Ответственность государственных органов за правонарушения в сфере государственного управления
Тема: Ответственность государственных органов за правонарушения в сфере государственного управления
ПЛАН
Введение
I. Ответственность государственных органов за правонарушения в сфере государственного управления
1.1 Форма и механизм ответственности государственных органов и органов местного самоуправления: перспективы законодательного обеспечения
1.2 Виды и процедуры юридической ответственности в государственном управлении
II. Ответственность государственных служащих за правонарушения в сфере государственного управления
2.1 Гражданская ответственность за вред, причиненный действиями государственных органов и их должностных лиц
Заключение
Литература
Введение
В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти и их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Никому не дана привилегия не выполнять закон, обходить его, ставить себя над законом, ни гражданам и юридическим лицам, ни государственным органам и их должностным лицам.
Недопустимо противопоставления законности и целесообразности, издания каких либо правовых актов и действий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесообразности. Сам закон есть высшая степень проявления целесообразности. Данное требование особенно важно для государственных органов и государственных служащих, призванных проводить в жизнь законы РФ и изданные на их основе подзаконные акты.
В связи с принятием части первой Гражданского кодекса РФ получил развитие новый для российского законодательства институт - ответственность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц за вред, причиненный их незаконными (противоправными) действиями.
В отличие от России, во многих зарубежных странах уже давно создана и успешно функционирует правовая база, а также существует обширная судебная практика в сфере возмещения государством вреда, причиненного органами публичной власти (их должностными лицами). Так, в США главным нормативным актом, регулирующим вопросы имущественной ответственности федеральной казны за вред, причиненный государственными органами, является Федеральный закон о претензиях из причинения вреда от 2 августа 1946 г. В Великобритании принцип ответственности государства за ущерб, причиненный его служащими, установлен законом об исках к короне 1947 г. Во Франции нормы об ответственности государства закреплены в Гражданском кодексе Франции, однако данный институт в большей степени основан на результатах судебной практики. Названные правовые акты детально регламентируют порядок возмещения государством вреда, причиненного его органами и служащими: указывают основания ответственности государства, определяют случаи, когда ответственность государственной казны исключается, закрепляют право предъявления к виновному служащему регрессного иска.
Вернемся к российскому праву. В ст. 16 ГК РФ установлено, что "убытки, причиненные гражданину и юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием".
Приведенная норма развивает положения ст.53 Конституции РФ, в которой провозглашено, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Но если ст.53 Конституции РФ предполагает возмещение вреда, причиненного только гражданину, то ст.16 ГК РФ в качестве потерпевших, которые имеют право на возмещение ущерба, называет как граждан, так и юридических лиц, а в качестве причинителей вреда - любые государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц.
Проблема правовой ответственности государства, его органов и должностных лиц является в настоящее время одной из острых и актуальных, поскольку обеспечение исполнения законов и других нормативных правовых актов особенно важно теми, кому доверено их применение – государственным органам и должностным лицам. Большое зло в строительстве правового государства – бездеятельность и прямые нарушения законов и подзаконных актов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти. Между тем, на практике, известно множество случаев правонарушений в сфере государственного управления и очень редки случаи привлечения к ответственности государственных органов и их должностных лиц.
Решение проблемы ответственности государственных органов и должностных лиц получило правовое закрепление не только в Конституции РФ и ГК РФ, но и во многих федеральных законах регулирующих деятельность отдельных государственных органов. Например, ст. 57 ФЗ Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"1 закрепляет порядок наложения дисциплинарной ответственности на государственных служащих, ФЗ от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" регулирует ответственность сотрудников федеральных органов государственной охраны, ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" регулирует ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ст. 35 Налогового кодекса РФ регулирует ответственность налоговых органов и их должностных лиц.
В целом проблема ответственности государства за свои действия перед личностью является предметом разнообразных исследований, в том числе и предметом изучения правовой науки. В частности, ответственность государственных органов наиболее полно освящено в гражданском и в административном праве.
Итак, целью моего исследования является изучение ответственности государственных органов за правонарушения в сфере государственного управления.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изменениями от 2 февраля 2006 г., 2 марта 2007 г.)
Объект исследования: общественные отношения, которые возникают в связи с причинением вреда гражданам и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе издания ими акта, не соответствующего закону или иному правовому акту.
Предмет исследования: нормы права, регулирующие ответственность государственных органов за правонарушения.
Задачи исследования:
1. Определить сущность понятия ответственности государственных органов за совершенные правонарушения.
2. Рассмотреть принципы правовое регулирование ответственности государственных органов.
3. Рассмотреть особенности ответственности должностных лиц.
I. Ответственность государственных органов за правонарушения в сфере государственного управления
1.1 Формы и механизмы ответственности органов государственной власти и местного самоуправления: перспективы законодательного обеспечения
Законодательство широко использует особое понятие ответственности, выражающее не столько охранительную, сколько творческую, созидательную функцию государства. Если обратиться к Конституции РФ, то можно встретить десятки упоминаний об ответственности. Во-первых, это ответственность депутатов, Правительства РФ, Генерального Прокурора РФ, судей перед сформировавшими их органами, избирателями и т.д. Как и другие виды юридической ответственности, конституционная имеет свою специфику, обусловленную свойствами предмета конституционного права. Так, это не только кара за нарушение правовых норм. На первый план здесь выходит правовосстановительная функция.
Конституционно-правовая ответственность может обеспечиваться и какими-либо иными видами ответственности, использование которых связано с основополагающим характером общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, а также спецификой санкций конституционно-правовой ответственности, которые, как правило, не носят ни карательного в прямом смысле этого слова, ни компенсирующего характера. Одновременно следует иметь в виду, что не всякая ответственность за нарушение норм конституционного права является конституционно-правовой: нарушение конституционных положений может влечь и уголовную, и дисциплинарную, и гражданско-правовую ответственность в зависимости от характера правонарушения.
