Эффективность современной государственной службы
Содержание
Введение
1. Теоретические аспекты государственной службы
1.1 Понятие, особенности и виды государственной службы
1.2 Функции и принципы государственной службы
1.3 Информационно-коммуникационные технологии в органах государственного управления
2. Реформы государственной службы проводимые в Российской Федерации
2.1 Проблемы реформирования государственной службы в Российской Федерации и Республике Татарстан
2.2 Федеральная программа реформирования государственной службы
2.3 Проблемы организации государственной службы в Российской Федерации
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Развитию законодательства о государственной службе уделяется в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено прежде всего теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом. Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем, что в советский период специального законодательства о государственной службе не было, а правовое положение работников государственного аппарата не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций. Статус всех служащих определялся единообразно в трудовом законодательстве. Толчком к изучению государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года «перестройка», когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия Союзного Закона «О государственной службе». Появляется ряд научных статей посвященный этой теме, идет активное обсуждение концепции нового закона и активное изучение государственной службы как таковой, этим и обуславливается актуальность выбранной темы.
Цель работы рассмотреть государственную службу на федеральном уровне и на региональном (на примере Республики Татарстан)
Объектом исследования является государственная служба Российской Федерации.
В соответствии с поставленной целью необходимо решить ряд задач, основные из которых следующие:
- рассмотреть понятия, особенности и виды государственной службы;
- рассмотреть проблемы и эффективность государственной службы в Российской Федерации и Республике Татарстан.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
1. Теоретические аспекты государственной службы
1.1 Понятие, особенности и виды государственной службы
Государственная служба возникла еще во времена первобытного общества. Она имеет многовековую историю своего развития. При разделении труда в первобытном обществе начинает формироваться управленческая элита, которая отделяется от основной массы производителей и с течением времени превращается в отдельную группу людей — «государственных людей». В Древнем Египте такими людьми были: фараоны, визири, «казначеи Бога», казначеи, «хранители печати», министры, советники «совета храмового управления», «городские советы», начальники «Юга», «Северных стран», «греков» и т. д. Чрезвычайно сложной была «государственная бюрократия» у ацтеков — народа Мексики, цивилизация которого бесследно исчезла в эпоху прибытия европейцев в Америку: избираемый глава государства; члены «тайного государственного совета»; придворные и государственные чиновники (различные звания многочисленных чиновников с четко определенными соответствующими функциями); разветвленная система независимых судебных учреждений; жрицы, наделенные светской властью, особенно в сфере образования и воспитания и т. д. Высокоразвитыми были системы государственной службы в Древнем Риме и Византийской империи. К первой системе относились принцепсы, сенаторы, консулы, преторы, диктаторы, проконсулы, пропреторы, префекты, квесторы, легаты, цензоры, эдилы, презесы, прокураторы, судьи, асессоры и др.; ко второй — басилевсы, эпанагоги, дуки, полемархи, архонты, стратиги, филомброты, пританы и т. д.1
Услугами государственных служащих пользуются все современные государства независимо от государственного устройства, формы правления или государственного режима. Они выполняют все задачи и функции, которые цивилизованное общество возлагает на свое государство. Государственные служащие в современном обществе осуществляют контрольную, организационную, правоприменительную и другие виды деятельности.
Организация и деятельность лиц, которые профессионально выполняют задачи и функции государства, определяются, как правило, термином «государственная служба». Именно такое название используется в Украине, Италии, Греции, Канаде, Франции и др. В некоторых странах ее называют «публичная служба» (ФРГ, Бельгия, Испания и др.) или «гражданская служба» (Великобритания).
В современном законодательстве и правовой науке термином «государственная служба» определяются правовой институт административного права, учебная дисциплина, название государственного органа (таможенная служба, контрольно-ревизионная служба и др.), вид трудовой деятельности.
Государственная служба как наука и учебная дисциплина имеет свою отраслевую принадлежность. Она представляет собой продолжение и дополнение непосредственно «Государственного управления» и «Административного права».
Государственная служба является комплексным правовым институтом, поскольку включает в себя нормы многих отраслей права: конституционного, административного, финансового, трудового, уголовного, жилищного и др.
Понятие государственной службы впервые на законодательном уровне определяется в Законе «О государственной службе».
Государственная служба — это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получающих заработную плату за счет государственных средств. Исходя из приведенного понятия, можно выделить следующие основные ее признаки:
а) профессиональная деятельность;
б) деятельность в государственных органах и их аппарате;
в) заработная плата за счет государственных средств.
Государственная служба — это профессиональная деятельность,
то есть ею могут заниматься только лица, которые имеют соответствующее образование и профессиональную подготовку. Следует отметить, что данный закон не предусматривает обязательного высшего образования.
По закону государственной является только та служба, которая осуществляется в государственных органах и их аппарате.
Важным признаком государственной службы является заработная плата за счет государственных средств. Исходя из статьи 1 Закона «Об оплате труда» заработная плата — это вознаграждение, начисляемое, как правило, в денежной форме, которое в соответствии с трудовым договором собственник или уполномоченный им орган выплачивает работнику за выполненную работу. Вместе с тем данный закон установил, что государство осуществляет регулирование оплаты труда, в частности, путем определения условий и размеров оплаты труда сотрудников учреждений и организаций, финансируемых из бюджета, и руководителей государственных предприятий (ст. 8).
