Социально-правовое значение современного правового регулирования паспортной системы РФ
План
Введение
Глава 1. Описание паспортной системы Российской Федерации
1.1 Исторический обзор паспортной системы
1.2 Паспортная система в Российской Федерации
Глава 2. Эффективность паспортной системы Российской Федерации
2.1 Паспортная система и административные правонарушения против порядка управления
2.2 Совершенствование паспортной системы Российской Федерации
Заключение
Список литературы
Введение
Российская паспортно-регистрационная система увязывает права людей с наличием у них отметки о регистрации по месту жительства, проставляемой в гражданском паспорте. Получение регистрации возможно только при наличии паспорта и прав на жилое помещение, что в условиях сниженной доступности жилья для большинства российского населения существенно ограничивает свободу передвижения на территории РФ. Люди без регистрации (и тем более без паспорта) оказываются исключенными из правового поля и из общества. На этих людей фактически не распространяется Конституция РФ, им недоступны все те возможности, которые доступны другим гражданам. Их не видит законодатель при разработке законов, их не видят органы власти при разработке целевых социальных программ для различных групп населения (молодежи, инвалидов и др.).
Однако паспортная система в России не только является одной из основных причин массового нарушения конституционных прав граждан, но и в значительной степени определяет особенности и перспективы социально-экономического и демографического развития России, оказывая во многом негативное влияние на эти процессы. В Советском Союзе система прописки и паспортный режим выполняли функции подавления инакомыслия и контроля над распределением рабочей силы по территории страны, необходимые для решения экономических задач и задач управления страной командно-административными методами. В современных российских реалиях паспортная система, основанная на старых принципах, уже не справляется с возложенными на нее функциями, становясь тормозом для развития страны.
Призванная создавать условия для реализации прав граждан и предупреждать правонарушения, эта система формирует административные барьеры и является причиной совершения многочисленных правонарушений и коррупции. Типичными преступлениями, которые из века в век следуют за паспортной системой, являются коррупция и подделка документов. Созданная в целях обеспечения необходимых условий для исполнения гражданином обязанностей перед другими гражданами и государством, она в целом ряде случаев делает их исполнение невозможным. Ярким примером этого может служить обязанность воинского учета.
Целью данной курсовой работы является исследование понятия, социально-правового значения, современного правового регулирования паспортной системы Российской Федерации.
В связи с поставленной целью выделим ряд задач:
1. Рассмотреть исторический обзор паспортной системы
2. Определить понятие паспортной системы в Российской Федерации
3. Проанализировать паспортную систему и административные правонарушения против порядка управления
4. Исследовать совершенствование паспортной системы Российской Федерации.
Данная курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
Во введении мы обозначим актуальность, цель и задачи данной курсовой работы. В первой главе мы дадим исторический обзор и определим понятие паспортной системы. Во второй главе мы проанализируем эффективность паспортной системы Российской Федерации. В заключении мы предоставим основные выводы по курсовой работе.
ГЛАВА 1. ОПИСАНИЕ ПАСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Исторический обзор паспортной системы
Исторические корни регистрационной и паспортной систем лежат в глубоком прошлом.
Российское общество не являлось первым обществом, основанным на прикреплении человека к профессии и месту проживания. Порядок, при котором не существовало свободы смены места проживания и свободы передвижения, возник еще в древности. Наиболее полное выражение он получил в период упадка Римской империи, отразившись в законодательстве (надолго ставшем образцовым) - позднем римском праве (вульгарном праве).
Возникновение феодализма привело к широкому распространению прикрепления людей к месту обитания, роду занятий и господину.
Основанием для будущей регистрационной и паспортной системы в России стало установление крепостного права в XVI – XVII веках. Оно не являлось признаком отсталости страны, но отвечало долгосрочным экономическими интересам феодальной знати, связанной с мировым рынком. Прежде всего, крепостническая «патронажная регистрация» распространялась на сельское население, но очень часто крепостными были и рабочие.
В начале XVIII века в России осуществилась паспортизация населения с отражением в документах сословного положения подданных. Прежде всего, введение паспортов было направленно против крестьян. Над ними устанавливался полный контроль, вплоть до продажи крепостных без земли с отделением от семьи. Пребывание крестьян где-либо вне места постоянного жительства без выданного хозяином паспорта могло рассматриваться как бегство и считалось противозаконным. Паспортизация населения и установление жесткого контроля над ним (в том числе и над лично свободными людьми) были неотделимы от установления крепостнических порядков, превративших большую часть жителей страны в рабов.
В отличие от России страны Западной Европы развивались в ином направлении, подчиняя при этом развитие России своей логике. Превращение Англии и Нидерландов в мировые промышленные и торговые центры позволило дворянским хозяйствам в России работать на экспорт. За рубеж поставлялись хлеб, пенька, лен и другие товары. Построенные при Петре I заводы также в значительной мере работали на экспорт (чугун, руды, иное сырье), опираясь на подневольный труд. В то же время в Западной Европе ширилось использование свободного наемного труда, что требовало не ужесточения контроля над миграцией населения (как было в России), а отказа от него.
Произошедшие на Западе в XVIII – XIX веках буржуазные революции привели к исчезновению, как феодальных отношений, так и феодального права. Подданные превратились в граждан, завоевав также свободу передвижения и право беспрепятственно избирать место проживания. Сложились национальные рынки товаров, капиталов и труда. Это способствовало быстрому экономическому развитию, созданию передовой для своего времени индустрии и обширных транспортных сетей.
В России на протяжении XVIII – XIX веков (вплоть до отмены крепостного права) контроль над подданными со стороны бюрократии делался все строже. Появились заграничные паспорта. Во внутренних паспортах стало фиксироваться вероисповедание. Когда объективные условия потребовали от монархического правительства отмены крепостного права, паспортную систему пришлось менять. Крестьяне перестали быть собственностью и получили юридическую самостоятельность. При этом право в российской империи осталось сословным. Сословная принадлежность фиксировалась в каждом паспорте.
Отмена крепостного права и признание за всеми подданными правовой самостоятельности способствовали экономическому развитию России. При этом миграция возросла, так как многие бывшие крепостные превратились в наемных работников. Паспортную систему потребовалось менять. Особенно ощутимой оказалась необходимость перемен после снижения мировых цен на хлеб (со времени мирового кризиса 1873–1878 годов по последние годы XIX столетия), приведшего к массовой миграции из деревень и индустриальному росту России.
Институт прописки был сохранен. Прописка носила разрешительный характер. Получение ее не оплачивалось. Подданные освобождались от обязанности всегда иметь с собой паспорт.
