Розвиток адміністративного законодавства

КУРСОВА РОБОТА

З адміністративного права

На тему: Розвиток адміністративного законодавства

План

Вступ

1. Виникнення засад адміністративного права: від поліцейського до адміністративного права

2. Формування науки адміністративного права в європейських країнах

3. Ознаки рецепції римського публічного права у становленні сучасного адміністративного права

4. Правове регулювання управління на теренах України в період середньовіччя і Нового часу

5. Зародження і становлення наукових засад поліцейського та адміністративного права

6. Українська адміністративно-правова наука і практика на початку XX ст.

7. Українська наука адміністративного права радянського періоду

8. Формування адміністративно-правової науки у незалежній Україні

Висновок

Література

Вступ

Темою даної курсової роботи є "Розвиток адміністративного законодавства".

Мета цієї роботи - висвітлити увесь той шлях, як науки адміністративного законодавства, її становлення - від часів Стародавньої Греції, Риму та Єгипту до сьогодення.

В першому питанні показано виникнення засад адміністративного права: від поліцейського д адміністративного права в період абсолютизму.

У другому - формування науки адміністративного права в

європейських країнах, камеральні науки, наука поліцейського права.

В третьому - ознаки рецепції римського публічного права

у становленні сучасного адміністративного права (західноєвропейський тип рецепції римського права та візантійський тип).

Четверте питання розкриває нам правове регулювання управління на теренах України в період середньовіччя і Нового часу, починаючи княжої доби та закінчуючи буржуазними відносинами.

П’яте питання дає нам відповідь відносно зародження і становлення наукових засад поліцейського та адміністративного права

У шостому - українська адміністративно-правова наука і практика на початку XX ст.

Сьоме питання - Українська наука адміністративного права

радянського періоду

І на закінчення восьме питання розкриває процес формування адміністративно-правової науки у незалежній Україні

1. Виникнення засад адміністративного права: від поліцейського до адміністративного права

Виникнення правових норм, цілісну сукупність яких ми сьогодні називаємо галуззю адміністративного права, пов'язане з управлінням. Управління виникає тоді, коли суспільство досягає певного рівня розвитку. Воно є результатом піднесення матеріальної та духовної культури. Управління має тривалу історію, супроводжує людину з перших кроків її соціального розвитку.

Висловлювання про ті чи інші аспекти управління знаходимо у стародавніх документах. Ще давньогрецький філософ Платон обґрунтовував перевагу поділу праці та її спеціалізації. Арістотель відзначав, що у будь-якому державному устрої є три елементи: перший - законодавчий орган у справах держави; другий - магістратури, тобто виконавчі органи; третій - судові органи.

Отже, вже в стародавньому світі спостерігається особлива увага до управління, позаяк і суспільство в цілому, і будь-яка держава зацікавлені в успішному управлінні власними справами.

На прикладах стародавніх Греції, Риму та Єгипту видно, що організація управління завжди була складною справою. Адже необхідно було будувати шляхи і канали, щоб підтримувати належний порядок серед підданих, організовувати військо, охороняти державу від зовнішніх ворогів тощо. Без управління і порядку суспільна діяльність людей неможлива. Тому, простежуючи історичний шлях виникнення засад адміністративного права та відзначаючи тут основні тенденції, наголосимо, що управлінські відносини є однією із первісних складових структури суспільства.

У середні віки феодальні держави Європи поступово перетворилися на абсолютні монархії. Внаслідок боротьби буржуазії проти феодалів зароджується так звана "поліцейська" держава.

Грецький варіант походження управління такий: термін "роlitia" використовується в працях грецьких філософів і означає взагалі "державне мистецтво". Але першооснова вказаного терміна походить від слова рої із, тобто "місто - держава" у стародавньому світі (Греція, Рим, Фінікія), яке складалося із самого міста й прилеглих до нього територій. Тобто "поліція" - це управління загальними міськими справами у широкому розумінні.

Поліцейська держава - це форма абсолютизму, що панувала в Європі з другої половини XVII ст. до початку XIX ст. Характерними рисами поліцейської держави були урядова опіка та втручання в усі сфери життя, відсторонення громадян від участі в державному управлінні, підпорядкування економки інтересам збільшення державної скарбниці, наявність дуже розгалуженої бюрократії. Розв'язанню завдань поліцейської держави мало слугувати так_>>зване "поліцейське" право.

Біля витоків визначення поліцейського права стояв французький вчений Ніколас Деламар (1639-1723). В його "Трактаті про поліцію" (1722) не визначалося поняття "поліція", але було окреслено предмет поліцейської діяльності, виділені головні риси, тобто ті сфери суспільних відносин, які об'єднані поліцейською діяльністю: релігія, звичаї, охорона здоров'я, харчування, публічний Порядок і спокій (мир); шляхове господарство, мануфактура (виробництво); службовий персонал; поденна робота.

На основі практики обов'язковою для держави визнавалася діяльність, спрямована на створення державної безпеки та добробуту. Здійснюючи цей обов'язок, органи держави мали право, як вважали ідеологи поліцейської держави, безмежного втручання у приватне життя з метою ощасливлення громадян. Тобто як у науці, так і в практиці обстоювалася доцільність застосування державного примусу не лише для гарантування безпеки, а й створення умов для добробуту громадян.

Віддаленість тих чи інших суспільних інститутів від нашого часу зумовлює потребу уточнення наукової термінології. Без з'ясування термінів, які використовувалися поліцеїстами, пояснити суть поліцейського права складно. Центральними поняттями поліцейського права є "благочинство" та "благоустрій". Перше з них багатозначне і протягом тривалого часу змінювалося. Його розуміли і широко, й вузько, а межі, які відділяють його від інших дефініцій, рухомі та не були ніколи остаточно встановлені. Зокрема, під терміном "благочинство" розуміли і безпеку взагалі, й громадський порядок, громадську безпеку, і державну безпеку, й загальний правопорядок у державі.

XVIII ст. філософія права обгрунтувала принцип, згідно з яким повноваження монарха діяти на власний розсуд обмежуються ідеєю загального добра, а примус передбачає охорону громадського порядку та спокою. Звідси випливає відмінність між "поліцією безпеки" та "поліцією добробуту", що набуло згодом важливого значення. Сфери "добробуту", де заходи примусу не досягають мети, поступово виходять за межі компетенції поліції. Водночас поняття та функції поліції набули надто вузького змісту. Тож функції поліції звелися виключно до безпеки, тобто охорони громадського порядку та спокою.

Отже, на межі ХУІІІ-ХІХ ст. поліцейське право переважно оперує такими поняттями, як поліція безпеки та поліція добробуту. Поліція безпеки охороняє громадський порядок у державі, життя та безпеку громадян. Діяльність поліції добробуту полягає в складній системі адміністративних заходів, спрямованих на розвиток державних та приватних господарств, а також фізичного та духовного стану населення. Предметом поліцейського права охоплювалися питання, які повинні бути предметом державного, пізніше - конституційного права, а також фінансового права та політичної економії. Але все внутрішнє управління державою, за винятком військової справи та частково фінансового управління, зводилося до поліції безпеки та поліції добробуту.

З розпадом "поліцейської" держави поліція починає втрачати своє всеохопне значення. Щоправда, поділ поліції на поліцію безпеки та поліцію добробуту залишився. Нові філософські та політичні теорії намагалися поставити поліцію добробуту у вужчі рамки, зводячи діяльність поліції до охорони зовнішньої та внутрішньої безпеки. Не випадково наприкінці XIX - на початку XX ст. поширилося ставлення до поліції як організованої сили примусу в усіх галузях управління, де застосовується адміністративний примус: поліція моралі, поліція освіти, санітарна поліція тощо.

Докорінні зміни в економічному розвитку в другій половині XIX ст. розширили діяльність держави.

Перехід європейських країн від аграрного до індустріального розвитку, швидкий розвиток населених пунктів, концентрація населення в містах зумовили глибокі соціальні та економічні реформи, а відтак нові завдання публічного управління, розвитку законодавства, правозастосування.