Государственная служба ставит перед собой следующие задачи:
— охрана конституционного строя Украины, создание условий для развития гражданского общества, производства, обеспечение свободной жизнедеятельности личности, защита прав, свобод и законных интересов граждан;
— формирование общественно-политических и государственно-правовых условий для практического осуществления функций государственных органов;
— обеспечение эффективной работы государственных органов в соответствии с их компетенцией;
— совершенствование условий государственной службы и профессиональной деятельности государственных служащих;
— создание и обеспечение надлежащего функционирования системы подготовки и повышения квалификации государственных служащих;
— обеспечение принципа гласности в деятельности государственных служащих и государственных органов, соблюдение законности, искоренение бюрократизма, коррупции и иных отрицательных явлений в системе государственной службы и т. п.
1.2 Функции и принципы государственной службы
Под функциями государственной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, содействующие достижению соответствующей цели правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Единого мнения по поводу видов функций государственной службы в юридической науке нет. Существуют разные мнения относительно их классификации. В частности, выделяются такие функции государственной службы:
а) основные — информационное обеспечение, прогнозирование
и моделирование, планирование, организация, руководство, координация, контроль, регулирование, учет;
б) общие — осуществление государственной кадровой политики; комплектование персонала государственных органов с учетом способностей, профессиональных, личных и моральных качеств; организация государственной службы; планирование и прогнозирование развития персонала государственных органов; анализ состояния и эффективности государственной службы в органах государственной власти и др.;
в) специфические, которые можно рассматривать как регулятивное и организационное влияние относительно ограниченного и целесообразного вмешательства в сферу экономики и социально-культурного строительства, в которых объекты управления владеют значительной самостоятельностью в выборе решений и их реализации;
г) вспомогательные, которые имеют целью обслуживание деятельности государственных органов в рамках основных, общих и специфических функций (делопроизводство, юридическое обслуживание, материально-техническое обеспечение и др.);
д) специальные, которые отображают особенности объекта управления (например, методическое, техническое руководство). Они могут дополнять общие функции в случае их недостаточности.
По мнению А. Ф. Ноздрачева, функциями государственной службы являются правоприменительная, правотворческая, правозащитная, регулятивная, организационная.
Вопрос о принципах государственной службы является важным для уяснения сущности государственной службы. Термин «принципы государственной службы» обозначает основные черты, существенные характеристики, содержание и значение самой государственной службы. Принципы государственной службы — это основоположные идеи, установки, которые выражают объективные закономерности и определяют научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственной службы, полномочия государственных служащих. Их можно классифицировать на конституционные и организационно-функциональные. К первым относятся: служение народу Украины; законность и демократизм; приоритет прав и свобод человека и гражданина; гуманизм и социальная справедливость; распределение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; равный доступ граждан к государственной службе. Организационно-функциональными принципами государственной службы являются: профессионализм и компетентность; инициативность; честность и преданность делу; персональная ответственность за выполнение служебных обязанностей и дисциплина; соблюдение прав предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан.2
Вопрос о видах государственной службы на законодательном уровне не урегулирован, и в юридической науке относительно него нет единой точки зрения. Чаще всего государственную службу классифицируют на такие виды:
а) служба в органах законодательной, исполнительной и судебной власти;
б) гражданская и милитаризованная (военизированная) служба;
в) гражданская и специализированная служба;
г) государственная (в государственных органах и воинская) и гражданская (муниципальная служба, служба в государственных организациях и учреждениях, в аппаратах политических партий, в общественных организациях, в негосударственных, некоммерческих организациях, частных предприятиях и т. п.)
1.3 Информационно-коммуникационные технологии в органах государственного управления
Весьма важным следует признать широкое внедрение информационно-коммуникационных технологий в деятельность органов государственного управления в демократической парадигме «Электронного правительства».
Отечественное чиновничество, в целом, предпочитает рациональную бюрократическую организацию. Полученные данные указывают на то, что от недостаточной квалификации многих работников, административного беспорядка, бессистемного ведения дел, бесконтрольности страдает не только общество, но и сами управленцы. Поэтому реальное введение в контексте административной реформы конкурсного отбора на государственную службу, общеобязательных норм и правил (в том числе, периодического повышения квалификации государственных служащих), регламентированных процедур, функциональной определенности имеет шанс получить поддержку большинства государственных служащих.
Административные реформы, осуществленные за последние двадцать лет в большинстве развитых стран мира, шли в направлении: от «легалистской культуры» к «культуре сервиса», от иерархической организации к менеджериальным формам управления, от трактовки граждан как объектов управления к уважительному оказанию им государственных услуг как клиентам в рамках официально установленного перечня. Симпатии к такой рыночно-ориентированной управленческой модели у российских государственных служащих пока просматриваются слабее, нежели к веберовской.
Один из показателей слабости либеральных реформаторских интенций - требование некоторых экспертов значительно повысить заработную плату государственным служащим, без какой бы то ни было увязки этого мероприятия с результатами работы последних, большей удовлетворенностью граждан качеством функционирования госаппарата.
В целом готовность российских государственных служащих к реформированию возросла по сравнению с теми настроениями, которые фиксировались опросами еще несколько лет тому назад. В то же время не следует переоценивать степень этой готовности и уровень понимания государственными служащими стратегии современного административного реформирования.
Во-первых, рост позитивных перемен в настроениях и готовности перестраивать методы своей работы в соответствии с духом реформы замедлились.
Во-вторых, наиболее «продвинутым» сегментам гражданского общества, высшей политической власти страны нужна эффективная и демократичная гражданская служба, которая улучшит, прежде всего, положение граждан. Сами государственные служащие скорее сориентированы на укрепление своего корпоративного положения и сохранение себя в статусе именно «службы государству».
