Конституційно-правовий статус органу виконавчої влади України, структура та критерії його визначення.
ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ
Чикурлій Сергій Олександрович
УДК_342.9(477)
КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ
12.00.02 – конституційне право
Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Київ – 2008
Дисертацією є рукопис
Робота виконана у відділі проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України
Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України, Копиленко Олександр Любимович, Інститут законодавства Верховної Ради України, директор.
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,член-кореспондент АПрН України, Ярмиш Олександр Назарович, Державний науково-дослідний інститут МВС України, начальник;
кандидат юридичних наук, Грабильніков Анатолій Васильович, Дніпропетровський національний університет, заступник декана юридичного факультету з наукової роботи та міжнародних зв’язків
Захист відбудеться 16.042008 року о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора (кандидата) юридичних наук в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.
Автореферат розісланий 14.03. 2008 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради О.М. Биков
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дослідження. Одними із найгостріших проблем, вирішення яких стоїть на порядку денному перед сучасною українською державою, є проблеми, пов’язані з реалізацію виконавчої влади та побудовою системи органів, які її здійснюють, адже внаслідок реалізації виконавчої влади відбувається прямий і безпосередній вплив на процеси суспільного розвитку. Особливого значення при вирішенні проблем, пов’язаних із виконавчою владою, необхідним є вивчення теоретичного аналізу, осмислення базових основ, а також якісного нормативно-правового регулювання статусу складових елементів системи органів виконавчої влади України. Така необхідність зумовлена суто практичними потребами підвищення якісного рівня діяльності системи органів виконавчої влади України та її змістовної переорієнтації на реалізацію прав та свобод людини і громадянина.
Аналіз сучасного стану теоретичної та практичної розробки питання статусу органів виконавчої влади України дає змогу виявити деякі проблемні моменти, які необхідно розглянути і запропонувати шляхи їх вирішення. Зокрема, йдеться про збереження впливу традиційних підходів і методів у теоретичному аналізі феномену виконавчої влади, існування прогалин та суперечностей у правовому регулюванні питань, пов’язаних із діяльністю органів виконавчої влади України. Так, досі не прийнято Закон України “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, актуальними залишаються питання конституційності окремих положень нещодавно прийнятого Закону України «Про Кабінет Міністрів України», очевидним є застарілий характер Закону України «Про місцеві державні адміністрації».
Завдяки вищій юридичній силі Конституції України та основоположному характеру норм конституційного права особливого, пріоритетного значення у процесі дослідження феномену виконавчої влади набуває аналіз саме конституційно-правового статусу органів виконавчої влади України. Дослідження конституційно-правового статусу органів виконавчої влади України стає особливо актуальним у контексті потреби наступного вдосконалення конституційно-правового регулювання суспільних відносин в Україні та завершення започаткованої у 1998 році адміністративної реформи, подальша реалізація якої неможлива без наукового обґрунтування, чіткого розуміння конституційно-правового статусу органів виконавчої влади та його якісного нормативно-правового забезпечення.
Наведені фактори зумовлюють необхідність наукових розробок та практичних рекомендацій у досліджуваній сфері, а також свідчать про її актуальність.
Слід відзначити, що загальнотеоретичні питання статусу органів виконавчої влади досліджувались у наукових працях таких філософів та мислителів, як Аристотель, Полібій, Г. Гегель, Т. Гобс, Т. Джефферсон, Дж. Локк, Дж. Медісон, Ш. Монтеск’є, Ж.-Ж. Руссо. Для дисертаційної роботи важливе значення мали наукові розробки таких учених – теоретиків держави і права та фахівців у галузі конституційного та адміністративного права, як С.А. Авакян, В.Б. Авер’янов, Ф.М. Аляутдінов, Л.К. Байрачна, Д.М. Бахрах, І.Л. Бачило, К.С. Бєльський, А.І. Бобилєв, Н.А. Богданова, С.К. Бостан, В.О. Величко, Б.М. Габричидзе, А.З. Георгіца, І.П. Голосніченко, І.І. Дахова, В.А. Дерець, А.В. Дуда, Л.М. Ентін, В.П. Єрмолін, В.І. Іващенко, В.М. Кампо, П.В. Кикоть, С.П. Кисіль, Ю.М. Козлов, В.П. Колісник, І.Б. Коліушко, А.М. Колодій, В.К. Колпаков, О.Л. Копиленко, В.В. Кравченко, О.Д. Крупчан, А.Р. Крусян, Є.Б. Кубко, О.Є. Кутафін, Б.М. Лазарєв, А.В. Макаренко, М.Н. Марченко, О.В. Марцеляк, В.Ф. Мелащенко, А.О. Мішин, Г.О. Мурашин, В.С. Нерсесянц, Н.Р. Нижник, А.Ф. Ноздрачов, Д.М. Овсянко, М.Ф. Орзіх, О.М. Осавелюк, В.С. Основін, В.Ф. Погорілко, О.І. Полянський, Т.О. Проценко, Л.М. Силенко, О.Ф. Скакун, Ю.М. Старілов, В.П. Тимощук, Ю.М. Тихоміров, В.В. Толстошеєв, Ю.М. Тодика, О.О. Томкіна, О.Ф. Фрицький, В.Є. Чиркін, О.І. Черкасов, В.М. Шаповал, Н.Г. Шукліна, М.К. Якимчук.