Перетворення "поліцейської" держави на буржуазну правову державу завдяки ідеям Великої французької революції зумовило новий погляд на управління: воно повинно базуватися на законі та здійснюватися на основі чіткого визначення прав і обов'язків громадян щодо держави та її органів.

Адміністративне право в його класичному розумінні виникло тоді, коли Французька революція 1789 р. протиставила всемогутності держави права людини та громадянина, тобто коли революційні перетворення замінили "підданого" на "громадянина". Адміністративне право - це право, яке регулює діяльність державного владного органу щодо кожного громадянина, причому в такий спосіб, який пов'язує однаковою мірою як громадянина, так і владний орган.

Становлення такого розуміння адміністративного права в різних країнах припало на різні історичні періоди. У Франції це було пов'язано з революцією 1789 р. і виникненням відповідного законодавства. Для країн з абсолютистськими монархіями це були перші десятиліття XIX століття. Характерною рисою цього періоду було обмеження сваволі адміністрації шляхом запровадження норм права, які гарантували можливість звернення громадян із законними вимогами до державних органів.

Адміністративне право стало інструментом обмеження вільного розсуду адміністрації, механізмом захисту громадянина перед адміністрацією. Впровадження цієї концепції вело до розбудови правової держави, в якій право є основою громадянської свободи і в якій адміністрація поставлена в певні правові рамки.

Тільки з переходом до сучасних форм демократичного державного устрою завершилася побудова галузі адміністративного права, яке врегульовує більш складний комплекс відносин між державою і суспільством порівняно з "поліцейською" державою.

2. Формування науки адміністративного права в європейських країнах

Виникнення, становлення і еволюція галузі адміністративного права супроводжувалися формуванням відповідної галузі наукових знань. Попередниками науки адміністративного права вважаються камеральні науки (камералістика) та наука поліцейського права.

Перші наукові праці з державного управління з'явилися у XVI ст., коли утверджувалася абсолютна монархія. Ці праці мали теологічний зміст і давали поради правителям, як управляти державою. Метою управління в цю епоху було отримання якомога більше грошей для правителя, монарха. На цих позиціях стояли до початку XVIII ст. камеральні науки. Термін "камералістика" походить від латинського "сатега", що означає двірцева, державна, князівська скарбниця. Камералістика - це напрям у розвитку німецької економічної думки XVII-XVIII ст., що передувала буржуазній політичній економії і являла собою сукупність адміністративних та господарських знань з ведення камерального (двірцевого, князівського, у широкому розумінні - державного) господарства.

Камеральні науки складалися з трьох основних блоків: політичного блоку, економічної та фінансової політики. Мета камералістики - вироблення рекомендацій управлінського характеру щодо різних галузей управління. З другої половини XIX ст. вона стала обов'язковим предметом і в університетах Росії.

Отже, розвиток науки адміністративного права започаткувала камералістика. Це - науки про фінанси, економіку, господарство та управління.

Епоха Реставрації представлена такими вченими-камералістами, як М. Оссе (1506-1557) та Г. Брехт (1547-1612). Вони створили у своїх працях ідеальну модель уряду та управління на той час.

Подальший розвиток камералістики супроводжується диференціацією, виокремленням окремих дисциплін. Так, для формування в подальшому самостійної науки адміністративного права великого значення набуло виокремлення з камералістики науки поліцейського права (або поліцейської науки). Основними представниками поліцейської науки на той час були Н. Деламар, І. - Г. - Г. фон Юсті (1717-1771) та Й. фон Зонненфельс. Як Деламар, так і Юсті розуміли науку в сенсі політики. Юсті, подібно до Деламара, не вивчав ні законодавства, ні управління, але виклав систему теоретичних знань, які обумовлюють добробут. Причини добробуту слід шукати, на думку Юсті, у природних та економічних умовах, а також у духовному розвитку населення. На цьому і повинна бути зосереджена увага уряду.

Розглядаючи питання. про діяльність держави, спрямовану на створення громадянського добробуту, Юсті мав на увазі не тільки адміністративні установи, а й законодавство. Закони мають відповідати моделі управління. Вони повинні змінюватися зі зміною самого життя. Юсті вважав, що поліція та юстиція - це дві частини одного цілого, а їх функціонування повинно бути прерогативою одних і тих же органів. Проте суспільна практика в той період не давала можливості розмежувати поліцію та юстицію. Юсті також вважав, що поліцейські закони повинні узгоджуватися з фінансовими.

Отже, започаткована у Франції Деламаром, а в Німеччині - Юсті наука про поліцію була теорією політики законодавства та управління. Наприкінці XVIII ст. - на початку XIX ст. поліцейська наука продовжувала розвиватися. Подальший розвиток поліцейської науки пов'язаний з працями вчених, які розробляли питання поліцейської держави.

Поліцейське право активно розвивалося у Німеччині багато в чому завдяки працям Роберта фон Моля та Лоренца фон Штейна.

У Росії ця наука спочатку, за статутом університетів 1835 р., викладалася під назвою "Закони державного благоустрою та благочинства", а згодом (за статутом університетів 1863 р) дістала назву поліцейського права. Останнє було включено до програм юридичних факультетів університетів. Відповідно вийшли друком курси поліцейського права, в тому числі підготовлені авторами, що працювали на теренах України.

Проте об'єкт поліцейської науки не був чітко визначений. Одні поліцеїсти включали до нього фінансове та військове управління, інші - все внутрішнє управління держави, окрім фінансового, судового та дипломатичного.

Поступово політичний характер науки поліційного права змінювався на юридичний. Представники поліцейської науки дійшли висновку, що примусова діяльність держави в галузі внутрішнього управління повинна обмежуватися завданнями поліції безпеки. Перша половина XIX ст. стала перехідним періодом для науки поліцейського права.

Якщо поліцейське право використовувалося для впорядкування суспільних відносин шляхом застосування методів прямого примусу, то виникнення адміністративного права пов'язане з принципово іншим підходом - визнанням верховенства прав людини і громадянина, з ідеями правової держави, котрі сформувалися в ході буржуазних революцій.

Адміністративне право з початку свого існування було правом контролю за адміністрацією, правом захисту громадянина від сваволі з боку адміністративної влади.

Ідеї адміністративного права Франції, як і її цивільного права, справили великий вплив на інші держави Західної Європи, де також почалося виокремлення адміністративного права у самостійну галузь публічного права. Формуються такі принципи побудови і діяльності органів публічної влади, як законність, централізація, децентралізація тощо.

З другої половини XIX ст., зокрема в Німеччині, почалась активна розробка адміністративного права - як німецького, так і інших держав. Число праць з адміністративного права сягнуло десятків. Кожна з німецьких держав, особливо Прусія, Баварія, Саксонія, Вюртемберг, Гессен, мали своїх коментаторів, систематиків і тлумачів адміністративного права.

Георг Мейєр у праці "Підручник німецького адміністративного права", виданій в 1883 р., прагнув насамперед до точних формулювань адміністративно-правових понять, юридичних інститутів. До числа його здобутків належать визначення внутрішнього управління, а також адміністративного права як системи юридичних норм, що регулюють управління. На думку Г. Мейєра, наука про управління поділяється на дві частини:

1) адміністративне право, що вивчає юридичні принципи управління;

2) адміністративна політика, що вивчає принципи доцільності. Автор виклав тільки першу частину, що ж стосується адміністративної політики, то вона залишилася без відповіді.

У XIX ст. розвиток вчення про управління досяг високого рівня завдяки науковим дослідженням таких учених, як Р. фон Моль та Л. фон Штейн.

Дослідження адміністративного права у Франції починається з 30-х років XIX ст. Першими дослідниками французького адміністративного права, а також засновниками відповідної науки були Дежерандо, Макрель, Вів'єн, Лафер'єр та інші.

Французькі вчені виходили із загального вчення про конституційний устрій та поділ влади. Виконавча влада, яка контролюється законодавчою владою, діє в установлених законом рамках та відповідальна перед законом. Звідси виникає інститут адміністративної юстиції. Адміністративне право визначає побудову та взаємовідносини громадських органів, на які покладена турбота про ті громадські інтереси, для яких існує адміністрація, а також ставлення адміністративної влади до громадян. Завдання поліції - попередження загроз. Зокрема, Вів'єн у своїх "Адміністративних етюдах" (1843) обстоював (розвинуту пізніше Л. фон Штейном) думку, що кожна галузь адміністрації має свою позицію, але самостійним завданням поліції є приватна та громадська безпека.