Однако проживать где-либо без прописки воспрещалось. Паспорта являлись долгосрочными документами, но для получения заграничного паспорта требовалось подавать прошение.
После 1905 года российские подданные всех сословий получили возможность относительно свободно избирать место жительства. Революция принудила Николая II отменить откупные платежи, крестьяне теперь превращались в полноценных собственников небольших земельных наделов. Они также получали право покидать родные места, поскольку более не удерживались обязанностью внесения откупных платежей. Эти изменения отвечали задачам быстрого индустриального развития России начала XX века. Полицейский контроль сохранялся, как сохранялись запреты для «неблагонадежных и опасных политических элементов» проживать в промышленных центрах. Паспорта и прописка документов в полиции сохранялись.
1917–1918 годы принесли отмену паспортов и прописки. Сохранялись лишь заграничные паспорта. Любой документ, выданный на конкретное лицо, становился удостоверением личности. В стране устанавливалась полная свобода передвижения граждан и выбора ими места проживания.
В результате сосредоточения всей власти в руках бюрократической прослойки общества и падения мировых цен на хлеб (влияние глобального кризиса 1929–1933 годов), в СССР развернулась форсированная принудительная коллективизация. Строго-административными методами проводилась индустриализация. Достижения прежних лет в сфере либерализации системы прописки были аннулированы. В 1933 году в стране была восстановлена паспортная система. В 1935 году появилась разрешительная прописка. Сельские жители не получали паспортов, полностью лишаясь права покидать места проживания без санкции властей. Жесткое административное управление капиталовложениями дополнялось не менее жестким управлением миграцией трудовых ресурсов, имевших низкую материальную заинтересованность.
К середине 1950-х годов обнаружился кризис «сталинской прописки», выразившийся в массовом бегстве колхозников в города. Проблемы приобрели общеэкономический характер, потребовав от власти реформирования паспортной и регистрационной системы. Сельские жители получили паспорта. В СССР произошло смягчение паспортного и регистрационного режима при сохранении почти полного государственного регулирования на рынке труда и контроля над передвижением населения. Паспорта стали бессрочными. В них сохранилась графа «национальность». Заграничные паспорта существовали отдельно от внутренних. Для выезда за рубеж требовалась выездная виза. Прописка выполняла функцию внутренней визы, дававшей разрешение на проживание и работу в данном регионе страны. Перемена места жительства осталась связанной с переменой места работы.
Отмена прописки в 1991–1993 годы оказалась непродолжительной и формальной. В 1993 году был установлен порядок регистрации по месту жительства и регистрации по месту пребывания. В России вводился строгий антимиграционный режим. Прописка и временная регистрация де-факто получали разрешительный характер. Вводимый вопреки Конституции РФ порядок прикрепления населения к местам проживания (по закону - к конкретной жилой площади) лишал граждан возможности свободного передвижения по стране с беспрепятственным выбором места проживания. В государстве сохранялось деление на внутренние и заграничные паспорта с фиксированием в первом типе документа места прописки. Реализация многих гражданских прав ограничивалась административно определяемыми зонами. Экономическим основанием установления подобного порядка являлся глубокий кризис социально-экономической структуры общества, связанный с разрушением прежних хозяйственных институтов и несформированностью новых. В этих условиях государство стремилось удержать население на «насиженных местах».
В 2000-е годы произошло незначительное смягчение режима прописки. После экономического кризиса 1998–1999 годов Россия вступила в полосу хозяйственного подъема. В стране сформировались адекватные мировым экономические институты, резко возрос спрос на рабочую силу, начался приток иностранных инвестиций. Действующая паспортная и регистрационная система стала мощным тормозом хозяйственного развития. В 2003–2004 годах были приняты первые, крайне слабые шаги по ее либерализации.
Однако основные проблемы так и не были решены: регистрационный режим остался преградой для миграции населения и набора необходимого персонала компаниями. В стране с повсеместным распространением свободного движения капиталов и товаров рабочая сила по-прежнему остается в огромной степени прикрепленной к месту, определяемому регистрацией.
1.2 Паспортная система в Российской Федерации
Современная паспортная система Российской Федерации регламентируется рядом нормативных правовых документов.
Во-первых, это Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации».
В соответствии с данным Указом, в целях создания необходимых условий для обеспечения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, впредь до принятия соответствующего федерального закона об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации, на территории Российской Федерации вводится в действие паспорт гражданина Российской Федерации, являющийся основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации. Правительство Российской Федерации до 1 июня 1997 года должно утвердить образец бланка и описание паспорта гражданина Российской Федерации, а также положение о паспорте гражданина Российской Федерации. Кроме того, Правительство Российской Федерации должно определить объемы и источники поэтапного финансирования изготовления с 1997 года бланков паспорта гражданина Российской Федерации, приобретения технических средств и других материалов, необходимых для оформления паспортов гражданина Российской Федерации, а также условия их изготовления и выдачи. Паспорт гражданина СССР, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации, должен быть действителен до замены его в установленные сроки на паспорт гражданина Российской Федерации.
Во-вторых, Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» (далее - Положение о паспорте гражданина Российской Федерации), являющееся основным документом, регламентирующим паспортную систему в настоящее время.
Бланки паспорта изготавливаются по единому для всей Российской Федерации образцу и оформляются на русском языке. К бланкам паспорта, предназначенным для оформления в республиках, находящихся в составе Российской Федерации, могут изготавливаться вкладыши, имеющие изображение государственного герба республики и предусматривающие внесение на государственном языке (языках) этой республики сведений о личности гражданина.
В паспорт вносятся следующие сведения о личности гражданина: фамилия, имя, отчество, пол, дата рождения и место рождения. Также в паспорте производятся следующие отметки:
• о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета - соответствующими органами регистрационного учета;
• об отношении к воинской обязанности граждан, достигших 18-летнего возраста, - соответствующими военными комиссариатами и территориальными органами Федеральной миграционной службы;
• о регистрации и расторжении брака - соответствующими органами, осуществляющими государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации, и территориальными органами Федеральной миграционной службы;
• о детях (гражданах Российской Федерации, не достигших 14-летнего возраста) - территориальными органами Федеральной миграционной службы;
• о ранее выданных основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, - территориальными органами Федеральной миграционной службы;
• о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации, - территориальными органами Федеральной миграционной службы или другими уполномоченными органами.
По желанию гражданина в паспорте также производятся отметки:
• о его группе крови и резус-факторе - соответствующими учреждениями здравоохранения;
• об идентификационном номере налогоплательщика - соответствующими налоговыми органами.