Не зважаючи на значну кількість публікацій у окресленій сфері, проблема визначення поняття конституційно-правового статусу органу виконавчої влади та специфіки конституційно-правового статусу різних видів органів виконавчої влади України залишається комплексно недослідженою. Відсутність ґрунтовного теоретичного осмислення конституційно-правового статусу органу виконавчої влади зумовлює існування труднощів для повноцінного функціонування як системи органів виконавчої влади, так і конституційної системи стримань і противаг України.
У вітчизняній науці конституційного права питання пов’язані з проблемою конституційно-правового статусу органу виконавчої влади, розкривалися недостатньо чітко і фрагментарно.
Необхідно відзначити також й те, що за останній період в Україні захищено ряд дисертацій, які містять науковий аналіз окремих аспектів загальної проблеми конституційно-правового статусу органів виконавчої влади України. Однак ці праці не містять комплексного наукового підходу до проблеми визначення конституційно-правового статусу органу виконавчої влади та специфіки конституційно-правового статусу різних видів органів виконавчої влади України. Тому дане дослідження органічно їх доповнює, а наявність зазначених робіт не позбавляє його актуальності.
Зв’язок роботи з науковими програми, планами, темами. Обраний дисертантом напрям наукового дослідження належить до пріоритетних у галузі науки конституційного права. Дисертація виконана як частина загального плану науково-дослідної роботи Інституту законодавства Верховної Ради України, зокрема вона є складовою програми «Стратегія розвитку законодавства України» (державний реєстраційний номер № 0103U007975).
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є узагальнення на основі врахування досягнень науки конституційного права, юридичної практики, вітчизняного та зарубіжного досвіду конституційно-правового регулювання системи органів виконавчої влади, визначення поняття конституційно-правового статусу органу виконавчої влади України, його основних елементів, специфіки конституційно-правового статусу різних видів органів виконавчої влади України.
Для досягнення зазначеної мети дисертаційного дослідження необхідно вирішити наступні завдання:
визначити поняття і сутність виконавчої влади, дослідити його еволюцію та сформувати визначення;
охарактеризувати поняття конституційної моделі організації виконавчої влади та дослідити її види;
розкрити поняття та особливості побудови системи органів виконавчої влади України,
проаналізувати особливості нормативно-правового регулювання системи органів виконавчої влади України та конституційно-правові принципи її організації;
здійснити аналіз елементів конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України;
дослідити механізм реалізації конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України;
виявити фактори, які визначають особливості структури конституційно-правового статусу центральних органів виконавчої влади України;
дослідити структурну характеристику конституційно-правового статусу місцевих органів виконавчої влади України;
запропонувати і обґрунтувати висновки і пропозиції щодо необхідності внесення змін до системи нормативно-правових актів України, що регулюють організацію та діяльність системи органів виконавчої влади України.
Об’єктом дослідження виступила сукупність правових норм, що визначають елементи правового статусу органів виконавчої влади України, а також підстави, зміни та припинення відповідних правовідносин.
Предметом дослідження є конституційно-правові норми, що закріплюють повноваження та інші елементи конституційно-правового статусу органів виконавчої влади України і містяться, окрім Конституції України, у законах України, указах Президента України, постановах Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України.
Методи дослідження. В основу методології дослідження покладено загальнотеоретичні принципи та підходи до вивчення обраного предмета дослідження. З цією метою використано низку загальнонаукових і спеціальних методів пізнання, зокрема:
формально-логічний метод, за допомогою якого досліджувались сутність конституційно-правового статусу органів виконавчої влади України, його основні елементи, здійснювалася зовнішня наукова обробка емпіричного матеріалу. За допомогою даного методу стало можливим розглядати правовідносини, пов’язані з конституційно-правовим статусом органів виконавчої влади у їх діалектичному взаємозв’язку та взаємодії. Найбільш повно використовувались такі прийоми формально-логічного методу, як опис та аналіз правовідносин із приводу формування та реалізації конституційно-правового статусу органів виконавчої влади, його основних елементів та їх відповідного правового регулювання;
історичний метод, який проявився у виявленні історичних обставин, які зумовили виникнення, розвиток та характер конституційно-правового статусу органів виконавчої влади;
порівняльно-правовий метод, який практично проявився у порівняльному аналізі конституційно-правових актів різних держав щодо статусу органів виконавчої влади, за допомогою якого були встановлені загальні закономірності даного статусу та визначений відповідний позитивний досвід зарубіжних країн;
структурно-функціональний метод, використання якого дало змогу детально розглянути основні елементи зазначеного статусу та визначити місце органів виконавчої влади в конституційній системі стримань і противаг;
системний метод, за допомогою якого конституційно-правовий статус органів виконавчої влади України розглянуто як цілісну взаємопов’язану систему, що базується на комплексному застосуванні всіх інших методологічних підходів, які у своїй єдності відображають різноаспектне бачення конституційно-правового статусу органів виконавчої влади.