Актуальна также проблема разграничения конституционной и политической ответственности. Конституционная ответственность иногда имеет ярко выраженный политический характер и тесно соприкасается с политической ответственностью по субъектам, основаниям наступления ответственности, неблагоприятным последствиям. Однако существует и другая позиция, согласно которой конституционная ответственность рассматривается как разновидность юридической ответственности. Ее сторонники считают, что политическая и юридическая ответственность – разные понятия, поскольку, в отличие от политической, юридическая ответственность всегда связана с нарушением каких-либо юридических норм, без чего невозможно применение соответствующей меры принуждения. Поэтому следует различать те ситуации, когда одна и та же санкция может быть мерой, как политической, так и конституционной ответственности, или же и тем, и другим одновременно (например, отставка Правительства).
Также для конституционно-правовой ответственности характерным является то, что не существует единой процедурной формы ее применения. Почти каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует свой особый порядок – например, процедура отрешения от должности Президента иная, чем процедура отмены незаконного акта или досрочного роспуска того или иного органа. Следует отметить, что характерной чертой конституционно-правовой ответственности, отличающей ее от других видов юридической ответственности, является своеобразие ее санкций.
Классификация конституционно-правовых санкций: правовосстановительные (такие, как принуждение субъекта права к выполнению своих конституционных обязанностей, отмена незаконных правовых актов, признание нормативных правовых актов неконституционными и другие); предупредительные (например, письменное предупреждение органов государственной власти или местного самоуправления о необходимости выполнения решения суда об отмене незаконного нормативного правового акта); карательные санкции (отставка Правительства, роспуск Государственной Думы, отзыв депутата, отрешение от должности Президента); санкции пресечения (введение особых правовых режимов, таких, как чрезвычайное положение, приостановление действия актов органов государственной власти, применение права вето Президентом).
Конечно, следует иметь в виду, что, как и любой другой, подобный вариант классификации в какой-то мере условен, часто санкции применяются в качестве дополняющих или развивающих друг друга стадий. Так, правовосстановительные санкции имеют цель воссоздать нарушенные права. Примером может служить отмена незаконных актов Правительства РФ. Она закреплена в ч.3 ст.115 Конституции РФ, согласно которой постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. А согласно ст.12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ вправе в указанных случаях отменять действие актов федеральных органов исполнительной власти. Подобные меры закрепляются и в законодательных актах субъектов Российской Федерации.
Следующая правовосстановительная санкция (некоторые ученые–конституционалисты считают ее разновидностью вышеназванной) закреплена в ст.125 Конституции РФ, согласно которой к полномочиям Конституционного Суда РФ относится возможность признания неконституционными федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, определенной категории законов и иных нормативных актов субъектов РФ, внутрифедеральных договоров и международных договоров, не вступивших в силу. Подобные акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, а международные договоры не подлежат введению в действие и применению. В ряде субъектов Федерации предусмотрено создание уставных судов, обладающих сходными полномочиями в отношении признания несоответствия актов субъекта Федерации его учредительному акту.
Предупредительные конституционные санкции – это меры, которые имеют целью предостеречь субъекта конституционного права от отклонения его поведения от правовых норм. К ним можно отнести, например, предусмотренное Федеральным законом № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п.2 ст.29.1) вынесение в определенных Законом случаях предупреждений законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Федерации и высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п.3 ст.49) предусматривается вынесение предупреждения, как представительному органу местного самоуправления, так и главе муниципального образования.
Меры взыскания – это наиболее существенный вид конституционных санкций, так как последствия здесь наиболее неблагоприятны для субъекта конституционных правоотношений и направлены на наступление правовых последствий для тех, кто не выполняет своих конституционных обязанностей или для тех, кто злоупотребляет своими конституционными полномочиями. Их основная цель – лишить или ограничить субъект ответственности в его правах. Это наиболее широко применяемые санкции. Например, отставка Правительства РФ (четыре варианта) закреплена в ст.116 и 117 Конституции РФ. Инициатором отставки может быть Президент РФ и Государственная Дума. Отставка может также стать итогом голосования в Государственной Думе по вопросу о доверии Правительству, поставленному по инициативе его Председателя. Наконец, само Правительство может подать в отставку.
Еще одна мера взыскания – роспуск Государственной Думы, закрепленный в ряде статей Конституции РФ (ст.109, 111, 117) – после трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур на пост Председателя Правительства РФ и после повторного выражения недоверия или при отказе в доверии Правительству РФ. Таким образом, роспуск Государственной Думы как конституционная санкция может быть применен Президентом РФ только в случае вступления Государственной Думы на путь конфликта с исполнительной властью.
Можно отнести к самостоятельным санкциям и досрочное прекращение полномочий депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации (основания которого определены в ст.4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы»), а также депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации – например, отзыв депутата, который предусмотрен законодательством ряда субъектов.
Наконец, ст. 93 Конституции РФ устанавливает такую конституционную санкцию, как отрешение от должности Президента РФ на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Федеральный закон № 184-ФЗ, а также учредительные акты субъектов РФ предусматривают процедуры отрешения от должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации.
Также следует указать на относительно новые для российского законодательства процедуры, предусмотренные в Федеральном законе № 184-ФЗ (ст.9), где установлена возможность роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае принятия им незаконного акта, если его незаконность (неконституционность) и другие предусмотренные законом условия установлены соответствующим судом и в течение установленного срока не были приняты меры к его отмене, в том числе и после вынесения письменного предупреждения Президентом РФ. Досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа может быть осуществлено или по решению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ), либо – федеральным законом.
Названный Федеральный закон предусматривает также процедуры временного отстранения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от исполнения обязанностей по мотивированному представления Генерального прокурора РФ в указанных законом случаях (п.4 ст.29.1) и возможность отрешения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности указом Президента РФ в случае и с соблюдением процедуры, установленной в Законе (ст.29.1).
Далее, в соответствии со ст.49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения. Если же это не будет сделано и при этом принятие подобного акта повлекло признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности. Если вышеназванный акт не отменен, законодательный (представительный) орган государственной власти письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) – главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с законом. Если со дня вынесения письменного предупреждения пройдет месяц, а решение суда по отмене незаконного акта так и не будет исполнено, представительный орган местного самоуправления может быть распущен (законом субъекта РФ или федеральным законом), а глава муниципального образования – отрешен от должности указом либо высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации, либо указом Президента РФ.
