Федеральный законодательный процесс
Дипломная работа
Тема:
Федеральный законодательный процесс
Оглавление
Введение 3
Глава 1. Общая характеристика законодательного процесса 8
1.1 Понятие и социальное значение законодательного процесса в России 8
1.2 Стадии федерального законодательного процесса в России 14
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование федерального законодательного процесса. 18
2.1 Субъекты права законодательной инициативы и в Федеральном Собрании 18
2.2 Рассмотрение законопроектов и принятие законов Федеральным Собранием 28
2.3 Подписание и обнародование закона 47
Заключение 60
Список источников и литературы 64
Введение
Сегодня Россия несет на своих плечах тяжелое бремя реформирования. С чем это связано, почему так происходит и что ждет нас впереди - вопросы, которые требуют глубокого анализа и честного ответа
В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного законотворчества, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона "вписаться" в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.
"Право создается государством, которое вместе с тем, должно быть им связано"1. Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в Основном законе государства. Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.
Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию новых общественных отношений. Это сказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой системы, уровне правовой защищенности граждан.
Предлагаемая тема как никогда, актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы. Некомпетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ законопроектной работы могут негативно сказаться на всей правовой системе.
Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законодательной техникой.
Специалистами в области права явно недостаточно внимания уделяется отрасли теории и практики законотворчества. Не этим ли объясняется то печальное обстоятельство, что наше законодательство страдает множеством недостатков технического порядка, особенно тех законов и иных правовых актов, которые приняты в последнее десятилетие. И вполне оправдано предположение о том, что это обстоятельство (в числе иных) стало одной из причин несовершенства действующего законодательства, сложившегося в массовом сознании впечатления о необязательности исполнения закона, о возможности безнаказанного его нарушения, о допустимости "борьбы законов" и использовании "телефонного права".
Проблемы, затронутые в данной работе, недостаточно разработаны в юридической литературе. Ради справедливости следует сказать, что интерес к проблеме усилился в начале 90-х, в то время появились публикации в журналах, стали проводиться "круглые столы"1 с привлечением многих известных правоведов. В начале ХХI века продолжилась полемика по предмету исследования, были опубликованы и монографии, посвященные различным сторонам законотворческого процесса. Разработчиками данной темы являются как известные ученые-правоведы, так и начинающие авторы. Свой вклад в исследование внесли Алексеев С.С., Баранов В.М., Бабий А.Н., Витрук Н.В., Матузов Н.И., Пиголкин А.С., Сенякин И.Н., Шеремет В.К., Бошно С. В., Сильченко Н.В., Кудрявцев В.Н., Нашиц А., Ковачев Д. А Кривовенко Л.Т. Степанова Туманов В.А. Т.Я. Хабриевой Шувалов И.И. Лопатин В.Н. Студеникина М.С. Тихомиров Ю.А., Туманов В.А. и другие.
По теме данной работы автором изучен и обобщен теоретический материал, проанализированы результаты исследований и практических разработок по различным направлениям, касающимся данной проблемы. В основу исследования положены результаты трудов ведущих ученых.
Анализируя, систематизируя и обобщая основные положения, изложенные в работах вышеуказанных авторов, следует отметить возросшее внимание ученых за последний период времени к изучению законотворческого процесса. Вместе с тем, состояние и степень разработанности вопросов законодательной техники находят недостаточное отражение в современной научной литературе. Это обусловливает необходимость проведения исследований по аспектам законотворческого процесса.
Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является изучение и совершенствование теоретических, методических основ и практики разработки и принятия федеральных законов.
Для достижения цели поставлены и решены следующие задачи:
проанализированы теоретические аспекты, определены основные цели и характеристика стадий и элементов законотворческого процесса;
выявлены особенности возникновения и продвижения законопроектов;
изучены методические основы разработки законопроектов
исследованы средства и деятельность субъектов федерального законотворчества.
Предмет исследования - процедура возникновения, разработки, принятия и вступления в силу федеральных законов
Объект исследования - Законотворческая деятельность Высших органов Государственной власти Российской Федерации
Методология и методы исследования. Общей методологической основой исследования является диалектический метод познания. Также применялись методы исследования систематизации, сравнения, обобщения, классификации.
Информационную основу работы составили нормативные документы и статистические данные, результаты проведенных автором исследований. При написании работы использовались труды ученых в области теории государства и права, конституционного права, социологии права, материалы периодических изданий, научно-практических конференций и др.
Работа состоит из Введения, двух Глав, Заключения и списка используемой литературы.
В Главе 1 - Общая характеристика законотворческого процесса - решается первая из поставленных выше промежуточных задач, а именно: характеристика законотворческого процесса и его стадий.
В Главе 2 - Конституционное регулирование федерального законодательного процесса - дается характеристика стадий законотворческого процесса; описывается процедура рассмотрения и принятия законов высшим законодательным органом нашей страны и показывается процесс подписания и обнародования принятых законодательных актов и порядок вступления их в силу.
В Заключении делаются основные выводы по работе.
В списке используемой литературы указаны используемые в ходе выполнения работы источники и литература.
Глава 1. Общая характеристика законодательного процесса
1.1 Понятие и социальное значение законодательного процесса в России
Значительная роль законодательства в жизни личности и общества предполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается, формируется и развивается, в чем суть законодательного процесса. Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и подзаконных актов, призванных служить задачам обеспечения свободы личности и прогресса общества. Особое значение качество законотворчества приобрело в конце прошлого столетия в связи с глобальными преобразованиями в нашем государстве. В это время произошел поворот к признанию приоритетных ценностей, в первую очередь связанных с гуманистическим подходом к защите безопасности личности, охране прав и свобод граждан, утверждению новых экономических и иных социальных отношений. Эти процессы неизбежно сопровождались изменением законодательства и появлением новых подходов к созданию правовой базы. На это справедливо указывал еще в 1991 году Сильченко Н. В.: "В условиях коренных преобразований во всех сферах общественной жизни происходят неизбежные сбои в функционировании правовой системы. Острее, чем прежде, выявляется несовершенство системы действующего законодательства, обнажаются недостатки в законотворческом процессе"1. Вполне понятно, что указанные недостатки, порожденные прежней практикой "социалистического строительства", необходимо было ликвидировать, в то же время сохранить все то ценное и полезное, накопленное теорией и практикой законотворчества. Следует отметить, что, несмотря на жесткие идеологические шоры, ученые-правоведы сумели накопить определенный творческий багаж по предмету исследования, и эта проблематика получила свое освещение в научной и учебной литературе. Уже в те годы были сделаны попытки охарактеризовать сам процесс и дать основные дефиниции, что и было использовано как на теоретическом, так и на практическом уровнях. Таким образом, имея свой багаж и не обходя вниманием зарубежный опыт, законодатели сумели создать правовую базу и выработать процедуру законотворческого процесса. "Российское государство создало достаточно развитый механизм регулирования правотворчества. Основные идеи, принципы, конструкции законодательного процесса получили закрепление в Конституции РФ. Конституционный Суд РФ установил, что "…из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества"1, - указывает Бошно С.В.
Законодательный процесс характеризуется органическим единством трех его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности систему этого процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы.
Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса.
Однако ограничение законотворчества рамками "чистого" познания, не переходящего в "деятельную сущность", таит в себе опасность ограничения его пассивной умозрительностью. За познанием следует деятельность. Этот переход не является прямолинейным и одноразовым. Он представляет собой трудоемкое многоступенчатое развертывание и конкретизацию знания в творчестве необходимых обществу законов. Лишь после того, как осознаны потребности и цели правового регулирования тех или иных отношений, законодатель принимает решение о переходе от познания к деятельности. Наступает период создания самого закона, разделенный, в свою очередь, на ряд стадий, регулируемых обычно законом и регламентом, установленными процедурами.
Если познание в законотворчестве является процессом преобразования объективной действительности в факт законодательного сознания и принятия соответствующего решения, то реализация этого решения в действительность по созданию закона представляет собой обратный процесс превращения законодательного сознания в объективно существующий закон. Тем самым, итогом законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. Но этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественных отношений.
Изучение действия закона позволяет определить его эффективность, целесообразность, научную обоснованность и т.д., что в свою очередь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.
Говоря о законодательном процессе, следует обратить внимание на то, что он является компонентом правообразования. Характеризуя последнее, следует отметить, что это есть, прежде всего, перевод объективных законов общественного развития на язык решений, облеченный в соответствующую юридическую форму. "Обычно сложившаяся в жизни норма реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе часто закрепляется то, что уже оправдало себя на практике, сформировалось как оптимальная форма поведения",1 - пишет В.Н. Кудрявцев,-
Закономерно было бы рассматривать законодательный процесс как часть процедуры правообразования. Правотворчество - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная, целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы. Говоря о правотворчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных правообразующих общественных отношений, направление и характер регулирования. "Правотворчество - это социальная - государственная и общественная деятельность, в результате которой образуется, поддерживается и развивается система законодательных актов и других правовых норм. Частью правотворчества является собственно законодательная деятельность (законотворчество)"1, - указывает Кудрявцев В, Н. Следует отметить, что данный вид деятельности представляет собой сложный комплекс взаимосвязанных элементов. Прежде всего, следует иметь в виду, что государственная воля может реализоваться в правовой норме несколькими способами. "Главные из них - санкционирование государством уже сложившихся норм поведения и непосредственная выработка новых норм компетентными правотворческими органами. Далее, сам процесс этой деятельности (правотворческий процесс) представляет собой сложную систему организационных действий, осуществляемых различными государственными органами и направленных к одной цели - созданию (изменению, дополнению) правовой нормы1, - подчеркивает Кудрявцев В.Н. Существуют факторы, которые оказывают воздействие на формирование права и которые находятся вне каждого отдельного закона и предшествуют ему. Есть некий источник, лежащий вне понятийного права, как совокупность факторов, которые, будучи внешними, по отношению к правовой деятельности, ориентируют, не ограничивая деятельность законодателя определенными рамками, придают ей научный характер. "Комплексный подход к правотворчеству требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него - к правовым нормам"2 - считает А. Нашиц.
