Административная ответственность: состояние проблемы и перспективы
Содержание
Введение
1. Понятие "административная ответственности"
2. Принципы административной ответственности
3. Субъекты административной ответственности
Заключение
Литература
Введение
Административная ответственность наряду с уголовной, гражданской и дисциплинарной является одним из видов юридической ответственности, устанавливаемой государством путем издания правовых норм, определяющих основания ответственности, меры, которые могут применяться к нарушителям, порядок рассмотрения дел о правонарушениях и исполнения этих мер1.
В теории права юридическая ответственность понимается как реализация правовой санкции в случае правонарушения, применение к правонарушителю наказания, поскольку оно есть и в выговоре за нарушение трудовой дисциплины, и в административном штрафе, и в лишении свободы, и в гражданско-правовой неустойке2.
Административная ответственность распространяется не только на физических лиц, но все в большей мере и на юридические лица. Законодательство об административной ответственности организаций еще не представляет собой систему, сложившуюся на основе четкой научной концепции. Но данный институт административного права в последние годы динамично развивается, и в новом КоАП значительное место отведено правовым основам применения административных наказаний к юридическим лицам (предприятиям, учреждениям, организациям) 3.
Характеризуя административную ответственность, следует заметить, что она распространяется на все правонарушения (независимо от их отраслевой принадлежности), в которых находит свое выражение административно-правовой метод регулирования общественных отношений. Данное положение касается и ответственности юридических лиц. Поэтому должны быть признаны несостоятельными появляющиеся суждения о финансовой, экологической, земельно-правовой, таможенной и иных видах ответственности, поскольку все это суть разновидности одного и того же явления - административной ответственности, субъектами которой во многих случаях являются юридические лица4.
1. Понятие "административная ответственности"
Исходя из общих принципов права основой государственного управления при любом государственном устройстве является принуждение одной группой лиц - властной элитой - остальной части гражданского общества, сложившегося в определенном государстве. Основное выражение метод принуждения находит в юридической регламентации нормами административного права, наряду с другими его отраслями (уголовным, гражданским, налоговым и т.д.), определенного перечня прав, свобод и обязанностей индивида по отношению к личности, обществу и государству в целом. В частности, это применение государственными органами различных видов административной ответственности к субъектам административного права, которые нарушили те или иные нормативные предписания КоАП РФ и регионального законодательства в области административного права, что, согласно административной науке и сложившейся правоприменительной практике, является административным правонарушением.
Часть 1 ст.2.1 КоАП РФ устанавливает, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Дословно трактуя эту правовую норму, следует сделать вывод, что правонарушение в сфере административного права может совершаться в форме как действия, так и бездействия отдельно взятого лица по отношению к иным субъектам административного права. Данные формы правонарушения обязаны носить следующий характер:
быть обязательно противоправными, т.е. нарушать отдельные или, наоборот, ряд предписаний, установленных источниками административного права. Например, нарушение положений КоАП РФ, законов субъектов РФ в области административного права, должностных инструкций, властных директив - указаний федеральных органов государственной власти и их должностных лиц; органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления;
деяние (действие или бездействие) виновного субъекта административного права обязательно должно носить виновный характер, т.е. нарушать общепринятые правовые нормы, а в отдельных случаях и нормы морали. Примером действия может служить нарушение правил дорожного движения путем установления заведомо подложных номерных знаков (ч.3 ст.12.2 КоАП РФ), а бездействия - невыполнение должностным лицом учреждения банка обязанностей по контролю за выполнением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций (ст.15.2 КоАП РФ).
Если расширительно толковать п.1 ст.2.1 КоАП РФ, необходимо заметить, что следствием совершения противоправного деяния должно стать наступление неблагоприятных последствий для определенного объекта административного права либо для личных имущественных или неимущественных прав и свобод личности, общества и государства в целом.
Точка зрения некоторых авторов заключается в том, что под юридической ответственностью понимается "возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права"5. Данная точка зрения верна с одним существенным дополнением: законное правоотношение в одной той же отрасли права, где были нарушены законодательные нормы, исходя из сути права не может возникнуть из нарушенного правоотношения, так как базисом возникновения любого правоотношения являются исключительно основанные на праве основания, что вытекает из аналогии с нормами гражданского права, содержащимися в п.1 ст.8 ГК РФ.
