости, будет гораздо устойчивее.
Е) Информационная составляющая государственного управления. Управляемость системы
1.Этому вопросу до недавнего времени не уделялось должного значения, по субъктно-объектному управлению считалось, да и считается, что субъект априори знает, что объекту необходимо, и какое воздействие на него надо оказывать. Принцип обратной связи в системе субъект-объект говорит о том, что обратная связь есть или может быть, но никак не говорит о качестве, воздействия этой информации на всю систему
Рис.1
Система субъктно-субъектного управления расширяет наше понимание об управляющем воздействии.
Рис.2
Мы здесь видим неуправляемый вход в управляемый субъект и влияние на вход управляющего субъекта со стороны управляемого субъекта.
Учитывая эти связи, система является гораздо более устойчивой нежели в первом случае.
Конституция Российской Федерации, ее место в системе гос. управления
Конституция РФ – закон высшей юридической силы в РФ,
Конституция – правовая основа законодательства в РФ, все остальные законы и иные правовые акты не должны противоречить конституции РФ.
В Конституции закреплены основные институты, формы, принципы управления. Рассмотрим часть из них.
1. Государственное управление в Конституции
Государственное управление в Конституции прямым текстом встречается всего один раз.
Ст.71 В ведении РФ находятся:
Д) Федеративная Государственная собственность и управление ею.
Но это управление объектами, а нас интересует управление субъектами. Если мы рассмотрим Конституцию на предмет встречаемости слова "власть" в ее тексте, что из смысла Конституции означает закрепление полномочий и статуса по использованию гос.управления, то мы насчитаем 79 упоминаний об этом слове в различном контексте.
Для нашего изучения здесь важны принципы:
принцип единства
Ст.5 п.3 Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
принцип равноправия
п. 4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
3) принцип разделения и независимости ветвей власти
Ст.10 Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
4)принцип централизации и конкретности исполнителей
Ст.11 п. 1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
5) принцип реализации международного права
Ст.15 п.4 Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. По Конституции РФ полномочия в реализации гос.власти разделены между РФ и субъектами РФ.
Ст.71 в ведении РФ находятся:
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
(Здесь возникает вопрос о целесообразности регулирования этих вопросов Указами Президента).
Ст.72 п. н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
Ст.77 п.2 В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Ст.80 п. 2. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Ст.110 п.1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.
Ст.112 п.1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
(Его реализация 20.05.2004 г. № 649)
Ст.118 п. 2. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
п. 3. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.
Здесь мы увлеклись и сразу выделили структуру и систему. Сейчас дополним и получим полную картину по системе.
Ст7 п.2 В РФ … , развивается система социальных служб.
Ст.12… органы местного самоуправления не входят в систему органов гос.власти Ст.129 п.1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
О структуре упомянуто только один раз, в ст.112, мы о ней писали выше.
Правительство РФ, его место в системе органов исполнительной власти
А) Основа деятельности Правительства
государственный управление конституция правительство
Первое упоминание о правительстве РФ мы имеем в главе 6 Конституции РФ, которая так и называется "Правительство РФ" и в совокупности с другими статьями образует систему основ Конституционного строя в РФ, одним из важнейших принципов которого является принцип разделения властей. Этот принцип развит в:
ст.10: "Конституции РФ: "государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Орган законодательной, судебной и исполнительной власти самостоятельны";
ст.11: "государственная власть в РФ осуществляют президент РФ, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), правительство РФ, суды РФ.
Ст.110 п.1: "Исполнительную власть в РФ осуществляет правительство РФ
п.2: "Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей председателя Правительства РФ и Федеральных министров.
В Конституции очень подробно расписаны многие ключевые положения, функции, возможности, состав Правительства. Ниже мы будем ссылаться на различные статьи Конституции.
17 декабря 1997 года во исполнении конституционной нормы был принят ФКЗ "О Правительстве РФ", в котором раскрываются нормы закона - законов Конституции".
Ст.1 Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти РФ.
Правительство РФ является органом Государственной власти РФ.
Правительство РФ осуществляет исполнительную власть РФ.
Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ.
Мы теперь видим, что Правительство РФ есть высшее звено исполнительной власти и его можно смело отнести к управлению. Администрирование (управление) предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинения одного лица другому, оно неразрывно связано с властью.