Законодательный процесс - основное, начальное звено механизма правового регулирования. Оно начинается тогда, когда необходимость нововведений уже назрела и их направление уже определено общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы. Согласно традиционной точке зрения, законодательный процесс - это деятельность государства, направленная на создание юридических норм. В некоторых работах прошлого века под понятием правотворческий процесс подразумевается законодательный процесс. Так О.А. Гаврилов указывает: "…правотворчество в социалистическом обществе может быть определено как выражающая волю народа, направленная на достижение целей развития общества, организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих"3 А.В. Мицкевич считает, что "…правотворчество как особая форма или вид деятельности государства состоит в установлении, а также изменении и отмене правовых норм"1.Р. Лукич определяет "правотворчество как комплексную деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и каждая из которых, выполняется различными способами и методами"2 В этом случае правотворчество толкуется как юридически неформализованная деятельность человеческого разума, т.к она так или иначе, направлена на создание юридических законов. По определению А.С. Пиголкина правотворческий процесс представляет собой "порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер"3.Р.К. Надеев и А.Г. Гузнов и др. авторы придерживаются следующего определения: "В соответствии с современными представлениями законодательный процесс - это регламентированный Конституцией, законами и иными правовыми актами процесс подготовки и внесения законопроекта в законодательный орган, его рассмотрения, принятия, опубликования и вступления в силу принятого закона"4.А.С. Автономов рассматривает законодательный процесс в двух аспектах: узком и широком, в связи с чем и подчеркивает: "В узком смысле законотворческий процесс рассматривается как порядок деятельности парламента по созданию закона, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению и заканчивая принятием закона…. В более широком смысле - как конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов"5. С.А. Авакьян дает такое определение: "Законодательный процесс - процесс принятия парламентом законопроекта к рассмотрению, его обсуждения, принятия и обнародования закона"1.
На основании изложенного можно дать определение законодательного процесса. Представляется, что это организационно-оформленная деятельность государства по возведению, закона государственной воли путем выявления потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений и создания в соответствии с потребностями новых правовых норм, замена и отмена действующих.
Таким образом, работа по осуществлению законодательного процесса является очень трудной и требует огромных знаний не только в области юридических наук, но и в других сферах общественной жизни и деятельности.
1.2 Стадии федерального законодательного процесса в России
Становление правовой системы - это длительный процесс, который происходит поступательно, т.е. через создание отдельных нормативных актов. Нормативный акт - это завершающее звено и непосредственный результат правотворческой деятельности. Соответственно, правотворческий процесс есть порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается новый элемент. Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии / этапы /
Логично было бы сделать вывод о том, что в процесс правотворчества не следует включать организационные действия, содействующие непосредственной правовой работе над нормативным актом. В частности к правотворчеству не относится деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства, организационные мероприятия по совершенствованию работы правотворческих органов и т.д. Собственно правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными органами.
Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий. Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных взаимоотношений, например, правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т.е. соответствующие права и обязанности. Это обязанность подготовить и обсудить законопроект, право внести его на рассмотрение правотворческого органа, право этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решение и т.д. Возникшие правоотношения носят как государственно-правовой / законодательная инициатива, принятие закона и т.д., так и административно-правовой характер / дача поручения подчиненному органу подготовить проект /
Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта.
В какой бы форме это решение не выражалось, оно является юридическим актом, который создает права и обязанности. Необходимо ограничить действия, предшествующие правотворческой деятельности от процессуального начала этой деятельности, так как материалы печати, высказывания политических деятелей и научных работников, предложения государственных и общественных организаций о совершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о начале правотворческого процесса, т.е. процессуальные отношения не возникают. Подобные предложения являются социально-политическими предпосылками и основаниями правотворческой деятельности.
Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы.
Говоря о стадии правотворческого процесса, можно определить ее как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество как процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, вселяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование.
Другие, например, А.Г. Братко и В.В. Лазарев, помимо стадии законодательной инициативы выделяют и такие стадии, как "решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и т.п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата"1
По мнению Исакова В. "проблему подготовки и принятия законов в правовом государстве можно разделить на три предметные сферы:
Пpoблема законодательной политики.
Проблемы организации законодательного процесса.
Проблемы юридической техники".2
Таким образом, законодательный, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии /этапы/, иными словами, это - совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания. Стадия - это самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту.
Законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:
законодательная инициатива;
предварительное рассмотрение законопроекта;
рассмотрение законопроекта и принятие закона Гос. Думой;
рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации;
5) подписание и обнародование закона Президентом РФ.
Наряду с основными стадиями в законодательном процессе могут присутствовать дополнительные, так называемые факультативные стадии. К ним относятся:
преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов:
повторное рассмотрение Гос. Думой и Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ.
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование федерального законодательного процесса.
2.1 Субъекты права законодательной инициативы и в Федеральном Собрании
Первая стадия законодательного процесса - законодательная инициатива - представляет собой внесение законопроекта в Государственную Думу субъектами, имеющими на это право.
В юридической литературе принято выделять два вида официального вынесения проекта на рассмотрение.
Первый - кооперативное внесение, когда законотворческий орган обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к связан волеизъявлением инициатора проекта.
Второй - факультативное внесение, когда от руководства законотворческого органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования.
Такая градация необходима для характеристики права законодательной инициативы. В содержании права законодательной инициативы входят следующие элементы: действие, совершать которое оно предоставляет возможным, правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих действий.
По первому элементу права законодательной инициативы в специальной литературе высказываются две точки зрения: согласно одной из них, под "правом законодательной инициативы следует понимать возможность вносить проект на рассмотрение представительного органа власти"1. Представители другой точки зрения дают более широкое толкование. Они включают сюда "право вносить готовые законопроекты и предложения о разработке и принятии новых законов, отмене и изменении действующих".2
По сути, широкая трактовка права законодательной инициативы вытекает из Конституции РФ.
В настоящее время порядок осуществления права законодательной инициативы на уровне Федерации определяется в основном Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания. Локальный характер данного акта и, соответственно, ограниченные регулятивные возможности объективно не позволяют посредством только регламентных норм урегулировать весь комплекс отношений, складывающихся в процессе реализации права законодательной инициативы.
Такая ситуация создает немало сложностей в парламентской практике. В связи с этим обоснованными представляются суждения авторов, отстаивающих необходимость законодательного урегулирования отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы1 Следуя данной позиции, можно с уверенностью сделать вывод о том, что законодательное закрепление порядка осуществления права законодательной инициативы внесет ясность и стабильность в трактовку указанного права, в механизм его осуществления, а равно и обеспечит полноту регламентации одной из важнейших законно-творческих процедур.
Прежде всего, имеет смысл дать в законодательстве легальное определение самого понятия "право законодательной инициативы". Хотя словосочетание "законодательная инициатива" постоянно используется в литературе и давно употребляется в законотворческой практике, в настоящее время отсутствует юридически закрепленное определение этого понятия, его существенных признаков, свойств и элементов содержания. Однако, следует отметить, что отдельные правоведы делали попытки дать дефиницию законодательной инициативы посредством законодательных норм. Впервые это было предложено авторами законопроекта "О порядке реализации права законодательной инициативы", подготовленного по инициативе Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности при участии сотрудников ИЗиСП.
Под законодательной инициативой в проекте предлагалось понимать "гарантированную Конституцией Российской Федерации возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов". Недостатком предложенной дефиниции, по мнению большинства специалистов, явилось то, что основной акцент в ней был сделан на праве внесения проекта в законодательный орган, тогда как определение понятия с необходимостью должно включать в себя корреспондирующую определяемому праву обязанность государства (в данном случае в лице законодательного органа) всеми возможными способами создавать условия осуществления этого права.
В то же время высказываются и иные точки зрения. Так Страшун Б.А. указывает: "Не могу согласиться с утверждением …что законодательная инициатива возможна только путем внесения законопроекта. Из ст.104 Конституции этого не следует. Почему нельзя считать законодательной инициативой Конституционного Суда те пункты его постановлений, где он предлагает Федеральному Собранию восполнить пробел в праве, образовавшийся вследствие признания неконституционным того или иного законоположения? ". 1
Для законодательной инициативы процессуально значимо нормативно закрепленные сроки начала и окончания ее реализации. Именно на это представляется целесообразным обратить внимание в первую очередь. Как начало осуществления законодательной инициативы, как представляется, юридически следует оценить факт внесения законопроекта в законодательный орган, поскольку непосредственно с данного момента ставится вопрос о необходимости принятия конкретного законодательного акта, приводится в действие механизм законотворческой деятельности законодательного органа.
Обязательными компонентами официального внесения законопроекта в законодательный орган, вытекающими из права законодательной инициативы, являются: получение законопроекта от субъекта законодательной инициативы, обеспечение его дальнейшего прохождения в законодательном органе. В соответствии со ст.106 Регламента Государственной Думы вносимые в Государственную Думу законопроекты представляются субъектами законодательной инициативы Председателю палаты. На Председателя возлагается обязанность принять представленный проект и направить его в один из комитетов Государственной Думы для проверки на соответствие требованиям, предъявляемым к его оформлению. Председатель не вправе определять судьбу законопроекта самостоятельно, тормозить его прохождение в парламенте. Решающее значение имеет доведение проекта до сведения самого законодателя, который во всех без исключения случаях должен принять предложенный проект к рассмотрению, включив его в повестку дня своего заседания. Наличие указанного обстоятельства исключает вероятность возникновения ситуации, при которой парламент мог бы проигнорировать инициативу, оставив ее без рассмотрения. Практика решения данного вопроса субъектами Федерации разнообразна, но данная проблематика не входит в предмет исследования, поэтому ее подробную характеристику привести не представляется возможным. Следует лишь привести несколько замечаний относительно указанной процедуры. Например, Регламентом Законодательного собрания Иркутской области закреплено, что решение о возвращении законопроекта принимает коллегия Собрания. Указанное решение должно быть мотивированным, о чем в трехдневный срок сообщается субъекту законодательной инициативы. В соответствии с Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия возвращение внесенного законопроекта производится на основании заключения комитета, предварительно изучившего законопроект на предмет его соответствия требованиям, предъявляемым к оформлению законопроекта. По Регламенту Палаты представителей Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) таким основанием должна служить экспертная оценка одного из членов юридического отдела. При возвращении законопроекта инициатору назначается срок для исправления обнаруженных недостатков.