Наконец, меры пресечения применяются с целью предотвращения наступления неблагоприятных последствий в конституционной сфере. Наиболее распространенная форма этого вида санкций – это закрепленная в ч.2 ст.85 Конституции РФ возможность приостановления Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия актов этих органов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Далее, к подобным санкциям относят право вето Президента, закрепленное в ч.3 ст.107 Конституции РФ, поскольку его применение направлено на пресечение возможности принятия и вступления в силу федерального закона, нарушающего права и свободы человека и иные конституционные нормы.
Самостоятельной конституционной санкцией признается введение особых правовых режимов в целях пресечения угрозы агрессии и нарушения конституционной безопасности. Так, согласно ст.88 Конституции РФ Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении», вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Следует подчеркнуть, что цель данных санкций – не наказание виновных, а пресечение тех неблагоприятных последствий, которые могут наступить.
Рассматриваемые санкции содержатся во многих конституционно-правовых актах. Однако они, а также основания их принятия не всегда четко сформулированы. Это связано с особенностью конституционно-правовых норм. Например, в ряде случаев они вообще не предусматривают возможности принятия санкций, а лишь провозглашают наличие ответственности.
Определенной спецификой отличается и круг субъектов конституционно-правовой ответственности. Высказываются мнения, что среди субъектов конституционного права нести конституционно-правовую ответственность могут лишь те, кто обладает деликтоспособностью (способностью нести юридическую ответственность за свои противоправные поступки). В конституционном праве деликтоспособностью обладают два вида субъектов: индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам относятся: граждане, депутаты представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностные лица. Коллективные субъекты – это органы государственной власти, органы местного самоуправления, объединения граждан. Спорным в юридической литературе является, например, вопрос о наличии или отсутствии деликтоспособности у государства в целом.
В общей форме деликтоспособность конкретных субъектов конституционного права закреплена в ч.2 ст.15 Конституции РФ, закрепляющей их обязанность соблюдать Конституцию РФ, а также определяется конкретными законами. Другой круг субъектов конституционного права имеет право привлекать к конституционно-правовой ответственности (возбуждать этот вопрос). Это представительные органы государственной власти, Президент РФ, руководители субъектов Федерации, суды, избирательные комиссии. При этом во многих случаях субъекты, привлекающиеся к конституционно-правовой ответственности, являются в то же время субъектами, несущими эту ответственность.
Необходимо также рассмотреть вопрос об основаниях конституционно-правовой ответственности. Среди юристов нет единства по поводу нормативных оснований конституционной ответственности, так как одни включают туда не только нормы конституционного законодательства, но и аморальные поступки, нормы уголовного и финансового законодательства, другие – только нормы Конституции и конституционного законодательства (например, конституции и уставы субъектов Федерации, федеральные конституционные законы). Однако большинство все же сходится во мнении, что основанием конституционно-правовой ответственности служит, прежде всего, совершение субъектом конституционно-правовой ответственности конституционно-правового деликта, то есть деяния (действия или бездействия), которым причинен или мог быть причинен ущерб обществу или государству. Противоправность при этом выражается в нарушении или неисполнении конституционно-правовых норм. При этом, как уже говорилось выше, назначение конституционно-правовой ответственности не всегда сводится к наказанию, ее цель – стимулировать позитивную деятельность.
Существует несколько вариантов недолжного поведения субъекта: неприменение конституционно-правовой нормы, ее недолжное применение, прямое нарушение нормы. В некоторых составах конституционно-правовых правонарушений наряду с неправомерным поведением предусмотрена необходимость в доказательстве факта наступления вреда и наличие его причинной связи с нарушением нормы. Ряд ученых считают, что основанием конституционной ответственности может служить нарушение не только конституционных норм, но и принципов конституционного регулирования. Другие выдвигают в качестве такого основания ненадлежащее исполнение своих обязанностей, которое может происходить и при формальном соблюдении конституционных норм. Основанием конституционной ответственности является действие или бездействие, которое причинило или могло причинить существенный ущерб народу или государству, независимо от того, происходит при этом нарушение конституционных норм, или нет.
Особые споры вызывает субъективная сторона состава конституционно-правового правонарушения, точнее, вопрос вины. Если одни ученые считают, что в конституционном праве содержание вины лишь обладает определенными особенностями, то другие полагают, что требование обязательного наличия вины в совершении конкретного правонарушения сузило бы диапазон применения конституционно-правовой ответственности.
Ряд процедур, предусмотренных действующим законодательством для привлечения к ответственности органов государственной власти и местного самоуправления представляются неоправданно громоздкими (например, как приведенные выше процедуры привлечения к ответственности за издание неконституционных и незаконных актов) и нуждаются в корректировке в сторону упрощения. Следует подумать и над тем, чтобы в законодательстве появились гарантии против использования мер конституционной ответственности в качестве средства политической борьбы и злоупотреблений тех органов, которые будут принимать решение о привлечении субъектов права к конституционной ответственности. Так, можно установить правило о том, что предупреждение о привлечении к конституционной ответственности, и, тем более, само применение мер воздействия может быть вынесено только при условии наличия заключений иных структур.
Ряд ученых отмечают, что в действующем конституционном законодательстве отсутствуют меры конституционной ответственности, которые могли бы применяться к Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ и Конституционному Суду РФ и предлагают перечислить обязанности судов как субъектов конституционных правоотношений, сформулировать ряд конституционных правонарушений, влекущих ответственность судов и предусмотреть санкции за их нарушение, такие, как предупреждение о неконституционность органа и признание неконституционность конкретного органа.
В то же время следует подчеркнуть, что с учетом специфики конституционно-правовой ответственности необходимо критически подходить к высказываемым предложениям. Не всегда возможно установление причинно-следственной связи между деянием органа государственной власти (местного самоуправления) или должностного лица и наступившими последствиями. Так, можно вести речь об ответственности Правительства РФ за реализацию конкретных полномочий, например, таких, как своевременная разработка и представление бюджета. В то же время для того, чтобы определить насколько успешной была реализация общих полномочий Правительства (например, по совершению экономических преобразований в той или иной сфере), иногда требуются значительные временные промежутки или же специальный анализ причинно-следственной связи между деятельностью Правительства и достижением определенных показателей, что заставляет с осторожностью относиться к применению тех или иных мер конституционной ответственности.