В-третьих, в системе государственной службы недостаточно организован и реализован обычный внутренний правовой (административный) контроль. В числе основных нарушений - непредставление налоговой декларации о доходах, совмещение государственной службы с работой в коммерческих структурах, а также злоупотребления при организации конкурсных закупок, когда чиновники, связанные с коммерческими структурами, получают от них взятки на значительные суммы, с целью создания для них льготных условий. Выступая на заседании Правительства РФ, Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка отметил, что в ходе проверок Генпрокуратуры в 2006 г. в федеральных агентствах и ведомствах было выявлено свыше 47 тыс. нарушений закона о государственной и муниципальной службе, должностным лицам вынесено свыше 10 тыс. представлений, возбуждено около 600 уголовных дел . Только в Рособразовании к непредставлению налоговой декларации и совмещению работы с деятельностью в коммерческих структурах были причастны 249 сотрудников - 70% численности состава центрального ведомства. Проверка Фонда обязательного медицинского страхования, как известно, привела к аресту целой группы федеральных чиновников высокого ранга, отвечавших за снабжение граждан бесплатными лекарствами и проведение так называемых конкурсных закупок. Под ними маскировались личные договоренности чиновников Фонда с поставщиками и производителями, постоянно менялись списки лекарств, «вымывались» дешевые отечественные лекарства и т.д. В результате государство оказалось перед фактом необходимости выплаты значительной дополнительной (многомиллионной) суммы, чтобы покрыть образовавшийся дефицит лекарственных средств. Причем, обанкротилась не столько программа дополнительного лекарственного обеспечения - она показала неплохие результаты в 2005 г. и будет продолжена после корректировки, - сколько «менеджмент государственного управления программой»
В-четвертых, информатизация государственных органов подчас смешивается с процессом их насыщения компьютерами, не связанными с Интернет-порталами. Остро стоит проблема подготовки управленцев нового типа, что встречает сопротивление консервативной части государственного аппарата. Главной психологической преградой на пути расширения деятельности «электронного правительства» в России является соответствующая бюрократическая ментальность, корпоративные интересы бюрократии. Может сформироваться «электронная бюрократия», имеющая как высокие профессиональные свойства, так и соответствующие им узко-корпоративные качества и интересы.
В-пятых, пока недостаточно высок престиж работника государственной (муниципальной) службы. Из 200 экспертов, опрошенных Социологическим центром РАГС, только 3,0% оценили престиж работника государственного органа как очень высокий, 53,0% как высокий, 38,0% как невысокий и 2,5% ,61485; как совсем низкий. Существенно ниже статус работника государственной службы в глазах простых граждан .
Реальное состояние мнений и настроений государственных служащих должно учитываться при проведении административной реформы, которая в силу объективных и субъективных обстоятельств не может носить однозначно «рыночного» характера, но обязана включать элементы рациональной бюрократической организации, социально-правовых гарантий для государственных служащих. В то же время следует предусмотреть встраивание в контекст реформы системы формирования и воспитания кадров гражданских служащих в духе новых ценностных подходов и ориентиров. Серьезное внимание следует уделить проведению информационно-коммуникационной кампании по разъяснению идеологии, стратегии и тактики административной реформы. Посредством систематического мониторинга настроений и ожиданий государственных служащих, других научных исследований количество неизбежных ошибок можно было бы существенно уменьшить.
В стране реализованы весьма существенные изменения. Внедрена трехзвенная структура органов федеральной исполнительной власти. Однако до тех пор, пока государственные служащие среднего и низшего звеньев не поймут сущности преобразований, реформа будет наталкиваться на препятствие, которое можно обозначить как «бездеятельные чиновники». Понятно, что предпринимаемая впервые в истории страны столь грандиозная реформа, не может идти быстро и просто. Действительно, речь идет об изменении всей системы государственного управления, кричащим образом не соответствующей реалиям рыночной экономики и выстроенной под чиновника, а не под независимого хозяйствующего субъекта.
2. Реформы государственной службы проводимые в Российской Федерации
2.1 Проблемы реформирования государственной службы в Российской Федерации и Республике Татарстан
Российские проблемы реформирования государственного аппарата имеют двойственную природу: с одной стороны, это - ответ на вызовы наступившего XXI века; с другой - насущная необходимость решения вопросов, связанных с приведением в соответствие новых реалий в сфере рыночной экономики и принципов демократизации общественной жизни в России с новациями государственного устройства страны. В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, в его заявлениях на пресс-конференциях неоднократно обращалось внимание на низкую или недостаточную эффективность работы госаппарата. Отмечалось, что аппарат в значительной степени «приватизировал государство», произошло срастание аппарата, обязанного выражать и защищать общественные интересы с коммерческими структурами, защищающими частные интересы. Говорилось, что пока не удается существенно продвинуться и добиться результатов в борьбе с российской бюрократией. Трудно вырабатываются решения, трудно доводятся до исполнения, еще труднее, конечно, исполняются. Это проблема, которая заставляет задуматься о совершенствовании системы управления в стране. Не раз также подчеркивалось, что малый и средний бизнес задавлен бюрократией. Реформирование государственной службы выступает как важнейшее звено повышения эффективности государственного управления в целом. С другой стороны, не менее очевидно, что реформирование госслужбы может принести позитивные результаты только в контексте реформирования всей системы управления страной. В известном смысле речь идет об осуществлении трех взаимосвязанных реформ: административной, государственной службы и формировании «электронного правительства», которые, разумеется, тесно или даже имманентно, связаны с состоянием других систем и институтов российского общества.
Концепции общественно-государственного управления разработаны в исследованиях, посвященных взаимодействию гражданского общества и государства, правительства и групп давления. Можно отметить такие направления, как плюралистическая теория, корпоративизм, теория заинтересованных групп, теория межорганизационных отношений, неоинституционализм, теория сетей и др. Кратко основные положения современных концепций и проектов оптимизации и реформирования общественно-государственного управления (нового государственного управления-менеджмента) сводятся к следующему:
1. Политико-административное управление рассматривается как важная функция исполнительной власти, не только исполняющей законы, проводящей в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, выступающей в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также, в определенных случаях, в роли влиятельного политического актора.