Французька система адміністративного права знайшла своїх послідовників у Бельгії, Італії та Іспанії. Порівнюючи французьких догматиків адміністративного права з німецьким, знаходимо між ними різницю не стільки у методологічних прийомах, скільки у розумінні обсягу науки та побудови її системи.

Німецькі вчені переважно вивчають тільки право внутрішнього управління, вважаючи право воєнне, фінансове, судове предметом самостійних дисциплін. Що стосується французьких дослідників, то вони розробляють всю систему адміністративного права, розуміючи її як єдине ціле. Наприкінці XIX ст. англо-американська юридична література відрізнялася від відповідної літератури на Європейському континенті тим, що не давала повних систем політичних та юридичних наук.

Отже, наприкінці XIX ст. адміністративне право як наука тільки формується. Остаточно його предмет ще не визначений. Єдиної позиції в науці не існує. Так, у Франції адміністративним правом вважали політико-юридичну науку, що вивчає питання державного управління. Деякі французькі вчені включали адміністративне право до державного права. У Німеччині адміністративне право одні вчені називали поліцейським правом, інші - правом внутрішнього управління.

Наука адміністративного права кінця ХІХ - початку XX ст. у широкому розумінні включала вчення про всю сукупність юридичних норм, які визначали діяльність адміністративних органів. З предмета дослідження вилучалися норми про державний устрій, судову діяльність, судочинство. До системи цієї науки відносили військове управління, міжнародне, фінансове, церковне та внутрішнє управління.

Центральним у системі науки адміністративного права залишилося питання про організацію діяльності адміністративних установ у сфері внутрішнього управління. Наступним важливим питанням була діяльність адміністративних інституцій щодо застосування адміністративно-правових норм (форми управління). Окрім цього, наука адміністративного права включала адміністративну юстицію як особливу форму вирішення спірних питань, що виникали у процесі адміністративної діяльності. Три вказані блоки утворювали загальну частину науки адміністративного права.

До особливої частини науки адміністративного права входили розділи:

1) про поліцію безпеки;

2) про народне здоров'я;

3) про духовний розвиток;

4) про економічний добробут.

Так поступово в надрах науки управління, поліцейського права та державного права виникає наука адміністративного права.

Новою рисою в розвитку адміністративного права стало встановлення контролю за адміністративною владою через кримінальні та цивільні справи. Ця мета може бути досягнута двома засобами: громадянам може бути надана можливість звертатися із скаргами на незаконні дії органів адміністрації до загальних судів, що розглядають цивільні та кримінальні справи, або ж до особливих установ, створених для розгляду скарг на дії адміністрації.

Система підконтрольності адміністрації загальним судам формувалася в Англії та США. Система розгляду скарг на адміністрацію в особливих установах, яка виникла у Франції, прийнята у більшості держав Західної Європи і має спеціальну назву - адміністративна юстиція. Пізніше у західноєвропейських країнах була створена система адміністративних судів, які є однією із систем, що забезпечує дотримання законів посадовими особами.

У зазначений період наука адміністративного права поступово перетворювалася на самостійну дисципліну. На базі німецької та французької шкіл розвивалася адміністративно-правова наука і в інших європейських державах.

3. Ознаки рецепції римського публічного права у становленні сучасного адміністративного права

Висвітлюючи історичну еволюцію адміністративного права, не можна залишити поза увагою питання щодо рецепції римського права. Адже вона властива усім європейським (та похідним від них) системам права.

Загалом рецепція права являє собою сприйняття його духу, ідей, головних засад та окремих положень тією чи іншою сучасною цивілізацією на певному етапі її розвитку. Відповідно рецепція римського права означає сприйняття його духу, ідей, засад і основних положень у процесі формування та розвитку європейських (і похідних або залежних від них) традицій права.

На запитання, чому, як правило, йдеться про рецепцію римського права, слід дати таку відповідь. По-перше, рецепція як елемент загального процесу відродження цивілізації, що відійшла у минуле, полягає насамперед у впливі більш ранньої, але високорозвиненої системи права на правову систему, що формується у новій культурі. При цьому право минувшини пристосовують до сучасного розуміння права. Такі процеси непоодинокі, й найбільш відома рецепція римського права у контексті історії цивілізацій не є чимось унікальним - достатньо пригадати рецепцію грецького права Стародавнім Римом і створення відомих Законів XII таблиць.

Водночас саме римське право виявилося найвищою фазою розвитку античного права. Це стало одним з визначальних моментів для подальшої долі права Стародавнього Риму. Саме тому римське право виявилося предметом неодноразових рецепцій у наступних цивілізаціях. З тієї ж причини предметом рецепції було насамперед римське приватне право.

Що ж стосується надбань римського публічного права, то до них зверталися лише тоді й тією мірою, коли цього вимагали потреби того чи іншого державного устрою, форми правління тощо. При цьому на відміну від рецепції римського приватного права, коли сприймався дух та засади останнього, з публічного права звичайно запозичували якісь зовнішні форми, процедури, окремі рішення тощо. В цьому відображається сутність публічного права. Рецепція римського права як явище європейської цивілізації в цілому може відбуватися за різними типами - західним та східним.

Слід говорити про західноєвропейський чи східноєвропейський (візантійський) типи рецепції в рамках єдиної історії європейського права. Вони відрізняються певними властивостями, характеристиками, що позначається і на особливостях тієї чи іншої європейської традиції права.

Західноєвропейський тип рецепції римського права характеризується такими рисами:

тривалість процесу, як правило, протягом усього часу формування і розвитку західної традиції права, тобто майже півтора тисячоліття;

ґрунтовні теоретичні розвідки букви та духу римського права (праці глосаторів, коментаторів, представників філологічної, історичної та інших правових шкіл);

розвиток філософського підґрунтя (вчення про природне право, громадянське суспільство, правову державу тощо);

зумовленість рецепції римського права нагальними потребами торгівельного обігу (проведення її за "ініціативою знизу");

паралельність процесів рецепції римського права у декількох країнах (італійські міста, Франція, Німеччина, Нідерланди та ін);

доведення рецепції римського права до логічного завершення (створення на його підвалинах цивільних кодексів, зводів законів тощо);

фундаментальність кодифікацій, їхня придатність для "вторинних", "похідних" рецепцій, у тому числі в країнах, що належать до інших локальних цивілізацій.

Для східноєвропейського (візантійського) типу рецепції римського права характерні такі риси:

більш короткий відрізок часу, протягом якого вона відбувається (приблизно п'ятсот років);

проведення систематизаційних робіт на матеріалах першоджерел, проте без глибоких досліджень засад римського права як такого;

обмеженість філософського підґрунтя християнським вченням у його православній інтерпретації, ігнорування положень давньогрецької, римської філософії;

проведення систематизаційних, дослідницьких та інших робіт, пов'язаних з рецепцією, за ініціативою "зверху" і в умовах залежності шкіл права від центральної влади та інших органів управління;

обмеженість процесу рецепції у просторі (не лише рамками однієї країни, а й, як правило, ще вужче - у межах столиці або одного-двох провідних міст);

створення єдиного кодифікаційного акту не завжди тягне "вторинні" рецепції навіть у межах східноєвропейської цивілізації.

Отже, класичним слід вважати західноєвропейський тип рецепції як органічний для західної традиції права. Проте й східноєвропейський (візантійський) тип рецепції римського права (або його елементи) слід визнати таким, що відіграв певну, досить значну роль у формуванні європейського виміру права. Тим більше значення він має з огляду на перспективи створення єдиного права Європи

Адміністративне право тісно пов'язане з регулюванням управлінської (адміністративної) діяльності держави. Державна управлінська діяльність виникла одночасно з виникненням публічної влади, і норми, що регулювали окремі питання управлінської діяльності, з'явилися навіть не у Римі, а у Греції. У Стародавньому Римі відбувався розподіл права на приватне і публічне з врегулюванням окремих відносин поліцейської діяльності.