Отметка о детях (гражданах Российской Федерации, не достигших 14-летнего возраста) заверяется подписью должностного лица и печатью территориального органа Федеральной миграционной службы.
Вносить в паспорт сведения, отметки и записи, не предусмотренные Положением о паспорте гражданина Российской Федерации, запрещается. Паспорт, в который внесены такие сведения, является недействительным.
Срок действия паспорта гражданина:
• от 14 лет - до достижения 20-летнего возраста;
• от 20 лет - до достижения 45-летнего возраста;
• от 45 лет - бессрочно.
По достижении гражданином (за исключением военнослужащих, проходящих службу по призыву) 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене. Военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, паспорта выдаются или заменяются по окончании установленного срока военной службы по призыву.
Контроль над исполнением Положения о паспорте гражданина Российской Федерации осуществляется территориальными органами Федеральной миграционной службы.
Нарушение требований Положения о паспорте гражданина РФ влечет за собой ответственность должностных лиц и граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Выдача и замена паспортов осуществляется территориальными органами Федеральной миграционной службы по месту жительства, по месту пребывания или по месту обращения граждан в порядке, определяемом Федеральной миграционной службой.
Перечень документов, которые необходимо предоставить для получения паспорта, достаточно небольшой. Так, гражданин обязан представить следующие документы:
• заявление по форме, установленной Федеральной миграционной службой;
• свидетельство о рождении;
• две личные фотографии размером 35 x 45 мм.
В случае невозможности представления свидетельства о рождении паспорт может быть выдан на основании других документов, подтверждающих сведения, необходимые для получения паспорта.
Замена паспорта производится в следующих случаях:
• достижение возраста, предусмотренного Положением о паспорте гражданина Российской Федерации;
• изменение гражданином в установленном порядке фамилии, имени, отчества, изменение сведений о дате (число, месяц, год) и/ или месте рождения;
• изменение пола;
• непригодность паспорта для дальнейшего использования вследствие износа, повреждения или других причин;
• обнаружение неточности или ошибочности произведенных в паспорте записей.
Замена паспорта производится и в иных случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Для замены паспорта гражданин представляет:
• заявление по форме, установленной Федеральной миграционной службой;
• паспорт, подлежащий замене;
• две личные фотографии размером 35 x 45 мм;
• документы, подтверждающие основания для замены паспорта.
Граждане для получения или замены паспорта представляют необходимые документы и личные фотографии соответствующим должностным лицам жилищно-эксплуатационных организаций государственного и муниципального жилищных фондов, жилищно-строительных и жилищных кооперативов, домов-интернатов для инвалидов, ветеранов, одиноких и престарелых, гостиниц-приютов и других учреждений социального назначения, государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, а также акционерных обществ и коммерческих организаций, имеющих жилищный фонд.
Указанные должностные лица обязаны представить в 3-дневный срок переданные гражданами документы и личные фотографии в территориальные органы Федеральной миграционной службы для оформления паспорта.
Граждане вправе также представлять необходимые для получения или замены паспорта документы непосредственно в территориальные органы Федеральной миграционной службы.
В приеме документов и личных фотографий может быть отказано только в случае, если представлены не все необходимые документы или если размер и количество личных фотографий не соответствуют требованиям, предусмотренным Положением о паспорте гражданина Российской Федерации.
Документы и личные фотографии для получения или замены паспорта должны быть сданы гражданином не позднее 30 дней после наступления обстоятельств, служащих основанием для замены паспорта.
Сроки выдачи паспорта в Положении о паспорте гражданина Российской Федерации достаточно строго регламентированы. Так, в случае обращения гражданина по вопросу выдачи или замены паспорта по месту жительства паспорт выдается ему в 10-дневный срок со дня принятия документов территориальными органами Федеральной миграционной службы.
В случае обращения гражданина по вопросу выдачи или замены паспорта не по месту жительства, а также в связи с его утратой (похищением) паспорт выдается в 2-месячный срок со дня принятия документов территориальными органами Федеральной миграционной службы. При этом до оформления нового паспорта гражданину по его просьбе выдается территориальным органом Федеральной миграционной службы временное удостоверение личности, форма которого устанавливается Федеральной миграционной службой.
Гражданин обязан бережно хранить паспорт. Об утрате паспорта гражданин должен незамедлительно заявить в территориальный орган Федеральной миграционной службы. Найденный паспорт подлежит сдаче в территориальные органы Федеральной миграционной службы или в органы внутренних дел.
В Положении о паспорте гражданина Российской Федерации отмечается, что изъятие у гражданина паспорта, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации, запрещается. Также в Положении предусмотрены следующие случаи изъятия паспорта:
Во-первых, прекращение гражданства Российской Федерации. Лица, у которых прекратилось гражданство Российской Федерации, обязаны сдать паспорта в территориальные органы Федеральной миграционной службы по месту жительства или месту пребывания, а лица, проживающие за пределами Российской Федерации, - в дипломатическое представительство или в консульское учреждение Российской Федерации в государстве пребывания.
Во-вторых, смерть гражданина. Паспорт умершего гражданина сдается в органы, осуществляющие государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации, по месту регистрации смерти. Паспорт гражданина, умершего за пределами Российской Федерации, сдается в дипломатическое представительство или в консульское учреждение Российской Федерации.
В-третьих, заключение под стражу или осуждение к лишению свободы. Паспорт лица, заключенного под стражу или осужденного к лишению свободы, временно изымается органом предварительного следствия или судом и приобщается к личному делу указанного лица.
При освобождении из-под стражи или отбытии наказания в виде лишения свободы паспорт возвращается гражданину.
Таким образом, в Положении о паспорте гражданина Российской Федерации установлены достаточно несложные и выполнимые условия выдачи и замены паспорта. Проблемы, как правило, возникают на стадии применения указанного Положения, так как достаточно часто сотрудники Федеральной миграционной службы требуют документы, не предусмотренные указанным Положением. Возможность указанных требований определяется тем, что в Положении не перечислены документы, подтверждающие основания для замены паспорта.
ГЛАВА 2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПАСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Паспортная система и административные правонарушения против порядка управления
Типичным является утверждение, что регистрация по месту жительства носит сугубо уведомительный характер. Анализ Закона о праве граждан на свободу передвижения и Правил регистрации граждан показывает, что для наличия возможности зарегистрироваться необходимо выполнение ряда условий. Во-первых, это наличие места жительства или места пребывания, которым фактически является только пригодное для проживания граждан помещение (жилое помещение). Во-вторых, наличие у гражданина РФ законных оснований на вселение в указанное жилое помещение. Обязательным является предоставление необходимых документов, перечисленных в Правилах регистрации граждан, а в случае регистрации по месту пребывания - согласие установленного круга лиц.