К сожалению, в гл.2 КоАП РФ отсутствует вычлененное понятие "административная ответственность". Хотя при тщательном изучении и анализе ст.2.1 КоАП РФ можно заметить, что административная ответственность наступает исключительно при наличии основания - совершения административного правонарушения. Тем самым прежде всего необходимо установить: что же собой представляет административная ответственность?
Руководствуясь гл.1 "Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях" КоАП РФ, следует отметить, что в понятие "административная ответственность" включаются действия государственных органов принуждения и их должностных лиц в рамках их компетенции, например судов, федеральных служб, в том числе налоговой службы, регистрационных органов и иных надзорных инстанций, в том числе и негосударственных организаций (Российский союз промышленников и предпринимателей, профессиональные союзы и т.д.), направленные на достижение основной цели и принципа административного законодательства: неотвратимости наказания за совершенный противоправный поступок.
Таким образом, необходимо согласиться с мнением ученых-практиков в сфере административного права, что "административная ответственность - это реализация предусмотренных административным правом санкций, осуществляемая посредством применения уполномоченными субъектами государственного управления различных видов административных наказаний в отношении правонарушителей (физических и юридических лиц) 6.
На основании изложенного следует сделать вывод, что в современном российском государстве более часто применяется административная ответственность, нежели уголовная, гражданская или какая-нибудь иная юридическая ответственность, по причине более широкого спектра правовых отношений, регулируемых административным правом. В частности, согласно КоАП РФ, к сфере ее регулирования - родовому объекту правонарушения - относятся такие виды жизнедеятельности граждан и деятельности юридических лиц в области:
защиты прав и законных интересов граждан и общества (гл.5,6);
охраны всех видов собственности, например частной, государственной и муниципальной (гл.7);
охраны окружающей природной среды и природопользования (гл.8);
промышленности, строительства и энергетики (гл.9);
сельского хозяйства, ветеринарии и мелиорации земель (гл.10);
транспорта (гл.11);
дорожного движения (гл.12);
связи и информации (гл.13);
предпринимательской деятельности (гл.14);
финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (гл.15);
таможенного дела (нарушения таможенных правил) (гл.16);
посягательства на институты государственной власти, порядка управления общественного порядка и общественной безопасности (гл.17, 19, 20);
защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ (гл.18); воинского учета (гл.21).
Как было сказано, сходные правоотношения и их нарушение относятся также к ведению смежных отраслей права: уголовного и гражданского. Однако по степени тяжести деяний правонарушителей уголовное право регламентирует и запрещает более социально опасные правонарушения: уголовные преступления, а не административные проступки. В свою очередь, гражданское право, гражданский и арбитражный процессы устанавливают иные формы защиты нарушенных прав и свобод граждан и юридических лиц в осуществлении ими предпринимательской деятельности.
Российское Федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ определяют общие принципы и порядок использования тех или иных объектов государственного регулирования, выполнения работ, предоставления информации и оказания услуг физическими и юридическими лицами. В связи с чем административное право призвано стоять на охране названных общественных и государственных законных интересов и, по сути, является корреспондирующей отраслью права в сфере защиты и охраны объектов правового регулирования от нарушений, злоупотреблений или иных негативных действий правонарушителей в регулируемых областях.
Обобщая изложенное, следует отметить, что за нарушения действующего законодательства наряду с мерами административного принуждения и соответствующими санкциями могут применяться и меры наказаний из иных отраслей права, так называемые смежно-институцианальные меры принуждения. Например, вместе с административным штрафом за незаконное увольнение работника судом может быть определено восстановить работника в прежнем звании и (или) на прежнем месте работы, а при нарушении законодательства материально ответственным работником (при растрате) могут, наоборот, лишить его замещаемой должности (п. "г" ст.81 Трудового кодекса РФ).
Таким образом, административная ответственность - это реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение.
Также административная ответственность имеет свои черты, которые были подробно рассмотрены выше.
2. Принципы административной ответственности
Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит ряд принципов административной ответственности. Принципы - это те основополагающие положения, руководство которыми является основой для применения норм законодательства об административной ответственности.
Первый принцип, по своей сути, представляет собой продолжение общеправового принципа формально юридического равенства всех перед законом и судом, закрепленного в ст. 19 Конституции РФ. КоАП РФ установлено, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.
Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами. Последнее положение означает, что действующим законодательством установлены специальные процедуры привлечения к различным видам ответственности отдельных субъектов права, что связано с существованием системы сдержек и противовесов, обеспечивающей равновесие ветвей государственной власти.
Так, ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрено, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ не могут быть:
привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;
задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;
подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
Второй принцип - презумпция невиновности. Этот принцип лежит в основе справедливого судопроизводства и других процедур привлечения к ответственности. Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.
Принцип презумпции невиновности проявляется также в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
Третьим принципом, закрепленным законодательно, является законность. Институт административной ответственности опирается также на ряд правил, связанных с обеспечением законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением:
лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом;
применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом;
при применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.
В науке административного права выявлено значительное число принципов, до сих пор не нашедших законодательного признания в качестве основополагающих идей административной ответственности. К таким принципам относится, в частности, принцип обратной силы закона, который обусловливает недопустимость придания обратной силы закону, устанавливающему или отягчающему административную ответственность, и применение нового закона, устраняющего или смягчающего административную ответственность.
Принцип гарантированности судебной защиты означает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, заинтересованным лицам принадлежит право на судебное обжалование незаконного или необоснованного постановления по делу об административном правонарушении.
Принцип недопустимости использования доказательств, полученных с нарушением закона вытекает из статьи 50 Конституции РФ и представляет собой значительную гарантию интересов лица, привлекаемого к административной ответственности, от произвола должностных лиц.
Принцип неотвратимости административной ответственности предполагает, что установление и применение административной ответственности должно обеспечивать наказание всех лиц, совершивших административные правонарушения.
Принцип индивидуализации административной ответственности требует, чтобы при назначении административного наказания учитывались характер совершенного административного правонарушения, смягчающие и отягчающие обстоятельства, а также личность виновного для физического лица и его имущественное положение или имущественное и финансовое положение юридического лица.
3. Субъекты административной ответственности
Субъект административной ответственности, он же субъект административного правонарушения - лицо, совершившее правонарушение и подлежащее на этом основании административному наказанию. Административная ответственность характеризуется неоднородным кругом субъектов с различным их правовым статусом - различным в смысле самого юридического режима их ответственности (возрастные, должностные и иные характеристики, определяющие признание лица субъектом ответственности; некоторые изъятия из общих правил ответственности и др.) 7.
Действующее административно-деликтное законодательство в целом сохраняет прежние известные до его новейшей кодификации подходы к регулированию субъектного элемента ответственности:
устанавливает две группы субъектов административной ответственности:
1) физические лица и 2) юридические лица (организации);
применяет для уточнения правил административной ответственности соответствующих субъектов категории общего, специального и особого субъекта.
Конструкция общих и специальных субъектов административной ответственности предполагает наличие у них признаков, соответственно входящих в состав либо каждого, любого правонарушения (признаки общего субъекта), либо только конкретного, именно данного правонарушения (признаки специального субъекта). Для привлечения, скажем, к ответственности за мелкое хищение, мелкое хулиганство либо стрельбу из оружия достаточным является соответствие физического лица признакам общего субъекта. Однако для административного наказания за большинство дорожно-транспортных правонарушений и, например, деяний, предусмотренных ч.1 ст. 20.2 КоАП (нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации и т.д.) или ч.2 ст. 20.16 КоАП (несанкционированное создание в организации службы безопасности), дополнительно требуется, чтобы лицо выступало соответственно в качестве водителя, организатора проведения незаконной демонстрации либо руководителя организации. В противном случае ответственность не наступит за отсутствием состава административного правонарушения: нет специального его субъекта.
Признаки общего субъекта административной ответственности применительно к физическому лицу - его возраст (16 лет) и вменяемость (ст.2.3, 2.8 КоАП). Для организаций общим признаком субъекта административной ответственности по смыслу положений КоАП и Гражданского кодекса признается наличие у них статуса юридического лица, возникающего с момента внесения записи о государственной регистрации организации в единый государственный реестр юридических лиц (ст.2.10 КоАП, ч.3. ст.49 и ч.2 ст.51 ГК РФ). Филиалы и представительства юридического лица, как и другие его производственные (цеха, фермы, склады и т.д.) или управленческие подразделения субъектами административной ответственности не признаются Признаки специального субъекта правонарушения связаны со служебной, трудовой, предпринимательской или иной деятельностью правонарушителей, их физическим состоянием и другими специальными требованиями. Эти признаки широко отражены в статьях Особенной части КоАП, но по отдельным специальным субъектам сформулированы и в его Общих положениях, например, по должностному лицу (ст.2.4).