Проте системне правове регулювання цієї діяльності з'являється вже за часів абсолютизму, і відповідні норми об'єднувалися поняттям "поліцейське право".

Що ж стосується адміністративного права, то воно сформувалося наприкінці XIX ст. А XX ст. можна визнати часом його своєрідного тріумфу. Адже навіть британські науковці визнавали необхідність і закономірність існування адміністративного права, що у той час формується у межах англосаксонської правової сім'ї загального права. Як відомо, англосаксонська сім'я права відрізняється від континентальної правової сім'ї, що має своїм підґрунтям судову практику (прецедентне право) і не знає чіткого поділу права на публічне і приватне.

У країнах континентальної правової сім'ї предмет адміністративного права чітко визначений і відмежовується від відносин, що регулюються приватним правом.

Зазначені обставини важливо врахувати у процесах поступового посилення євроінтеграційних тенденцій оновлення і розвитку українського адміністративного права. Зокрема, поява в адміністративному праві України таких нових для нього інститутів, як адміністративна юстиція, інститут управлінських (адміністративних) послуг, інститут адміністративного договору, розвиток адміністративного процесуального, утому числі адміністративно-процедурного, законодавства, - усе це свідчить про наявність певних ознак рецепції духу, ідей, головних засад та окремих положень публічного права, що сформувалося під впливом західної традиції права.

4. Правове регулювання управління на теренах України в період середньовіччя і Нового часу

Становлення адміністративного права на теренах України, як і у світі в цілому, слід пов'язувати з усвідомленням суспільної значущості правової регламентації управління як окремої функції державної влади.

Так, у часи Київської Русі, Галицько-Волинського князівства, тобто в княжу добу, основним завданням влади було забезпечення зовнішнього і внутрішнього миру, а її функції майже повністю зводилися до військової, судової і фінансової (насамперед податкової) діяльності. Найвідоміша правова пам'ятка того часу - Руська Правда, якщо не рахувати кількох приписів фінансово-правового характеру про розподіл судових та інших зборів, жодним чином не стосувалася відносин управлінського характеру.

Проте існували окремі норми (в звичаєвому праві, договорах Русі з Візантією, князівських уставах і уроках), які регулювали військову організацію, порядок стягнення податків, торгівлю, будівництво шляхів та мостів тощо. їх можна певною мірою вважати прообразом норм майбутнього адміністративного права наступну, так звану литовсько-польську добу, в ході розвитку шляхетської демократії і станово-представницьких установ набула поширення ідея обмеження влади володаря правовими рамками. На українських землях основним джерелом права став Литовський Статут (далі - Статут), що органічно поєднав руські правові традиції із законотворчістю великих князів литовських.

У своїй найбільш досконалій, третій (1588 р) редакції Статут, за оцінками сучасних учених, перетворюється на "кодекс правової держави у феодальному розумінні". Так, у вступній частині (посвяті правлячому монарху) підканцлер литовський Лєв Сапега, який керував роботою над Статутом, цитує слова Арістотеля: "Де правитель на свій розсуд владу має, там лютий звір панує, а де статут або право гору бере, там сам бог всім володіє". Принципами Статуту відповідно стають єдність права для всіх, непорушність шляхетських прав, обмеження судової і адміністративної сваволі.

На цьому етапі право ще виступає як єдине ціле, без чіткого поділу на галузі, але вже зароджується тенденція виокремлення інститутів, властивих адміністративному праву. Зокрема, у Статуті виразно простежуються обриси інституту військової служби (розділ "Про оборону земську"), передбачено норми про ненадання "урядів" (високих державних посад) простолюдинам, іноземцям та деякі інші вимоги щодо державної служби загалом. Є також окремі норми, що регламентують заняття ремеслом чи торгівлею. Згідно зі Статутом караються штрафом різноманітні правопорушення в галузі охорони природного середовища, хоча ця відповідальність має не стільки публічний (адміністративний), скільки приватний (цивільно-правовий) характер і розрахована передусім на захист майнових інтересів власника відповідної землі, лісу або озера.

Друге за ступенем поширеності на українських землях джерело права цього періоду - магдебурзьке феодальне міське право - теж містить низку норм управлінського характеру, що стосуються як відносин усередині самоврядної міської громади, так і відносин між громадою та центральною і місцевою адміністрацією.

Іншими нормативно-правовими актами закріплювалися основи державного регулювання сільськогосподарського виробництва ("Устава на волоки" 1557 р.), торгівлі, ремісництва тощо.

У козацько-гетьманську добу на українських землях як традиційні джерела права продовжували діяти Литовський статут і магдебурзьке право, що лягли в основу решти кодифікаційних проектів, підготовлених в Україні-Гетьманщині. Відповідно законодавче регулювання дістали лише деякі управлінські відносини. Так, найдосконаліша пам'ятка козацької правової культури "Права, за якими судиться малоросійський народ" 1743 р. містить глави "Про службу військову, про магістрат, суди, посадових осіб, про торги, купецькі контракти тощо", які переважно включали норми адміністративно-правового характеру.

Проте поступове обмеження правової автономії України, яке почалося з переходом її під юрисдикцію московського царя, врешті-решт завершилося наприкінці першої половини XIX ст. припиненням дії магдебурзького права і Литовського Статуту, поширенням на українські землі Зводу законів Російської імперії. Водночас на українських землях в Австро-Угорщині внаслідок централізаторської політики теж запанувало загальноімперське законодавство.

Попри національне гноблення та низку інших вочевидь негативних моментів інтеграція в правові системи Росії і Австрії мала для України і деякі позитивні наслідки. Зокрема, з другої половини XVIII ст. у цих країнах набула розвитку (принаймні зовнішнього) політика освіченого абсолютизму, що, поміж іншим, передбачала визнання обов'язку монарха дбати про безпеку і добробут своїх підданих в дусі тогочасної доктрини "поліцейської держави". Проблеми раціональної організації державного управління починають посідати дедалі більше місце в державно-правовій теорії й практиці.

За Петра І у Росії було здійснено реформу державного апарату, яку закріпили "Статут військовий" 1716 р., "Генеральний регламент" 1720 р. та інші акти, що містили переважно адміністративно-правові приписи. За Катерини II з'явився "Статут благочинства, або поліцейський", що остаточно утвердив наявність у законодавстві нової, цілісної, внутрішньо узгодженої галузі - поліцейського (а пізніше - адміністративного) права. Надалі цей статут, який діяв і на українських землях, трансформувався у "Статут попередження та припинення злочинів". Останній можна вважати своєрідним аналогом сучасного Кодексу України про адміністративні правопорушення. Він мав три редакції (1842, 1857 та 1876) і був чинний аж до повалення російського самодержавства.

У Новий час, тобто з розвитком буржуазних відносин, зазначений статут доповнено низкою інших актів у сфері внутрішнього управління, що містили законодавчі основи сільськогосподарського і промислового виробництва, транспорту, зв'язку, торгівельної і фінансової діяльності, охорони здоров'я, освіти, науки, культури тощо

Всупереч декларованій меті загального спокою і добробуту поліцейське законодавство Росії було реакційне і нерідко відверто спрямовувалося проти будь-яких спроб населення реалізувати вже визнані на той час у цивілізованому світі демократичні права і свободи. Яскравим прикладом закріплення адміністративної сваволі стало "Положення про заходи щодо охорони державного порядку і суспільного спокою" від 14 серпня 1881 р., що дало змогу владі (міністру внутрішніх справ, генерал-губернаторам і губернаторам) для придушення революційного руху застосовувати вислання в адміністративному порядку, забороняти народні, громадські та навіть приватні збори, припиняти навчання в університетах тощо.

Реакційність поліцейського законодавства не було подолано навіть після першої російської революції і викликаної нею загальної лібералізації державного життя на засадах "Маніфесту про вдосконалення державного порядку" від 17 жовтня 1905 р. За нетривалою ейфорією від проголошених демократичних свобод настали реакція (1907-1914 рр.) і Перша світова війна, що характеризувалися широким розмахом позасудової адміністративної репресії, невиправдано жорстким регулюванням відносин управлінського характеру.