Еще одним предложением может стать поддержка идеи учреждения в России административной юстиции, то есть создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов, что предусмотрено проектом федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и проектом федерального конституционного закона «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», которые были внесены Верховным Судом РФ и приняты Государственной Думой в первом чтении. Согласно названным проектам основной целью деятельности административной юстиции будет нормоконтроль, то есть рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ (в Судебной коллегии по административным судам Верховного Суда РФ), нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов, а также нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, высших должностных лиц субъектов РФ, высших исполнительных органов государственной власти РФ, что поможет выявлять основания для применения к ним мер конституционной ответственности в случаях, установленных законодательством.
В сфере взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации выдвигались, в частности, предложения по введению в Конституцию РФ и действующее законодательство мер, которые могут быть отнесены к мерам конституционной ответственности, таких, как введение института прямого президентского правления или признание несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен, и принятие решения о ее соответствующем преобразовании в случае кризиса власти на данной территории и невозможности органов власти субъектов Федерации исполнять конституционные полномочия.
Наконец, следует обратить внимание на то, что Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает, что Конституционный Суд РФ принимает послания. Представляется, что подобные послания должны быть посвящены различным аспектам состояния конституционной законности в Российской Федерации, в том числе - вопросам конституционной ответственности.
О некоторых вопросах законодательного регулирования ответственности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации:
Как представляется, в свете заявленной темы «Формы и механизмы ответственности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: перспективы законодательного обеспечения», речь может идти, прежде всего, об ответственности указанных органов как юридических лиц.
Общие положения об административной ответственности юридических лиц установлены ст.2.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - Кодекс). Конкретные составы административных правонарушений, влекущие ответственность, предусмотрены в 219 статьях Особенной части (главы 5 – 21) Кодекса. Однако ни одна из этих статей не предусматривает административную ответственность органов государственной власти и местного самоуправления.
В соответствии со ст.1.4 Кодекса лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств. Что касается особых условий привлечения к административной ответственности и применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в отношении должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), то, как предусмотрено ч.2 упомянутой статьи, они устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами.
В Уголовном кодексе РФ отсутствует ответственность юридических лиц. Однако санкции более чем 80 статей Уголовного кодекса РФ содержат наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Указанный вид наказания состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься профессиональной или иной деятельностью (ч.1 ст.47 Уголовного кодекса РФ). Лишение этого права устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания (ч.2 ст. 47). Лишение этого права может назначаться в качестве дополнительного наказания и в случаях, когда оно не предусмотрено санкцией соответствующей статьи Особенной части Уголовного кодекса РФ. Так, оно может быть назначено, если суд, с учетом характера и степени общественной опасности совершенного преступления и личности виновного, признает невозможным сохранение за ним права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ч.3 ст.47).
Кроме того, содержание таких понятий как «лица, занимающие государственные должности Российской Федерации», и «лица, занимающие государственные должности субъектов Российской Федерации» раскрывается в главе 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» Уголовного кодекса РФ (п.3 примечания к ст.285).
1.2 Виды и процедуры юридической ответственности в государственном управлении
государственный орган управление ответственность
С теоретической и нормативной точек зрения наиболее отработанной и практически действующей является юридическая ответственность, т.е. ответственность за нарушения конкретных норм законов, применяемая в определенных процессуальных формах управомоченными органами государственной власти и местного самоуправления. Не случайно основные определения ответственности в государственном управлении носят юридический характер1.
Ответственность обычно описывается следующим образом: это реализация таких отношений, урегулированных правом, в которых субъект управления, призванный сознательно выполнять определенные обязанности, умышленно, небрежно или по неосторожности не выполняет их или выполняет с нанесением социально значимого вреда интересам государства, общества, граждан, в результате чего создает юридический факт, в связи с которым специальные органы от имени государства применяют к нарушителю меры воздействия либо наказания, цель которых — восстановить нарушенный интерес (право) потерпевшего, покарать нарушителя, воспитать его и пресечь возникновение подобных нарушений со стороны других субъектов управления и тем самым создать условия для устойчивого правопорядка и государственной дисциплины в обществе и механизмах управления.
Юридическая ответственность непосредственно связана с неправомерными решениями, поступками и действиями людей, а в субъекте государственного управления — с правонарушениями со стороны должностных лиц и других государственных и муниципальных служащих.
1
См.: Братусь
С.Н. Юридическая
ответственность и законность (очерки
теории). М.: Городец-издат, 2001;
Публично-правовая ответственность
субъектов Российской Федерации: материалы
обсуждения. М.: РАГС, 2000 и др. работы.
Правонарушение есть отклонение от нормы (правила) поведения, установленной в законе или другом нормативном правовом акте. Нет нормы права — нет и правонарушения, что обусловливает актуальность своевременного и полного регулирования соответствующих общественных процессов, явлений и отношений. С позиции юридической ответственности деяния (действия или бездействие) людей подразделяются на проступки и преступления.
Обычно признаки правонарушения характеризуют посредством понятия «состав правонарушения». Каждое правонарушение совершается кем-то, каким-либо лицом, которое и представляет собой субъект правонарушения. Естественно, что правонарушение выражено в определенных деяниях, значимых для государства, общества, других людей, ибо посредством них нарушаются какие-то или чьи-то интересы, статусы, права и свободы. Эти признаки создают объективную сторону правонарушений. К ним относятся три элемента: противоправность совершенного деяния; наличие общественного и правового вреда, им причиненного; выявление (фиксирование) причинной связи между деянием и соответствующими негативными последствиями. Противоправное деяние характеризуется внутренним психическим отношением к нему самого лица, совершившего правонарушение, — наличием вины. Это психическое отношение образует субъективную сторону правонарушения. Каждое правонарушение имеет также определенный предмет посягательства, состоящий из различных отношений, процессов, интересов, прав и свобод, охраняемых правовыми нормами. Это — объект правонарушения.