При административно-правовом регулировании законодатель, руководящий орган исполнительной власти берет на себя роль определяющего центра. При этом создаётся система правовых норм, которые определяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Очень интересны принципы: эффективность, законность, гуманизм, федерализм, взаимная ответственность Государства и личности. Как хорошо звучит учитывая, что все мы обычные добропорядочные Граждане РФ.
Мы видим, что на основании ст.1 ФКЗ "О Правительстве РФ", Правительство РФ есть орган. Орган – коллектив граждан, состоящий из государственных служащих и иных работников. В зависимости от правовой основы образования, можно различать органы, создаваемые на основе:
- Конституции;
- текущего законодательства;
- подзаконных актов.
По содержанию деятельности отличаются органы:
Общей компетенции, президентуры, Правительства. Администрации несут ответственность за положение дел в соответствующем Государстве, области, крае, городе Федерального значения, округе.
Специальной компетенции. Осуществляют отраслевое или межотраслевое управление, либо одновременно и то, и другое.
По порядку решения вопроса, органы Исполнительной власти делятся на единоличные и коллегиальные.
По компетенции решаемых вопросов делятся на федеральные и субъектов РФ.
Деление можно продолжать, но остановимся на этих.
Итак, Правительство РФ есть высший, конституционный, общий, коллегиальный орган исполнительной власти РФ.
Первое Правительство было создано в 1794 году Петром I. Называлось "кабинет его императорского Величества" и был совещательным органом. Первую самостоятельность он приобрел в 1906 году при Николае II и стал называться Совет Министров. В соответствии с общемировой практикой правительство обладает следующими признаками:
-его создание, компетенция предусмотрены Конституцией страны и (или) специальным законом.
-оно возглавляет систему Государственной администрации.
-оно является органом общей компетенции.
-оно вправе действовать, издавать акты от своего имени
-это орган коллегиальный
-работой Правительства руководит глава Государства (монарх, президент) или Парламент.
Как мы видим, наше Правительство отвечает всем критериям общемировых стандартов.
Правовая основа деятельности Правительства РФ закреплена в ст.2 ФКЗ "О правительстве":
- " Правительство РФ осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и нормативных указов Президента РФ.
- в дополнении к Конституции и ФКЗ "О Правительстве РФ", существует также важнейшая правовая база, такая как:
- регламент Правительства РФ
- указы Президента, важнейшие: от 09.03.2004 г. №314 "О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти",от 20.05.2004г. №649 "Вопросы структуры Федеральных органов исполнительной власти", от24.09.2007г .№1294 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти". Основными целями и задачами Правительства являются:
- реализация прав и свобод граждан;
- реализация конституционных норм,
- реализация основных направлений внешней и внутренней политики государства,
-обеспечение безопасности граждан,
- реализация социальной политики.
Как мы видим, это очень обширный блок вопросов и поэтому Правительство наделено очень широкими полномочиями в этих сферах.
Б) Функции Правительства РФ
На основании ФКЗ "О правительстве РФ" и других нормативных правовых актов, перечислим все основные функции Правительства РФ:
1. Конституция РФ, ст.114
п1. Правительство Р.Ф.:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчёт об исполнении федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в РФ еди舑ой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в РФ единой Государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление Федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, ФЗ, указами Президента РФ
2. ФКЗ "О Правительстве РФ"
ст.4: Деятельность правительства РФ по организации исполнения законов и иных правовых актов
Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.
3.Указ Президента от 09.03.2004 г.№314
В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со ст.112 Конституции РФ и ФКЗ от17.12.1997 г. №2-ФКЗ "О Правительстве РФ" постановляю:
п.2 – установить, что функции Федеральных органов исполнительной власти, руководства деятельностью которого осуществляет президент РФ, определяются Указом Президента РФ, функцией Федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - Постановлением Правительства РФ.
Для целей настоящего указа:
а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании его исполнения Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
б) под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также изданий индивидуальных правовых актов;
г) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного Федеральным государственным унитарным предприятиям, Федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным Федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
д) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление Федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им Федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных ФЗ.