2. Теории нового руководства, общественно-государственного управления, политических сетей реконструируют отношения между государственным управлением и современным обществом. Подобные концепции рассматривают управление на различных уровнях, т.е. в них раскрываются не только отношения между собственно обществом и государством, но и между административно-управленческими структурами, общественными и бизнес-ассоциациями, конкретные формы решения совместных задач. На микроуровне управления новая система выражается в мириадах новых политических практик сотрудничества между государственными институтами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом, которые позволяют решать конкретные проблемы в областях образования, экологии, развития городов, здравоохранения, жилищного строительства и т.д. На мезоуровне данная система включает набор устойчивых сетевых структур, правил взаимодействия включенных в них агентов, этос-отношений и процессы согласования решений. На макроуровне можно говорить о существенном изменении основных принципов публичного управления и формирования новой идеологии и системы общественно-государственного взаимодействия.
3. Эти концепции восстанавливают связи между управлением и политикой. Подход с позиций политических сетей к государственному управлению проявляет интерес к политической сцене. Новые концепции в этом отношении включают в рассмотрение широкий спектр политических проблем. Многими исследователями подчеркивается их несомненная связь с политической наукой, с теорией демократического принятия политических решений и выработки политической стратегии. Проблема эффективности управления рассматривается не только в аспекте отношения «цели-средства», но и в парадигме «цели-процессы».
4. В теории нового управления включается моральное измерение управления и процесса производства политического решения. Идеи, верования, ценности, идентичность и доверие действительно имеют значение для политического управления; они являются конструктивными для логики взаимодействия между субъектами и акторами политики.
Новое государственное управление (государственный менеджмент) возникло в 1990-е гг. в качестве как теоретической основы проводившихся за рубежом административных реформ, так и отражения происходивших в этой сфере изменений. В исследовании Д. Осборна, Т. Гэблера и др. раскрываются принципы, на которых основывается эта теоретическая модель:
1) в большей степени руководить подчиненными, чем выполнять их функции;
2) в большей степени предоставлять потребителям возможность выбора, чем обслуживать их;
3) предоставлять услуги на основе конкуренции;
4) управлять скорее постановкой задач, чем определением правил;
5) вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения;
6) всемерно ориентироваться на потребителя;
7) поощрять предпринимательский дух зарабатывания денег, а не их бюрократическую трату;
8) предпочитать профилактику лечению;
9) осуществлять структурную децентрализацию и налаживать сотрудничество децентрализованных структур;
10) добиваться перемен посредством рыночно ориентированных усилий.
Теоретически новое государственное управление стремится избегать дихотомии политика/управление. Хотя в 1990-е гг. центр изучения и преподавания государственного управления перемещается от кафедр политической науки к кафедрам и школам менеджмента, значение политического начала в новой теории даже усиливается. В своем радикальном варианте эта теория затрагивает всю политическую систему как систему управления публичными делами. Ее фундаментальной предпосылкой выступает суждение о неэффективности традиционной современной политической системы.3
Новое государственное управление интересуется скорее инициативным осуществлением публичной (т.е. государственной) политики (public policy-making), чем просто нормативной организацией исполнения ее целей. Аспектом рыночного видения государства является концептуализация способа, которым публичная политика осуществляется - в особенности, роли государственных служащих в осуществлении политики. В этом отношении государственная администрация в целом, чиновничество рассматриваются не как простые исполнители выработанных политиками решений, а как участники принятия решений и поиска эффективных моделей их осуществления. Вытекающая отсюда политизация государственной службы ставит, конечно, проблему ответственности чиновничества и репрезентации общественного интереса в его функционировании. Политическая нейтральность бюрократически организованного управления этой проблемы не снимает.
Популярным термином-концептом нового государственного управления, с помощью которого, по мнению его разработчиков, снимается проблема дихотомии политики/управления, является понятие «руководство» (governance). Оно заменяет часто такие термины, как администрирование (administration), управление (government). Именно «руководство» является понятием, посредством которого пытаются выразить особенность государственного менеджмента. Политический аспект в концепции нового государственного управления выражается и в том, что преимущественное внимание обращается на политическую роль высших административных чиновников и их ответственность перед обществом, его группами, гражданами.
Для реорганизации системы государственного управления в парадигме «электронного правительства» необходим ряд важных условий и предпосылок. Среди них:
1) Наличие соответствующей политической воля и усилий «правящего класса» и элит, принятие соответствующих государственных решений;
2) Достаточный уровень «интернетизации» общества (не менее 30% самодеятельного населения страны и большинства государственных институтов);
3) Разработка рациональной, реализуемой концепции «электронного правительства» и создание необходимых информационно-технологических предпосылок и электронных форм (документов, подписи и др.), финансового обеспечения, подготовки новых кадров в алгоритме данного правительства;
4) Учет сложнейших социальных и административно-правовых проблем, возникающие при внедрении новых электронно-организационных управленческих моделей в жизнь, традиций развития общества, особенностей его управления, бюрократии и т.д.;
5) Решительное преодоление узко-технологических подходов при формировании и деятельности «электронного правительства» («информационные технологии решат все проблемы»), понимание и преодоление возможностей и тенденций его использования в корпоративных и антиобщественных целях;
6). Рационально-критическое использование накопленного зарубежного опыта, его сравнительный анализ.