Анализируя приведенные регламентные предписания, можно констатировать, что независимо от определенных различий общий подход, складывающийся в практике регламентирования рассматриваемого вопроса, однозначен. Суть его состоит в том, что предусмотренные предписаниями полномочия органа, должностного лица на совершение действий, связанных с оценкой вносимого законопроекта, по существу, обеспечивают им возможность самим предрешать ход движения законопроекта в законодательном органе. Пользуясь предоставленной возможностью, названные субъекты могут вообще не допустить проект к рассмотрению парламентом, то есть фактически отклонить законодательную инициативу на стадии внесения законопроекта в законодательный орган. Не исключается вероятность и длительной волокиты. Что касается субъекта законодательной инициативы, то в создавшейся ситуации он полностью попадает в зависимость от аппаратных структур.
Очевидно, что право возврата законопроекта инициатору, даже по мотивам формального свойства, может принадлежать только обязанному в правоотношении законодательной инициативы субъекту, то есть самому парламенту. Должностное лицо или орган, принимающий законопроект к рассмотрению, вправе лишь зафиксировать факт соблюдения (несоблюдения) требований оформления законопроекта и проинформировать об этом непосредственно законодателя. Вместе с тем нецелесообразно доводить до заседания парламента законопроект, заведомо обреченный на отрицательную оценку параметров в его оформлении и подготовке со стороны парламента, когда, например, законопроект юридически не проработан, не отвечает современному уровню законодательной техники, не обоснован экономически, социально и т.п. В этом случае следует обратить внимание инициатора на допущенные нарушения и способствовать ему в их устранении, предоставляя необходимые разъяснения, привлекая для оказания консультативной и методической помощи специалистов аппарата, ученых и других компетентных работников.
В решении обозначенной проблемы также актуально введение специальных правил, устанавливающих единый порядок в сфере реализации субъектами своих законодательных инициатив. Правила должны представлять собой типовой образец определенных предписаний, рекомендуемых субъектам для возможного использования при осуществлении права законодательной инициативы. Они позволят обеспечить оптимизацию данного процесса и, кроме того, минимизировать количество ошибок и упущений, допускаемых со стороны субъектов. Большое значение имеет и проведение юридической и (или) иной специализированной экспертизы подготовленного в порядке законодательной инициативы законопроекта непосредственно перед внесением его на рассмотрение законодательного органа. Экспертизой достигается научно-правовая проработанность законопроекта, обеспечивается его качество как с содержательной, так и с юридико-технической стороны.
Представляется, что возвращение законопроекта с целью устранения имеющихся недостатков отнюдь не означает, что не состоялось его официального внесения в законодательный орган. Проект следует считать внесенным со дня его первоначального представления. В течение того времени, пока устраняются допущенные нарушения, законопроект, если оценивать его юридическое состояние, должен быть признан "находящимся без движения". Такое правило имеет особое значение в случаях, когда истечение определенного срока является причиной отказа включить внесенный законопроект в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Например, условием включения внесенного законопроекта в повестку дня очередной сессии Законодательного собрания Иркутской области является его представление не позднее чем за 20 календарных дней до начала работы сессии. Регламентом Совета народных депутатов Орловской области этот срок определен в 30 календарных дней. Введение указанного правила служит одной из мер, направленных на ограничение неправомерных действий со стороны органа, должностного лица, принимающих вносимый в законодательный орган законопроект к рассмотрению. В определенной степени этим правилом обеспечивается и реальная возможность для повторного представления субъектом права законодательной инициативы возвращенного законопроекта в парламент.
Установление обязанности постановки каждого предложения о рассмотрении законопроекта на голосование сессии законодательного органа служит главной гарантией защиты права законодательной инициативы от любых предварительных аппаратных или групповых "совещательных" решений о судьбе такой инициативы. Здесь следует согласиться с утверждением Д.А. Ковачева о том, что содержание понятия права законодательной инициативы включает в качестве существенного признака обязанность представительного органа рассмотреть внесенный законопроект только в случае, если имеется прямое указание на данную обязанность в законе1.
На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении - возвратить законопроект инициатору. На федеральном уровне возвращение законопроекта для выполнения инициатором установленных требований сформулировано в Регламенте как право Совета Государственной Думы.
Существенной характеристикой, позволяющей раскрыть содержание понятия права законодательной инициативы, является то, что субъектами этого права выступают носители государственной власти
Согласно ст.104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают:
Президент РФ;
Совет Федерации;
члены Совета Федерации;
депутаты Государственной Думы;
Правительство РФ;
законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
Конституционный Суд РФ по вопросам своего ведения;
Верховный Суд РФ по вопросам своего ведения;
Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего ведения.
Наделенные властными полномочиями, указанные субъекты в равной степени обязаны проводить в жизнь политику государства, обеспечивая баланс общественных интересов и необходимый компромисс между различными социальными, политическими, иными силами, существующими в данном обществе. Теоретически такое требование вытекает из единства государственной власти, общего направления государственной политики. Учитывая сказанное, представляется целесообразным закрепить, в качестве определяющего законодательную инициативу признака, равноправие ее субъектов. Сущность такого равноправия состоит в создании для субъектов равных возможностей в процессе реализации права законодательной инициативы. Наличие указания на равные возможности позволяет каждому из субъектов пользоваться предоставленным ему правом законодательной инициативы без всякого различия наравне с другими субъектами этого права, а кроме того, служит основой успешного взаимодействия субъектов между собой и координации их деятельности. В то же время Правительству отводится доминирующая роль в законотворческой деятельности в связи с его конституционным статусом. На это справедливо указывает Шувалов И.И. в своих публикациях, посвященных законотворческой деятельности Правительства Российской Федерации. Так, в своей публикации "Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты" он подчеркивает: "Проведение административной реформы настоятельно требует изменения значительного числа действующих федеральных законов, и именно Правительство России должно сыграть в этом основную роль"1. Продолжая свою мысль о роли данного субъекта законодательной инициативы в своей статье "Взаимодействие Правительства Российской Федерации с другими участниками законотворческого процесса", он пишет: "Правительство России становится одним из основных участников законотворческой деятельности. Ему, естественно, должна принадлежать ведущая роль и в обеспечении научных основ законотворчества в Российской Федерации. Эта задача может быть осуществлена как путем совершенствования собственной законотворческой деятельности, так и путем создания условий для совершенствования деятельности иных субъектов законотворчества, для теоретической разработки проблем содержания и процедур законодательства"2.
По общему правилу осуществление права законодательной инициативы производится субъектом этого права самостоятельно и не может быть передано другим органам, организациям и лицам.
Законодательная инициатива - это важнейшая функция правительства, которое перекладывает всю ответственность на парламент.д.ействующая Российская Конституция лишила права законодательной инициативы Генерального Прокурора, руководителей органов всероссийских общественных организаций и т.д., но сохранила право законодательной инициативы индивидуального депутата. Широкое использование депутатами этого права привело к тому, что парламент оказался буквально затоплен морем депутатских проектов. В этом бумажном ворохе тонут действительно серьезные законопроекты, необходимые для становления современной правовой системы.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания субъект законодательной инициативы на стадии внесения законопроекта в законодательный орган должен предъявить данные, свидетельствующие о том, что он является надлежащим субъектом и именно ему принадлежит право законодательной инициативы на вносимый им в парламент законопроект. В случае, если в качестве субъекта права законодательной инициативы выступает коллективный орган, то должно быть предъявлено решение соответствующего коллективного органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по этому законопроекту. Решение Президента РФ, члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы оформляется письменным обращением в Государственную Думу, подписанным субъектом права законодательной инициативы. Регламент предусматривает отказ в принятии законопроекта от ненадлежащего субъекта и право требования исправления допущенного нарушения (ст.108 Регламента).
То обстоятельство, что только субъект, наделенный правом законодательной инициативы, может внести ее на рассмотрение законодательного органа, обусловливает необходимость существования правила о внесении инициативных проектов, исходящих от граждан, государственных органов, общественных организаций, не обладающих правом законодательной инициативы, через органы и лиц, наделенных таким правом. Известного уточнения, однако, требует вопрос о том, будет ли такого рода инициатива так же обязательной для принятия к рассмотрению парламентом, как и инициатива, исходящая непосредственно от правомочного субъекта. Думается, в данном случае следует говорить о "факультативном" характере инициативы, а именно: решение о рассмотрении либо отказе в рассмотрении проекта, внесенного от имени лица или органа, не имеющего права законодательной инициативы, полностью должно зависеть от усмотрения парламента. Он может принять проект и включить его в повестку дня своего заседания либо оставить проект без рассмотрения, поскольку не связан волеизъявлением субъекта, не наделенного правом законодательной инициативы. Сохранение за представительным органом такой возможности позволяет оградить его от того многообразия предложений, которые могут поступать к нему на рассмотрение.
2.2 Рассмотрение законопроектов и принятие законов Федеральным Собранием
По общему правилу основными формами законодательной инициативы признаются законопроект и законодательное предложение. Процессуально-правовым последствием официального внесения в законодательный орган законодательного предложения и законопроекта является то, что они в равной степени определяют собой начало стадии законодательной инициативы, которым служит факт передачи соответственно законопроекта или законодательного предложения о его разработке на рассмотрение законодательного органа. Развитие каждой из названных инициатив, тождественное по процедуре внесения в законодательный орган, различается в процессе их дальнейшей реализации.
При возбуждении вопроса о необходимости создания законодательного акта посредством законодательного предложения в ходе предварительного рассмотрения последнего комитетом и последующего рассмотрения парламентом определяется лишь целесообразность предлагаемого нововведения. Если законодательное предложение получает поддержку большинства членов парламента, принимается решение о подготовке на его основе соответствующего законопроекта, который поручается одному из структурных подразделений законодательного органа. Иные юридические последствия наступают в случае, если возбуждение вопроса о необходимости создания законодательного акта выразится в самом факте внесения на рассмотрение законодательного органа готового законопроекта. Здесь обсуждение целесообразности предлагаемого нововведения "сливается" с обсуждением непосредственно законопроекта еще на этапе его предварительного рассмотрения комитетом. В процессе такого обсуждения подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная оценка тех общественных отношений, которые предлагается им урегулировать.