В) Полномочия Правительства РФ
Они прописаны в следующих источниках:
1.Конституция РФ ст.115
п.1 на основании и во исполнение Конституции РФ, ФЗ, нормативных указов президента РФ Правительство РФ издает Постановления, Распоряжения, обеспечивает их исполнение.
п.2 Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в РФ
п.3 Постановление и распоряжение Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, ФЗ и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.
2.ФКЗ "О Правительстве РФ"
Глава 3 полностью посвящена этим полномочиям.
Ст.12 Общие вопросы руководства Федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. На основании этой статьи правительство РФ:
- руководит работой Федеральных министерств и иных Федеральных органов исполнительной власти
- для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц;
- распределяет функции между Федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о Федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников. Их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в Федеральном бюджете.
- устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов, Федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в Федеральном бюджете;
- назначает на должность и освобождает от должности заместителей Федеральных министров, руководителей Федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, и их заместителей, руководителей Федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ;
- в праве отменить акты Федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действия этих актов;
- в праве учреждать организации, образовывать координационные совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ;
- может перераспределять установленные Федеральными законами функции Федеральных органов исполнительной власти.
Ст.13. Общие полномочия Правительства РФ.
Правительство РФ в пределах своих полномочий:
- организует реализацию внутренней и внешней политики РФ;
- осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;
- обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность органов;
- формирует Федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;
- реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.
Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит конституции РФ, настоящему ФКЗ и ФЗ.
Правительство РФ осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.
В последующих статьях подробно раскрываются полномочия Правительства в таких сферах как:
- полномочия Правительства РФ в сфере экономики;
- полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики;
- полномочия правительства РФ в сфере науки, культуры, образования;
- полномочия правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
- полномочия Правительства РФ в сфере обеспечения законности, права свобод граждан, борьбы с преступностью;
- полномочия Правительства РФ по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ;
- полномочия Правительства РФ в сфере внешней политики и международных отношений;
- иные полномочия Правительства РФ (при введении военного и чрезвычайного положения).
Структура управления, образованная в высших органах исполнительной власти
Ввиду того, что институт Правительства РФ есть конституционная норма, то и порядок его формирования прописан в Конституции и последующих законах, актах и Постановлениях.
Конституция РФ:
ст.110 п.2 .Правительство РФ состоит из председателя правительства РФ, заместителей председателя Правительства РФ и Федеральных министров.
Ст.111 п.1. Председатель правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия ГД
Ст.112 п.2. Председатель Правительства РФ предлагает президенту РФ кандидатуры на должности заместителей председателей правительства РФ и федеральных министров.
Мы здесь видим, хоть правительство РФ является высшим звеном самостоятельной исполнительной ветви власти, а институт Президентства не входит ни в одну из систем власти по Конституции, фактически через механизмы назначения правительства и его отставки, Президент РФ является главой исполнительной власти.
Рассмотрим более подробно взаимоотношения Президента и Правительства.
Конституция РФ:
Ст.111 п.2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится не позднее 2-х-недельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры ГД.
П.3 ГД рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
П.4 После 3-х-кратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой, Президент РФ назначает председателя Правительства РФ, распускает ГД и назначает новые выборы.
Ст.112 п.2. председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и Федеральных министров.
С.113. Председатель правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, Федеральными законами и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу.
Ст.116. Перед вновь избранным президентом РФ, Правительство РФ слагает свои полномочия.
Ст.117 п.1. Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ.
П.2. Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ.
П.3. ГД может выразить недоверие Правительству РФ. Постановление о недоверии Правительству РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов ГД после выражения ГД недоверия Правительству РФ, Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением ГД. В случае, если ГД в течение 3-х месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает ГД.
П.4. Председатель правительства РФ может поставить перед ГД вопрос о доверии Правительству РФ. Если ГД в доверии отказывает, Президент в течение 7 дней принимает решение об отставке правительства РФ или о роспуске ГД и назначении новых выборов.
П.5. В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.
Данные статьи позже раскрываются в ФКЗ "О Правительстве РФ".
Ст.6. Состав Правительства РФ.
Правительство РФ состоит из членов Правительства РФ – председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и Федеральных министров.
Ст.7. Назначение Председателя Правительства РФ и освобождение от должности.
Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией РФ.
Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ:
- по заявлению председателя Правительства РФ об отставке;
- в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий.