В соответствии с этими требованиями меняется отношение к образованию, к подготовке и переподготовке управленцев. Проблема обучения сегодня становится одной из центральных при описании новой парадигмы управления в условиях поиска основания для устойчивого развития. Изменяется направленность и содержание преподавания государственного управления. Общая направленность изменений здесь следующая:
1) обучение превращается в перманентный процесс и затрагивает работников всех уровней;
2) особое внимание уделяется связи теории управления с практическими навыками; в этой связи повышается значение формирования умений, связанных с проектной работой;
3) акцент в обучении ставится скорее на процессах, чем структурах и функциях, скорее на изучении опыта работы во многих организационных формах, работы в составе коллектива;
4) изменяется установка обучения: скорее внимание обращается на формирование устойчивого интереса к самообразованию, личной ответственности обучающегося за результаты обучения и получение знаний и навыков;
5) большое значение придается программам обучения, построенным на умении производить оценку управленческой деятельности, ее результативности и эффективности;
6) современное управленческое образование должно формировать инновационное мышление, восприимчивость к постоянному выбору новых решений и действий;
7) значение формирования навыков работы с общественностью;
8) обучение переговорному процессу и разрешению конфликтов;
9) большое значение приобретают процессы не только обучения, но и воспитания управленцев, формирования соответствующей этики государственной работы.
2.2 Федеральная программа реформирования государственной службы
В «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации» определены основные принципы функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих:
- соблюдение законности при верховенстве Конституции Российской Федерации;
- служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина;
- независимость государственного служащего от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан Российской Федерации;
- ответственность государственного органа и государственного служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан Российской Федерации;
- гласность при осуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу;
- единство основных требований, предъявляемых на государственной службе;
- равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе;
- профессионализм и компетентность государственного служащего;
- должностная субординация при принятии и исполнении решений;
- стабильность государственной службы на основе формирования государственно-служебных отношений государственного служащего и государства;
- социальная и правовая защищенность государственного служащего;
- сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий;
- этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ.
Реформа государственной службы должна осуществляться в условиях гласности и при участии гражданского общества. Государственная служба должна функционировать в интересах граждан РФ и объединений гражданского общества: быть открытой системой; быть подконтрольной государству и гражданскому обществу и т.д.
Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации» была утверждена Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. (No 1336). Однако поставленные задачи не были полностью выполненные в указанные сроки. Президент указом от 12 дек. 2005 г. (No1437) продлил срок действия федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006-2007 гг.
Программой предусмотрена следующая система мероприятий:
- Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;
- Совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации федеральных государственных служащих;
- Создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы;
- Формирование системы управления государственной службой. Принципы, изложенные в Концепции, во многом по-новому высвечивают отношения между государственным служащим и государством, государственным служащим и гражданином. Эти принципы направлены на формирование служащей гражданам и открытой для них, отзывчивой и прозрачной модели, которая ограничивает всевластие государства и государственной службы, в том числе, задает строго определенные рамки, ставит государственные структуры под контроль, на службу обществу и гражданам. Такое государство не только признает права личности, но и гарантирует их защиту. Вне рамок правового государства становятся бессмысленными все рассуждения о правах и наличии власти у граждан и гражданского общества.
В Программе вводятся принципиально новые понятия государственной службы как механизма государственного управления. Появляется дифференциация государственной службы на федеральную гражданскую, федеральную военную, федеральную правоохранительную и государственную гражданскую в субъектах федерации. В рамках реформы предполагается унификация классных чинов, дипломатических рангов, воинских званий, между которыми будет введена эквивалентность. В Программе формируются принципы работы государственных служащих, определяются полномочия государства, федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. Также принимается порядок разрешения трудовых конфликтов и споров, вводится понятие служебного контракта. «Чиновник должен стать нормальным цивилизованным служащим, оказывающим услуги гражданам» (Д.А. Медведев).
В Президентском Послании отмечалось: «На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон. Иначе государство открывает дорогу коррупции. И может наступить момент, когда оно просто переродится, перестанет быть демократическим. Мотором нашей политики должны стать инициативные и ответственные федеральные органы исполнительной власти. В основе их полномочий - конституционный долг обеспечить прочность исполнительной вертикали, общегосударственный мандат доверия, полученный в результате демократических выборов Президента, единая стратегия внутренней и внешней политики».4
Что же касается Республики Татарстан, то проект республиканской целевой программы развития государственной гражданской службы РТ и муниципальной службы в РТ на 2010-2013 годы обсудили члены комиссии по вопросам развития государственной гражданской службы и муниципальной службы РТ.
Заказчиком программы выступает Кабинет Министров РТ, координатором - Департамент по делам государственных служащих при Президенте РТ. Документ представил министр юстиции РТ Мидхат Курманов, поскольку Министерство юстиции РТ является разработчиком целевой программы. Он, в частности, сообщил, что основная цель программы заключается совершенствование системы управления государственной службой Республики Татарстан и муниципальной службой в республике. Предполагается, что реализация программы поможет сформировать в Татарстане высококвалифицированный кадровый состав гражданской и муниципальной службы, обеспечит эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики. Осуществлять программу намерены в два этапа: 2010-2011 годы (первый этап) и 2012-2013 годы (второй этап).
Мидхат Курманов назвал ряд проблем, которые существуют сегодня в сфере государственных и муниципальных служащих и которые предполагается решить с помощью новой программы. Это, прежде всего, нехватка высококвалифицированных кадров при наличии вакансий, недостаточное ресурсное обеспечение, отсутствие кадрового резерва госслужащих и недостаток регламентации их деятельности.