Ныне действующим Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания предусмотрено внесение в палату только готового законопроекта. Определены формы таких проектов. Согласно ст.104 Регламента ими могут быть проекты новых федеральных конституционных законов и федеральных законов; проекты законов об изменении действующих законов Российской Федерации, законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов; проекты о признании указанных законов утратившими силу либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР. Во всех перечисленных случаях в законодательный орган должен быть представлен дословный текст предлагаемого закона. Именно принятие нового текста согласно Регламенту является формой осуществления права законодательной инициативы.
Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не законодательный процесс, а предшествующие ему условия и предпосылки.
Большое значение имеет овладение навыками подготовки законопроектов: соблюдение требований законодательной техники, регламентов, сбор информации, составление законодательных программ. Умение использовать средства законодательной техники означает способность правильно определить предмет законодательного регулирования, построить концепцию будущего закона выбрать форму будущего законодательного акта, определить "набор норм" и их структуру, использовать специфический язык закона. К сожалению и в настоящее время такими навыками еще в недостаточной мере владеют причастные к законотворчеству лица: депутаты, работники государственных органов, специалисты. В этой связи ряд ученых и практиков справедливо высказывают нарекания в адрес лиц, причастных к подготовке и принятию законов. "Существует еще и весьма серьезные проблемы организационного свойства. Речь идет о разнобое в законопроектной деятельности. Законопроекты готовит большое количество ведомств, далеко не всегда в полной мере подготовленных к этой деятельности. Их проекты, часто друг с другом не согласованные, подчас одновременно, вносятся в законодательные органы. В результате не обеспечиваются ни их доктринальная выдержанность, ни какое-то концептуальное единство"1, - заявил Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Иванов А.А. на заседании ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 16 марта 2005 года. Аналогичную точку зрения высказал и первый заместитель директора по научной работе Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ доктор юридических наук Лопатин В. Н.: "Законы готовятся и принимаются без достаточной экспертизы исследований их реализации, увязки с существующим законодательством и нормами международного права, в интересах лоббирования отдельных социальных групп, в том числе новых собственников"1. Более категорично по этому вопросу высказался Председатель Конституционного Суда Российской Федерации Зорькин В. Д.: "Первая проблема - качество, современность и пследовательность законодательства. У нас, судя по обращениям в Конституционный Суд, которые приходится разбирать, еще много плохих законов…Недостаточные квалификация и опыт значительной части российских законодателей - это объективный факт, от которого невозможно отмахнуться"2.
Необходимым условием внесения законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы является представление:
1) пояснительной записки к законопроекту, содержащей предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;
2) текста законопроекта, с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
3) перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, изменению, принятию в связи с принятием данного закона;
4) финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
5) заключения Правительства РФ в случаях, предусмотренных ч.3 ст.104 Конституции РФ.
В последнее время в литературе нередко можно встретить суждения, полностью отрицающие необходимость использования законодательного предложения в качестве формы осуществления права законодательной инициативы. Никакой убедительной аргументации, доказывающей состоятельность таких суждений, при этом не приводится. Нельзя считать аргументом утверждение, указывающее лишь на то, что процедура внесения законодательного предложения в законодательный орган, сопровождаемая его последующей "трансформацией" в законопроект, сложна и громоздка, в силу чего практическая реализация законодательного предложения в законотворческой деятельности существенно затруднена.
Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган представляет собой представление полностью готового проекта законотворческому органу. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы.
Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется Советом Государственной Думы в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту. Одновременно законопроект направляется в другие комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительству РФ для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Законопроект по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов направляется Советом Государственной Думы в законодательные органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний.
Здесь необходимо отметить, что некоторые ученые включают еще "две дополнительные стадии официального прохождения проекта нормативного акта в законотворческом органе. Это рассмотрение и доработка проекта во вспомогательном аппарате законотворческого органа и включение в повестку дня заседания законотворческого органа рассмотрения внесенного проекта"1.
Думается, что такое расширение этой стадии правотворческой деятельности является логичным, т.к непосредственному рассмотрению проекта законотворческим органом предшествует его разработка комиссиями и комитетами, связанная с подготовкой заключения по законопроекту.
В состав подготовительных комиссий и рабочих групп могут включаться депутаты, не входящие в состав комиссий и комитетов. А также в их работе могут принимать участие инициаторы законопроекта с правом совещательного голоса. Что касается альтернативных проектов, то они рассматриваются вместе с основным.
Подготовительная комиссия вправе принять решение о проведении предварительного обсуждения на местах: в трудовых коллективах, научных учреждениях, общественных организациях, на собраниях граждан. Законопроекты могут направляться на научную экспертизу, по ним могут запрашиваться заключения Правительства РФ. Существует ряд законопроектов, которые вносятся только при наличии заключения Правительства. Согласно ч.3 от.104 Конституции РФ таковыми являются законопроекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обстоятельств государства, другие законотворческие проекты, предусматривающие расходы покрываемые за счет федерального бюджета.
Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной. Думы проходит открыто и может освещаться в средствах массовой информации.
По поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной. Думы осуществляет правовую экспертизу законопроекта.
Подготовленный к рассмотрению законопроект направляется в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение палаты.
До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право: по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта; отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.
Следующая стадия - это внесение законопроекта в повестку дня заседания законотворческого органа. Утверждение повестки дня - прерогатива самого законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании.
Третья стадия - рассмотрение законопроекта и принятие закона Государственной Думой. Рассмотрение законопроекта Государственной Думой осуществляется в трех чтениях.
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.
Обсуждение законопроекта начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и содоклада представителя ответственного комитета. В докладе любого инициатора проекта освещаются вопросы о необходимости принятия рассматриваемого проекта, о целях, которые стоят перед данным актом, характеризуется основное содержание проекта, важнейшие его новеллы, показывается, кто привлекался к разработке проекта. Также заслушиваются содоклады головной комиссии, предложения и замечания депутатских объединений, полномочных представителей Президента РФ, Правительства РФ в Государственной Думе, представителей законодательных органов субъектов Федерации, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении, оглашаются письменные заключения.
Государственная Дума обсуждает основные положения законопроекта и высказывает предложения и замечания в форме поправок, рассматривает предложения об опубликовании при необходимости проекта для обсуждения.
В зависимости от содержания проект по специальному решению законотворческого органа обсуждается либо целиком, либо по частям, главам, разделам, либо даже постатейно. Самые важные и самые сложные проекты могут обсуждаться сначала в целом, а потом по частям или по отдельным статьям. По результатам обсуждения Государственная Дума одобряет основные положения проекта или отклоняет его. В случае одобрения устанавливается срок для его представления ко второму чтению.
Если вынесены альтернативные проекты по одному и тому же вопросу, Государственная Дума обсуждает их одновременно в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из проектов принять за основу при подготовке ко второму чтению.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может:
1) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;
2) отклонить законопроект;
3) принять закон.
В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума устанавливает срок подачи поправок к законопроекту и внесении его на второе чтение.
Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся субъектами права законодательной инициативы в ответственный комитет. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. На основании внесенных в законопроект поправок ответственный комитет составляет таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к принятию, таблицу поправок, рекомендуемых к отклонению, таблицу поправок, по которым не было принято решений.
Текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию, таблицы поправок направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении.
Законопроект вместе с поправками к нему рассылается Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Государственной Думы не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения во втором чтении.
В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроект в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения.
Затем председательствующий выясняет, имеются ли возражения против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта. Если возражения имеются, то сначала на голосование ставятся поправки, против которых не имеется возражений, а затем проводится голосование отдельно по каждой поправке, в отношении которой имеются возражения.
После этого Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Принятие решения по отклоненным поправкам производится в том же порядке, что и одобрение поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию.
Далее председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений.
По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. По предложению депутатов Государственной Думы в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено голосование о принятии закона в целом.
Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.
По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроект для голосования в целях его принятия в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав и статей. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он не подлежит дальнейшему рассмотрению. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Закон Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.
Принятый Государственной Думой федеральный закон, федеральный конституционный закон, одобренный закон Российской Федерации о поправках к Конституции РФ в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.
Если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации1 и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней этот федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования.
Четвертая стадия - рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон, федеральный конституционный закон, одобренный закон Российской Федерации о поправках к Конституции РФ регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими документами направляется всем членам Совета Федерации. Председатель Совета Федерации назначает комитет палаты, ответственный за подготовку заключения по данному закону.
В отношении федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, в заключении комитета формулируется одно из следующих решений: одобрить принятой Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой закон. Председатель Совета Федерации может согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации, а может отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой. Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о не включении в повестку дня заседания Совета Федерации рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент РФ, Правительство РФ или оба члена Совета Федерации, представляющие один субъект Федерации, настаивают на рассмотрении федерального закона Советом Федерации и если не истек четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации.
По федеральным законам, которые в соответствии со ст.106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, ответственный комитет вправе принять одно из следующих решений: рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой; рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить.
Рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, и проекта постановления, внесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.
По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:
одобрить федеральный закон;
отклонить федеральный закон.
Федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается одобренным Советом Федерации, если он не был им рассмотрен в течение 14 дней.
По результатам принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст.106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующем заседание. На очередном заседании Совета Федерации рассмотрение федерального закона должно быть завершено принятием решения об одобрении или отклонении данного федерального закона.
Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Следует отметить, что в связи с неопределенностью относительно трактовки понятия "общее число" было направлен запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, который разъяснил, что "общее число" в обеих палатах установлено Конституцией РФ.
Федеральный закон считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.
В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень разделов, глав, статей по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.
Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые положения по отношению к ранее принятой редакции, федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.
Постановление Совета Федерации об отклонении или одобрении принятого Государственной Думой федерального закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.
Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с постановлением Совета Федерации в пятидневный срок со дня подписания постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования.
Для принятия федерального конституционного закона необходимо, чтобы проект федерального конституционного закона, рассмотренный и одобренный Государственной Думой, был одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Факультативная стадия - преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов.
В случае если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Государственной Думе:
1) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;
2) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;
3) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.
Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону может быть образована согласительная комиссия из числа депутатов Гос. Думы и членов Совета Федерации. Инициатором создания согласительной комиссии может выступать Совет Федерации или Государственная Дума.
Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст федерального закона. Решения комиссии принимаются раздельным голосование членов комиссии от каждой из палат. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов комиссии от каждой из палат.
По результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, содержащий предложения о преодолении разногласий или обоснование невозможности преодоления разногласий данным составом согласительной комиссии. Если протокол согласительной комиссии содержит предложения по преодолению возникших разногласий, он вносит на рассмотрение Государственной Думы.
При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе.
Государственная Дума принимает решение по предложениям согласительной комиссии большинством голосов от общего числа депутатов палаты. В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Государственная Дума может предложить согласительной комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления согласительной комиссией новых предложений.
Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый в указанном порядке федеральный закон направляется в течение пяти дней Председателем Государственной Думы Президенту РФ для подписания и обнародования.
Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии либо в ранее принятой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается непринятым.
Отклоняя федеральный закон, Президент Российской Федерации предлагает свою редакцию закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей и их частей и пунктов либо сообщает в своем послании о нецелесообразности принятия данного закона.
Законы, возвращенные Президентом для повторного рассмотрения, направляются Советом Государственной Думы на заключение соответствующего комитета или специально созданной комиссии палаты. По итогам рассмотрения комитет или комиссия могут рекомендовать Государственной Думе одобрить закон в ранее принятой редакции; одобрить закон в редакции, предложенной Президентом; согласиться с отдельными изменениями, предложенными Президентом; согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия данного закона. Вопрос о повторном рассмотрении закона включается в повестку дня заседания Государственной Думы в первоочередном порядке.
Повторное обсуждение закона начинается с выступления представителя Президента Российской Федерации, затем заслушивается заключение комитета или комиссии. По окончании обсуждения на голосование первым ставится предложение принять закон в редакции Президента. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Если такое предложение не прошло, на голосование ставится вопрос о повторном принятии закона в редакции, ранее принятой Государственной Думой. При этом решение считается принятым, если за него проголосовало более 2/3 от общего числа депутатов. В случае, если первые два решения не приняты, проводится голосование по отдельным разделам, главам, статьям, их частям и пунктам в редакции, предложенной Президентом. Решение по отдельному предложению считается принятым, если за него проголосовало более 2/3 от общего числа депутатов.
Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом, он принят в новой редакции, порядок его рассмотрения в Совете Федерации такой же, как при первоначальном его рассмотрении этой палатой. Если при повторном рассмотрении федеральный закон, отклоненный Президентом, одобрен Государственной Думой в ранее принятой редакции, то комитет Совета Федерации, который давал заключение по закону, рассматривает послание Президента и высказанные им замечания, а также текст федерального закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и принимает по нему заключение. Вопрос о повторном рассмотрении федерального закона незамедлительно вносится в повестку дня Совета Федерации. О дате рассмотрения данного закона сообщается Президенту Российской Федерации.
При повторном рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе не обсуждать его, а поставить на голосование вопрос об одобрении в ранее принятой редакции закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой, либо открыть обсуждение по заключению комитета по этому закону. При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее чем 2/3 голосов от общего числа членов палаты. Одобренный Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту для подписания и обнародования. Семидневный срок для подписания Президентом закона исчисляется с момента получения им текста закона, направленного Советом Федерации
Факультативная стадия - повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ.
Президент РФ по Конституции РФ обладает правом отлагательного вето в отношении федеральных законов, принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации. В отличие от федеральных законов на федеральные конституционные законы право отлагательного вето Президента РФ не распространяется.
Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон.
Федеральный закон, отклоненный Президентом РФ, передается Советом Государственной Думы на заключение в ответственный комитет, который в течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента РФ об отклонении федерального закона. По итогам рассмотрения ответственный комитет выносит одно из следующих решений:
1) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ;
2) согласиться с мотивами решения Президента РФ и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;
3) принять федеральный закон с учетом предложений Президента РФ;
4) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий;
5) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом РФ, начинается с выступления полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе. Затем излагается заключение ответственного комитета.
Первыми на голосование выносятся вопросы одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ, либо согласиться с мотивами решения Президента РФ и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ, не набрал необходимого для принятия числа голосов, то палата по предложению полномочного представителя Президента РФ может принять решение о продолжении работы над указанным федеральным законом, начиная с процедуры первого чтения законопроекта. Государственная Дума может принять решение о создании специальной комиссии для выработки согласованной редакции. По окончании работы специальной комиссии федеральный закон в согласованной редакции представляется на рассмотрение Государственной Думе. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
Государственная Дума может принять решение об одобрении закона в ранее принятой Государственной Думой редакции, то есть о преодолении президентского "вето". Решение в этом случае принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Если Государственная Дума принимает решение принять федеральный закон с учетом предложений Президента РФ, то на голосование ставится каждое предложение Президента РФ. Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. После одобрения Государственной Думой отдельных предложений Президента РФ текст федерального закона с учетом предложений Президента РФ представляется Государственной Думе для одобрения в целом. Федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
Принятый или одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон в течение 5 дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации. Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый. При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции или открыть обсуждение. По окончании обсуждения вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции ставится на голосование. Закон считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение пяти дней направляется председателем Совета Федерации Президенту РФ. Если за одобрение федерального закона проголосовало менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, закон считается отклоненным
Таким образом в Российской Федерации довольно детально регламентирована процедура рассмотрения и принятия нормативных актов, определена компетенция каждого субъекта этой стадии федерального законодательного процесса.
2.3 Подписание и обнародование закона
Пятая стадия - подписание и обнародование закона Президентом РФ. Эта стадия именуется в литературе санкционированием закона и осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. В настоящее время сам термин санкционирование встречается довольно редко; как правило в конституциях употребляется понятие "подписание" или "промульгация".
В некоторых странах процедура санкционирования является в большей степени формальностью, поскольку не в силах повлиять на что-либо. Так, в соответствии с частью 1 статьи 82 Основного закона Германии устанавливает, что Федеральный президент лишь оформляет законы после контрассигнатуры и публикует их в "Бундесгазетцблатт" ("Федеральном вестнике законов"). У него нет никакого права вето.
Но во многих странах эта процедура имеет довольно серьезное значение. Дело в том, что в большинстве стран глава государства имеет право отлагательного вето, после чего закон возвращается в парламент на новое рассмотрение. Часто при этом глава государства сообщает парламенту свои замечания и возражения по содержанию закона. Так, согласно части второй раздела 7 статьи 1 Конституции США, каждый билль, прошедший обе палаты Конгресса, прежде чем стать законом, представляется Президенту, который либо подписывает билль, либо возвращает его со своими замечаниями в ту палату, в которую он поступил первоначально. Если после повторного рассмотрения каждая из палат примет билль двумя третями своих голосов, билль становится законом. Президенту на подписание дается 10 дней, по истечении которых билль становится законом даже если Президент не отреагировал на него.
Промульгация - это официальное провозглашение закона, принятого парламентом. Она означает санкционирование закона главой государства в установленные конституцией сроки, а также опубликование закона в официальном вестнике.
Другими словами, это издание специального акта, содержащего, в частности, распоряжение об официальном опубликовании закона. Промульгация осуществляется обычно указом, приказом или другим актом главы государства, текст которого в официальных изданиях предшествует тексту промульгируемого закона.
В нашей стране процедура подписания закона регламентирована ст.107 Конституции РФ, в соответствии с которой Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. На Президента возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы. Это традиционная функция главы государства, завершающая законодательный процесс приданием закону обязательной силы. Подписание и обнародование законов главой государства является существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающей разделение властей.
Подписание Президентом федерального закона не является актом формальным. В соответствии со ст.107 Конституции Президент вправе отклонить закон, что влечет его повторное рассмотрение. Президент не может отказаться подписать и обнародовать федеральный конституционный закон и федеральный закон, преодолевший вето Президента. Также подлежит подписанию Президентом и обнародованию вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации Закон РФ о поправке к Конституции (см. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации от 31 октября 1995 г) 1.
Как свидетельствует практика, иногда возникают споры по процедурным вопросам с участием самого Президента РФ. Так зависимость между соблюдением процессуальных правил и действием актов рассматривалась Конституционным Судом РФ в споре между Федеральным Собранием и Президентом РФ. Стороны по-разному подходили к вопросу о том были ли в процессе принятия Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союзе ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации"1 нарушены установленные Конституцией РФ требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренные ею условия и процедуры. Рассмотрев дело, Конституционный Суд подтвердил обязанность Президента РФ в соответствии со ст.107 (ч.3) Конституции РФ подписать и обнародовать принятый федеральный закон. Одновременно орган конституционного контроля высказал Президенту РФ процедурную рекомендацию: обратиться в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия Конституции РФ названного Федерального закона, в том числе по порядку принятия2. Данная ситуация свидетельствует о необходимости принятия решения на законодательном уровне о соответствующей процедуре. Тот факт, что между Основным законом и внутренним законодательством существует вакуум, недопустим. Законодательный процесс нередко лихорадит вследствие нечетко прописанных процедур.
Правило подписания и обнародования принятого федерального закона Президентом Российской Федерации, основанное на мировом опыте взаимоотношений парламента и главы государства в процессе создания законов, является одной из форм участия Президента в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса.
В случае одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, он в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту для подписания и обнародования. Если же принятый Думой федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то по истечении 14 дней с момента его направления в Совет Федерации Государственная Дума направляет закон Президенту для подписания и обнародования.
Четырнадцатидневный срок подписания принятого федерального закона необходим для того, чтобы Президент мог внимательно ознакомиться с его содержанием, привлекая при необходимости ученых и специалистов, проанализировать необходимость и своевременность его издания и принять решение о подписании, придав закону тем самым обязательную силу, либо отклонить, с тем чтобы Государственная Дума и Совет Федерации еще раз внимательно рассмотрели принятый закон и учли замечания и предложения Президента.
После подписания Президентом Российской Федерации закон должен быть в течение семи дней опубликован в установленном порядке. Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе печати.