Таким образом, к сожалению, действующая ныне система регистрации практически не отличается от разрешительной прописки, которая была признана незаконной Заключением Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. № 26 (2-1) «О разрешительном порядке прописки граждан».
Невыполнимость по разного рода причинам вышеперечисленных условий (в том числе и теми жителями, кто фактически имеет место проживания) приводит к исключению целого ряда граждан из системы регистрационного учета, делая их «невидимыми» для государства: для органов исполнительной и законодательной власти и местного самоуправления, органов статистики, адресно-справочных служб и т.д., ведет к появлению многочисленной и бесправной категории лиц без регистрации, называемых на казенно-бюрократическом языке лицами без определенного места жительства.
Следует также подчеркнуть, что согласно Закону о праве граждан на свободу передвижения регистрация по месту пребывания и месту жительства является обязанностью граждан.
В соответствии с ч. 1 ст. 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, проживание гражданина Российской Федерации без регистрации по месту пребывания или по месту жительства влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей. Допущение лицом, ответственным за соблюдение правил регистрационного учета, проживания гражданина Российской Федерации без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, а равно допущение гражданином проживания в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении лиц без регистрации по месту пребывания или по месту жительства влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей.
Что касается административной ответственности за проживание без регистрации по месту жительства или по месту пребывания, то, с правовой точки зрения, проживание в населенном пункте без регистрации по месту жительства и по месту пребывания не образует состава правонарушения по определению - населенный пункт не является ни местом жительства, ни местом пребывания. Не является местом жительства улица, метро и другие общественные места, где обычно и проводится проверка паспортно-регистрационного режима. Однако на практике предусмотренные ст. 19.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях санкции применяются за сам факт нахождения без регистрации в населенном пункте. Вопрос о том, есть ли у конкретного «нарушителя» возможность зарегистрироваться в каком-нибудь жилом помещении какого-либо населенного пункта на территории Российской Федерации или нет, сотрудниками милиции не исследуется и не рассматривается.
По сути дела при назначении административного наказания за проживание без регистрации сложилась устойчивая практика объективного вменения, сопряженного с произвольным толкованием предусмотренного законом состава правонарушения, когда для наложения наказания достаточно одного лишь факта отсутствия регистрации. Субъективная сторона дела, то есть наличие вины в совершенном деянии в форме умысла или неосторожности, при вынесении решения не исследуется. Как, собственно, не исследуется наличие события и состава правонарушения в том виде, в котором оно сформулировано в законе.
Таким образом, система регистрации приводит к криминализации вполне благополучных граждан, превращая их в нарушителей закона.
На территории Российской Федерации условием реализации значительного количества прав, свобод и законных интересов является наличие паспорта гражданина России. Кроме того, отсутствие паспорта влечет за собой также невозможность исполнения гражданами обязанности регистрации по месту пребывания или по месту жительства.
Одной из основных причин отсутствия паспорта является невозможность обмена паспорта советского образца на паспорт гражданина РФ или его восстановление в случае утраты.
В Положении о паспорте гражданина РФ отмечается, что при необходимости для получения паспорта представляются документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству Российской Федерации. Однако основания, при которых возникает необходимость в предоставлении подобных документов, не указываются. По нашему мнению, это может способствовать нарушению законности при выдаче основного документа, удостоверяющего личность.
Чтобы решить проблему замены паспорта советского образца или получения паспорта гражданина РФ взамен утерянного советского паспорта, человеку необходимо сначала доказать свое российское гражданство, которое в соответствии с действующим законодательством определяется как наличие постоянной регистрации на территории страны на 6 февраля 1992 года. Как правило, паспортные столы либо вовсе не принимают заявления о подтверждении гражданства даже при наличии всех необходимых документов, указанных в нормативно-правовых актах, либо отправляют заявителей доказывать факт проживания в судебном порядке. Однако согласно ГПК РФ человек, чья личность не установлена, не может участвовать в судебном заседании. Возникает замкнутый круг, когда человек не может обратиться за подтверждением гражданства РФ в суд в силу того, что у него нет документа, удостоверяющего личность (паспорта), а получить таковой он тоже не может, так как его гражданство может быть подтверждено (установлено) только в судебном порядке.
Для полноты картины необходимо описать ту правовую лакуну, которая делает этот порочный круг действительно замкнутым. Проблема в том, что в РФ не предусмотрен документ, удостоверяющий личность человека, чья гражданская принадлежность не определена, т. е. документ, который выдавался бы человеку, личность которого установлена, а принадлежность к российскому или иному гражданству нет (не путать с лицами без гражданства - в отношении лиц без гражданства установлено отсутствие принадлежности к любому гражданству).
Не предусмотрен также документ, который удостоверял бы личность не имеющих места жительства лиц без гражданства, для которых Россия, говоря языком международного права, является страной домициля. По российскому законодательству документом, удостоверяющим личность лица без гражданства, является вид на жительство, который оформляется и выдается органами ФМС по месту жительства.
Таким образом, у нас как минимум две категории населения не могут получить удостоверения личности: лица с неустановленным гражданством и лица без гражданства.
Административная ответственность за проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) предусматривается ст. 19.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Оценивая эту норму, следует отметить, что в силу отсутствия установленной законом обязанности гражданина иметь паспорт, введение ответственности за проживание «гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта)» противоречит общеправовым принципам.
Таким образом, паспортная система имеет ряд правовых лакун, делающих невозможным получение удостоверения личности (паспорта) для достаточно большой группы российских граждан, не имеющих возможности доказать российское гражданство, обрекая их на многолетнее бесправное существование фактически в положении нелегалов в своей собственной стране и превращая их в правонарушителей.
В Законе о праве граждан на свободу передвижения закреплена норма о том, что регистрация не является правообразующим фактором. То есть наличие или отсутствие регистрации не может служить основанием для ограничения или условием реализации прав и свобод гражданина, кроме как на основании закона.
Следует отметить явное противоречие между первой и второй частями ст. 3 Закона. Согласно части первой регистрационный учет вводится для обеспечения условий, необходимых для реализации гражданином прав и свобод, т. е. по определению является первичным условием (протоусловием) их реализации. Это прямо противоречит утверждению части второй о том, что регистрация не служит основанием реализации прав и свобод.