Руководитель аппарата Президента РТ Юрий Камалтынов поблагодарил Минюст РТ за разработку проекта целевой программы развития государственной гражданской службы РТ и муниципальной службы в Республике Татарстан на 2010-2013 годы. При этом он отметил, что программа должна не копировать федеральную, а иметь собственные наработки. По мнению Юрия Камалтынова, необходимо сразу определить и некие индикаторы для оценки эффективности реализации программы в республике.
Министр труда, занятости и социальной защиты РТ Айрат Шафигуллин напомнил, что сегодня в республике три высших учебных заведения готовят будущих государственных и муниципальных служащих. Это Академия госслужбы при Президенте РТ, вузы в Нижнекамске и Альметьевске.
Что для России и сегодня является актуальным ряд положений веберовской теории бюрократии: рациональность; ориентация на формализованные процедуры в противовес персоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетность обществу; ликвидация коррупции.
Далее необходим учет особенностей современного этапа национально-государственного строительства в России, специфики общественно-политического и финансово-экономического состояния государства. Успешная реализация реформы государственной службы невозможна и без адекватного представления о настроениях, ожиданиях, установках, оценках - всего комплекса параметров сознания современного российского корпуса государственных служащих.
Полученные в ходе мониторингового исследования данные позволяют зафиксировать тенденцию повышения роли права как ценности массового сознания, а отсюда и большей требовательности граждан в отношении правовой природы государства и его отдельных институтов (включая государственную службу) по обеспечению правопорядка в стране. Вторая важная тенденция характеризует возрастание роли демократии не только как политической ценности, но и как ориентира для выбора пути и методов совершенствования работы госаппарата, усиления демократических начал в деятельности властных структур, их большей открытости и подконтрольности.
Возрастают требования граждан к качеству административных услуг, оказываемых населению государством в лице его конкретных органов, что в немалой степени порождено ожиданиями эффекта от осуществляемой в стране административной реформы и в особенности, той ее составной части, которая непосредственно касается государственной службы. Названные требования, в основном, и формируют отношение населения к властным структурам, государственной службе - в том числе. В своей основе они вполне соответствуют замыслу реформы государственной службы, что говорит об объективном совпадении интересов граждан и идеологии реформы. Однако, отмечая некоторые позитивные сдвиги в деятельности государственного аппарата, большинство граждан, тем не менее, не видит прямой связи реформы государственной службы со своими интересами, считают ее аппаратным мероприятием. Часть опрошенных считает, что по отдельным показателям, напрямую затрагивающим их интересы, положение по мере продвижения реформы лучше не становится. Это касается административного произвола, нарушения прав граждан. Пока граждане считают, что реформирование государственной службы - это задача политического руководства страны. Вместе с тем давление (требования) на аппарат со стороны населения, будет усиливаться и важной задачей реформирования является его перевод в конструктивное русло. Положительную роль здесь может сыграть Общественная палата.
Для реализации программного положения об открытости и подконтрольности аппарата, государственных служащих гражданскому обществу пока нет достаточного набора условий. Рядовые граждане не готовы, недостаточно компетентны, чтобы реально участвовать в контроле за деятельностью властных структур. Сильно мешает движению в этом направлении и большая степень недоверия населения к органам власти.
Большая часть государственных служащих (прежде всего, рядовых) готова к открытости, предлагает пути решения этой проблемы. Но лишь в определенных рамках: информировать граждан, не выходя на уровень контроля с их стороны за деятельностью властных структур, процессами принятия и реализации решений. Наблюдается сдвиг в сознании государственных служащих в сторону большего внимания к нуждам и запросам граждан. Уменьшается число принципиальных противников участия граждан и их объединений в процессах управления, наделения их властно-контрольными функциями. Растет понимание того, что этому мешает не только незрелость общества, но и организация работы самого аппарата.
Часть государственных служащих - принципиальные противники участия граждан в выполнении властно-контрольных функций, другая часть - считает (и не без основания) что большинство граждан еще не созрели для этого рода деятельности; третьи полагают, что при существующей системе организации государственной службы, отсутствии прозрачных и понятных критериев оценки работы, четких процедурных правил принятия решений и ответственности действенный контроль в принципе невозможен ни со стороны общества, ни со стороны политического руководства.
Соответственно, решение рассматриваемой проблемы ведется в согласовании усилий по следующим направлениям:
- реорганизация работы государственно-административных структур на основе критериев понятности и прозрачности их деятельности, ответственности за принятие и реализацию решений;
- освоение современных технологий политико-административного управления - анкетирования, работы с фокус-группами, проведения массовых кампаний, социальной рекламы, политического маркетинга и др.;
- стимулирование граждан к участию в работе властных структур, создание государственно-общественных структур управления;
- разъяснение смысла и задач административной реформы;
- переориентация государственных служащих на взаимодействие с гражданами и объединениями граждан; обучение соответствующим технологиям, налаживание службы «паблик рилейшнз»;
- содействие развитию институтов гражданского общества, неправительственных организаций, общественной экспертизы, независимого консультирования, независимых рабочих групп и т. д.
2.3 Проблемы организации государственной службы в Российской Федерации
Неоднократные попытки сокращения аппарата государственного управления, в современной России пока не дали желаемого результата. Обычно после некоторого сокращения численности аппарата, он воспроизводится объемом его функциональных обязанностей, зависящим, в свою очередь, от общего объема сферы управляемого. Например, выявление избыточных функций, попытки избежать межведомственного дублирования, предпринимаемые в настоящее время в рамках административной реформы, обозначили правильное направление поиска - от функций к численности аппарата.