Наряду с этим в законодательстве выделяются и такие характеристики субъектов правонарушения, которые не включаются в состав правонарушения, но по различным соображениям требуют установления для отдельных лиц особенностей административного наказания и процедур его применения. Речь идет о беременности, инвалидности, военной службе, службе в некоторых правоохранительных органах и других признаках особого субъекта административной ответственности. Так, административный арест по понятным мотивам гуманности исключен в отношении беременных женщин и некоторых других категорий граждан (ч.2 ст.3.9), а административный штраф по причинам специфики военной службы - в отношении военнослужащих, проходящих ее по призыву (ст.2.5).
В итоге круг субъектов административной ответственности представлен теперь в КоАП и законодательстве субъектов РФ следующим образом:
1. Общие субъекты: а) физические лица (вменяемые, достигшие 16-летнего возраста граждане, иностранные граждане, лица без гражданства) и б) юридические лица (резиденты и нерезиденты вне зависимости от организационно-правовых форм).
2. Специальные субъекты - физические лица: а) должностные лица (представители власти и руководители, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных органах и организациях, Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях); б) лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в иных организациях (несут ответственность как должностные лица); в) лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (несут ответственность как должностные лица); г) члены совета директоров коммерческих организаций; д) многочисленный ряд других различных специальных субъектов (граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, должностных и приравненных к ним лиц), имеющих специфичный правовой статус, учитываемый конкретными составами административных правонарушений в качестве их обязательных или квалифицирующих (усиливающих ответственность) признаков: родители или иные законные представители несовершеннолетнего, водители, судоводители, пешеходы, пассажиры, свидетели, специалисты, переводчики, кандидаты, зарегистрированные кандидаты, иммигранты, беженцы, вынужденные переселенцы, частные детективы (охранники), председатели и члены избирательных комиссий, служащие биржи, должностные лица банков, кредитных организаций, отделений связи, государственных регистрационных и лицензионных органов, дисквалифицированные лица, руководители детских воспитательных учреждений и т.д.
3. Специальные субъекты - юридические лица - различные коммерческие и некоммерческие организации, особенные признаки статуса или профиля деятельности которых обозначены многими статьями Особенной части в качестве специальных признаков соответствующих составов правонарушений: избирательные объединения, средства массовой информации, торговые организации, осуществляющие реализацию товаров, выполняющие работы или оказывающие услуги населению, биржи, банки и иные кредитные организации, организации - получатели бюджетных средств и т.д.
4. Особые субъекты-физические лица: а) военнослужащие, призванные на военные сборы граждане, сотрудники органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, таможенных органов (обладают частичным иммунитетом от административной юрисдикции); б) судьи, прокуроры, депутаты и некоторые другие должностные лица, выполняющие определенные государственные функции (имеют дополнительные процедурные гарантии своего должностного статуса при применении к ним мер процессуального обеспечения и административных наказаний); в) другие физические лица, наделенные невключенными в состав правонарушения особыми признаками их правового статуса, влияющими не на квалификацию деяния, а на материально-правовые и процессуальные особенности привлечения их к административной ответственности (несовершеннолетние, беременные женщины, инвалиды I и II групп, иные лица).
5. Особые субъекты - юридические лица - организации-правопреемники реорганизованных в форме присоединения юридических лиц-правонарушителей, вместо которых первые (присоединившие юридические лица) несут административную ответственность (ч.4 ст.2.10) КоАП.
Характерной для Кодекса является новая тенденция к объединенному наименованию специальных субъектов административных правонарушений одним обобщающим термином, относящимся одновременно к гражданам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам и, соответственно, к должностным лицам последних - работодатель, землепользователь, пользователь воздушного пространства, эмитент, профессиональный участник рынка ценных бумаг, держатель реестра, перевозчик (при нарушении таможенных правил), рекламодатель, рекламопроизводитель и рекламораспространитель и т.д.
При всем многообразии в круге субъектов административной ответственности Кодекс и региональное законодательство об административных правонарушениях субъектами последних чаще всего признают три вида лиц: граждан, должностных лиц и организации.