Президент РФ уведомляет СФ и ГД ФС об освобождении от должности Председателя Правительства РФ в день принятия решения.
Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.
Ст.8 Исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ.
В случае временного отсутствия Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства РФ в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей.
В случае освобождения от должности Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе до назначения нового Председателя Правительства РФ поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ одному из заместителей Председателя Правительства РФ на срок до 2-х месяцев.
Ст.9. Назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.
Заместители Председателя Правительства РФ и Федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Заместители Председателя Правительства РФ и Федеральные министры назначаются из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства.
Заместители председателя Правительства РФ и Федеральные министры вправе подать заявление об отставке.
Ст. 30. Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Правительства РФ и других органов Государственной власти.
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и настоящим ФКЗ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов Государственной власти.
Ст.31. Право Президента РФ председательствовать на заседаниях правительства РФ и на заседаниях Президиума правительства РФ.
Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях правительства РФ и на заседаниях президиума Правительства РФ.
Ст.32. Отмена Президентом РФ актов Правительства РФ. Постановления и распоряжения правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.
Ст.34. Временное исполнение Председателем правительства РФ обязанностей Президента РФ.
В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ.
Ст.35. Отставка Правительства РФ и сложение правительством РФ своих полномочий.
Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ.
Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ.
Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства РФ, в том числе, и в предусмотренных Конституцией РФ случаях выражения ГД недоверия Правительству РФ либо отказа ГД в доверии Правительству РФ.
В случае отставки или сложения полномочий Правительства РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.
Отвлёкшись от структуры, мы здесь сразу рассмотрели взаимосвязь высших должностных лиц, их взаимозависимость друг перед другом. Можно с большой уверенностью сказать, что Правительство сильно зависит от Президента
Президент своим Указом от 09.03.2004 г. № 314 "О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти" установил, что в систему Федеральных органов исполнительной власти входят: федеральные министерства, Федеральные службы и Федеральные агентства. Президент сам устанавливает количество министерств, служб, агентств. На основании указа №649 от 20.05.2004 г. "Вопросы структуры Федеральных органов исполнительной власти" в РФ насчитывается 16 министерств, из них 5 такие , как
- Министерство внутренних дел РФ;
- Министерство России по делам Гражданской Обороны чрезвычайным ситуациям и ликвидацией последствий стихийных бедствий.
- министерство Обороны РФ
- Министерство юстиции РФ;
- Министерство иностранных дел РФ.
Находятся в ведении президента РФ, а 11 министерств такие, как :
- Министерство здравоохранения и социального развития РФ;
- Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ;
- Министерство образования и науки РФ;
- Министерство природных ресурсов РФ;
- Министерство промышленности и энергетики РФ;
- Министерство регионального развития РФ;
- министерство сельского хозяйства РФ;
- Министерство транспорта РФ;
- министерство информационных технологий и связи РФ;
- Министерство финансов РФ;
- Министерство экономического развития и торговли РФ,
находятся в ведении Правительства РФ.
Президент регламентирует работу Правительства РФ еще другими Указами и различными распоряжениями, в частности: Указом № 174 от 15.02.2007г. он гласит: "Председатель Правительства РФ имеет 4 заместителей Председателя Правительства РФ, в том числе 2-х первых и одного заместителя руководителя аппарата Правительства РФ". Указом № 320 от 12.03.2007 г. две Федеральные службы объединены в одну Федеральную службу по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия. Эта служба подчиняется Правительству РФ. Последний Указ №1294 от 24.10.2007г. дополнил структуру и зафиксировал следующее:
- Установить, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят наряду с министерствами, службами и агентствами государственные комитеты.
Комитет – орган исполнительной власти осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлением государственного имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.
Правовая основа для комитета Указы Президента, Постановления Правительства.
-Установить что Председатель Правительства имеет 5 заместителей Председателя Правительства Р.Ф., в т.ч. двух первых заместителей, руководителя аппарата Правительства – заместителя Председателя Правительства Р.Ф., а также заместителя Председателя Правительства Р.Ф.
Реализация Указа возложена на Правительство Р.Ф.. В соответствии с указом новая структура принимает вид.