К сожалению, анализ законодательства РФ и правоприменительной практики свидетельствуют о том, что в действительности институт регистрации является условием соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в современной России; для лиц, не имеющих места жительства, а, следовательно, и регистрации, общепризнанные принципы и нормы международного права в области прав и свобод человека носят во многом декларативный характер. Как указал Конституционный Суд РФ, «федеральный законодатель определил место жительства как место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает (пункт 1 статьи 20 ГК Российской Федерации), поскольку именно с местом жительства, как правило, связывается реализация принадлежащих гражданину прав, а также исполнение обязательств, возложенных на него законом либо договором, т. е. предполагается, что гражданин имеет юридически зафиксированное жилище, которое является для него основным, куда он после непродолжительного либо длительного отсутствия намеревается вернуться, и наличие права пользования которым служит предварительным условием его регистрации по месту жительства».
В отечественном законодательстве не предусмотрены механизмы реализации и защиты гражданами без регистрации большинства провозглашенных и гарантированных мировым сообществом и российским государством прав и свобод.
Рассмотрим примеры ущемления прав, свобод и законных интересов граждан без регистрации в различных отраслях и институтах российского законодательства.
Законы субъектов РФ предусматривают предоставление мер социальной защиты за счет бюджетов соответствующих субъектов РФ только гражданам, зарегистрированным по месту жительства в этих субъектах РФ.
Например, на территории города Владимира полномочия Управления социальной защиты населения Администрации города Владимира по реализации предусмотренных действующим законодательством мер социальной поддержки определены законами Владимирской области от 29.12.2005 г. № 218-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями Владимирской области по исполнению мер социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан» и от 29.12.2005 г. № 219-ОЗ «О наделении органом местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями Владимирской области по исполнению мер социальной поддержки». Согласно вышеуказанным нормативным правовым актам финансирование управления на реализацию мер социальной поддержки осуществляется в отношении граждан, зарегистрированных на территории Владимирской области в установленном порядке. Действие вышеуказанных нормативных правовых актов не распространяется на лиц, не имеющих регистрацию по месту жительства или по месту пребывания.
В соответствии со ст. 52 Жилищного кодекса Российской Федерации принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган по месту жительства. Основным доказательством места жительства гражданина для органа, осуществляющего учет, остается регистрация гражданина. Таким образом, лица, не имеющие жилья и наиболее нуждающиеся в нем, не имеют возможности получить его.
Лица без регистрации лишены возможности принять участие в программе ипотечного жилищного кредитования, поскольку в соответствии со ст. 13, 14 Федерального закона от 16 июля 1998 г. «Об ипотеке» регистрация по месту жительства является обязательным условием для участия в указанной программе.
Как правило, максимум, на что может рассчитывать заболевший человек, не имеющий регистрации и в связи с этим полиса ОМС - это срочная госпитализация, если человек оказался в критическом состоянии. Это означает, что когда такой человек поступает в больницу, то его заболевание находится уже на поздней стадии, что требует продолжительного и дорогостоящего лечения и, возможно, оперативного вмешательства. В случае инфекционных заболеваний, таких как туберкулез, отсутствие должного лечения приводит к дальнейшему распространению заболевания среди населения.
Анализируя статус лица без регистрации в сфере трудового законодательства, следует отметить, что, несмотря на существование законодательного запрета на любое ограничение прав на трудоустройство в отношении не имеющих регистрации граждан, найти официальную работу без регистрации по месту жительства практически невозможно.
Помимо этого, в соответствии с п. 2 ст. 3 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 года № 1032–1, наличие регистрации по месту жительства является обязательным условием для признания органами службы занятости гражданина безработным. В результате граждан без регистрации в качестве безработных не регистрируют, направление на трудоустройство им не дают, пособия по безработице не выплачивают, в активные программы содействия занятости (профессиональное обучение, повышение квалификации, стажировки) не включают.
Положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» фактически лишают граждан без регистрации избирательного права, так как активным избирательным правом данный закон наделяет только тех граждан, которые имеют место жительства на территории соответствующего избирательного округа, а факт нахождения места жительства на этой территории устанавливается органами регистрационного учета, т.е. подтверждается регистрацией.
Лица, проживающие без регистрации, в некоторых случаях не могут реализовать даже право собственности. Например, в соответствии с п. 22 Приказа МВД РФ от 27.01.2003 г. «О порядке регистрации транспортных средств» транспортные средства регистрируются за физическими лицами по месту жительства, указанному в паспортах или свидетельствах о регистрации по месту жительства собственников, выдаваемых органами регистрационного учета, которыми являются органы внутренних дел, а при их отсутствии - органы местного самоуправления. Согласно п. 3 ст. 15 Федерального закона РФ «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ допуск транспортных средств, предназначенных для участия в дорожном движении на территории Российской Федерации, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации путем регистрации транспортных средств и выдачи соответствующих документов.
Граждане без регистрации также не имеют возможности исполнять возложенные на них Конституцией РФ обязанности:
Согласно п. 7 ст. 83 Налогового кодекса постановка на учет в налоговых органах физических лиц, не относящихся к индивидуальным предпринимателям, осуществляется налоговым органом по месту жительства физического лица.
Таким образом, исполнение физическим лицом обязанностей налогоплательщика осуществляется по месту жительства в пределах Российской Федерации.
В соответствии с действующим законодательством регистрация граждан по месту жительства является обязательным условием призыва граждан на военную службу.
В соответствии с ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» воинский учет граждан осуществляется по месту их жительства. Соответственно, граждане, не имеющие регистрации, не могут быть поставлены на воинский учет и призваны на военную службу по призыву. Также они не могут нести воинскую службу по контракту.
Приведенный в данном разделе беглый обзор нормативно-правовых документов показывает, что дискриминация по принципу отсутствия регистрации имеет место практически во всех отраслях российского законодательства, регулирующих вопросы реализации людьми их прав и свобод. Все конституционные права граждан России на жилище, труд, охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обслуживание и приобретение или подтверждение гражданства (восстановление и получение удостоверения личности), участие в выборах, получение образования, а также обязанности - платить налоги и защищать Отечество - зависят от наличия регистрации по месту жительства.