Граждане этой категорией субъектов, если законом специально не оговорено иное, охватываются для целей административного наказания:
1) собственно граждане Российской Федерации (включая должностных и приравненных к ним лиц, так сказать, в быту, т.е. совершивших административные правонарушения вне связи со своей служебной или предпринимательской деятельностью) и 2) иные физические лица, пребывающие на территории России: иностранные граждане и лица без гражданства (при условии, что они не являются лицами должностными или приравненными к ним) 8.
В указанном смысле граждане - это прежде всего те физические лица, которые совершили административное правонарушение вне рамок своей профессиональной, предпринимательской или служебной деятельности (например, мелкое хулиганство, стрельба из оружия или безбилетный проезд). Именно такое понимание термина "граждане" (в смысле субъектов административной ответственности) устойчиво сохранял прежний КоАП РСФСР, признававший ответственность отдельных "недолжностных" субъектов административных правонарушений только как ответственность специальных субъектов, не относящихся ни к гражданам, ни к должностным лицам, например, работников организаций торговли и общественного питания (ст.147 КоАП РСФСР).
Новый КоАП сохранил те же подходы к пониманию категории "граждане" по бытовым, непроизводственным правонарушениям. Однако в отличие от КоАП РСФСР новый КоАП закладывает совершенно иное толкование термина "граждане", когда речь идет о составах правонарушений, которые могут быть совершены и в быту, и в профессиональной деятельности. Смысл предписаний КоАП в таких случаях следующий: понятием "гражданин" охватывается и гражданин вне его связи с соответствующей трудовой деятельностью, и гражданин, таковую осуществляющий в рамках рядовой (не властно-должностной) профессиональной деятельности. Формулировки многих статей Особенной части КоАП РФ подтверждают этот новый расширительный подход законодателя. Так, за разглашение информации с ограниченным доступом КоАП определяет ответственность только лиц, получивших доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, однако в санкции состава (ст.13.14) субъектами ответственности признаны граждане и должностные лица. Ясно, что в данном случае (как и в массе иных ситуаций) КоАП под гражданами для целей административной ответственности предполагает и граждан-работников (служащих-специалистов, служащих технических исполнителей, а также рабочих), не являющихся лицами должностными.
Должностные лица как специальные субъекты административных правонарушений подлежат по сравнению с гражданами повышенной административной ответственности. Эта линия законодателя отчетливо просматривается из сравнения предельных размеров административных штрафов, установленных для граждан и должностных лиц: для последних штрафная ответственность - "двойная", а за отдельные правонарушения - и более значительная (ч.3 ст.3.5). Причина тому - в специальном должностном статусе, включающем властные функции, использование (как и не использование) которых в связи с правонарушением, разумеется, усиливает его общественную вредность.
Понятие "должностное лицо" дается Кодексом в варианте признаков, максимально приближенном к уголовно-правовому толкованию того же понятия (примечания к ст.2.4 КоАП, ст.285 УК). Круг должностных лиц охватывает представителей власти и руководителей государственной (в т. ч. - военной) и муниципальной систем органов и организаций (предприятий и учреждений), их структурных и производственных подразделений.
Этот перечень КоАП конкретизирует в статьях Особенной части, прямо предусматривающей ответственность в качестве специальных субъектов отдельных административных правонарушений таких лиц, как: должностные лица органов исполнительной власти и местного самоуправления, избирательных комиссий и комиссий референдума (вплоть до Председателя Центральной избирательной комиссии РФ) - за правонарушения в сфере законодательства о выборах (ст.5.21, 5.24, 5.25); должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления - за действия, направленные на незаконное ограничение свободы торговли (ст.14.9); должностные лица государственных или муниципальных органов - за невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы либо создание препятствий в осуществлении их деятельности (ч.1 ст.17.1); должностные лица органов, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц, предоставление земельных участков, водных объектов - за нарушения соответствующего законодательства (ст.14.25, 19.9) и т.д.
Кроме того, конструкции ряда составов административных правонарушений сформулированы таким образом, что соответствующее противоправное деяние по смыслу закона может быть совершено прежде всего лицами, действующими от имени государственно-властных структур и органов местного самоуправления. Так, воспрепятствование законной деятельности по управлению и эксплуатации транспортных средств, снятие номерных знаков, а также применение иных, не предусмотренных КоАП мер административного принуждения (ст.12.36), предполагает в первую очередь действия и ответственность за них представителей власти, в т. ч. - сотрудников органов внутренних дел.