Правонарушение состоит из всех названных элементов, в центре которых — причинная связь и вина. В частности, важное значение принадлежит мере вины. Умышленная вина проявляется в том, что правонарушитель знал требования правовых норм и сознательно, обдуманно пошел на их нарушение. Неосторожная вина возникает тогда, когда правонарушитель вел себя легкомысленно, небрежно, самонадеянно, хотя и знал, что подобные деяния могут привести к неблагоприятным последствиям — к правонарушениям.
Юридическая ответственность имеет универсальное применение в системе государственного управления, поскольку совершать правонарушения могут люди, действующие как в рамках субъекта государственного управления (в органах государственной власти и местного самоуправления), так и в управляемых объектах. В зависимости от характера правонарушений, юридическая ответственность подразделяется на виды, каждый из которых отличается санкцией и порядком ее применения.
Так, дисциплинарный проступок вызывает дисциплинарную ответственность. Соответствующие противоправные деяния связаны главным образом с нарушением норм (правил) труда, трудового распорядка и исполнения государственных должностей. Здесь дисциплинарное производство проходит ряд стадий: а) возбуждение производства по факту правонарушения; б) рассмотрение дисциплинарного дела — определение и оценка состава правонарушения; в) принятие решения о мере санкции — виде дисциплинарного взыскания и его исполнении; г) обжалование (при необходимости) решения по дисциплинарному делу.
Виды и порядок применения дисциплинарной ответственности предусмотрены специальным дисциплинарным законодательством, конкретизированным применительно к различным категориям работников и служащих, в том числе государственных служащих. Ответственность последних наступает в соответствии с Федеральным законом 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 14). Но здесь же предусмотрено издание федерального закона о порядке применения и обжалования дисциплинарных взысканий, которого на момент написания этих строк еще не было. Дисциплинарные взыскания накладываются, как правило, вышестоящим руководителем (должностным лицом) в порядке подчиненности. Они имеют определенный срок действия и могут сниматься. Дисциплинарная ответственность обладает большими возможностями формирования рациональных отношений между людьми, укрепления порядка и организованности.
С административным проступком связана административная ответственность. Поэтому очень важно уметь отличать административный проступок от дисциплинарного, связанного с несением трудовых и служебных функций, с одной стороны, и от гражданско-правового правонарушения и уголовного преступления — с другой. Административный проступок представляет собой противоправное деяние с негативными последствиями, нарушающее общеобязательные правила (нормы) ведения определенных государственно и общественно значимых дел. Существование таких общеобязательных правил (норм) вызвано тем, что в современной жизни очень много видов человеческой активности, технологических процессов, использования технических средств несет опасность, как для самих субъектов данных дел, так и для окружающих, причем опасность как чисто физического свойства, так и материального. В результате нарушения таких правил гибнут люди, и наносится огромный материальный ущерб, административные проступки перерастают в уголовные преступления.
Административная ответственность — это меры официального государственного осуждения и принуждения в виде административных наказаний, применяемых за совершение административных правонарушений.
Существенные изменения в административную ответственность внесены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, который вступил в действие с 1 июля 2002 г. В соответствии с ним административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1).
В новый КоАП(*) были введены следующие новации:
субъектом административного правонарушения признаны как
физические, так и юридические лица;
административной ответственности подлежит лицо, достигшее
к моменту совершения административного правонарушения воз
роста шестнадцати лет (ст. 2.3);
• определены особенности административной ответственности
должностных лиц (ст. 2.4), военнослужащих и иных лиц, на которые распространяется действие дисциплинарных уставов (ст. 2.5),
иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц (ст. 2.6), юридических лиц (ст. 2.10);
взамен административного взыскания установлено административное наказание и исчерпывающе определены его виды (ст. 3.1 и
3.2);
дан перечень субъектов рассмотрения дел об административных правонарушениях — судьи (мировые судьи), комиссии по делам
несовершеннолетних и защите их прав; уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, а также органы и учреждения
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (ст. 22.1);
основательно прописано производство по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1—30.11);
прописан порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях (ст. 31.1—32.11).
(*)Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (КоАП РФ) (с изм. и доп. от 27.05.2010 г.)
В целом сделан крупный шаг на пути совершенствования всех аспектов административной ответственности.
В системе государственного управления в условиях рыночной экономики и свободного гражданского общества активное развитие получают гражданско-правовые отношения между гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами, в качестве которых могут выступать государственные органы и органы местного самоуправления (см. ст. 124 — 126 Гражданского кодекса Российской Федерации). При осуществлении таких правоотношений нередки случаи нарушения права собственности, обязательств, договоров и других гражданско-правовых актов. Сюда же примыкают и правонарушения в сфере земельного, водного, лесного, трудового, семейного и иных отраслей права. Эти правонарушения предполагают гражданско-правовую ответственность, которая имеет в большинстве случаев не санкционный, а восстановительный характер. Ее цель — обеспечить восстановление нарушенного права, принадлежащего гражданину или юридическому лицу.
Согласно ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, осуществляют суд, арбитражный суд или третейский суд. В ст. 12 Кодекса указаны способы защиты гражданских прав. Установлено также, что «ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными» (ст. 13). Вступление в действие с 1 января 1995 г. Гражданского кодекса Российской Федерации создало принципиально новую ситуацию для гражданско-правовых отношений в системе государственного управления, которую необходимо использовать для развития общества и улучшения управления.
Приходится отмечать, что, к великому сожалению, в системе государственного управления совершаются преступления — особо опасные деяния, подрывающие конституционный строй и нарушающие права и свободы граждан. Это наиболее тяжкие правонарушения, влекущие за собой негативные последствия для людей, общества и государства. Состав преступлений четко определен в уголовном законодательстве, систематизированном, как правило, в форме Уголовного кодекса, который вступил в действие с 1 января 1997 г. (новый вариант). Соответственно составу преступлений законодательно предусмотрена уголовная ответственность в виде наказания. Последнее состоит не только в материально-финансовой компенсации от лица, совершившего преступление, но и в лишении его свободы. Наказание имеет следующие цели: восстановление социальной справедливости, а также исправление осужденного и предупреждение совершения новых преступлений (ст. 43).