Наукова новизна дослідження полягає в тому, що вона є одним із перших у сучасній юридичній науці України монографічних досліджень статусу органів виконавчої влади України із позицій конституційного права, в якому обґрунтовується наявність та основоположне значення конституційно-правового підходу до вивчення зазначеного статусу, визначення та розкриття специфіки його елементів. Дане дослідження узагальнює сучасну теорію і практику конституційно-правового регулювання основних складових елементів системи органів виконавчої влади в умовах проведення конституційної та адміністративної реформи в Україні.
У результаті проведеного дослідження сформульовано нові наукові положення та висновки, а саме:
Вперше:
обґрунтовано, що поняття “система органів виконавчої влади” є цілком самодостатньою категорією конституційного права і відрізняється від таких споріднених йому понять як “апарат державного управління” та “механізм виконавчої влади”;
запропонована система критеріїв виділення конституційно-правового статусу органу виконавчої влади;
обґрунтовано потребу прийняття Закону України “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади України” із урахуванням існуючої нормативно-правої бази щодо центральних органів виконавчої влади, який, відповідно, повинен носити основоположний характер.
Дістали подальшого розвитку:
обґрунтування наявності та основоположного значення конституційно-правового підходу до вивчення феномену виконавчої влади;
позиція, відповідно до якої місце та роль виконавчої влади в конституційній системі стримань і противаг обумовлюють конституційну модель організації виконавчої влади кожної країни;
позиція щодо необхідності розширення у законодавстві конституційно визначених видів актів Кабінету Міністрів України такими різновидами актів: нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України особливого характеру; акти Кабінету Міністрів України програмно-цільового характеру; акти, видані в порядку делегованого законодавства.
Уточнено наступні положення щодо:
дефініції поняття та змісту виконавчої влади;
класифікації функцій виконавчої влади;
дефініції конституційно-правового статусу органу виконавчої влади та елементів його структури;
системи аргументів щодо обґрунтування існування конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України;
системи аргументів щодо обґрунтування існування конституційно-правового статусу міністерств України;
системи аргументів щодо обґрунтування існування конституційно-правового статусу місцевих державних адміністрацій України.
Практичне значення одержаних результатів полягає у можливості використання їх для удосконалення правотворчого і правозастосовчого процесів у сфері правовідносин, пов’язаних із конституційно-правовим статусом органів виконавчої влади України; прийняття Закону України “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, удосконалення законів України “Про Кабінет Міністрів України” та “Про місцеві державні адміністрації”; подальших наукових досліджень проблем конституційно-правового регулювання статусу органів виконавчої влади України; навчально-методичних цілей у процесі підготовки студентів у галузі конституційного права.
Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною завершеною науковою роботою. Сформульовані в ній положення, узагальнення, оцінки та висновки, рекомендації та пропозиції одержані дисертантом в результаті опрацювання та аналізу 405 наукових, нормативно-правових джерел та юридичної практики з питань конституційно-правового статусу органів виконавчої влади України, осмислення власного досвіду.
Апробація результатів дисертації. Положення дисертації доповідались на: Міжнародній науковій конференції студентів і аспірантів “Актуальні проблеми правознавства очима молодих вчених” 29-30 квітня 2002 р. (м. Хмельницький); Міжнародній науковій конференції “Україна: шляхами віків” 17 травня 2002 р. (м. Київ); Міжнародній науково-теоретичні конференції студентів, аспірантів та молодих вчених “Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на рубежі двох тисячоліть” 20 лютого 2003 р. (м. Тернопіль); науково-практичній конференції “Проблеми і перспективи розвитку та реалізації законодавства України” 19 квітня 2001 р. (м. Київ); науково-практичній конференції “Проблеми кодифікації законодавства України” 14 травня 2003 р. (м. Київ); п’ятій науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування ” 15-17 червня 2007 р. (м. Одеса).
Публікації. За темою дисертації автором опубліковано 15 наукових статей і тез , 9 з яких – у виданнях, що визнані ВАК України фаховими для спеціальності “Правознавство”.
Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, восьми підрозділів, висновків, списку використаних джерел – 405 найменувань. Загальний обсяг дослідження – 211 сторінок, з яких 175 сторінок основного тексту.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У Вступі обґрунтовано актуальність обраної теми, відзначено зв’язок дисертації з науковими планами, програмами, визначаються мета та завдання, об’єкт і предмет дослідження, розкривається методологічна основа дисертації, наукова новизна, теоретичне і практичне значення одержаних результатів, а також міститься інформація про особистий внесок здобувача, апробацію та публікації результатів дослідження, структуру та обсяг дисертації.
Перший розділ «Конституційно-правові засади системи органів виконавчої влади в України» має чотири підрозділи, в яких систематизовано різні підходи до розуміння феномену виконавчої влади, проаналізовані етапи його становлення і розвитку, визначені основні конституційні моделі організації виконавчої влади, досліджено поняття системи органів виконавчої влади України, особливості її нормативно-правового регулювання та конституційно-правові принципи організації, обґрунтовується авторське розуміння поняття та структури конституційно-правового статусу органу виконавчої влади.
У підрозділі 1.1. “Виконавча влада: еволюція поняття та визначення” було простежено еволюцію поняття виконавчої влади та визначено, що розвиток цього поняття як політико-правової категорії, органічно пов’язаної із теорією поділу влади, характеризується трьома еволюційними етапами: первісний етап, етап класичних розробок та сучасний етап. У підрозділі виділена та обґрунтована теоретична основа визначення правової сутності та функціональної природи виконавчої влади. Із врахуванням розгляду проблем співвідношення функцій і повноважень органів виконавчої влади, співвідношення органу виконавчої влади та суб’єкта виконавчої влади, співвідношення виконавчої влади та державного управління; визначення мети виконавчої влади автор запропонував власне визначення виконавчої влади. Доводиться, що виконавча влада будь-якої країни існує у формі конституційно-правового інституту.
У підрозділі 1.2. “Основні конституційні моделі організації виконавчої влади” відстоюється позиція, відповідно до якої для правильного розуміння конституційно-правового інституту виконавчої влади необхідно обов’язково визначити місце виконавчої влади в механізмі державної влади. Механізм державної влади будь-якої демократичної держави повинен будуватися та функціонувати на основі конституційної системи стримань і противаг, яка є базовим фактором виділення конституційної моделі організації виконавчої влади країни та конституційно-правового статусу органів що її утворюють. Існування кожної моделі зумовлюється характером взаємовідносин уряду як уособлення виконавчої влади із парламентом, главою держави, а також порядком його формування. У підрозділі проаналізовано особливості основних конституційних моделей організації виконавчої влади.
У підрозділі 1.3. “Система органів виконавчої влади України та конституційно-правові принципи її організації” було проаналізовано поняття “система органів виконавчої влади”. Обґрунтовано, що воно є цілком самодостатньою категорією конституційного права і відрізняється від таких споріднених йому понять, як “апарат державного управління” та “механізм виконавчої влади”, більш вужчим логічним змістом. Доводиться, що у зв’язку з існуванням ряду недоліків та суперечностей у текстах законів України щодо органів виконавчої влади, особливого значення набувають конституційно-правові принципи організації та діяльності системи органів виконавчої влади України як загальні норми конституційного права України, що носять основоположний характер та є важливими напрямами й орієнтирами розвитку конституційного законодавства України у сфері виконавчої влади.
У підрозділі 1.4. “Поняття і структура конституційно-правового статусу органу виконавчої влади України” на основі розгляду ряду теоретичних розробок було запропоновано авторське визначення конституційно-правового статусу органу виконавчої влади України та його структури.
З метою якісного визначення конституційно-правового статусу органу виконавчої влади України, було встановлено, що правовий статус слід розуміти, в першу чергу, як правове положення суб’єкта права щодо інших суб’єктів права, з якими він може вступати у правове спілкування. Після проведеної класифікації поняття правового статусу було визначено, що конституційно-правовий статус органу виконавчої влади України є: правовим статусом у сфері публічного права; залежно від ситуації, яка розглядається, і характеру правовідносин, в які вступає орган виконавчої влади України, може бути загальним, особливим та спеціальним; даний статус, із теоретичної точки зору, можливо визначити як галузевий. Обґрунтовано, що базовим елементом конституційно-правового статусу органу виконавчої влади необхідно визнати його компетенцію, яка включає елементи як доктринального характеру: права і обов’язки, функції, так і нормативного характеру: повноваження, завдання, цілі, предмети відання (кола питань і справ). Сформована позиція, згідно з якою у питанні співвідношень “функції – повноваження”, “повноваження – права та обов’язки органу виконавчої влади”, необхідно визнати, що функції, права та обов’язки органу виконавчої влади є окремими складовими елементами компетенції та самостійним правовим явищем, що не є виправданим і, в свою чергу, спричиняє численні колізії у конституційному праві України. Функції, права та обов’язки органу виконавчої влади слід визнати доктринальними елементами його компетенції і дані поняття слід вилучити із текстів нормативно-правових актів.