Регулирование в Кодексе, а также в новейших законах субъектов РФ ответственности за административные правонарушения представителей государственных органов и органов местного самоуправления следует рассматривать как важный шаг в становлении гражданского общества и правового государства. Это - свидетельство прямой реализации принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения, независимо от должностного положения и иных обстоятельств (ст.1.4).
Термином "должностные лица" помимо названных субъектов Кодекс для целей административного наказания охватывает также субъектов, которые несут административную ответственность как должностные лица - субъектов, приравненных к должностным лицам.
В их круг КоАП включает, во-первых, руководителей всех иных (т.е. не являющихся государственными либо муниципальными органами или организациями) коммерческих и некоммерческих структур, а также других их работников, выполняющих организационно-распорядительные либо административно-хозяйственные функции (т.е. опять-таки - руководителей, но не "первых лиц", а их заместителей, начальников структурных и производственных подразделений организаций). Во-вторых, к лицам, приравненным к должностным, Кодекс относит и индивидуальных предпринимателей. И те, и другие наделены функциями властного (распорядительного, дисциплинарного, хозяйственного и т.д.) характера во внутренних рамках соответствующей деятельности. Поэтому их правонарушения по своему характеру и общественной вредности аналогичны административным правонарушениям должностных лиц и требуют усиленной ответственности9.
Общее в административной ответственности должностных и приравненных к ним лиц, помимо повышенных размеров штрафных санкций, состоит в следующем:
1) их ответственность наступает за деяние "в связи с неисполнением или ненадлежащем исполнением своих служебных обязанностей", что одновременно составляет административное правонарушение. Это требует выяснения конкретных служебных функций и полномочий, возложенных на лицо законодательством, иными нормативными актами, включая локальные (должностные инструкции и т.д.) для недопущения нарушений соответствующих норм и правил в деятельности органа, организации, предпринимательской структуре;
2) действие (бездействие) должностных и приравненных к ним лиц имеют две формы выражения: а) должностное лицо лично нарушило какое-либо из правил, например, воспрепятствовало под каким бы то ни было предлогом явке в суд народного или присяжного заседателя либо законной деятельности судебного пристава-исполнителя (ст.17.5, 17.8) или б) подчиненные должностного лица по причине его ненадлежащего контроля за ними, неправильной организации их работы и т.д. нарушили правила, за соблюдение которых должностное лицо несет ответственность - например, нарушение требований пожарной безопасности, правил гражданской обороны, требований режима чрезвычайного положения, правил и норм по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. 20.4-20.7);
3) административная ответственность должностных и приравненных к ним лиц не исключает их параллельной дисциплинарной ответственности за соответствующие нарушения;
4) привлечение к административной ответственности может иметь многосубъектный характер, т.е. по такой часто предусматриваемой или подразумеваемой санкциями статей КоАП схеме: "первый" руководитель - подчиненный руководитель (ответственный за соответствующий участок работы) - рядовой работник (не должностное лицо как непосредственный исполнитель противоправного деяния) - само юридическое лицо. Значительно реже КоАП определяет односубъектный вариант наказания, указывая на конкретное должностное лицо, функционально ответственное за нарушения тех или иных правил и норм, например: ответственные за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств - при неправомерном их выпуске на линию (ст.12.31), капитаны судов - за невыполнение правил ведения судовых документов (ст.8.16) и др.
Юридические лица. По законодательству Союза ССР административная ответственность признавалась только в отношении физических лиц. Природа штрафных и других административно-правовых санкций, применявшихся в то время к организациям за правонарушения в сфере ценообразования, стандартизации и т.д., законодательством расценивалась иначе - "финансовые санкции", "экономические санкции", "ответственность в административном порядке" и т.д. Санкции эти под режим правил КоАП РСФСР не подпадали, регламентировались на подзаконном (чаще - ведомственном) уровне, причем с процессуальной точки зрения весьма недостаточно.
Новое российское законодательство, отражая потребности экономического реформирования страны, пошло по другому пути. Необходимость регулирования и контроля процессов переходной многоукладной экономики обусловило принятие, начиная с 1991 г., целого ряда законов, предусматривающих административную ответственность организаций. Она получила распространение, например, в природоохранительном, земельном, антимонопольном законодательстве, в законодательстве в области строительства, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, использования атомной энергии. Практически повсеместно институт административной ответственности юридических лиц стал использоваться и региональным законодателем10.