В
Кодексе Российской Федерации об
административных правонарушениях от
30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ
(с изменениями
от 28 декабря 2009 г.) в статье 19.16. Умышленная
порча удостоверения личности гражданина
(паспорта) либо утрата удостоверения
личности гражданина (паспорта) по
небрежности, говорится, что объектом
правонарушения являются отношения в
сфере порядка управления. В соответствии
с п. 17 Положения о паспорте гражданина
Российской Федерации, утвержденного
постановлением Правительства РФ от 8
июля 1997 г. N 828 (с изм. и доп.), гражданин
обязан бережно хранить паспорт, а об
утрате паспорта незамедлительно заявить
в орган внутренних дел. До оформления
нового паспорта гражданину по его
просьбе выдается органом внутренних
дел временное удостоверение личности,
форма которого устанавливается МВД
России.
Объективную сторону правонарушения составляют действие или бездействие. Небрежное хранение удостоверения личности гражданина (паспорта), повлекшее его утрату, предполагает бездействие лица, обязанного принять соответствующие меры к сохранности документа. Под умышленным уничтожением или порчей удостоверения личности гражданина (паспорта) понимается действие, повлекшее причинение невосполнимых повреждений его бланку, искажающих сведения и записи, внесенные в паспорт в соответствии с Описанием бланка паспорта гражданина РФ, утвержденным вышеназванным постановлением Правительства РФ.
При выяснении объективной стороны комментируемого правонарушения следует учитывать, что использование заведомо подложного документа квалифицируется как преступление (ч. 3 ст. 327 УК РФ).
Субъект данного административного правонарушения - физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста.
С субъективной стороны комментируемое правонарушение признается совершенным как умышленно, так и по неосторожности.
Дела об указанных административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (ст. 23.67).
Протоколы о совершении данных правонарушений составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3) и органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3).
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, так же говорится о незаконном изъятие удостоверения личности гражданина (паспорта) или принятие удостоверения личности гражданина (паспорта) в залог.
Объектом комментируемого правонарушения являются отношения в сфере порядка управления в Российской Федерации.
В соответствии с п. 22 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 (с изм. и доп.), запрещается изъятие у гражданина паспорта, кроме случаев, предусмотренных законодательством. Такие случаи определены, например, в п. 21 названного Положения, которым установлено, что паспорт лица, заключенного под стражу или осужденного к лишению свободы, временно изымается органом предварительного следствия или судом и приобщается к личному делу указанного лица. При освобождении гражданина из-под стражи или отбытии наказания в виде лишения свободы паспорт ему возвращается. Паспорт, находящийся в незаконном владении (пп. 18-20 названного Положения), подлежит изъятию.
Часть 2 комментируемой статьи направлена на реализацию п. 22 названного Положения, а также ст. 336 ГК РФ, в соответствии с которой предметом залога не может быть имущество, изъятое из оборота.
Объективная сторона правонарушения характеризуется действием по не правомерному изъятию паспорта или приему его в залог.
Незаконное изъятие должностным лицом удостоверения личности гражданина (паспорта) необходимо отличать от его похищения, квалифицируемого по ч. 2 ст. 325 УК РФ.
Субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 данной статьи, является должностное лицо, а ч. 2 - физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста.
С субъективной стороны комментируемое правонарушение признается совершенным умышленно (ч. 1 ст. 2.2).
Дела об указанных административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (ст. 23.67).
Протоколы о совершении данных правонарушений составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3) и органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3).
Комментируется правонарушения о представление ложных сведений для получения удостоверения личности гражданина (паспорта) либо других документов, удостоверяющих личность или гражданство.
Объектом комментируемого правонарушения являются отношения в сфере порядка управления в Российской Федерации.
Данная статья обеспечивает охрану отношений, урегулированных федеральными законами от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (с изм. и доп.), от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (с изм. и доп.), указами Президента РФ "Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации" и "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации", постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации" (с изм. и доп.) и другими нормативными правовыми актами РФ, регламентирующими учет населения РФ.
Объективную сторону правонарушения составляет действие, связанное с представлением заведомо ложных сведений для получения удостоверения личности гражданина (паспорта), в том числе заграничного паспорта, либо других документов, удостоверяющих личность или гражданство. Следует при этом учитывать, что внесение должностным лицом в удостоверение личности гражданина (паспорта) заведомо ложных сведений квалифицируется по ст. 292 УК РФ.
Субъектом административного правонарушения является физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста, а также должностное лицо, представившие заведомо ложные сведения для получения соответствующих документов. С субъективной стороны комментируемое правонарушение признается совершенным умышленно (ч. 1 ст. 2.2). Дела об указанных административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (ст. 23.67). Протоколы о совершении данных правонарушений составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3). Паспортная система играет важную роль в обеспечении реализации субъективных прав и обязанностей граждан. В целях обеспечения реализации гражданином своих прав и обязанностей, демографические и биографические признаки (фамилия, имя, отчество, время и место рождения и др.) закрепляются в документе, удостоверяющем его личность. Наличие у гражданина паспорта во многих случаях подтверждает его конкретные субъективные права.
Так, паспорт необходимо предъявлять при участии в выборах органов власти, поступлении на работу, учебу, регистрации брака, заключении некоторых гражданско-правовых сделок и т д.
Паспортной системе принадлежит существенная роль в охране и укреплении общественного порядка, обеспечении общественной безопасности. Паспортно-визовые подразделения должны способствовать выявлению лиц, скрывающихся от суда и следствия, уклоняющихся от исполнения своих обязанностей (например, от уплаты алиментов) или отбывания наказания по приговору суда, осуществлять целый ряд других функций. Координация деятельности государственных органов, должностных лиц и общественных организаций по реализации требований паспортно-регистрационной системы в пределах административно-территориальных единиц осуществляется соответствующими органами государственной власти. Они же принимают необходимые меры по созданию надлежащих условий для нормального функционирования аппаратов паспортно-визовой службы и обслуживания населения.
Существующая паспортная система не соответствует своему основному предназначению - созданию условий для реализации гражданами прав и свобод, а также исполнения ими своих обязанностей перед другими гражданами и государством, является препятствием на пути повышения экономической активности и мобильности населения, тормозит развитие экономики, отрицательно сказывается на и без того непростой демографической ситуации, порождает коррупцию и другие преступления, стигматизирует значительные по численности группы населения, неэффективна в качестве инструмента государственного учета, планирования и управления.
2.2 Совершенствование паспортной системы Российской Федерации
В науке административного права существует четко выстроенное определение паспортной системы: обеспечение порядка учета и регулирования передвижения граждан. В "Юридическом словаре" паспортная система рассматривается как "совокупность правил, устанавливающих порядок учета и регулирования передвижения граждан посредством введения единых документов, удостоверяющих личность, паспортов, их прописки, регистрации и выписки, а также адресно-справочной работы.