Другий розділ “Конституційно-правовий статус основних елементів системи органів виконавчої влади України” складається з чотирьох підрозділів та присвячений дослідженню конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України та механізму його реалізації, особливостям структури конституційно-правового статусу центральних та місцевих органів виконавчої влади України.
У підрозділі 2.1. “Місце Кабінету Міністрів України в конституційній системі стримувань і противаг України як основа його конституційно-правового статусу” була уточнена система аргументів щодо обґрунтування існування конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України та виділені фактори, які визначають його специфіку.
На основі проведеного аналізу конституційно-правових актів України було сформульовано висновок, згідно з яким переважна кількість елементів конституційної системи стримань і противаг присвячена взаємовідносинам таких суб’єктів конституційного права, як Президент України, Верховна Рада України та Конституційний Суд України з приводу впливу саме на Кабінет Міністрів України, який має на багато менше формалізованих важелів впливу щодо інших суб’єктів конституційного права. Безпосередньо характер взаємодії Кабінету Міністрів України з іншими органами виконавчої влади дає змогу стверджувати, що Кабінет Міністрів України у відносинах з іншими суб’єктами права України виступає уособленням всієї системи органів виконавчої влади.
У підрозділі 2.2. “Механізм реалізації конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України” були досліджені організаційно-правові та правові форми діяльності Кабінету Міністрів України як основи механізму реалізації його конституційно-правового статусу.
Відзначається, що організаційно-правові форми діяльності органу державної влади необхідно розуміти як способи поєднання й розподілу праці між членами органу при виконанні його повноважень, правовий характер яких проявляється в тому, що при ігноруванні або неналежному використанні цих форм акти органу виконавчої влади не будуть чинними.
Доводиться, що організаційно-правові форми діяльності Кабінету Міністрів України як зовнішнє практичне вираження конкретних дій, що вчиняються Кабінетом Міністрів України, є важливим елементом його конституційно-правового статусу. Відповідно, було аргументовано виділення наступних організаційно-правових форм Кабінету Міністрів України: реалізація компетенції його окремими членами, засідання, функціонування робочих органів, а також запропоновані підстави визначення їх конституційно-правової природи.
У підрозділі аналізується конституційно-правова природа актів Кабінету Міністрів України та пропонуються система аргументації її існування. Доводиться, що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України можуть містити норми конституційного права.
У підрозділі 2.3. “Особливості структури конституційно-правового статусу центральних органів виконавчої влади України” було зазначено, що групу центральних органів виконавчої влади складають міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Доводиться, що сучасний стан нормативно-правового забезпечення центральних органів виконавчої влади України характеризується великим накопиченням різноманітних нормативно-правових актів, прийнятих різними органами державної влади, а також наслідком такого накопичення – суперечностями у правовому регулюванні, які слід ліквідувати.
Обґрунтовується, що серед сукупності центральних органів виконавчої влади характеризуватися конституційно-правовим статусом можуть тільки міністерства.
Визначено, що конституційно-правовий статус міністерства України – це встановлене нормами конституційного права України становище міністерства у системі суспільних відносин, яке характеризується особливостями його компетенції, правосуб'єктності, принципів організації та діяльності, гарантій, організаційно-правових і правових форм діяльності та конституційно-правової відповідальності.
Окреслено, що для визначення конституційно-правового статусу міністерства основним є його розмежування із адміністративно-правовим статусом, критерії такого розмежування виступають підставами виділення конституційно-правового статусу міністерства України.
У підрозділі 2.4. “Структурна характеристика конституційно-правового статусу місцевих органів виконавчої влади України” на основі аналізу елементів конституційно-правового статусу місцевих органів виконавчої влади обґрунтована необхідність чіткого нормативно-правового розмежування місцевих органів виконавчої влади загальної компетенції та місцевих органів виконавчої влади спеціальної компетенції, чіткого встановлення на законодавчому рівні, які органи виконавчої влади спеціальної компетенції безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади, а які – місцевим державним адміністраціям. Дане питання можливо вирішити шляхом включення відповідних статей до Закону України “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”.
Обґрунтовується, що серед сукупності місцевих органів виконавчої влади характеризуватися конституційно-правовим статусом можуть тільки місцеві державні адміністрації. У підрозділі запропоновані критерії виділення конституційно-правового статусу місцевих державних адміністрацій.
У Висновках зазначено, що проведене дослідження конституційно-правового статусу органів виконавчої влади України узагальнено у вигляді наступних науково-теоретичних положень, оцінок та узагальнень:
1. Теоретичною основою визначення правової сутності та функціональної природи конституційно-правового інституту виконавчої влади є теорія поділу влади та теорія народного суверенітету.