Бесспорным достижением нового КоАП следует признать приведение им материальных и процессуальных правил административной ответственности юридических лиц в единую систему на базе новых концептуальных решений общего характера (конструкция вины юридических лиц, об ответственности при их реорганизации и др.).
Организации обозначены КоАП в качестве субъектов ответственности по половине предусмотренных им составов административных правонарушений. Лишь в двух главах Особенной части КоАП юридические лица - не субъекты ответственности (по правонарушениям, посягающим на институты государственной власти, а также в области воинского учета). Во всех других случаях организации широко представлены в регулируемом Кодексом механизме административного наказания. Распространена административная ответственность юридических лиц и в новейшем региональном законодательстве. Чаще всего ответственность юридического лица за конкретные составы правонарушений сочетается с ответственностью других субъектов (должностных лиц и граждан-работников организации). Имеются, однако, и составы правонарушений, по которым организация признается единственным субъектом правонарушения, например, за заключение с дисквалифицированным лицом контракта (договора) на управление юридическим лицом (ч.2 ст.14.23), нарушения банковского законодательства (ст.15.26) др.
В чем же смысл административной ответственности организаций, если их противоправные деяния всегда представляют неправомерные действия (бездействия) руководящего и иного персонала? В том, что персонал этот обслуживает собственника юридического лица (акционеров, иностранного инвестора, членов кооператива и т.д.). Воздействовать же на собственника с помощью штрафных и других санкций, налагаемых лишь на виновный персонал организации, будет по многим правонарушениям просто неэффективным - ни с позиций штрафной "компенсации" реально причиненного вреда, ни с позиций их предупреждения в дальнейшем. По таможенным, экологическим, имущественным, иным предпринимательским, как и другим административным правонарушениям требуется реагирование другое, их характеру более адекватное. Оно состоит - в усиленной ответственности самого юридического лица, точнее - его собственника, который управленческими, финансовыми, контрольными, кадровыми и другими мерами не обеспечил функционирование своей коммерческой и иной деятельности таким образом, чтобы исключить административные правонарушения со стороны всех вовлеченных в нее должностных и недолжностных лиц11.
административная ответственность презумпция законность
Правила административной ответственности организаций, помимо сказанного об их объективной вине и наличия статуса юридических лиц, состоят в следующем:
1) закрепленный в КоАП принцип равенства субъектов административных правонарушений перед законом применительно к юридическим лицам означает, что они подлежат ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности и других обстоятельств (ч.1 ст.1.4). Это означает, что субъектами административной ответственности признаются и российские (резиденты), и иностранные (нерезиденты) юридические лица, а также государственные, муниципальные и иные (частные, кооперативные и т.д.) структуры;
2) перечень административных наказаний, применяемых к юридическим лицам, ограничен предупреждением, административным штрафом, возмездным изъятием и конфискацией орудий или предметов совершения административных правонарушений (ч.2 ст.3.2);
3) все правила Общих положений КоАП, а также его процессуальных глав (разделы 111-У) применимы и к юридическим лицам, если в соответствующей статье не оговорено иное, либо по ее смыслу она относится лишь к физическим лицам (ч.2 ст.2.10). Так, смягчающими административную ответственность обстоятельствами могут быть признаны для юридических лиц предотвращение вредных последствий, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение вреда, однако не могут для них считаться таковыми, например, раскаяние лица, совершившего правонарушение, что характеризует сознательно психическое отношение правонарушителя к содеянному;
4) последующая (после совершения правонарушения) реорганизация юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение) не исключает административной ответственно; ответственности за деяние: она переходит по правопреемству на вновь возникшее или присоединившее юридическое лицо и т.д. (ч.3-8 ст.2.10);
5) на административную ответственность юридического лица за правонарушение не влияет, привлекается ли за его совершение к административной и даже к уголовной ответственности физическое лицо (ч.3 ст.2.1).
Таким образом, субъект административной ответственности, он же субъект административного правонарушения - лицо, совершившее правонарушение и подлежащее на этом основании административному наказанию. Административная ответственность характеризуется неоднородным кругом субъектов с различным их правовым статусом - различным в смысле самого юридического режима их ответственности (возрастные, должностные и иные характеристики, определяющие признание лица субъектом ответственности; некоторые изъятия из общих правил ответственности и др.).