Аналогічні процеси відбувалися і в Австро-Угорщині. Тут теж виникло поліцейське (а згодом - адміністративне) право, сфера регулювання якого постійно розширювалася. Серед найважливіших актів австрійського поліцейського законодавства, що діяли на українських землях, варто назвати декрет Марії-Терезії від 16 грудня 1762 р. про регламентацію мануфактурного виробництва, патенти про розмір панщини і оброку від 6 липня 1771 р. і 13 серпня 1775 р., указ Йосипа II від 4 квітня 1784 р. про обмеження місцевого провінційного самоврядування, конституційний закон від 21 грудня 1867 р. "Про урядово-виконавчу владу".

Порівняно з Росією в Австро-Угорщині були істотніші революційні зміни, і вона зовні демонструвала більшу прихильність до конституціоналізму і парламентаризму. В Австрії з 1875 р. почали формуватися засади адміністративної юстиції у вигляді адміністративного суду, до якого можна було подавати скарги на діяльність адміністративних органів. Але все це не змінює загальної оцінки її адміністративного (поліцейського) законодавства як вкрай консервативного і реакційного. Адже до самого розпаду в 1918 р. імперія залишалася "поліцейською державою" в найгіршому розумінні цього слова.

5. Зародження і становлення наукових засад поліцейського та адміністративного права

Про становлення наукових засад майбутнього адміністративного права з повним правом можна говорити лише щодо періоду після зародження камеральних наук і науки поліцейського права (поліцеїстики), тобто починаючи з XVIII ст. Праці європейських поліцеїстів тоді досить швидко знайшли багатьох прихильників у Російській імперії. Так, у лютому 1768 р. (тобто через чотири роки після скасування українського гетьманства) під впливом праць австрійських і прусських учених Катерина II доповнила свій відомий "Наказ депутатам Комісії із складання нового уложення" додатковою 21-ю главою "Про благочинство, або поліцію".

У червні того ж року український і російський просвітник С.Ю. Десницький (бл. 1740-1789) у своїй доповіді в публічному зібранні Московського університету "Слово про прямий і найкращий спосіб навчання юриспруденції" визначив, що вчення про поліцію, або благоустрій громадянський, є однією з чотирьох головних частин "юриспруденції натуральної". Тут, на думку С.Ю. Десницького, має бути зосереджене все, що "стосується благоустрою і добробуту, зручного утримання та безпеки громадян". Зокрема, це питання управління зовнішніми зносинами, армією, мануфактурним виробництвом, комерцією, банківськими і фінансовими справами, пошуку засобів для вдосконалення землеробства, утримання наук і мистецтв, раціонального ведення бюджетної і податкової політики. Просвітник виклав свої пропозиції і щодо організації виконавчої (за його термінологією, "наказової") влади в Росії.

Незабаром були перекладені російською мовою основні праці І. - Г. - Г. фон Юсті (1770, 1772), Й. фон Зонненфельса (1787) та деяких інших європейських фахівців з поліцейського права.

Безпосередньо на українських теренах систематичні наукові досліди у цій та інших галузях юриспруденції стали можливими лише із заснуванням університетів у Львові (1661), Харкові (1805), Києві (1834), Одесі (1865) і Чернівцях (1875). Підкреслимо, що в тогочасних історичних умовах ці навчальні заклади не мали українського національного спрямування, скоріше навпаки, були оплотом шовіністичної політики імперських урядів Росії і Австро-Угорщини. Саме тому чимало українців не могли реалізувати себе на батьківщині і навчалися та працювали в університетах Москви, Санкт-Петербурга, Відня тощо.

Відповідно українська юридична наука впродовж тривалого часу не відмежовувалася від російського, а на західноукраїнських теренах - від австрійського правознавства. При цьому різниця в наукових підходах попервах була не такою виразною, оскільки російське правознавство вважало зразком для себе насамперед концепції німецьких учених, а останні мало чим відрізнялися від поглядів їх австрійських колег. У науці поліцейського права єдність німецького та австрійського правознавства була особливо відчутна. Тому існували своєрідні наукові стандарти, яких однаково дотримувалися У Москві, Відні, Києві й Львові.

Дореволюційний розвиток української поліцейської та адміністративно-правової науки був пов'язаний насамперед з російськими університетами, оскільки в австрійських університетах українці, за рідким винятком, не допускалися на професорські кафедри. Перший закон університетського життя - "Загальний статут імператорських російських університетів" 1804 р. передбачав, що у відділенні (факультеті)"моральних і політичних наук" має бути сім професорських кафедр, у тому числі кафедра природного, політичного і народного права. Єдиний термін "політичне право" охоплював, зокрема, державне й адміністративне право, які тоді ще не розмежовувалися.

У період становлення університетська поліцейсько-правова наука зводилася переважно до перенесення на вітчизняний грунт західних теорій. Показово, що першу ґрунтовну працю в цій галузі "Основи поліцейського законодавства і поліцейських установ" було видано 1809 р. професором Харківського університету Людвігом Якобом (1759-1827) німецькою мовою. Він включав поліцейське право до економічних наук і вважав, що предметом поліцейського права є економічне законодавство.

І лише через півтора десятка років почали з'являтися оригінальні російськомовні дослідження, зокрема праця російського дослідника П. Гуляєва "Право і обов'язки міської та земської поліції та всіх жителів Російської імперії з їх дотримання" (1824).

Згодом верховній поліцейській владі та поліцейському праву присвятив окремий підрозділ у своєму енциклопедичному трактаті "Теорія загальних прав, що вимагає філософське вчення про Природне Загальне Державне право" (1828) випускник Львівського університету, декан філософсько-юридичного факультету Санкт-Петербурзького університету П.Д. Подій (1764-1829). Питання раціонального управління порушував у своїх неопублікованих трактатах і перший ректор цього університету, виходець із Закарпаття, вихованець Віденського університету М.А. Балудянський (1769-1847).

Так зусиллями основоположників наука поліцейського права довела своє право на існування. В новому університетському статуті 1835 р. було передбачено наявність у кожному російському університеті юридичного факультету в складі семи кафедр, серед них кафедри законів благоустрою і благочинства та окремо кафедри законів поліцейських і кримінальних. Заснування окремої кафедри законів благоустрою і благочинства поставило на порядок денний питання про структуру і зміст відповідних лекційних курсів. І перші такі лекційні курси було розроблено саме в Київському університеті зусиллями професорів С.О. Богородського (1804-1857) та М.Д. Іванишева (1811-1874).

Невдовзі, однак, почався новий етап у розвитку науки поліцейського права, пов'язаний з поширенням у Росії поглядів відомого представника німецького лібералізму Р. фон Моля, викладених, зокрема, у його праці "Наука про поліцію, заснована на принципах правової держави" (1832-1834). Якщо досі термін "поліція" ототожнювався насамперед з державним порядком і безпекою (благоустроєм і благочинством), то тепер під поліцією стали розуміти не стільки забезпечення блага держави, скільки захист особи й усунення державою перешкод для її розвитку.

Для владних кіл Росії такі погляди загалом були надто радикальними, до того ж у контексті вчення про правову державу. Тому цю працю вдалося перекласти й опублікувати в Росії, хоча й у скороченому вигляді, лише в 1866 р.

Помітний внесок у подальший розвиток вітчизняної науки поліцейського права зробила ґрунтовна монографія професора Харківського університету І.В. Платонова (1803-1890) "Вступні поняття до вчення про благоустрій і благочинство державне" (1856). Ця праця була написана під відчутним впливом Р. фон Моля, подекуди містила компілятивний виклад думок німецького вченого. Проте вона не була позбавлена певної самостійності, особливо в критичному аналізі фахової літератури.