2. Сформульовано авторське визначення поняттю виконавчої влади: “Виконавча влада є відносно самостійною формою єдиної державної влади, вона має притаманні лише їй функції та повноваження, які у своїй сукупності утворюють компетенцію, що здійснюється системою органів виконавчої влади та іншими суб’єктами виконавчої влади на підставі визначеного правового механізму реалізації законів та інших нормативно-правових актів за допомогою державного управління з метою реалізації прав і свобод людини і громадянина”.
3. Виконавча влада будь-якої країни існує у формі конституційно-правового інституту як сукупності конституційно-правових норм, які встановлюють систему суб’єктів виконавчої влади, їх компетенцію, основні завдання, принципи, методи та порядок їх діяльності, врегульовують особливості взаємодії з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування, процедури формування та припинення діяльності.
4. Місце та роль виконавчої влади в конституційно-правовій системі стримувань і противаг обумовлюють конституційну модель організації виконавчої влади кожної країни та конституційно-правовий статус органів, що її утворюють. Доцільно виділити як основні президентську, напівпрезидентську (змішану) та парламентську конституційні моделі організації виконавчої влади.
5. Конституційна модель організації виконавчої влади України передбачає наявність певної кількості органів виконавчої влади, які у своєму складі становлять систему органів виконавчої влади, особливість якої обумовлена встановленою Конституцією України республіканською формою правління змішаного, президентсько-парламентського типу і в основі побудови якої лежить так званий дуалізм виконавчої влади.
6. Систему органів виконавчої влади варто визначити, як сукупність органів державної влади з конституційно визначеним статусом органу виконавчої влади, що утворюють підсистему державної влади, яка має визначену структурну побудову, включає рівні (побудову за ієрархічною вертикаллю); ланки (однорівневі утворення однорідних органів); види і форми органів виконавчої влади наділених компетенцією у сфері державного управління.
7. Подано визначення конституційно-правового статусу органу виконавчої влади України: “Конституційно-правовий статус органу виконавчої влади України – це встановлене нормами конституційного права України положення органу виконавчої влади в системі суспільних відносин і суб’єктів права, яке характеризується особливостями його компетенції, правосуб’єктності, принципів організації та діяльності, гарантій, організаційно-правових та правових форм діяльності і юридичної відповідальності”. Його структуру складають: компетенція, правосуб’єктність, норми конституційного права, конституційно-правові принципи, конституційно-правові гарантії, конституційно-правова відповідальність, організаційно-правові та правові форми діяльності.
8. Розглянувши ряд елементів конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України ми дійшли висновку, що його специфіку розкриває саме характер повноважень щодо інших суб’єктів конституційного права у контексті конституційної системи стримань і противаг.
9. Основними підставами для виділення конституційно-правових аспектів організаційно-правових форм діяльності Кабінету Міністрів України є безпосереднє регулювання тієї чи іншої організаційно-правової форми Кабінету Міністрів України нормами чинної Конституції України та іншими конституційно-правовими актами України; використання організаційно-правових форм діяльності Кабінету Міністрів України безпосередньо створює особливі політико-правові відносини з приводу організації й діяльності органів державної влади України, які входять до структури предмета галузі конституційного права України; організаційно-правові форми діяльності Кабінету Міністрів України можна ідентифікувати як практичне втілення важелів конституційної системи стримань і противаг України.
10. Підставами для визначення конституційно-правової природи нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України виступають повноваження Кабінету Міністрів України щодо регулювання суспільних відносин, які входять у структуру предмета галузі конституційного права України: відносини, що становлять основи правового статусу людини і громадянина; відносини політико-правового характеру; відносини з приводу організації і діяльності органів державної влади України; відносини з приводу заснування урядових нагород та визначення їх статусу. Також підставами для визначення конституційно-правової природи актів Кабінету Міністрів України є: формальне юридичне закріплення можливості видання Кабінетом Міністрів України власних актів та визначення їх видів у чинній Конституції України; наявність норм конституційного права України в постановах Кабінету Міністрів України; наявність правовідносин, які виникають внаслідок впливу важелів конституційної системи стримань і противаг на акти Кабінету Міністрів України.
11. Конституційно визначене коло видів актів Кабінету Міністрів України, а саме – постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України необхідно розширити такими видами: 1)нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України особливого характеру, до яких належать положення, регламенти, методики, правила; 2) нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України програмно-цільового характеру, які включають програми, стратегії, основні напрямки, концепції. При цьому важливою ознакою вищезазначених актів Кабінету Міністрів України є те, що вони становлять складову частину тих актів Кабінету Міністрів України, якими вони затверджені, і мають з ними однакову юридичну силу.
12. Серед сукупності центральних органів виконавчої влади характеризуватися конституційно-правовим статусом можуть тільки міністерства. Основними критеріями виділення конституційно-правового статусу міністерств є наявність конституційних норм щодо них; наявність сукупності повноважень політико-правового характеру; конституційно-правовий механізм призначення, відповідальності та звільнення міністрів.