Официальным считается опубликование закона в "Собрании законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете". При публикации закона в этих изданиях указываются его полное наименование, дата подписания, дается полный текст закона, являющийся точной копией оригинала и подписанный Президентом. Федеральные законы могут быть также опубликованы в иных печатных изданиях, обнародованы по телевидению, радио, переданы по каналам связи, разосланы государственным органам и общественным объединениям
Поскольку опубликование имеет осо6ое юридическое значение для вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго определенном порядке.
Вопрос о действии во времени законов и других нормативных правовых актов представляет важную проблему теории права, от решения которой зависят особенности практического применения нормативного акта.
Действие нормативного акта определяется периодом времени от момента вступления в силу нормативного правового акта и установленных им норм до момента утраты им силы.
Момент вступления в силу нормативных правовых актов определяется различными способами:
1) моментом принятия акта;
2) моментом, который указан в самом акте либо специальном акте о введении в действие данного акта;
3) моментом официального опубликования акта;
4) истечением определенного срока после момента официального опубликования акта. Со вступлением в силу нормативный правовой акт приобретает правовую действенность.
Законы, как и любые другие нормативные акты, имеют начальный и конечный моменты своего действия. Крайне важно точно знать момент, когда закон начинает применяться, и момент, когда применение закона невозможно.
Основным параметром, обусловливающим начало действия закона, является его опубликование. Статья 15 Конституции РФ устанавливает обязательное официальное опубликование законов. Согласно Конституции РФ законы и другие нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Очевидно, что данная норма может быть реализована при условии утверждения официальных источников опубликования для каждого вида нормативных правовых актов.
Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"1 (далее - Федеральный закон "О порядке опубликования") является основным документом, устанавливающим порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов. В статье 1 этого Федерального закона подчеркивается, что на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Кроме того, рассматриваемый Закон устанавливает семидневный срок после дня их подписания Президентом РФ, в течение которого федеральные законы подлежат официальному опубликованию. В связи с этим М.С. Студеникина подчеркивает: "Значимость этой нормы несомненна. Она направлена на то, чтобы избежать неоправданных задержек с опубликованием (а значит и со вступлением в силу) федеральных законов. Ведь не секрет, что, используя сугубо технический прием задержки с опубликованием, структуры, не относящиеся к законодательной ветви власти, могут на длительное время отсрочить вступление в силу уже принятого закона, заблокировать тем самым его реализацию"2. К сожалению, приходится констатировать, что установленная норма не подкреплена никакой ответственностью за ее несоблюдение. Кроме того, сложно найти основание, которое могло бы запретить заинтересованным структурам задерживать срок официального опубликования закона.
В соответствии с Федеральным законом "О порядке опубликования" федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования. Таков общий действующий порядок, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. Согласно ст.4 Федерального закона "О порядке опубликования" официальным опубликованием указанных актов считается первая публикация их полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Федеральным законом "О порядке опубликования", однако, предусматривается только общий порядок вступления в силу федеральных законов либо этот порядок устанавливается непосредственно в самом федеральном законе. Вместе с тем существует ряд законодательных актов, устанавливающих порядок вступления в силу документов конкретной отрасли права. Так, в ст.5 Налогового Кодекса РФ установлен порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах: "Акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Федеральные законы, вносящие изменения в настоящий Кодекс в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования"1 Акты таможенного законодательства согласно п.3 ст.4 ТК РФ вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования2
В настоящее время Федеральным законом "О порядке опубликования" устанавливается, что федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ. Но было время, когда дата вступления в силу закона зависела от даты получения текста закона, опубликованного в официальном источнике опубликования, различными органами на местах. Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 6 февраля 1925 г. "О времени вступления в силу законов и распоряжений Правительства Союза ССР, а равно распоряжений ведомств Союза ССР" устанавливалось, что опубликованные в Собрании Законов и Распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза ССР, в "Известиях ЦИК Союза ССР и ВЦИК" и в газете "Экономическая жизнь" законы вступают в силу: в столичных городах союзных республик и их уездах - со дня получения соответствующего номера одного из вышеуказанных изданий центральными исполнительными комитетами союзных республик, в губернских городах и их уездах - со дня получения такого номера губернскими исполнительными комитетами и в прочих городах и уездах - со дня получения номера уездными исполнительными комитетами.
Аналогичная ситуация со вступлением в силу законодательных актов, связанная со временем фактического распространения их текстов в той или иной местности, существовала в России и ранее, что вызывало трудности при определении момента действия закона, поскольку печатные издания доходили до населения обширной территории через различные промежутки времени и, соответственно, в разные даты по мере поступления официальных источников.
Однако наличие нормы об одновременном вступлении в силу законов на территории РФ не решает всех проблем, связанных с определением момента, когда именно вступил в силу конкретный закон.
Одной из основных проблем является определение источника первого официального опубликования федеральных законов. Исходя из смысла ст.4 Федерального закона "О порядке опубликования" первая публикация полного текста закона в любом из источников - "Российской газете", "Парламентской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации" является официальной. Однако на практике встречаются прямо противоположные точки зрения по данному вопросу. Многие правоведы считают, что датой официальной публикации не может являться дата публикации в "Собрании законодательства РФ". В качестве основного аргумента приводится Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"1. В соответствии с данным Постановлением день, которым датирован выпуск "Собрания законодательства Российской Федерации", содержащий текст рассматриваемого федерального закона, не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами.
Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ по этому поводу было высказано следующее мнение: "Позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная в его Постановлении от 24 октября 1996 года, представляется вполне обоснованной, поскольку при совпадающих датах подписания в печать издания и его выпуска, действительно, получение информации об опубликованном в нем акте адресатами представляется нереальным. В то же время Конституционный Суд данную позицию не утвердил в качестве общего правила. Он лишь констатировал, что выбор точки отсчета при определении даты вступления в силу Федерального закона (имеется в виду Федеральный закон от 7 марта 1996 г. N 23-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах") был избран неверно"2.
В Определении Конституционного Суда от 10 апреля 2002 г. N 83-О в качестве даты опубликования Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" Конституционный Суд РФ приводит уже дату, указанную в "Собрании законодательства Российской Федерации": "Статьей 78 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", вступившего в силу 30 марта 1998 года (со дня официального опубликования)"1 Текст этого Федерального закона опубликован в "Российской газете" от 31 марта, 1 и 2 апреля 1998 г., в "Собрании законодательства Российской Федерации" - от 30 марта 1998 г. (N 13. Ст.1464). В настоящее время дата "Собрания законодательства Российской Федерации", которая указывается на его обложке, всегда совпадает с датой подписания в печать, кроме того, всегда проходит какое-то время, прежде чем издание будет получено адресатами. Поэтому вполне обоснованной выглядит позиция правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по поводу вышеназванного Определения Конституционного Суда: "Если Конституционный Суд не отступил по каким-то причинам от своего разъяснения 1996 года, то, вероятно, была допущена ошибка. Даже если "Собрание законодательства Российской Федерации" поступило в продажу либо 31 марта, либо 1 или 2 апреля 1998 г., т.е. раньше, чем закончил публиковаться в "Российской газете" Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1998 год", все равно дата 30 марта не должна была быть признана днем официального опубликования данного Федерального закона"2.
С.В. Разгулин в своей книге "О развитии российского налогового законодательства в современных условиях" приводит еще один пример, связанный с проблемой определения срока вступления в силу нормативного акта: "В случае, когда вследствие официального опубликования нормативного правового акта в различных выпусках официального источника опубликования, например, в московском и региональном выпусках "Российской газеты", не соблюдается требование об одновременном обеспечении всех заинтересованных лиц информацией о содержании нормативного правового акта, то срок вступления в силу такого нормативного правового акта должен определяться исходя из даты его последнего официального опубликования"1 Таким образом, если закон опубликован и в "Собрании законодательства Российской Федерации", и в "Российской газете", остается неясным, какую из дат нужно считать первой датой официального опубликования. При существующих формулировках норм Федерального закона "О порядке опубликования", определяющих порядок вступления в силу нормативных правовых актов, первоисточник выделить очень сложно.
Изданием Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", который был опубликован в нескольких номерах "Российской газеты", ставится также вопрос, касающийся опубликования нормативного акта частями. Согласно упомянутой норме Федерального закона "О порядке опубликования" официальная публикация - первая публикация полного текста закона. Данное положение можно трактовать следующим образом: для вступления закона в силу необходимо, чтобы в одном выпуске официального издания был опубликован полный текст нормативного акта. Если же закон опубликован в нескольких выпусках официального источника, то с какого момента исчисляется срок его введения в действие? Чтобы исключить возможность двоякой трактовки данной нормы, целесообразно ее уточнить, как, например, это сделано в Республике Беларусь от 11 августа 2003 г. где установлено, что течение срока вступления в силу акта, опубликованного в нескольких номерах, начинается с ноля часов суток, следующих за днем первоначального официального опубликования его последней части"
Однако в российском законодательстве вопрос возможности применения правил расчета сроков, содержащихся в ГК РФ, к порядку определения момента вступления в силу нормативных правовых актов остается неразрешенным.
Очевидно, что проблема определения сроков вступления в силу законов и других нормативных правовых актов не исчерпывается вопросами, затронутыми в настоящей статье. Федеральный закон "О порядке опубликования" нуждается в существенных изменениях, поскольку сегодня он не решает многих вопросов, связанных с определением моментов вступления в силу федеральных законов.
Представляется необходимым принятие нормативных актов, устанавливающих статус источников официального опубликования законов. Например, подобные документы могли бы определять понятие даты источника официального опубликования, тираж, возможность опубликования закона в специальных выпусках, порядок выхода региональных выпусков источника, возможность (невозможность) опубликования закона частями, ответственность за несвоевременную публикацию и т.д. Кроме того, представляется, что работа над проектом федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", отклоненным недавно Государственной Думой РФ, будет продолжена; концептуально новый федеральный закон, думается, мог бы решить многие вопросы, касающиеся аспектов вступления в силу законов и других нормативных правовых актов.
На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует отметить, что законотворческий процесс - это не просто механизм создания нормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а, следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и принципам.
В конце данного раздела можно сделать вывод о том, что стадия подписания, обнародования и вступления в силу принятого закона подробно регламентирована. В то же время в практике встречаются коллизии в ходе указанных процедур и имеются неоднозначные толкования правовых норм, в связи с чем эти вопросы были предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. Так, право Президента возвращать без рассмотрения и подписания принятые с нарушением конституционной процедуры законы вытекает из смысла Конституции и подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации.