Справжньою вершиною дореформеної науки поліцейського права стала творчість професора кафедри державного благоустрою Московського університету, українця за походженням В.М. Лешкова (1810-1881). Розмірковуючи надновими підходами до змісту поняття "поліція", вчений сліпо не пішов за західними зразками, а став основоположником своєрідного "суспільного" напряму у вітчизняному поліцейському праві. Згідно з його поглядами, висловленими у праці "Російський народ і держава. Історія російського суспільного права до XVIII ст." (1858), саме суспільна необхідність пояснює перехід від принципу індивідуальної свободи до державного примусу. Відповідно поліцейське право він називав "суспільним правом".

Невдовзі, в епоху великих буржуазних реформ, з'явився університетський статут 1863 р., який закріпив поділ юридичних факультетів на 13 кафедр, серед яких запроваджувалася кафедра поліцейського права. Така назва кафедри відображала нові віяння у розвитку поліцейсько-правової науки. Водночас даниною традиції було те, що безпосередньо у статуті передбачався поділ цієї навчальної дисципліни на два курси: вчення про безпеку (закони "благочинства") і вчення про добробут (закони "благоустрою"). При цьому на перше місце було поставлено саме вчення про безпеку.

У 60-70-і роки оригінальністю змісту і методів викладу поліцейського права вирізнялися праці професора юридичного факультету і ректора Київського університету, а згодом міністра фінансів і голови Комітету міністрів Росії М.X. Бунге (1823-1895). У його доробку монографія "Поліцейське право. Вступ до державного благоустрою" (1869) та двотомний курс лекцій "Поліцейське право" (Т 1. Благочинство. - К., 1873; Т.2. Благоустрій. - К., 1877). Поліцейське право вчений розглядав з позицій економіста, детально зупиняв на економічному і соціальному законодавстві.

Іншим визнаним науковим авторитетом у поліцеїстиці того часу був видатний російський правознавець українського походження І.Є. Андреєвський (1831 - 1891). Його курс поліцейського права, вперше опублікований 1872 р., теж складався з двох томів, присвячених відповідно вченням про безпеку і добробут. Основною ідеєю праці було відстоювання приватної ініціативи та необхідності сприяння з боку суспільства і держави в тих випадках, коли зусиль приватної особи виявиться недостатньо для всебічного розвитку особи.

Свій внесок в утвердження суспільного розуміння поліцейського права зробив і професор Новоросійського університету в Одесі М.М. Шпилевський (1837-1883). Його докторська дисертація "Поліцейське право як самостійна галузь правознавства" (1875) стала логічним продовженням ідей В.М. Лешкова про тотожність поліцейського і суспільного права. Водночас вона відобразила деякі нові тенденції у розвитку наукових засад адміністративного права. Йдеться про те, що саме в цей час у Росії набули популярності праці професора Віденського університету Л. фон Штейна, і насамперед основна з них - "Вчення про управління і право управління, з порівнянням літератури і законодавства Франції, Англії і Німеччини" (1865-1868), російський переклад якої за редакцією І. Є. Андреєвського побачив світ 1874 р.

Згідно з новою доктриною виконавча влада включає державне господарство, судове управління і внутрішнє управління. Поліція не ототожнювалася з управлінням, а визнавалася лише частиною останнього, діяльністю щодо захисту особи. Відповідно, крім широкого розуміння поліцейського права як синоніма адміністративного права, з'являється і вузьке тлумачення терміна "поліція" як суто правоохоронної діяльності.

Для найменування галузі юридичної науки і відповідної навчальної дисципліни в Німеччині почала вживатися дефініція "управлінське право", а у Франції - "адміністративне право".

Загалом вітчизняні вчені швидко реагували на всі зміни, що відбувалися у світовій науці й практиці. Так, наприкінці XIX ст. у Франції сформувалася система адміністративних судів, і вже 1879 р. приват-доцент Харківського університету М.О. Куплеваський (1847-після 1918) випустив монографію (магістерську дисертацію)"Адміністративна юстиція в Західній Європі. - Вип.1. Адміністративна юстиція у Франції". Йому ж належить цікава праця "Про надзвичайні розпорядження уряду чи тимчасові закони" (1882).

Слід було також сподіватися, що в дусі часу викладання поліцейського права у російських університетах поступиться викладанню адміністративного права. Але новітні теорії стикнулися з російським консерватизмом. Прийнятий у період контрреформ університетський статут 1884 р. зберіг кафедру поліцейського права, хоча вже не фіксував поділ відповідної галузі на дві традиційні частини (відповідно поняття благоустрою і благочинства почали стрімко виходити з наукового вжитку). Цей статут залишався чинним аж до повалення самодержавства.

Упродовж наступних двадцяти років у науковій літературі спостерігалося широке розмаїття поглядів щодо предмета адміністративного, поліцейського права і його основних інститутів. Частина авторів, як і на початку століття, розглядала адміністративне право переважно з економічних позицій. У такому дусі були написані праці професорів Київського університету А.Я. Антоновича (1848-після 1917)"Поліцейське право і політична економія" (1883), "Курс державного благоустрою (поліцейське право)" в 2 частинах (1889-1890) та М.М. Цитовича (1861 - 1919)"Лекції з поліцейського права" (1894). Більше економістом, ніж юристом, був і майбутній академік Всеукраїнської Академії наук, професор Харківського університету В.Ф. Левинський (1855-1939). Його перу належить методологічна праця "Предмет, завдання і метод науки поліцейського права" (1894) та курс лекцій з поліцейського права (1896).

Визнаним авторитетом у цій галузі науки вважався професор Новоросійського університету П.М. Шеймін (1856 - після 1917). Йому належать фундаментальні дослідження "Завдання, зміст та історія науки поліцейського права" (1887), "Поліцейське право" (1887-1888), "Поліцейська боротьба з порушниками суспільної безпеки за німецьким правом" (1889), "Підручник права внутрішнього управління (поліцейського права)" (Вип. І-IX.1891 - 1897).

В Україні, у Київському університеті, розпочалася творча діяльність іншого відомого поліцеїста, професора /.Т. Тарасова (1849 - після 1917). Ще 1874 р. в "Университетских известиях" він опублікував працю "Основні положення Лоренца Штейна з поліцейського права у зв'язку з його вченням про управління", присвячену новому погляду на поліцейське право. Наступного року він захистив магістерську дисертацію за монографією "Особисте затримання як поліцейський захід безпеки" (1875).

Серед інших праць з поліцейського та адміністративного права, підготовлених в Україні у ці роки, відзначимо магістерську дисертацію науковця з Одеси О.Ф. Федорова "Фабричне законодавство у цивілізованих державах" (1884), докторську дисертацію М.О. Куплеваського, присвячену проблемам державної служби (1888), посмертно видані курси лекцій з поліцейського права професора Харківського університету К.К. Гаттенбергера (1844-1893) та професора Новоросійського університету О.Є. Назимова (1851-1902).

6. Українська адміністративно-правова наука і практика на початку XX ст.

Після першої російської революції з розвитком конституціоналізму, проголошенням верховенства права і підпорядкування управління закону стало можливим вивчення внутрішнього управління із суто правничої, а не лише економічної або соціологічної точки зору. На порядку денному постало питання про формування в Росії системи адміністративної юстиції. У цих умовах виокремлюється адміністративне право, що розглядається як частина державного (конституційного) права. Цей новий погляд, проповідником якого на Заході був німецький учений Отто Майер, одним з перших відобразив відомий російський конституціоналіст українського походження М.І. Лазаревський (1834-1920). Другий том його курсу конституційного права, який побачив світ 1910 р. у Петербурзі, було повністю присвячено догматичному аналізу російського законодавства про внутрішнє управління. Зокрема, детально розглядалися питання державної служби.

Адміністративному праву присвятив низку своїх праць інший відомий конституціоналіст, вихованець Новоросійського університету В.М. Гессен (1868-1919). Серед них "Лекції з адміністративного права" (1903), "Лекції з поліцейського права" (1907-1908), "Виняткове положення" (1908) та інші. В Україні вперше побачила світ цікава праця А.А. Алєксєєва "Міністерська влада в конституційній державі" (1910). Відомий правознавець, академік Української Академії наук Ф.В. Тарановський (1875-1936) досліджував взаємозв'язок теорії права, історії права та конституційного права. Його праці безпосередньо стосувалися історії адміністративного права. Це насамперед "Державна практика і канцелярська наука у XVIII ст. у Німеччині" (1902), "Юридичний метод у державній науці. Начерк розвитку його в Німеччині" (1904), "Догматика позитивного державного права у Франції" (1911). А в його відомому підручнику з енциклопедії права (1917) міститься стислий, але глибокий аналіз історичного розвитку управління як одного з проявів державної влади, а також теорій поліцейської і правової держави, взаємозв'язку управління із судовою і законодавчою діяльністю.