Уголовная ответственность применяется исключительно судом на основе уголовного и уголовно-процессуального законодательства, а исполнение наказаний — специальными органами и государственными учреждениями в соответствии с уголовно-исполнительным законодательством. Для охраны и защиты государственного управления важное значение имеет уголовная ответственность за преступления против государственной власти, перечень которых дан в Уголовном кодексе Российской Федерации (раздел X).
Таким образом, свобода и ответственность, самостоятельность и законность выступают в государственном управлении в виде взаимосвязанных, парных явлении, из которых каждое определяет возможности и «поле» действия другого. И если изучать данные явления в жизни, пытаться использовать их потенциал, обосновывать меры по их развитию, то делать это необходимо при комплексном подходе и конкретном анализе того, в каком состоянии они находятся и к чему реально подготовлены.
II. Ответственность государственных служащих за правонарушения в сфере государственного управления.
2.1 Гражданская ответственность за вред, причиненный действиями государственных органов и их должностных лиц.
Общие начала ответственности государственных служащих за правонарушения. Государственные служащие обязаны неуклонно блюсти законность и государственную дисциплину и обеспечить их соблюдение гражданами и организациями, нести ответственность за порученное дело. Нарушения служащим законности и дисциплины, аморальное поведение наносят существенный вред обществу и государству, подрывают авторитет государственных структур.
1) государственные служащие несут ответственность за правонарушения вне службы как граждане, наравне и на общих основаниях со всеми лицами. На служащих в этом случае распространяются все виды юридической ответственности;
2) правовые нормы об ответственности государственных служащих за правонарушения по службе учитывают особенности службы как вида трудовой деятельности и особенности служебных правонарушений:
а) повышенная ответственность служащего, поскольку последствия должностного правонарушения отрицательно сказываются, как правило, за пределами должности;
б) ряд специальных мер ответственности за служебные правонарушения (понижение в должности, снижение квалификационного класса и др.);
в) привлечение служащего к ответственности за правонарушение не исключает того, чтобы это же деяние было квалифицировано, как другой вид правонарушения и влекло соответствующую юридическую ответственность, например, административную ответственность должностного лица за нарушение правил техники безопасности, за что оно же привлекалось к ответственности дисциплинарной.
Нормы административного права закрепляют и регулируют два вида ответственности государственных служащих за правонарушения по службе (служебные проступки): дисциплинарную и административную.
Об ответственности дисциплинарной. Закон «Об основах государственной службы» основанием привлечения служащего к дисциплинарной ответственности называет должностной проступок, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим возложенных на него обязанностей.
Служащий привлекается к дисциплинарной ответственности непосредственным или вышестоящим начальником (органом).
К основным видам дисциплинарных взысканий Закон относит; замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение от должности. Другие меры дисциплинарной ответственности могут устанавливаться только законодательным органом, они определены для отдельных служащих в и определена законодательством об административных правонарушениях (КоАП РСФСР). Государственный служащий привлекается к административной ответственности за такие административные правонарушения, которые связаны с соблюдением служащим установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения, других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности, т.е. соблюдение государственной дисциплины.
Закон «Об основах государственной службы» закрепляет административную ответственность служащих за действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан (ст. 14 п. 5).
Ответственность государства за нарушение прав всех находящихся под его юрисдикцией лиц является необходимой гарантией демократического конституционного строя. Долгое время требование о возмещении вреда, причиненного государственной властью, даже при наличии соответствующих положений закона было фактически невозможным. Косвенным доказательством такого утверждения является принятие в 1991 г. Закона РСФСР от 18.10.1991 г. № 1761-1 “О реабилитации жертв политических репрессий”.
Ст. 53 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. гарантирует право “на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц”.
Норма, содержащаяся в ст. 53, как отмечают комментаторы Конституции РФ(*), направлена на защиту граждан, пострадавших от незаконных действий органов государственной власти и их должностных лиц. Одновременно эта норма имеет превентивное значение: она призвана способствовать укреплению законности в деятельности органов государственной власти.
В статье закреплен общий принцип имущественной ответственности за вред, причиненный гражданам в результате незаконных действий органов государственной власти и их должностных лиц.
Общие положения о деликтной ответственности государственных органов. Право на возмещение вреда, причиненного действием (или бездействием) органов власти, конкретизировано в ст. ст. 16, 1069, 1070 Гражданского кодекса РФ. ГК РФ определяет три состава гражданского правонарушения государства: общий (ст. 1069) и два специальных (п. 1 и п. 2 ст. 1070)
(*) Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. – М., 1996.
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования (ст. 16 и 1069 ГК РФ). Таким образом, в законе установлено общее правило об ответственности государства за вред, причиненный его органами или должностными лицами, которая наступает независимо от того, является ли орган государства юридическим лицом и может ли самостоятельно нести ответственность. Принцип полного возмещения вреда (ст. 1064 ГК РФ) не может быть сужен или ограничен в специальных законах, которые регулируют деятельность различных государственных органов.
В связи с определенными в ст. 16 и 1069 ГК РФ положениями о гражданско-правовой ответственности государства основной вопрос, подлежащий разрешению, – определен ли в указанных нормах общий или специальный состав гражданского правонарушения. От этого, в частности, зависит разрешение вопроса, всегда ли ответственность государства по ст. 1069 ГК наступает при наличии вины.
Состав гражданского правонарушения государственных органов.
Для определения существа регулируемых ст. 1069 ГК отношений обратимся к рассмотрению состава гражданского правонарушения государства. В теории права выделяются четыре элемента состава правонарушения – субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона, причем в отношении как минимум трех из них (кроме объекта, вообще не изучаемого в доктрине) существуют различные подходы в доктрине и в законодательстве.
Субъект правонарушения и ответчик по иску о возмещении вреда по положениям ст. 1069–1071 ГК РФ не совпадают. Субъектом правонарушения являются государственные органы и их должностные лица. По не очевидным для нас причинам, юристы при определении понятия должностное лицо прямо либо косвенно ссылаются на примечание к ст. 285 Уголовного кодекса РФ, определяющее понятие “должностного лица” для целей гл. 30 УК РФ.