Паспортно-регистрационная система все еще находится на пути реформирования, с одной стороны, в пользу упрощения ведения учета населения, а с другой - в пользу его унификации. На законодательном уровне ведутся дискуссии в пользу создания общегосударственной системы учета населения и официальных документов, удостоверяющих личность гражданина, а также замены внутреннего (общегражданского) паспорта гражданина РФ на удостоверение личности. Сейчас на рассмотрении Государственной Думы находится проект Федерального закона "Об основных документах Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации". Данный акт по своей сути дублирует уже имеющиеся как федеральные законы, так и подзаконные правовые акты. Единственным положительным моментом является попытка создать правовую базу для обеспечения машинной обработки учета населения. Остался также неурегулированным вопрос о введении порядка, при котором каждый гражданин по достижении определенного возраста проходил бы процедуру дактилоскопирования с внесением полученной о нем информации в компьютерный банк данных. Разрабатывается проект федерального закона "О государственной генной и дактилоскопической регистрации граждан Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища в Российской Федерации".
Составным и неотъемлемым структурным элементом паспортно-регистрационной системы является визовый режим, который следует рассматривать как определенную форму реализации паспортно - регистрационной системы, действие которой ограничено пределами конкретной местности. Паспортно-визовый режим регулируется как актами национального законодательства, так и международными нормами - договорами, соглашениями, ратифицированными Россией. В данной статье акцент делается на национальное законодательство, сфера действия которого направлена непосредственно на обеспечение безопасности государства. Основной задачей паспортно-визового режима является регулирование передвижения и выбора места жительства и места пребывания как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, их выезда за пределы России и въезда на ее территорию. Паспортно-визовый режим осуществляется паспортно-визовой службой. Она входит в систему органов внутренних дел и осуществляет регистрационный учет, действуя в соответствии с инструкциями о применении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденными Приказами МВД России от 23 октября 1995 года N 393 и от 26 мая 1997 года N 310.
Существует довольно много предложений, как реорганизовать паспортно-регистрационную систему с технической точки зрения. Широкое использование электронных форм, способов виртуального общения с государственным аппаратом позволило бы не только ускорить ход событий, но и сделать саму систему намного более прозрачной. Понятно, что это влечет за собой не только переквалификацию сотрудников системы, но и ее штатное сокращение. Кроме того, это делает ее гораздо более подверженной контролю как со стороны соответствующих органов, так и со стороны гражданского общества, минимизируя коррупциогенные риски.
В вопросе документирования граждан и неграждан России удостоверяющими личность документами надо максимально широко использовать систему электронного документооборота. Сейчас много времени и средств тратится на пересылку всевозможных справок, необходимых для установления личности и гражданской принадлежности документируемого. Переход на систему электронного документооборота позволит весьма существенно сократить время и фактическую стоимость документирования. Исчезнет и пропорциональный времени, затраченному на путешествия запросов и справок из одного конца страны в другой и обратно, вторичный негативный «шлейф» (экономический, психологический, правовой), порождаемый проблемами, с которыми человек без удостоверяющих личность документов сталкивается в вопросах реализации своих прав и исполнения обязанностей. В условиях наличия в системе МВД РФ собственной закрытой (изолированной от сети Интернет) компьютерной системы сохранение существующего архаичного порядка документооборота выглядит, по меньшей мере, странно. К сожалению, вместо перехода на современные технологии, периодическое реформирование паспортно-регистрационной системы сводится лишь к вполне сравнимым по финансовым затратам, но содержательно незначительным изменениям порядка документооборота, самих документов, их оформления и способов подачи, названия органов, ведающих регистрацией граждан и оформлением им паспортов. Конституция РФ в ч. 1 ст. 45 гарантирует защиту прав и свобод человека и гражданина. Полномочия законодательных органов по этим вопросам входят как в исключительное ведение РФ (п. "в" ст. 71 Конституции РФ - регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств), так и в совместное ведение Федерации и ее субъектов (п. "б" ст. 72 - защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон). Гарантом прав и свобод выступает Президент РФ. Правительство РФ (министерства, комитеты и ведомства) также играет значительную роль в обеспечении надлежащего функционирования института прав человека, участвует в определении юридических, материальных и организационных гарантий конституционных прав граждан, непосредственно распоряжаясь значительными материальными и финансовыми ресурсами. Органы исполнительной власти призваны создавать необходимые условия для реализации прав и свобод граждан, они же осуществляют функцию защиты этих прав.
Сфера защиты прав, обеспечение правопорядка, законности входит в сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов, что позволяет наиболее полно обеспечить реализацию закрепленных конституционных принципов. Но здесь наблюдается тенденция не столько декларативного и трафаретного закрепления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина в области реализации своего права выбора места пребывания, жительства, свободы передвижения, сколько отставания деятельности нормотворческих органов субъектов Федерации от развития общественных отношений, что ведет к применению старых, противоречащих Конституции норм. Более того, законодательная деятельность субъектов РФ чаще всего направлена на умаление прав и свобод гражданина, на ужесточение паспортного режима, что, по мнению субъектов РФ, способствует учету населения, нелегальной миграции населения, сокращению преступности и т.д. Но субъекты РФ тем самым превышают свои полномочия, забывая не менее важную норму Конституции - ч. 3 ст. 55, которая закрепляет за федеральным законом исключительное право ограничения прав человека и гражданина. Только обращение граждан в Конституционный Суд о проверке конституционности норм стало приводить к положительной практике приведения нормативных актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией и международными актами.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
По своей сути регистрационная и паспортная системы России представляют форму ограничения рабочей силы в свободе передвижения и выбора места проживания. Паспортная система устроена и функционирует таким образом, что люди могут трудиться без утраты многих своих прав лишь по месту формально установленного проживания. Паспорт выступает разрешением на передвижение, одновременно свидетельствуя о постоянном месте жительства человека. Институт прописки лишает российских граждан свободного выбора места жительства. Прописка (вся система регистрационных норм) и паспорт служат лишь формальным выражением правового порядка, согласно которому человек фактически не имеет права без разрешения государственных органов покидать место, в котором обязан проживать. Переселяясь на другую территорию, где ему не принадлежит жилая недвижимость, гражданин оказывается на полулегальном положении. Получение прописки, выступающей как разрешение на проживание, становится для него крупной проблемой. Это оборачивается серьезными затруднениями всего развития российской экономики.