Протягом наступних років адміністративне право дедалі більше набувало рис завершеної галузі науки і юридичної дисципліни. З'являються й нові імена в науці. Провідне місце серед них посідав професор Московського університету, а у пореволюційні роки професор і перший декан юридичного факультету новоствореного Таврійського університету А.І. Елістратов (1872-1955). Саме в його працях остаточно відбулася трансформація старого поліцейського права в адміністративне право, було окреслено основні контури загальної частини цієї галузі права.

Серед відомих адміністративістів поряд з російськими дослідниками (М.М. Белявським, В.Ф. Дерюжинським, В.В. Івановським) можна назвати і представника харківської юридичної школи О.Ф. Євтихієва (1879-після 1935), який захистив магістерську дисертацію за монографією "Законна сила актів адміністрації" (1911).

Проте через консерватизм казенної юридичної науки до повалення самодержавства остаточного загального визнання адміністративне право так і не набуло. Більше того, в очах студентів, радикальної та ліберальної професури вчені-адміністративісти виглядали насамперед апологетами поліцейської держави, противниками суспільного прогресу тощо.

З падінням російської, а згодом і австрійської монархій українська юридична наука дістала потужний імпульс для подальшого розвитку. Склалися можливості й для практичної реалізації багатьох наукових ідей. Водночас протягом 1917-1920 рр. внаслідок постійної зміни політичних режимів досить важко було вести неквапливий науковий пошук, а практичні державотворчі кроки нерідко вже через кілька місяців перекреслювалися заради нових експериментів. Проте як би там не було, в цей період української революції були запропоновані нові моделі організації державного управління в центрі й на місцях, що сприяло демократизації державної адміністрації і розвитку засад самоврядування.

Одним з найбільших здобутків у галузі адміністративно-правової практики була поява в Україні адміністративної юстиції. Так, утворений в Українській Народній Республіці відповідно до закону Центральної Ради від 17 грудня 1917 р. Генеральний Суд мав у своєму складі Адміністративний відділ. Згодом, за правління П.П. Скоропадського Генеральний Суд було перетворено на Державний Сенат Української Держави, у складі якого функціонував Генеральний Адміністративний Суд. А в часи Директорії була відновлена діяльність Адміністративного відділу Генерального Суду.

Як навчальна дисципліна, адміністративне (поліцейське) право продовжувало посідати важливе місце у навчальному процесі університетів, так і нових навчальних закладів - Українського народного (згодом державного) університету в Києві, Українського державного університету в Кам'янці-Подільському, Київського юридичного інституту, Катеринославського і Таврійського університетів. З утвердженням радянської влади викладання й дослідження поліцейського права як своєрідного юридичного символу старого режиму повсюдно припинилося. Проте питання адміністративного права (зокрема, адміністративної юстиції) у тому чи іншому вигляді залишалися в навчальних планах ряду закладів освіти.

7. Українська наука адміністративного права радянського періоду

Початковим етапом радянського періоду розвитку українського адміністративного права було заснування 5 травня 1918 р. Державної Академії Наук у Києві.4 вересня цього ж року в складі Академії був створений Відділ соціальних наук, який для подальшого розвитку академічної юридичної науки визначив 9 кафедр, серед яких і кафедри державного, адміністративного і міжнародного права. До найважливіших питань цієї кафедри було віднесено теорію управління і вивчення адміністративних актів. На цю кафедру в січні 1919 р. було обрано на правах позаштатного академіка відомого державознавця Б.О. Кістяківського^.

У цей період найбільш вагомим внеском у розвиток науки адміністративного права слід вважати створення Адміністративного кодексу УРСР (був введений вдію з 1 лютого 1928 р), підготовленого за участю відомих адміністративістів того часу О.Ф. Євтихієва, В.Л. Кобалевського. Унікальність цієї пам'ятки українського адміністративного права полягає в тому, що він не мав аналогів у союзних республіках СРСР. Взагалі на час прийняття Адміністративного кодексу УРСР 1927 р. подібний акт був лише в одній країні світу - Португалії. Однак там він фактично регулював питання діяльності органів державної влади і не був адміністративним кодексом у власному розумінні цього слова. Натомість зміст Адміністративного кодексу УРСР охоплював практично всі існуючі на той час адміністративно-правові інститути¹ (докладніше про цей кодекс див. гл.8, § 5 цього підручника).

Академічна наука того періоду багато втрачала через відірваність від дійсності. Тому в 1927 р. у складі ВУАН була створена Комісія радянського права. У другій половині 1928 р. при цій комісії почала діяти секція адміністративного права, до складу якої були залучені О.М. Бутовський, М.М. Товстоліс, В.М. Завадський, В.А. Степаненко, Д.Н. Пожарський та інші дослідники. З 1928 по 1930 р. комісія підготувала висновок на проект союзного закону про організацію сільських рад. Проблеми організації і діяльності місцевих Рад досліджувалися Інститутом радянського будівництва, створеним 1928 р. у Харкові.

Подальший розвиток адміністративно-правової науки в Україні не можна (в силу відомих причин того часу) назвати продуктивним. Йдеться насамперед про репресії щодо вчених цієї галузі у 1932-1940 рр. та у 1946-1952 рр.

У 30-40-іч роках лише окремі проблеми науки адміністративного права розроблялися відомим фахівцем Г.В. Олександренком. У період з 195О до середини 60-х років дослідження проблем адміністративного права зводилися, як правило, до вивчення організаційної діяльності місцевих органів влади УРСР.

Більш плідним етапом у розвитку науки адміністративного права в Україні можна вважати період з 1965 по 1980 р. Виокремлення цих часових рамок обумовлено трьома підставами. По-перше, це роки безпосередньої участі представників науки адміністративного права, поряд з державознавцями та дослідниками проблем державного будівництва в підготовці законів про місцеві Ради УРСР. По-друге, активно розроблялася проблема управлінської діяльності виконавчо-розпорядчих органів. По-третє, саме в ці роки досліджувалася наукова спадщина 20-х років XX ст., безпосередньо пов'язана з вивченням і запровадженням в життя досягнень у галузі соціального управління, наукової організації праці, зокрема управлінської праці, з метою їх впровадження в практичну діяльність державних органів, насамперед виконавчо-розпорядчих.

Окремо слід відзначити плідну роботу професора І.М. Пахомова (Одеський державний університет) над проблемами управлінської діяльності (1965). Поряд з ним ґрунтовну теоретико-методологічну розробку предмета, змісту і структури науки управління здійснювали науковці Інституту держави і права АН УРСР (нині - Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України). Зокрема, професор В.В. Цвєтков одним з перших в українській юридичній науці обґрунтував класифікацію управлінських наук, визначив підходи до з'ясування предмета теорії державного управління як самостійної наукової галузі (1970).

Вагоме гносеологічне значення для розвитку теорії державного управління мав досвід активного використання системного і функціонального методів для вивчення соціально-управлінських явищ, який уперше був застосований В.В. Цвєтковим, Л.П. Юзьковим і О.Ф. Фрицьким.

Одночасно з опрацюванням проблем науки управління та теорії державного управління вчені України приділяли велику увагу іншим актуальним теоретичним проблемам адміністративного права. Зокрема, над питаннями загальної частини науки цієї галузі плідно працювали О.М. Якуба, Р.С. Павловський (Харківський юридичний інститут). Проблеми адміністративного процесу перебували у колі наукових інтересів Є.В. Додіна (Одеський державний університет). Адміністративно-правові деліктні відносини - предмет дослідження Л.В. Коваля (Київський державний університет).