Заключение
Подводя итог изложенному, следует отметить, что работа по созданию законопроектов, их рассмотрению, принятию является очень трудной и требует огромных знаний не только в области юридических наук, но и в других сферах общественной жизни и деятельности. К сожалению сейчас достаточно мало специалистов, которые бы хорошо разбирались во всех отраслях права, так как наше право также необъятно, как и наша страна. В целях оказания практической помощи разработчикам законов еще в конце девяностых лет Институт законодательства и сравнительного правоведения разработал Правила подготовки проектов законов, Рекомендации к проведению юридической экспертизы законопроектов, проводил семинары в Правительстве РФ для заместителей министров - статс-секретарей, работников юридических и иных служб министерств и ведомств по этим вопросам. Очень полезным оказался международный семинар "Подготовка и принятие законов в правовом государстве", проведенный в Государственной Думе 28-29 апреля 1997 года.
Также в те годы в Государственной Думе начал использоваться "Краткий справочник по оформлению актов федеральных органов государственной власти", в Совете Федерации - "Словарь юридических понятий (из актов российского законодательства)". Конечно, все это способствует в известной мере упорядочению понятийного аппарата законов и иных правовых актов. И, тем не менее, еще нужны дополнительные меры по унификации понятий и терминов, используемых в законотворческой и правоприменительной деятельности. Целесообразно подготовить типовой словарь законодательных понятий и терминов и унифицированные правила законодательной техники, пригодные для применения, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Пока же законодательные органы республик, областей и других субъектов Федерации имеют свои классификаторы законодательства, "наборы" терминов и т.п.
Необходимость шире использовать средства электронной техники делает сказанное бесспорным. В Государственной Думе есть электронный архив законов, база данных о готовящихся и рассматриваемых законопроектах. Фирмы "Гарант", "Консультант-плюс" и "Кодекс" имеют мощные базы данных о региональном законодательстве. Нужно связывать такие источники правовой информации в единые сети, равно как и шире пользоваться услугами "Интернета".
Предстоит совершенствовать деятельность субъектов законодательной инициативы, особенно путем ее согласования. Объединенная Комиссия по координации законодательной деятельности провела полезную работу по обсуждению программ законопроектной деятельности, концепций законов, по оценке пакетов альтернативных законопроектов. И все же ее роль может быть более высокой при подготовке проектов государственных программ развития законодательства, обсуждения концепций отдельных отраслей законодательства, правового обеспечения экономики, социальной сферы, государственного строительства, статуса граждан и юридических лиц.
Все это будет способствовать научно обоснованному выбору предмета и методов законодательного регулирования.
Ситуация в законотворчестве на сегодняшний день не является удовлетворительной. Огромное количество нормативных правовых актов с одной стороны хорошо, казалось, чем больше юридических документов, тем больше вопросов становятся решенными, но с другой стороны без систематизации права появляется очень большое количество "дыр", дефектов, коллизий права, расплывчатость (затемненность) нормативной основы, избыточность и жесткость правовой регламентации, ресурсная необеспеченность принимаемых законов. Имеют место нарушения процедуры подготовки и издания юридических норм, некомпетентность субъектов правотворчества в издании обязательных норм поведения, пробельность в нормативной основе, рассогласованность юридических требований. И все эти вопросы нельзя решить в одночасье. Необходимы тщательная обработка имеющих законов и нормативных актов, ликвидация комитетов, явно не справляющихся с возлагающимися на низ задачами и создание одного единственного органа, через который бы не просочился бы ни один "неправильный" законопроект и проведение иных мер в целях улучшения законодательной деятельности.
Необходимо последовательно принимать законы для поэтапного решения экономических задач. В социальной сфере следует формировать стабильные законодательные основы отдельных отраслей (науки, образования и др.), создавать надежное социальное обслуживание граждан.
В перспективе развитие законодательства должно еще строже подчиняться таким факторам, как:
а) удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов, подготовленных на основе научного анализа и прогнозов;
б) законодательное обеспечение государственных реформ и программ по важнейшим направлениям экономического и социально-культурного развития России;
в) совершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития системы и отраслей права и основных правовых институтов; -
г) децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления;
д) укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями);
е) обеспечение устойчивой правопреемственности в стране, когда действие основных правовых актов и норм не прерывается из-за политических и иных изменений, а служит фундаментом устойчивого государственного и социально-экономического развития.
В целях упорядочения законотворческой деятельности необходимо сосредоточить законотворческую деятельность в нескольких крупных научных учреждениях с закреплением их полномочий в нормотворческом процессе. Крайне полезным является введение мониторинга качества законов, что недавно сделал по собственной инициативе Совет Федерации при отсутствии соответствующих механизмов. Обеспечение концептуального единства законопроектов также позволит достичь цели для достижения которых предлагается тот или иной законопроект. В настоящее время практика такова, что в ходе доработки авторами, установить которых часто не представляется возможным, вносятся поправки, меняющие "генеральную линию" законопроекта. Еще одним направлением улучшения законотворческой деятельности является повышение роли науки, учета мнения ученых. Для этого целесообразно создать экспертное учреждение с "правом вето" на поправки законопроект при их противоречии концепции и правовой доктрине.
Список источников и литературы
Нормативно-правовые акты:
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. М.: ООО "ТК Велби", 2002. - 32 с.
Налоговый кодекс Российской Федерации. Свод кодексов и законов Российской Федерации. - СПб: ИГ "Весь". 2005 С.436 - 627.
Таможенный кодекс Российской Федерации. - М.: Омега-Л. 2006.240 с.
О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания: Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ (с изм. и доп) // СЗ РФ. 1994. № 8. Ст.801.
О культурных ценностях, перемещенных в Союзе ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации Федеральный закон от 15 апреля 1998 N 64-ФЗ СЗ (с изм. и доп) // СЗ РФ 1998, № 16. С.1799.
О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 (с изм. и доп) // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст.2663.
Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе. Утв. указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 (с изм. и доп.) // СЗ РФ 1996, № 16. Ст.1842.
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Принят постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст.801.
Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Принят постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст.635.
О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 // Российская газета. 2004 г.8 июня.
Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законотворческой деятельности: Постановление Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 264 // Российская газета. 2004.9июня.
Материалы судебной практики:
По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 45. Ст.4408
По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12. апреля. 1995. № 2-П. Вестник Конституционного Суда. 1995, № 2-3.
По делу о толковании отдельных положений ст.107 Конституции Российской Федерации. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. № 10-П // СЗ РФ. 1996 N 18. Ст.2263.
По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ. Между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации". Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 1998 г. № 11-П // СЗ РФ. 1998. № 16. Ст.1879.
Литература:
Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. 2006, № 3.
Конституционное право. Энциклопедический словарь Отв. редактор С.А. Авакьян. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М) 2000.688 с.
Автономов А.С. и др. Парламентское право России. М. ИНФРА-М 2003.454 с.
Адилкариев Х.Т. О праве законодательной инициативы союзной республики. // Советское государство и право. 1988, №3. С.126-131.
Атанов М.М. Научное обеспечение законодательной деятельности союзной республики (На примере Казахской ССР) // Советское государство и право. 1984, № 5. С 104-108.
Алексеев С.С. Как готовить закон? // Известия. I992. I4 декабря.
Архиповцев Н.И. Уголовно-правовое законотворчество: проблемы и перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2004, № 2.
Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2003. - 816 с.
Бахрах Д.Н. Конституционные основы действия правовой нормы во времени // Журнал российского права. 2003, N 5.
Бородин Р.В. Президента РФ тревожит состояние законотворчества // Российская юстиция. 1997. №7. стр.1
Бойков А.Д., Карпец И.И. О законотворчестве, судебной власти и правосудии. // Государство и право. 1992, № 11. С.92-99.
Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. N 2. С.150-157.
Бошно С.В. Влияние судебной практики на законотворчество // Государство и право. 2004, № 8.
Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике. // Журнал российского права. 2004, N 2.
Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. - СПб.: Изд-во "Юридический центр Пресс", 2003. - 753 с.
Брежнев А.А. Механизм публикации и распространения документов высших органов государственной власти (Некоторые стороны опыта США // Советское государство и право. 1990, № 8. С.133-135.
Гаврилов О.А. Научные основы советского правотворчества.М. Юрид лит. 1981.312 с.
Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М. НОРМА-М. 1993.236 с.
Гайман В. Механизм обеспечения реализации закона в современных условиях. // Советское государство и право. 1991, №12. С.12-22.
Горбуль Ю.А. Проблемы совершенствования законотворчества в Российской Федерации. // Журнал российского права. 2004, № 6.
Гоббс Т., Левиафан Н. Мир философии: Книга для чтения. Ч.2. Человек. Общество. Культура. М.: Политиздат. 1991 - 312 с.
Государственное право Российской Федерации. Учебник / Под ред.О.Е. Кутафина. - М. - Юрид. лит. 1996 - 512 с.
Гребенщиков В.В. Васецкий Н.А., Полуян Л.Я. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики (Аналитический обзор) // Государство и право. 1998. № 9. С.91-97.
Грось А. О противоречиях в гражданском процессуальном законодательстве. // Российская юстиция. I994, №1. С.4-7.
Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск. ТРАСТ-ИМАКОМ. 1995.145 с.
Дрейшев Б.В. Проблемы законотворчества в новых условиях // Правоведение. 1994. № 5/6. С.60-67.
Законодательство Российской Федерации: Теоретические вопросы, проблемы и перспективы развития. / "Круглый стол" журнала "Советское государство и право" // Советское государство и право. 1992. №10. С.9-25. № 11. С.3-28.
Звягин Ю. Предлагаю проект закона... Право законодательной инициативы. Как его использовать? // Российская Федерация. 1995. N 8. С.22-25.
Зиновьев А.В. Основные направления повышения качества законов в России: полезные советы депутатам четвертого созыва Государственной Думы. // Правоведение 2004. № 4 С.4-11.
Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю в ХХI веке и необходимости проведения правовой реформы в России // Журнал российского права. 2004, № 6.
Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Под общ.ред. В.И. Червонюка. М. Юрид. лит. 2002 - 432 с.