- Структура федеральных органов исполнительной власти
I. Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным органам исполнительной власти
Министерство внутренних дел Российской Федерации
Федеральная миграционная служба
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Министерство иностранных дел Российской Федерации
Министерство обороны Российской Федерации
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
Федеральная служба по оборонному заказу
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю
Федеральное агентство специального строительства
Министерство юстиции Российской Федерации
Федеральная служба исполнения наказаний
Федеральная регистрационная служба
Федеральная служба судебных приставов
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости
Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба)
Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба)
Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба) Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба)
Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба)
Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство)
Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство)
II. Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным органам исполнительной власти
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития
Федеральная служба по труду и занятости
Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию
Федеральное медико-биологическое агентство
Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи
Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации
Федеральное агентство по информационным технологиям
Федеральное агентство связи
Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации
Федеральное архивное агентство
Федеральное агентство по культуре и кинематографии
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки
Федеральное агентство по науке и инновациям
Федеральное агентство по образованию
Министерство природных ресурсов Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
Федеральное агентство водных ресурсов
Федеральное агентство лесного хозяйства
Федеральное агентство по недропользованию
Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации
Федеральное агентство по промышленности
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии
Федеральное агентство по энергетике
Министерство регионального развития Российской Федерации
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
Министерство транспорта Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
Федеральное агентство воздушного транспорта
Федеральное агентство геодезии и картографии
Федеральное дорожное агентство
Федеральное агентство железнодорожного транспорта
Федеральное агентство морского и речного транспорта
Министерство финансов Российской Федерации
Федеральная налоговая служба
Федеральная служба страхового надзора
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора
Федеральное казначейство (федеральная служба)
Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации
Федеральное агентство по государственным резервам
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом
Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами
III. Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации
Государственный комитет Российской Федерации по делам молодежи
Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству
Федеральная антимонопольная служба
Федеральная аэронавигационная служба
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
Федеральная служба государственной статистики
Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия
Федеральная таможенная служба
Федеральная служба по тарифам
Федеральная служба по финансовому мониторингу
Федеральная служба по финансовым рынкам
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору
Федеральное агентство по атомной энергии
Федеральное космическое агентство
Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств
Федеральное агентство по туризму
Федеральное агентство по физической культуре и спорту.
Именно этим Указом вносится два комитета под управлением Правительства, по делам молодёжи и по рыболовству.
Итого: у Президента 20 Министерств, Агентств, Ведомств, служб, у правительства 65. Такие частые изменения вносимые в структуру и распределение полномочий не могут положительно сказываться на управляемости в государственном управлении. Для устойчивости системы необходимо постоянство структуры, определённости круга решаемых вопросов на основании закона, а не выполнение прочих указаний, других распоряжений, иных функций. Необходима также стабильность в кадрах и адекватное вознаграждение за труд в государственной службе. Но не забывая сегодняшние реалии выскажемся, что Правительство РФ есть важнейший высший орган исполнительной власти, управляемый путем сложного механизма сдержек и противовесов и в тоже время пользующийся своим статусом в иерархии исполнительной ветви власти для постепенного и планомерного выхода РФ из затяжного кризиса. В этом году ГД Федерального Собрания впервые принят бюджет, представленный Правительством РФ сроком на 3 года. И мы с нетерпением ждем твердой и уверенной внедряемой в жизнь политики Правительства в сфере фундаментальной науки, отдельных отраслей прикладной науки, экономической сфере, сфере охраны здоровья граждан.
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
РФ – Российская Федерация
ГД – Государственная Дума
СФ – Совет Федерации
ФС – Федеральное Собрание
ФКЗ – Федеральный конституционный закон
ФЗ – Федеральный закон
Юр.лица – юридические лица
СССР - Союз Советских Социалистических республик
И т.д. – и так далее
И др. – и другие
Ст.- статья
п. – пункт
гл. - глава
Гос. – государственный
Т.е. - то есть
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Конституция РФ
ФКЗ "О Правительстве РФ"
Регламент Правительства РФ
Указы Президента РФ
Учебник В.Е.Чиркин "Система государственного и муниципального управления",Москва,Юрист, 2006 г.
Учебник Г.В.Атаманчук "теория Государственного управления", Москва, Омега-Л,2006 г.
Лекции Д.Ю.Н. проф. Н.М.Казанцева
Поисковая система "Консультант+"