Между тем, не Уголовный кодекс определяет, что такое государственный орган, и не ему определять (вне сферы действия уголовного права) понятие должностного лица. Российское законодательство не содержит определение понятия “государственный орган”, оно не всегда определяется и в доктрине. Государственные органы Российской Федерации осуществляют законодательную, исполнительную и судебную власть, осуществляя суверенитет РФ. При этом положения ст. 1069 ГК относятся, прежде всего, к органам исполнительной власти (именно их деятельность носит всегда подзаконный характер) и Президенту Российской Федерации (издающему подзаконные указы и распоряжения). Система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. № 1176 “О системе федеральных органов исполнительной власти”, структура – Указом Президента РФ от 17.05.2000 г. № 867 “О структуре федеральных органов исполнительной власти”. Именно эти акты и должны использоваться, на наш взгляд, для определения понятия “государственный орган” в ст. 1069 ГК. Потому сферой действия ст. 1069 ГК РФ охватываются (помимо Президента РФ, деятельность которого подзаконна, но который не является органом исполнительной власти) Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, а также иные федеральные органы исполнительной власти (их три: Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ, Управление делами Президента РФ). При определении понятия “должностное лицо” мы должны обратиться к Федеральному закону от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации”. П. 1 ст. 1 этого закона определяет термин “государственная должность”. Применительно к федеральным государственным должностям это определение можно сформулировать так:
Федеральная государственная должность – должность в федеральных органах государственной власти, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Указанный федеральный закон делит государственные должности на три категории: “А” (устанавливаются Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами), “Б” (устанавливаются для непосредственного обеспечения деятельности лиц, замещающих государственные должности категории “А”), “В” (учреждаются государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий). К государственным должностям государственной службы РФ относятся лишь должности категорий “Б” и “В”, но поскольку ГК не говорит о государственных служащих, под “должностными лицами” в смысле ст. 1069 ГК РФ следует понимать лиц, замещающих государственные должности всех трех категорий.
В соответствии со ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда причиненный государством вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны ее субъекта или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы. Указание на возмещение вреда за счет казны важно, поскольку понятием “казна” охватывается все нераспределенное имущество государства, что шире финансовых средств, понимаемых как “бюджет” и утверждаемых федеральным законом. Однако ч. 2 п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны РФ из средств федерального бюджета. Таким образом, Бюджетный кодекс подрывает разграничение “бюджета” и “казны”, проведенное в Гражданском кодексе и делает практически невозможным взыскание средств, если они не утверждены Законом о федеральном бюджете на текущий год, либо вынуждает суд, выносящий решение нарушать федеральный закон. Нехватка бюджетных средств часто становится аргументом финансовых органов в споре об исполнении решений судов, обязывающих государство произвести выплаты в пользу истца.
В соответствии с п. 3 ст. 1081 ГК государство имеет право регрессного иска к причинителю вреда, но только в случае специального деликта по п. 1 ст. 1070 ГК (причинение вреда органами дознания, следствия, прокуратуры и суда), если его вина установлена приговором суда. В случае же общего состава правонарушения государства оно не имеет права регресса к субъекту гражданского правонарушения. Наряду с описанной выше затрудненной процедурой взыскания денежных средств с государства по решению суда, отсутствие права регрессного иска к должностному лицу - правонарушителю способствует безнаказанности должностных лиц и органов государства, поскольку ответственность за их неправомерные действия никоим образом на них не возлагается.
Следующий элемент состава правонарушения – субъективная сторона – включает в себя вину, мотив и цель. Наличие вины является общим требованием для наступления юридической ответственности всех видов. Конституционный Суд Российской Федерации указал в одном из своих постановлений в связи с нормами ГК РФ следующее: “Наличие вины – общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно”. Безусловно, и положения ст. 1069 ГК РФ должны рассматриваться в свете этой правовой позиции Конституционного Суда РФ, но законодательство России содержит ряд препятствий (по-разному оцениваемых в доктрине) для прямого применения указанного Конституционным Судом принципа.
п. 2 ст. 1064 ГК РФ предусматривает, что гражданская ответственность за причинение вреда наступает при наличии вины лица, причем действует презумпция виновности. В то же время, законом могут быть установлены случаи возмещения вреда при отсутствии вины причинителя вреда.
Закон не содержит каких-либо иных (кроме предварительного признания акта власти незаконным) оговорок, касающихся ответственности за вред, причиненный публичной властью. Из этого следует, что данная ответственность строится по общим правилам деликтной ответственности, в том числе основана на началах вины причинителя вреда – органа власти или должностного лица, которая предполагается (п. 2 ст. 1064 ГК). Практически опровержение этой презумпции для причинителя, в отношении которого доказана незаконность его действий (или принятого им нормативного акта), вряд ли возможно, ибо должностные лица и органы публичной власти обязаны знать закон (законодательство в широком смысле) и подчинять ему свои действия.
Кроме того, если я предположу ответственность по ст. 1069 ГК виновной, то вину причинителя вреда следует устанавливать в надлежащем юрисдикционном процессе, административном или уголовном (что затрудняется еще и отсутствием каких-либо четких доктринальных представлений о вине публичного образования). В таком случае суд, рассматривающий гражданский иск по ст. 1069 ГК вынужден будет приостановить производство до разрешения соответствующего дела в порядке административного или уголовного судопроизводства (абз. 4 ч. 1 ст. 215 Гражданского процессуального кодекса РФ, п. 1 ч. 1 ст. 143 Арбитражного процессуального кодекса РФ). Таким образом, гражданский иск по ст. 1069 ГК РФ превращается в совершенно иной институт – гражданский иск в административном или уголовном процессе, а ст. 1069 ГК РФ теряет смысл своего существования. Следовательно, для эффективного применения ст. 1069 ГК РФ должна предполагать безвиновную ответственность, чего, в противоречие постановлению Конституционного Суда, РФ в тексте статьи не указано. Отсутствие оговорки о возмещении вреда независимо от вины государственного органа или должностного лица, является, на наш взгляд ошибкой законодателя, подлежащей исправлению.