13. Серед сукупності місцевих органів виконавчої влади характеризуватись конституційно-правовим статусом може тільки місцева державна адміністрація. Головними критеріями виділення конституційно-правового статусу місцевих державних адміністрацій є наявність конституційних норм щодо них; наявність сукупності повноважень політико-правового характеру; конституційно-правовий механізм призначення, відповідальності та звільнення голів місцевих державних адміністрацій.
Під час проведення дисертаційного дослідження автором були сформульовано декілька пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правового регулювання системи органів виконавчої влади України, які зводяться до наступного:
1. Уніфікувати конституційно-правові принципи організації та діяльності системи органів виконавчої влади шляхом створення якісно визначених норм у законах України “Про Кабінет Міністрів України” та “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, а в законах та положеннях про окремі органи виконавчої влади помістити відповідні статті з посиланнями, поряд із спеціальними принципами організації та діяльності зазначених центральних органів виконавчої влади.
2. Незавершений характер нормативно-правового регулювання системи органів виконавчої влади України необхідно ліквідувати шляхом прийняття конституційного закону “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”. Даний закон повинен бути обов’язково прийняти із урахуванням існуючої нормативно-правої бази щодо центральних органів виконавчої влади та носити основоположний характер.
3. Необхідно чітко розмежувати місцеві органи виконавчої влади загальної та спеціальної компетенції та встановити на законодавчому рівні, які органи виконавчої влади спеціальної компетенції безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади, а які – місцевим державним адміністраціям.
4. Проблема неврегульованості нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України особливого характеру та актів програмно-цільового характеру повинна бути вирішена шляхом прийняття Закону України “Про нормативно-правові акти”.
СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:
Чикурлій С.О. Місце виконавчої влади в конституційній системі стримувань і противаг України // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 12. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2001. – С.162-170.
Чикурлій С.О. Конституційна модель організації виконавчої влади в Україні та шляхи її подальшого розвитку // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 15. –К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2002. –С.126-133.
Чикурлій С.О. Функція забезпечення прав і свобод людини і громадянина – основна функція виконавчої влади України // Актуальні проблеми вдосконалення чинного законодавства України (Прикарпатський університет імені Василя Стефаника Міністерства освіти і науки України). Збірник наукових статей. – 2002. – Випуск VIII. – С. 23-26.
Чикурлій С.О. Конституційно-правове регулювання системи органів виконавчої влади України // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 19. –К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2003. – С.219-225.
Чикурлій С.О. Конституційно-правова природа актів Кабінету Міністрів України // Підприємництво, господарство і право. – 2004. - №7. – С.108-111.
Чикурлій С.О. Конституційно-правові аспекти організаційно-правових форм діяльності Кабінету Міністрів України // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2004. - №9. – С.115-125.
Чикурлій С.О. Поняття конституційно-правового статусу органу виконавчої влади України // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 25. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2004. – С.172-177.
Чикурлій С.О. Основні напрямки реформування конституційної моделі організації виконавчої влади України // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Спецвипуск. Том 1. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2005. – С.276-281.
Чикурлій С.О. Конституційно-правовий статус міністерств України: основні теоретичні питання // Підприємництво, господарство і право. – 2007. - №3. – С.115-118.
Чикурлій С.О. Вдосконалення законодавства України, як основна умова реалізації конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України // Тези доповідей і наукових повідомлень науково-практичної конференції “Проблеми і перспективи розвитку та реалізації законодавства України”. –К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2001. – С. 178-181.
Чикурлій С.О. Конституційно-правова природа функцій виконавчої влади України // Збірник наукових праць за матеріалами міжнародної наукової конференції студентів та аспірантів “Актуальні проблеми правознавства очима молодих вчених”. – Хмельницький, 2002. – С.64-65.
Чикурлій С.О. Конституційно-правові принципи організації та діяльності системи органів виконавчої влади України // Вісник Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України (За матеріалами міжнародної наукової конференції “Україна: шляхами віків”). - 2002. – Випуск 2. – С.253-256.
Чикурлій С.О. Конституційно-правові засади взаємодії Президента та Кабінету Міністрів України (за чинною Конституцією України) // Тези доповідей Міжнародної науково-теоретичної конференції студентів, аспірантів та молодих вчених “Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на рубежі двох тисячоліть”. 20 лютого 2003 р., м. Тернопіль. – Тернопіль, 2003. – С.65.
Чикурлій С.О. Проблеми нормативно-правового забезпечення центральних органів виконавчої влади України // Проблеми кодифікації законодавства України. – Матеріали науково-практичної конференції. За заг. ред. В.П. Нагребельного, Н.М. Пархоменко. – К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2003. – С. 176-179.