Одна из ошибочных российских мифологем - рассматривать чиновничество как главный тормоз реформы, попытка вывести их за скобки реформы. Еще никому в мире не удавалось реформировать государственную службу в конфликте с бюрократией. Не идеализируя российского чиновника, тем не менее, следует иметь в виду, что значительная часть их претензий к реформе обоснована: государство, требуя от государственных служащих беззаветного служения, само в свою очередь не дает им необходимых гарантий социальной защищенности, соответствующей оплаты труда и даже положения в правовом пространстве. Болезненно они воспринимают и потерю многих профессионально-этических норм, уровня упорядоченности и организованности работы, положения в обществе. Тем не менее часть государственных служащих предпринимает усилия, чтобы овладеть новыми приемами и формами работы, соответствующими духу и букве реформы. На поддержку таких людей реформаторы, безусловно, могут рассчитывать. Исторически в обществе сложилось мнение о государственном служащем как о достаточно нравственной личности. Однако нынешние реалии не всегда свидетельствуют об этом. Так, большинство опрошенных служащих полагают, что главным требованием к их работе является быстрое и безапелляционное реагирование на бюрократические запросы, зачастую не связанные с логикой служебной деятельности. В основном они вынуждены тратить время и силы на подготовку отчетов, справок и другую «отчетную работу», на множество далеко не всегда действительно нужных согласований. Реальная практика регламентации профессиональной деятельности настраивает государственных чиновников в основном на выполнение работы, слабо сопряженной с реальными интересами государства и государственными услугами населению.
Далее, в ряде структур и институтов вместо принципа «личных заслуг и качеств» в служебном росте преобладают такие реалии как субъективные решения руководителя, покровительство, связи, личная преданность и т.п. Данные ряда социологических исследований показывают, что в оценке региональных и местных административных элит такое качество как профессионализм занимает достаточно высокое, хотя и не самое престижное место. Профессионализм, как качество, определяющее положение в управленческих структурах, занимает устойчивое третье место, уступая таким факторам, как: неформальные отношения с нужными людьми и богатство, деньги. Преобладающие способы должностного продвижения служащих (по данным социологических опросов) дают следующую обобщенную картину: конкурсный отбор - 12%, реализация выводов аттестации - 14; единоличное назначение руководителем - 62; прислали «сверху» - 11; назначен из состава резерва - 7; другие способы - 5%. В результате указанной политики достаточно часто наблюдаются явления непрофессионализма, низкой производственной культуры, текучести кадров, имитации бурной деятельности, слабой обратной связи с населением и др. Естественно, что ряд руководителей, ощущая проблемы в своей кадроведческой подготовке, хотели бы овладеть новыми персонал-технологиями: технологиями мотивации персонала (15%); - диагностики и разрешения конфликтов (15%); - воспитательной работы (10%); - психологической разгрузки (10%), - оценки психологической совместимости и ее учета (10%).
Из управленческих умений и навыков 45% руководителей (служащих) хотели бы овладеть навыками создания «команды». По существу это не партисипативная, а корпоративная установка. С ней вполне сочетается востребованность манипулятивных навыков: умение убеждать (32,5%) и деловая коммуникация (22,5%). Что касается средств мотивационного и косвенного воздействия, то их востребованность - на уровне 5-15%.
Одна из существенных причин сбоев в деле реализации административной реформы заключается в том, что в процессе выработки стратегии и, в особенности методов ее реализации не был учтен ряд важных факторов. Чтобы быть полезной и востребованной обществом и государством, программа административной реформы должна основываться на современных методологических, теоретических и организационных принципах. В связи с этим в настоящее время назрела актуальная потребность в создании межведомственной комплексной программы поисковых и прикладные исследований в области создания национальной системы мониторинга социальной эффективности проводимых в стране реформ, повышения роли системы подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих.
Качественное повышение уровня функционирования государственной службы в России в первую очередь зависит от следующих мер:
1) разработки современных регламентирующих документов;
2) «встраивания» государственной службы в общую логику и схему нового государственного управления;
3) повышения уровня профессионализма служащих (специальное образование и эффективная система ИПК);
4) формирования у государственных служащих качественных этических и нравственных установок на конечные результаты работы и их оценку, как профессионалами, так и общественными организациями, соответствующим кругом «обслуживаемых» граждан;
5) максимальное использование принципов прозрачности и персональной ответственности за конечные результаты деятельности в целях борьбы с коррупцией и повышения общей результативности;
6) использования опыта национальных проектов для понимания достижений и недостатков в работе соответствующих служб, их дальнейшей оптимизация.
Вопрос о государственной службе по понятным причинам привлекал внимание интеллектуальных лидеров человечества с древнейших времен от Аристотеля, Платона, Аврелия, Конфуция до Монтескье, Макиавелли, Ришелье, Бисмарка и многих других, более близких к нам по времени мыслителей, и не ослабевал на протяжении всей истории. В разных странах теория государства строилась по-разному - от опоры на божественный авторитет до общественного договора и национальных традиций, от Табеля о рангах до экзаменов на должность. Если формулировать результат в виде одного афоризма, то его можно представить словами Бисмарка: «Государства создаются не для того, чтобы строить рай, а чтобы жизнь не превратилась в ад». Именно на эту философскую основу опирается потребность в эффективности работы государственного аппарата в демократическом гражданском государстве.
Особенностью России является тот факт, что при довольно развитой системе законов в стране эти законы в массовом порядке нарушаются и самими госструктурами, и гражданами, и организациями. Образуется порочный круг: госслужбы неэффективны - граждане незаконопослушны - чиновники своевольны - госслужбы неэффективны. Главная проблема здесь состоит в том, что эта незаконопослушность носит массовый характер. Разрыв такого порочного круга и сокращение массовости нарушений обычно решаются тактикой ежедневных быстрых (пусть мелких) успехов и редких жестоких громогласных наказаний. Для этого необходимо, прежде всего, классифицировать и ранжировать по степеням важности, актуальности, тенденции развития и современной способности общества решать проблемы совершенствования государственной службы. В этом же убеждает и то, что разные госструктуры выполняют специфичные работы, технология нарушений и методы совершения каждой из которых чрезвычайно специфичны.