Устанавливается две группы субъектов административной ответственности:
1) физические лица и 2) юридические лица (организации);
Заключение
Таким образом, мы подошли к концу нашей курсовой работы и в заключении хотелось бы выделить основные моменты по данной проблеме:
Одним из основных методов государственного управления является метод принуждения, проявляющийся, помимо прочего, в применении мер юридической ответственности по отношению к нарушителям административно-правовых предписаний.
Под юридической ответственностью в теории права понимают "возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права". Юридическая ответственность, независимо от ее вида, характеризуется рядом признаков, среди которых ключевыми являются: опора на государственное принуждение (на аппарат государственного принуждения), тесная связь с общественным осуждением, применение в процессуальной форме, наступление на основании совершения правонарушения, наступление в виде неблагоприятных личных, имущественных, физических и организационных последствий.
По своей природе, ответственность - это та часть государственного принуждения, которая предполагает применение (непосредственную реализацию) санкции правовой нормы. В ситуации, когда убеждающая роль правового запрета сыграна, но не дала ожидаемого положительного результата, наступает время выполнения обещанного неблагоприятного варианта развития событий. Государство, опираясь на свой аппарат принуждения, используя определенные материальные ресурсы, реализует закрепленные правом процедуры по привлечению к ответственности.
Административное право располагает собственным видом юридической ответственности - административной ответственностью. Данный вид ответственности наиболее широко применим в сфере общественной жизнедеятельности в силу широкого спектра регулируемых административными нормами отношений, а также простоты процессуальных процедур привлечения к ответственности, обозначившейся вследствие небольшой степени ограничительного воздействия на правонарушителя мер административной ответственности.
Однако следует иметь в виду, что в сфере существования административно-правовых отношений применяется не только административная ответственность. Здесь находят свое применение меры многих видов юридической ответственности. Действительно, нарушение действующих норм административного права может повлечь за собой применение к нарушителю мер дисциплинарной и материальной ответственности (например, в сфере военно-служебных отношений); возникновение обязательств из причинения вреда и, следовательно, применение мер гражданско-правовой ответственности (пени, штрафы и т.п.).
Итак, административная ответственность - это реализация предусмотренных административным правом санкций, осуществляемая посредством применения уполномоченными субъектами государственного управления различных видов административных наказаний в отношении правонарушителей (физических и юридических лиц).
Литература
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"
Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (под ред. Ю.М. Козлова) - Юристъ, 2010.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2008. С.600
Бахрах Д.Н., Административное право. Учебник. Москва, 2007г. с.665
Веремеенко И.И. Административное право. Учебник - М.: Юристъ 2009г.654с.
Демин А.А. Теория административного процесса: соотношение материального и процессуального права // Правовая наука и реформа юридического образования: Сборник научных трудов: Вып.6. Юридический процесс: Реформа процедур управления, законодательной деятельности и судебной власти. Воронеж, 1966. С.94-114.
Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник, 2-е изд., испр. и доп. - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО, 2007. - 496с.
Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. Учебное пособие. - Тюмень: 2009. с.469
Административное право: Учебное пособие. Овсянко Д.М. - М.: Юристъ, 2010. с.570
Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005. - 697с.
Российское административное право. Части Общая и Особенная: Учебник под ред. Еропкина М.И., - Москва, 2008. с.479
Энциклопедия Российского законодательства / "ГАРАНТ" 2010г.
1 Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005с. 340
2 Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник, 2-е изд., испр. И доп. - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО, 2006. - 496с.
3 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник.М., 2007.С. 344
4 Административное право: Учебник / Под ред.Л. Л. Попова. - М.: Юристъ, 2005 с. 340
5 Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010.С. 599.
6 Административное право: Учеб. М.: Эксмо, 2008.С. 277.
7 Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник, 2-е изд., испр. И доп. - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО, 2007. - 190
8 Российское административное право. Части Общая и Особенная: Учебник под ред. Еропкина М.И., - Москва, 2008. с. 163-164
9 Веремеенко И.И. Административное право. Учебник - М.: Юристъ 2009г. с. 355
10 Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. Учебное пособие. - Тюмень: 2008. с. 211-212
11 Административное право: Учебное пособие. Овсянко Д.М. - М.: Юристъ, 2008. с. 231-232