Последний из подлежащих рассмотрению элементов состава правонарушения – объективная сторона, которая состоит из противоправного деяния, вредных последствий и причинно-следственной связи между деянием и последствиями. Составляющие объективной стороны имеют свои особенности в применении к гражданскому правонарушению государственных органов. Эти особенности выражаются: а) во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, что отличает данные отношения от гражданско-правовых; б) в причинении вреда в этой сфере противоправными действиями указанных субъектов. Подобные деяния имеют многообразные формы: “Ими могут быть различные приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания (причем не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно-административных отношений требуется активность, и непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда”.
Специфическим видом противоправного деяния государственного органа или должностного лица является издание не соответствующего закону (а также указу Президента РФ и постановлению Правительства РФ) правового акта. Акт публичной власти должен быть признан незаконным, чтобы у лица, обратившегося в суд, возникло право требовать возмещения ущерба. Однако вопрос об определении порядка признания нормативных актов не соответствующими закону не окончательно решен в законодательстве и вызывает споры как ученых, так и государственных органов (хотя судебная практика по данному вопросу обширна). Во всяком случае новый Гражданский процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ содержат нормы, регулирующие деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по вопросу о признании подзаконных нормативных актов противоречащими закону и недействующими. В гражданском законодательстве не решен и вопрос о том, кто именно имеет право обращаться в суд с требованием о возмещении вреда, причиненного изданием противоречащего закону нормативного акта: только то лицо, которое требовало в суде признания акта недействующим, или всякое лицо, которому был данным актом причинен вред.
Важным условием наступления ответственности по ст. 1069 ГК РФ является наличие ущерба и причинно-следственной связи между деянием государственного органа или его должностного лица и ущербом, причем бремя доказывания убытков и причинно-следственной связи между незаконными действиями государственных органов и убытками лежит на истце. На этот элемент объективной стороны неоднократно указывал Президиум Высшего арбитражного суда РФ.
Я рассмотрела состав гражданского правонарушения государственных органов и должностных лиц по ст. 1069 ГК РФ. Он является общей нормой по отношению к нормам ст. 1070 ГК РФ, регулирующим возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
В то же время норма ст. 1069 ГК РФ сама является специальной по отношению к общим нормам о гражданской ответственности. К такому выводу я пришла по следующим причинам. Во-первых, специфичен субъект правонарушения – это перечисленные в законодательстве государственные органы и должностные лица, которые действуют во исполнение своих полномочий (в остальных случаях они несут гражданскую ответственность на общих основаниях); ответчиком по искам о возмещении вреда выступает казна РФ (однако Бюджетный кодекс РФ настаивает на возмещении среда за счет средств федерального бюджета, что подрывает эффективность действия ст. 1069 ГК). Во-вторых, ответственность за рассмотренные правонарушения должна наступать без вины государственного органа (общепризнанной концепции вины публичных образований в гражданском праве вообще не существует) или должностного лица. Иное нивелировало бы действие ст. 1069 ГК РФ или свело институт гражданской ответственности государственных органов и должностных лиц к институту гражданского иска в уголовном или административном процессе. Кроме того, в судебной практике при разрешении гражданских исков по ст. 1069 ГК РФ вообще не исследуется вопрос о наличии вины государственного органа или должностного лица. Принимая во внимание общий принцип наступления юридической ответственности только при наличии вины и требование ясного и недвусмысленного указания в законе всех исключений из него, мы считаем отсутствие указания на безвиновный характер ответственности в ст. 1069 ГК ошибкой законодателя. В-третьих, существует специфика объективной стороны правонарушения. Противоправное деяние может выражаться в принятии правового акта, не соответствующего закону (а для некоторых актов – указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ), т.е. в односторонних, властно-принудительных решениях, не являющихся характерными для гражданского права. Потому при условии становления в России административной юстиции возможно было бы рассмотрение подобных исков в порядке административного судопроизводства, в том числе и на основании несколько иных материально-правовых норм.
Заключение
Концепция правового государства - важной составляющей модели нового общества, которое должно быть сформировано в России, предполагает упрочение юридической основы российского государства, укрепление законности и правопорядка, расширение демократии, улучшение деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, обеспечение охраны прав и свобод граждан России, юридических лиц. Определяющими взаимоотношения человека и власти выступают такие конституционные принципы как: приоритет прав и свобод человека, верховенство закона, взаимная ответственность человека и власти, судебная защита прав и свобод человека. Переход от одного состояния государственности, экономики, социальной сферы в качественно новое состояние сопровождается совершенствованием всего законодательства, в том числе, норм, предусматривающих юридическую ответственность. Среди них особое место занимают положения, касающиеся ответственности государства перед гражданином. "Конституция ограничила возможность власти подмять общество и стала реальным инструментом, с помощью которого граждане отстаивают свои права". "Правовое государство потому и правовое, пишет А. С. Мордовец, что в нем все ветви власти связаны правом, законом, четко определена ответственность каждого органа и должностного лица в механизме социально-правовой охраны и защиты, прав человека".
Литература
1. Административное право: Учебник // Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова.- М.: Юристъ, 1999.
2. Гражданское право России. Обязательственное право: Курс лекций / Под ред. О.Н. Садикова. –М.: "Юристъ", 2004.
3. Теория государства и права: Учебник // Под ред. М.Н. Марченко. – М.: "Зерцало", 2004.
4. Конституция РФ от 1993 года
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) (части первая, вторая, третья и четвертая) (с изм. и доп. от 8.05.20010 г.)
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (КоАП РФ) (с изм. и доп. от 27.05.2010 г.)
7. Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) (с изм. и доп. от 9.03.2010 г.)
8. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изменениями от 2 февраля 2006 г., 2 марта 2007 г.)
9. Государственная служба: Учеб.пособие // Руководители авторского коллектива А.В. Облонский, А.Г. Барабашев.- М.:ДЕЛО, 2000.
10. Государственное и муниципальное управление: Учебно-методическое пособие // Под ред. В.П.Васильева.- М.: УНЦ ДО, 2000.
11. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих.- М.: «Статут», 1999.
12. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб.пособие. - М.:Юристъ, 2002.
13. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. - М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2001.
14. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерки теории). М.: Городец-издат, 2001; Публично-правовая ответственность субъектов Российской Федерации: материалы обсуждения. М.: РАГС, 2000 и др. работы. 15. Комментарий к Конституции Российской Федерации // Под ред. Л.А. Окунькова.–М.,1996.