Чикурлій С.О. Основні напрями реформування місцевих державних адміністрацій в Україні // Актуальні проблеми держави і права: Збірник наукових праць. Випуск 35 (За матеріалами п’ятої науково-теоретичної конференції “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування”). – Одеса: Юридична література, 2007. – С.194-198.
АНОТАЦІЯ
Чикурлій С.О. Конституційно-правовий статус органів виконавчої влади України. – Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 – конституційне право. – Інститут законодавства Верховної Ради України, Київ, 2008.
Дисертація присвячена дослідженню теоретичних і практичних проблем конституційно-правового статусу органів виконавчої влади України.
Проаналізовано історія становлення та розвитку поняття виконавчої влади, проведено класифікацію основних конституційних моделей організації виконавчої влади. Досліджено систему органів виконавчої влади України, характер її конституційно-правового регулювання та конституційно-правові принципи організації.
Розкрито поняття конституційно-правового статусу органу виконавчої влади України та його структура, запропоновано критерії його визначення. Досліджено особливості конституційно-правового статусу основних елементів системи органів виконавчої влади України.
Ключові слова: поділ влади, конституційна система стримувань і противаг, виконавча влада, система органів виконавчої влади, конституційно-правовий статус органу виконавчої влади, Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, місцевий орган виконавчої влади.
АННОТАЦИЯ
Чикурлий С.А. Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти Украины. – Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 – конституционное право. – Институт законодательства Верховной Рады Украины, Киев, 2008.
Диссертация посвящена исследованию теоретических и практических проблем конституционно-правового статуса органов исполнительной власти Украины.
Проанализирована история становления и развития феномена исполнительной власти. Исследовано понятие и содержание исполнительной власти, проведена классификация функций исполнительной власти. Дано определение исполнительной власти как относительно самостоятельной формы единой государственной власти, характеризуемой свойственными только ей функциями и полномочиями, которые реализуются системой органов исполнительной власти и другими субъектами исполнительной власти с целью реализации прав и свобод человека и гражданина.
Проанализировано понятие конституционной модели организации исполнительной власти, исследованы ее основные виды, определена конституционная модель организации исполнительной власти Украины.
Исследована система органов исполнительной власти Украины, характер ее конституционно-правового регулирования и конституционно-правовые принципы организации.
Проанализировано понятие конституционно-правового статуса органа исполнительной власти Украины и его структура. Определено, что конституционно-правовой статус органа исполнительной власти – это установленное нормами конституционного права Украины положение органа исполнительной власти в системе общественных отношений и субъектов права, которое характеризуется особенностями его компетенции, правосубъектности, принципов организации и деятельности, гарантий, организационно-правовых и правовых форм деятельности и юридической ответственности.
Исследован конституционно-правовой статус Кабинета Министров Украины и других центральных органов исполнительной власти Украины. Обосновывается утверждение, согласно которому среди центральных органов исполнительной власти конституционно-правовым статусом могут характеризоваться исключительно министерства. Основаниями для выделения конституционно-правового статуса министерств послужили: наличие конституционных норм относительно министерств; наличие у министерств совокупности полномочий политико-правового характера, наличие конституционно-правового механизма назначения, ответственности и снятия с должности министров.
Исследован конституционно-правовой статус местных органов исполнительной власти Украины. Обосновывается утверждение, согласно которому среди местных органов исполнительной власти конституционно-правовым статусом могут характеризоваться исключительно местные государственные администрации Украины. Основаниями для выделения конституционно-правового статуса местных государственных администраций послужили: наличие конституционных норм относительно местных государственных администраций; наличие у местных государственных администраций совокупности полномочий политико-правового характера, наличие конституционно-правового механизма назначения, ответственности и снятия с должности глав местных государственных администраций.
Ключевые слова: разделение власти, конституционная система сдержек и противовесов, исполнительная власть, система органов исполнительной власти, конституционно-правовой статус органа исполнительной власти, Кабинет Министров Украины, центральный орган исполнительной власти, местный орган исполнительной власти.
SUMMARY
Chykurliy S.O. The Constitutional status of the executive bodies of Ukraine. – Manuscript.
Thesis for obtaining the scientific degree of Candidate of Science (Law), specialty 12.00.02 – constitutional law. – Institute of Legislation of the Verkhovna Rada of Ukraine, Kyiv, 2008.
The present thesis deals with the research of the theoretical and practical aspects of the constitutional status of the Ukrainian executive bodies.
The evolution of the executive power was analyzed. The numerous models of the executive power in the world were classified. The system of the executive bodies of Ukraine, the peculiarities of its constitutional regulation and its constitutional principles were under research.
The constitutional status of the Ukrainian executive body and its structure were analyzed. The criteria of distinguishing of this status are suggested. The peculiarities of the constitutional status of the different Ukrainian executive bodies were under research.
Key words: share of powers, constitutional system of checks and balances, executive power, system of executive bodies, constitutional status of the executive body, Cabinet of Ministers of Ukraine, central executive body, local executive body.