Порядок ограничения свободы передвижения и проживания для отдельных групп населения практиковался в истории на протяжении тысячелетий. Он мог быть очень суровым и относительно мягким, но никогда не определялся характером правителя. В основе установления норм контроля над населением всегда лежали экономические интересы определенных групп общества. Крестьян прикрепляли к земле и занятию, чтобы не дать им возможности уйти от эксплуатации. Работник, привязанный к средствам производства и конкретному месту обитания, не мог ускользнуть от феодала, присваивавшего часть крестьянского урожая и обязывавшего бесплатно трудиться на себя. С такого зависимого труженика государству удобней было собирать налоги.
Пережив тяжелый перелом 1998–1999 годов, Россия очутилась в новых хозяйственных условиях. Трудовые ресурсы страны оказались востребованными. Начался приток иностранных инвестиций. Новый подъем мировых цен на нефть обеспечил рост прибыли российских монополий. Сложились новые экономические структуры: корпорации, банки. Заработала промышленность. Казавшиеся лишними рабочие руки были востребованы, потребовался даже массовый приток иностранных рабочих. Бюрократическая система регистрации, паспортного контроля и дискриминации граждан по территориальному признаку стала мощным тормозом экономического роста.
В 2003 году была отменена ответственность граждан за пребывание без регистрации.
В 2004 году срок регистрации увеличился с 3-х дней до 90. С этого времени миллионы людей получили возможность жить без прописки, лишь периодически выезжая в другие города и оставляя билеты как доказательство срока своего прибытия. Другим крайне умеренным шагом стало упрощение процедуры выписывания; получение новой регистрации по месту жительства аннулировало старую регистрацию.
Предприятия начали массово принимать на легальную работу иногородних граждан. Однако, проживая не по месту прописки, граждане оставались ограниченными в правах. Действующие нормы противоречили Конституции РФ. Вердикты Конституционного суда оставались без результатов. Масштаб полицейского произвола не стал меньше. Получение постоянной регистрации, не имея собственного жилья, так и осталось дорогой и крайне сложной.
По мере того как экономический рост требовал все больше рабочих рук, получить их становилось все сложнее. Переезд на новое место, где имелась подходящая работа, означал для миллионов россиян серьезные проблемы с бюрократией и потерю многих прав. В результате, при свободном движении товаров и капиталов, в стране не существовало свободной миграции работников. Это затрудняло компаниям подбор персонала и лишало людей лучшего заработка. Реальные инвестиции рисковали повиснуть в воздухе: предприятия не могли работать без нужного персонала. Регистрационно-паспортная система дробила рынок труда, снижая экономические мотивы миграции специалистов.
Очевидно, что паспортно-регистрационная система, призванная служить механизмом реализации гражданских прав и свобод (ст. 3 Закона о праве граждан на свободу передвижения), фактически является и механизмом исключения достаточно большого числа российских граждан из правового поля и из общества. Причем нарушаются права не только тех, кто по разным причинам не может получить регистрацию, но и, многих вполне благополучных в этом смысле граждан, имеющих регистрацию, но фактически проживающих в микрорайоне, населенном пункте, субъекте РФ, отличных от того, где они зарегистрированы. В наиболее трудном положении оказываются граждане, не имеющие ни регистрации, ни паспорта гражданина РФ, они не могут реализовать практически ни одного из своих прав.
Говоря об эффективности российской паспортной системы, нужно отметить, что она, во-первых, не способствует достижению предусмотренных законодательством Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами целей и задач (ст. 3 Закона о праве граждан на свободу передвижения, п. 1 Правил регистрации граждан); во-вторых, оказывает прямое и/ или косвенное влияние на развитие таких явлений, как правовой нигилизм, коррупция, бездомность и социальная исключенность.
Учитывая это, можно сделать вывод: существующая в Российской Федерации паспортная система эффективной признана быть не может.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (действующая редакция).
Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (ГПК РФ) (с изменениями и дополнениями) Система ГАРАНТ – Максимум, 20.02.2010. ст. 161.
Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы».
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 15 сентября 2000 г. «О конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации».
Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 32. - Ст. 1227.
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год «Закон сильнее власти». Российская газета - 2008. - 14 марта.
Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации». Российская газета - 1997. - 18 марта.
Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации». Российская газета - 1997. 16 июля.
Приказ МВД РФ от 28 декабря 2006 г. № 1105 «Об утверждении административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации. Российская газета - 2007. - 17 февраля.
Кагарлицкий Б.Ю. Периферийная империя: Россия и миросистема. - М., 2004.
Колташов В.Г. «Средний класс» в России: материальное положение, сущность, сознание. Аналитический журнал «Левая политика» №1, 2007. С. 46–53.
Колташов В., Кагарлицкий Б., Романенко Ю., Герасимов И. Кризис глобальной экономики и Россия (Доклад Института глобализации и социальных движений). М., 2008.
Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) с постатейными материалами (Чижевский В.С.).
Паспортно-регистрационная система Российской Федерации. Анализ эффективности / Под ред. Б.Л. Панича, Е.В. Ринн. - СПб., 2009. - 240 с.
Покровский М.Н. Русская история. М., 2005.
Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях: расширенный, с использованием материалов судебной практики. В 2-х книгах, книга 1-я (Агапов А.Б., авт. коммент.).
Роговин В.З. Сталинский неонэп. М., 1994.
Черепанова И.В. Регистрация граждан по документам, удостоверяющим личность (теоретический анализ и практика применения): Дис. … канд. юрид. наук. - М. - 2002.
Щеславская О.А., Сапрыкин С.Ю. Как правильно и быстро зарегистрироваться по месту жительства. М.: ГроссМедиа: РОСБУХ, 2008. - 232 с.
Википедия (материалы разделов «Прописка» и «Паспорт»): http://ru.wikipedia.org
Дульнев Б. Об истории современной регистрации. http://doloypropisku.narod.ru/thoughts/thoughts_3.html
История паспорта в России: http://www.pasporta.com/97.html
История паспорта, Электронный журнал «Час суда»: http://www.chas-suda.net/?div=articles&page=2
Колташов В.Г. Прописка. Информационно-аналитический журнал Института проблем глобализации «Глобальная альтернатива», 2006. http://www.aglob.ru
Любарский К. Паспортная система и система прописки в России. http://www.hrights.ru/text/b2/Chapter5.htm
Полукарова Н. История паспорта. Электронная страница журнала «Второй паспорт»: http://www.citizenship.ru/index.php?art=202&no=11
Попов В. Паспортная система советского крепостничества. http://magazines.russ.ru/novyi_mi/1996/6/popov.html
Конституция Российской Федерации 1993 г.