Иванов А.А. Качество законов и деятельность арбитражных судов // Журнал российского права. 2005, № 4
Иванов Л. Проблемы парламентского права России. М. 1996.
Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве // Российская юстиция. l997. №7. С.13-15.
Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденция развития // Журнал рос. Права. 2000. № 3. С.22-41.
Исполнение законов: "Круглый стол" журнала "Советское государство и право" // Советское государство и право. 1991. №6. С.3-28. № 7. С.3-27.
Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы. М. 1997.80 с.
Кашепов В.П. Об особенностях современного уголовно-пра-вового законотворчества. // Журнал российского права. 2005, № 4.
Кененов А.А., Чернобель Г.Т. Логические основы законотворческого процесса. // Правоведение. 1991, №6. С.21-29.
Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособие. - М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М., I998. - 127 С.
Кирлин А.Б. Организация законопроектной деятельности Кабинета министров Канады (сравнительное исследование) // Журнал российского права. 2004, N 5.
Ковачев Д.А. Механизм социалистического правотворчества. М. Юрид. лит. 1977.245 с.
Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. М. Юристь. 2003.342 с.
Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура. // Правоведение. 2001. № 1. С.53-63.
Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Юристь, 2002. - 1007 с.
Котелевская И.В. Информация и законодательный процесс // Советское государство и право. 1990, №9. С.148-152.
Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального собрания в законодательном процессе. // Государство и право. 1998. № 10. С.15-17.
Крестьянинов Е.В. Особенности порядка принятия федеральных конституционных законов. // Государство и право. 1995. № 12. С.3-10.
Крестьянинов Е.В. Процедурные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих и не подлежащих его обязательному рассмотрению. // Государство и право. 1997. № 9. С.12-20.
Кривовенко Л.Т. Право законодательной инициативы. // Советское государство и право. 1979. №8. С.3-11.
Кудрявцев В.Н. Современная социология права.М. ИНФРА-М. 1995.345 с.
Кудрявцев В. Н. О правопонимании и законности. // Государство и право. 1994. № З. С.3-8.
Кудрявцев В.Н. Законность: содержание и современное состояние. Ежегодник российского права. М., 2000. С.16-23.
Кудрявцев В.Н. Правомерное поведение: норма и патология. М.: Наука, 1982.452 с.
Кузнеченкова В.Е. Налоговый правотворческий процесс в системе юридических категорий. // Журнал российского права. 2005, № 1.
Кузякин Д.А. Федеральные законы: проблемы вступления в силу. // Журнал российского права. 2005, № 10
Курманов М.М. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. // Государство и право. 2004, № 10.
Ласточкина М.Н., Тихомирнова Н.Ю. Официальное опубликование нормативных актов и вступление их в силу // Законодательство (спецвыпуск). 2004. С.10-17.
Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России. // Журнал российского права. 2004, № 5.
Лукич Р. Методология права. М., Юрид. лит. 1981.362 с.
Миронов С.М. Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его взаимодействие с другими органами государственной власти. // Журнал российского права. 2003. № 1. С.3-8.
Мицкевич А.В. Правотворчество в СССР. М. Юрид. лит. 1974.429 с.
Мурашин А.Г. Прямое правотворчество. Особенности принятия актов прямого народовластия. // Государство и право. 2001, № 2.
С.89-94.
Надеев Р.К. Правовое обеспечение законотворческой деятельности Государственной Думы. М.: Известия. 1997.75 с.
Наинец А. Правотворчество: Теория и законодательная техника. М.: Прогресс. 1974.321 с.
Научные основы советского правотворчества. / Под ред. Халфиной Р. О.: М. Юрид. лит. I98I.249 с.
О повышении эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности (Обзор научных сообщений по вопросам уголовного права, уголовного процесса и прокурорского надзора) // Советское государство и право. 1988. № 9. С.86-90
Общая концепция развития российского законодательства. Ежегодник российского права. М., 2000. С.1-16.
Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. - 2-е изд. перераб и доп. - М.; Юристь, 2003. - 655 с.
Пиголкин А.С. Процессуальные формы правотворчества. / Под ред.П.Е. Недбайло, В.М. Горшенева. М. Юрид. лит. 1976.329 с.
Поленина С.В. Качество закона и совершенствование правотворчества. // Советское государство и право. 1987, №7. С.12-19
Поленина С.В. Законодательная техника и формирование правового государства // Советское государство и право. 1990, № 7. С.133-135.
Разгулин С.В. О развитии российского налогового законодательства в современных условиях. М. Юристь. 2001.326 с.
Савельева Е.М. Проблемы совершенствования законодательной деятельности в России на федеральном уровне // Государство и право. 2001. № 9. С.5-10.
Сивков А.Л. Альтернативные источники парламентских процедур (практика, обычай, прецедент, толкование регламента) // Государство и право. 2004, № 11.
Сильченко Н.В. Границы деятельности законодателя. // Советское государство и право. 1991. № 8. С.14-23.
Синюков В.Н. Исполнение законов. // Советское государство и право. 1991. №6. С.3-28.
Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. - М.: Институт права и публичной политики, 2003. - 454 с.
Советское законодательство: пути перестройки. / Под ред. Мицкевича А.В., Пиголкина А. C.М. Юрид. лит., I989.264 с.
Студеникина М.С. Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и практика. // Журнал российского права. 2000. № 7. С.10-17.
Страшун. Б.А. Парламентское право России. Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой М. 1999. // Государство и право. 2000, № 3. С.117-119.
Сырых В.М. В кн.: Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М. Юристь. 2001.С. 20-38.
Тихомиров Ю.А., Пиголкин А.С. Заключение об особенностях вступления в силу нормативных актов. // Законодательство (спецвыпуск). 2004. С.30-35.
Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред.В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. - 2-е изд. изм и доп. - М. Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М., 2000. - 616 с.
Хабриева Т.Я. Понятие и место парламентского права России в системе права. // Журнал российского права. 2002. 2002. №9. С.3-10.
Федотов М.А. Роль прессы в законотворчестве. // Советское государство и право. 1986, № 8. С.11-19.
Шувалов И.И. Проблема эффективности правотворчества в свете современной политико-правовой теории управления обществом. // Журнал российского права. 2005, № 4.
Шувалов И.И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты. // Журнал российского права. 2004, № 4.
Шувалов И.И. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с другими участниками законотворческого процесса. // Журнал российского права. 2004, № 6
1 Кудрявцев В.Н. О правопонимании и законности //Государство и право - 1994. - №3.- стр.4
1См. Законодательство Российской Федерации: Теоретические вопросы, проблемы и перспективы развития. /«Круглый стол» журнала «Советское государство и право» //Советское государство и право. 1992. №10,11.
1Сильченко Н. В. Границы деятельности законодателя. //Советское государство и право. 1991. № 8, стр.14.
1 Бошно С. В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике. //Журнал российского права. 2004. № 2, стр. 104.
1 Кудрявцев В.Н. Правомерное поведение: норма и патология, М.1982. стр.287.
1 Кудрявцев В. Н. Современная социология права. М. 1995, стр. 37.
1 Там же
2 Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М.: 1974. стр.256
3 Гаврилов О. А. Научные основы советского правотворчества. М. 1981, стр. 17.
1 Мицкевич А. В. Правотворчество в СССР. М. 1974. стр. 29
2 Лукич Р. Методология права- М., 1981. стр.215
3Пиголкин А.С. Процессуальные формы правотворчества./Под ред. П.Е. Недбайло, В.М. Горшенева.- М.., 1976. стр.85.
4Надеев Р. К. Правовое обеспечение законотворческой деятельности Государственной Думы. М. 1997, стр. 8; Гузнов А. Г., Кененов А. А., Рождественская Т. Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск. 1995, стр. 56.
5 Автономов А. С. и др. Парламентское право России. М. 2003., стр. 195
1 Конституционное право. Энциклопедический словарь Отв. редактор С. А. Авакьян. – М.: 2000, стр. 212.
1 Братко А.Г. ,Лазарев В.В. Источники права: общая теория права и государства: Учебник. /Под ред. В.В. Лазарева.- М I994, стр.123.
1 Ковачев Д.А. Механизм социалистического правотворчества. М., Юрид. лит., 1977.С. 58.
1 Звягин Ю. Предлагаю проект закона.... Право законодательной инициативы. Как его использовать? // Российская Федерация. 1995. N 8.стр 22; Сырых В.М. В кн.: Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М. 2001, стр. 52; Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. N 2., стр. 153.
1 Страшун Б. А. Парламентское право России /Под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М. 1999 //Государство и право 2000. № 5, стр. 118.
1 Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. М. 2003, стр. 178.
1 Шувалов И. И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты. // Журнал российского права. 2004. № 4, сьр. 17.
2 Он же. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с другими участниками законотворческого процесса. //Журнал российского права. 2004. № 6, стр. 19.
1 Иванов А.А. Качество законов и деятельность арбитражных судов //Журнал российского права. 2005.№ 4, стр. 3.
1 Лопатин В. Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России. //Журнал российского права. 2004. № 5, стр.8
2 Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю и необходимости проведения правовой реформы в России. //Журнал российского права. 2004. № 6, стр. 12.
1 Мицкевич А. В. Правотворчество в СССР. М. 1974, стр. 202.
1 ст. 106 Конституции РФ
1 СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408.
1 СЗ РФ 1998, № 16. С. 1799.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 8 апреля 1998 г. № 11-П «По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Феодальный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1799
1 СЗ РФ 1994. № 8. Ст 801.
2 Студеникина М.С. Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и практика // Журнал российского права. 2000. N 7, стр. 12.
1 Налоговый кодекс Российской Федерации. СПС Консультант Плюс
2 Таможенный кодекс Российской Федерации СПС Консультант Плюс.
1 СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202.
2 Тихомиров Ю.А., Пиголкин А.С. Заключение об особенностях вступления в силу нормативных актов // Законодательство (спецвыпуск). 2004. стр. 33.
1 Вестник Конституционного Суда. 2002, № 6
2 Ласточкина М.Н., Тихомирнова Н.Ю. Официальное опубликование нормативных актов и вступление их в силу // Законодательство (спецвыпуск). 2004. С. 13.
1Разгулин С.В. О развитии российского налогового законодательства в современных условиях. М. 2001.