Если говорить о самых злободневных проблемах организации госслужбы, то необходимы следующие решения:
1) гражданин должен общаться со всей исполнительной властью только через свой муниципалитет (реальный принцип одного окна);
2) гражданин должен платить налоги только по месту своего жительства - тогда он сможет действительно влиять на работу своего муниципалитета;
3) чиновники исполнительных органов не должны быть властью - они не должны чувствовать себя властью даже на самом высоком уровне, они должны быть просто служащими (злоупотребление властью должно быть самым тяжким должностным преступлением).
Ключевая идея - создать публичную гражданскую службу взамен «государевой», аппартной или номенклатурной. То, что у нас это называется государственная служба, всюду в цивилизованном мире называется общественной ( public administration ). По-английски госслужба называется гражданской ( civil service ). Слова важны: публичное и государственное - в демократической стране это разные вещи.5
Уже в «программе минимум» необходимо максимально облегчить и надежно прогарантировать безопасность обращения граждан и организаций к органам надзора и арбитража. Возможно даже введение такого правила: проблема гражданина, с которой он обратился к государственному чиновнику и столкнулся с нарушением закона, в целях искоренения этого нарушения будет решаться в льготном режиме. Необходимо внедрить в сознание населения, что донесение о беззаконии или злоупотреблении законом является не аморальным «стукачеством», а делом чести гражданина-патриота. В России организация контроля за деятельностью властей может быть осуществлена под эгидой Общественной палаты. Возможно расширение службы омбудсменов в этом направлении, подобно опыту Швеции.
Заключение
В своем социально-политическом качестве государственная служба возникла с появлением самого государства. Процессы разделения труда и усложнения социальной и политической структуры общества, с неизбежностью приводят к соответствующему оформлению социально-правового механизма государственного управления, в деятельности которого и осуществляются функции государства. Именно как социально-правовой институт управления мы и рассматривали функционирование государственной службы.
Даже при сильном общественном контроле эффективная госслужба невозможна без профессиональных чиновников. Профессионализация чиновничества требует целенаправленной системы подготовки и переподготовки специалистов госслужбы. Особое внимание - обучению молодых и впервые приходящих на госслужбу молодых людей, которые еще не вросли в систему. Именно они могут стать «агентами перемен».
Профессионализация чиновников имеет два аспекта: операционный и этический. При переподготовке кадров госслужащих следует акцентировать внимание на темах организационного проектирования (совершенствование документооборота и конторских технологий) и управления проектами.
Для подготовки и профессионального развития служащих можно применять многообразные средства дистанционного обучения, обучения на рабочих местах, методы компьютерного протоколирования учебной активности служащих, а также поэтапную накопительную систему пожизненного обучения, состыкованную с системой мотивирования и поощрения учебы.
Еще один акцент следует поставить на стандарты этического поведения служащих исполнительной ветви власти, которые должны быть очень подробными и четкими. В этих стандартах следует особо выделять организацию и функционирование государственной службы в полиэтничной среде.
Все мероприятия по совершенствованию обсуждаемой сферы общественной жизни должны быть поддержаны целенаправленной пропагандой и просвещением. Возможно издание книг и журнала, инструктирующих граждан о том, как поступать в случаях нарушений со стороны чиновников.
Главное, что следует подчеркнуть, - необходима не реформа, а создание нового, соответствующего современным требованиям и возможностям многостороннего постояннодействующего общественного процесса превращения госслужбы в прозрачную для контроля, экономически и социально эффективную и самосовершенствующуюся гражданскую службу.
Список использованной литературы
1. Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 2009.
2. Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации; Учеб.: В 2 ч. М.: ТЕИС, 2007. Часть 1: Сущность и основные институты административного права.
3. Атаманчук Г,В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юрид. лит., 2006.
4. Атаманчук Г.В. Государственная служба как сфера управления//ТТробл. теории и практики управления. 2008. N 4.
5. Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти //Государство и право. 2008. N 3.
6. Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб.: Часть общая. М.: БЕК, 2008.
7. Бельский К.С. О ранговом отборе государственных служащих //Пробл. становления гос. и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 2005.
8. Брэбан Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 2008.
9. Варламов К. Кадры и социальное управление //Пробл. теории и практики управления. 2007. N 4.
10. Волошина В.В. Правовые проблемы регулирования государственной службы в Российской Федерации; Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2008.
11. Государственная служба; Кадровая политика: Зарубежный опыт. М., 2005. Вьш.2
12. Явакин В.И. Категория «государственная служба» в административном праве //Пробл. становления гос. и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 2005. -
13. Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению//Сов. государство и право. 2007. N 1.
14. Манохин В.М. Концепция Закона о государственной службе //Сов. государство и право. 2009. N 12.
15. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации:
Проблемы реформы //Юридические зап. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2008. Вып. 3; Пробл. гос. власти.
1 Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации; Учеб.: В 2 ч. М.: ТЕИС, 2007. Часть 1: Сущность и основные институты административного права.
2 Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации; Учеб.: В 2 ч. М.: ТЕИС, 2007. Часть 1: Сущность и основные институты административного права.
3 Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации; Учеб.: В 2 ч. М.: ТЕИС, 2007. Часть 1: Сущность и основные институты административного права.
4 Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации; Учеб.: В 2 ч. М.: ТЕИС, 2007. Часть 1: Сущность и основные институты административного права.
5 Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации; Учеб.: В 2 ч. М.: ТЕИС, 2007. Часть 1: Сущность и основные институты административного права.