З другої половини 70-х років активно досліджувалися проблеми ефективності управлінської діяльності (В.В. Цвєтков), соціальних інтересів у взаємодії з основними категоріями та інститутами державного управління (В.Ф. Сіренко), функцій і структури органів державного управління (В.Б. Авер'янов), аналізу західних доктрин управління (В.М. Селіванов), відповідальності в управлінні (О.І. Щербак), законодавства у сфері державного управління (І.А. Тимченко).

Період з 1980 по 1991 р. характеризується поглибленням розробки проблем науки адміністративного права, а також посиленням уваги до питань, що актуалізувалися в цей період. Зокрема, протягом згаданого десятиріччя напрацювання в галузі теоретичних засад управління застосовувалися в процесі розробки проблем визначення правового статусу виконавчо-розпорядчих органів місцевих Рад (М.І. Корнієнко, М.О. Пухтинський, М.Ф. Селівон, О.Ф. Фрицький).

Основним напрямом досліджень науки адміністративного права в Академії внутрішніх справ України було запровадження наукових засад у діяльність органів внутрішніх справ (В.М. Марчук).

Одним з важливих наукових напрямів роботи вчених у цей період було дослідження теоретичних і прикладних аспектів удосконалення правового регулювання в окремих сферах (О.Ф. Андрійко, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, Р.А. Калюжний, Є.Б. Кубко, В.Л. Наумов, В.П. Нагребельний, М.В. Оніщук, В.Ф. Опришко 3.А. Павлович, А.Я. Пилипенко, А.О. Селіванов, В.І. Семчик та інші).

Водночас провідними залишалися усі напрями структурно-функціонального вдосконалення державного управління, серед яких були перерозподіл функцій управління, регламентація взаємовідносин між структурними ланками окремого органу, підвищення персональної відповідальності виконавців за результати реалізації функцій управління тощо. В цей період переважно силами науковців Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за результатами досліджень цих актуальних проблем було видано низку ґрунтовних колективних та індивідуальних монографій.

8. Формування адміністративно-правової науки у незалежній Україні

Новітній етап розвитку української науки адміністративного права безпосередньо пов'язаний з утворенням у 1991 р. незалежної Української держави, побудованої на принципах суверенітету і демократії. Україна, яка прагне стати правовою державою, визнає носієм суверенітету і єдиним джерелом влади народ, а державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, принципів верховенства права та законності.

Саме тому дослідження адміністративно-правових проблем управління мали бути концептуально переосмислені з урахуванням нових підходів до сутності виконавчої влади, її місця і ролі у формуванні демократичної, правової, соціальної держави.

Необхідність теоретичного осмислення цих найважливіших проблем пояснюється ще й тим, що об'єктивний процес руйнування адміністративно-командної системи на початковому етапі відбувався за відсутності наукової концепції реформування державного управління у перехідний період, без створення такої моделі, яка б відповідала сучасним вимогам.

Теоретичною базою розв'язання вищезазначених проблем стали праці вчених, де досліджувалися проблеми виконавчої влади, системи її органів і державної служби (В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, О.В. Пе-тришин, О.Ф. Фрицький, В.М. Шаповал); сутності, місця і ролі державного управління і державного контролю (О.Ф. Андрійко, В.М. Гаращук, С.В. Ківалов, М.П. Орзіх, В.В. Цвєтков); адміністративного процесу і адміністративної відповідальності (О.М. Бандурка, І.П. Голосніченко, Є. В-. Додін, А.Т. Комзюк, А.О. Селіванов, М.М. Тищенко).

На підставі цих теоретичних узагальнень наступним етапом у розвитку адміністративного права слід вважати підготовку відповідних законопроектів щодо нормативно-правового врегулювання правового статусу Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій тощо.

Значна увага приділялася і питанням державної служби та її правового регулювання. Досягнуті наукові результати були покладені в основу прийнятого вперше в Україні закону з питань державної служби в органах виконавчої влади (1993 р).

Розробка теоретичних засад адміністративного права дала змогу вченим вирішувати і в окремих сферах проблеми державного управління та регулювання. Зокрема, увага дослідників була прикута до проблем організації та діяльності органів виконавчої влади: органів внутрішніх справ (О.М. Бандурка), органів податкової служби (В.І. Полюхович), митних органів (С.В. Ківалов), Національного банку України (В.Л. Кротюк), прокуратури (М.К. Якимчук), атакож інститутів адміністративної відповідальності (Д.М. Лук'янець) і адміністративного судочинства (В.С. Стефанюк), адміністративної реформи (І.Б. Коліушко). Значне місце в дослідженнях посіли й організаційно-правові аспекти у сфері економіки (О.П. Рябченко), регулювання підприємницької діяльності (Н.О. Саніахметова).

Дослідження широкого кола актуальних питань адміністративного права дало змогу провідним дослідникам підготувати і видати курси лекцій з адміністративного права України (Л.В. Коваль, 1994; Ю.П. Битяк, В.В. Зуй, 1996), навчальні посібники з митного права України (С.В. Ківалов, 1998), державного управління (за заг. ред. В.Б. Авер'янова, 1999).

Зазначений період розвитку адміністративного права в Україні характеризується тим, що теоретичні розробки вчених, як ніколи раніше, безпосередньо пов'язуються з практичними і перспективними завданнями, що вирішують органи виконавчої влади. З одного боку, це виконання завдань відповідних органів, а з іншого - оновлення самого законодавства України, оскільки воно неповно, а часто-густо й суперечливо регулює відповідні суспільні відносини. Принциповий підхід полягає тут в тому, що норми цієї галузі повинні встановити адміністративно-правові відносини нового типу, які були б спрямовані насамперед на забезпечення реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина.

Що стосується використання досягнутих наукових результатів у процесі підготовки відповідних науково-практичних документів за дорученням державних органів, то до них слід віднести розроблені за участю учених-адміністративістів проекти Загальної концепції правової реформи в Україні (1996), Концепції державної політики з питань прав людини (1996), Концепції адміністративної реформи в Україні (1998), Концепції реформи адміністративного права України (1998). Саме цими розробками визначено перспективні напрями подальшого розвитку науки адміністративного права в Україні.

Нині стан розвитку цієї науки дістав відображення у низці монографічних праць, підготовлених колективами провідних фахівців у галузі адміністративного права і державного управління: "Державне управління: теорія і практика" (К., 1998); "Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку" (К., 1999); "Виконавча влада і адміністративне право" (К., 2002); "Державне управління:

проблеми адміністративно-правової теорії та практики" (К., 2003) (всі - за заг. ред. В.Б. Авер'янова).

Останнім часом почала суттєво оновлюватися і навчальна література з адміністративного права: Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття): Навчальний посібник (Ірпінь, 1998); Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. Ю.П. Битяка (X, 2000); Гончарук С.П. Адміністративне право України: Навчальний посібник (К., 2000); Васильєв А.С. Административное право Украины (общая часть): Учебное пособие (X., 2001): Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесе: Учебник (X., 2001); Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник (К., 2003); Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова (Одеса, 2003).

Висновок

Підводячи підсумок даної курсової роботи, можна сказати, що становлення адміністративного права на теренах України, як і у світі в цілому, слід пов'язувати з усвідомленням суспільної значущості правової регламентації управління як окремої функції державної влади.

За час свого встановлення в Україні переплелись Магдебурзьке право та Литовські Статути, Звід законів Російської імперії, правова система Австро-Угорщини.

На даний момент в Україні проходить новий етап розвитку науки адміністративного права, пов'язаний з утворенням незалежної Української держави.

Література

1. Адміністративне право України: Підручник / За ред. В.Б. Аверянова. - Академічний курс, Том 1., Київ. 2004 - С.41-53

2. Тихомиров Ю.А. Курс адміністративного права і процесу. - М, 1998. - С.79.

3. Агапов А.Б. Учебник административного права. - М, 1999. - С.29.

4. Гончарук С.Т. Адміністративне право України: Навчальний посібник. - К, 2000.С. '5.

5. Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю.II. Битяка. - Харків, 2000. - С. 19.

6. Адміністративне право України: Підручник / За ред. В.К. Колпакова. – 2003 р. Юрінком Інтер с.4-5.