Реформирование российской государственной службы

ПОВОЛЖСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

КУРСОВАЯ РАБОТА
по специализации
"Государственная служба"
на тему:

Реформирование российской государственной службы

Выполнил:
студент з/о
** группы 6 курса
спец. 0610
***************

САРАТОВ 2000 г.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение. ……………………………………………………………3

1. Оценка современной российской

государственной службы.

Предпосылки ее реформирования. ……………………….5

2. Сущность и принципы реформирования

государственной службы. …………………………………..13

3. Социальные аспекты реформирования

государственной службы: зарубежный опыт

и Россия. …………………………………………………………20

Заключение. ………………………………………………………...27

Список литературы. ………………………………………………28

Введение

Слово "служба" имеет много значений. Под службой понимается и вид дея­тельности людей, и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), и самостоятельное ведомство (федеральная служба внешней разведки, федеральная налоговая служба). Мы будем рассматривать службу как один из ви­дов платной общественно полезной деятельности, которая состоит в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей. Служащий - это гражданин, занимающий долж­ность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управлен­ческую деятельность, либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор, начальник цеха и т.д.). Все служащие - это профессио­налы управления, социально-культурного обслуживания.

Гоголь считал, что Россию погубят дороги и дураки. В современной России не­сколько иное представление о причинах наших бед. В частно­сти, мы считаем, что перспективам формирования в нашей стране правового государства и граждан­ского общества серьез­но угрожают две крайне опасные деструктивные установки: неверие в право и почти иррациональные нелюбовь и недове­рие к чиновничеству. Установки эти присущи не только наше­му массовому, но, увы, также немалой части и "просвещенно­го" сознания. Разумеется, обе они имеют мощные и вполне объективные исторические корни и к тому же постоянно под­крепляются наблю­даемой практикой нашей государственной жизни и общения рядового гражданина с государственной ма­шиной. Однако от этого не легче. Если нашей целью является не просто тотальная критика былого и сущего, а стремление выскочить наконец из беличьего колеса "печальной и много­терпеливой истории" России и создать дос­тойное великого на­рода общественное устройство, то такая позиция мало помо­гает. Но для того чтобы отношение к праву и государству из­менилось, нужно, чтобы само оно тоже менялось. Известно высказывание Отто Бисмарка о том, что «с пло­хими законами и хорошими чинов­никами управление еще возможно, но с пло­хими чиновниками не помогут никакие за­коны».

В ст. 3 Закона об основах государственной службы содержит­ся такое опре­деление: «Государственным служащим является граж­данин Российской Федера­ции, исполняющий в порядке, установлен­ном Федеральным законом, обязанности по государственной долж­ности государственной службы за денежное вознаграж­дение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

Государственный служащий занимает государственную долж­ность и в уста­новленном порядке использует соответствующие права, реализует должностные полномочия, выполняет государственные функ­ции.

Содержанием государственной службы является обес­печение исполнения полномочий государственных органов, оборона страны, охрана правопорядка. Го­сударственные служащие выполня­ют государственные функции. Необходимо от­метить, что государ­ственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а зна­чит, с осуществлением исполнительной власти.

Задачи, стоящие перед государством, решаются именно государственной службой. В своей работе госслужащие используют определенные техничес­кие средства, но в основном их достижения, эффективность деятель­ности всего аппа­рата, зависят от организации труда, умения, добросо­вестности, активности служа­щих.

В этой курсовой работе мы обращаемся к одной из самых насущных про­блем современной России – реформированию государственной службы, к концеп­ции модернизации нашего государственного аппарата и, главным образом, к кад­ровому аспекту этой про­блемы. При этом под кадровой политикой понимается сис­тема принципов и проводимых на их основе мероприятий, которые призваны обес­печить подготовку и селекцию кандидатов на должности в госаппарате, комплек­тование аппарата, вторич­ную селекцию, продвижение, переподготовку, стимули­рова­ние, гарантии и ответственность работников, а также их осво­бождение от ра­боты.

1. Оценка современной российской государственной службы.

Предпосылки ее реформирования

Современный российский государственный аппарат лишь ус­ловно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшест­венников – аппарата Российской империи и Советского Сою­за. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика – она больше, нежели даже аналогичная преемствен­ность в общест­вах, не переживавших в нынешнем веке соци­ально-политических катаклизмов, по­добных нашим. И, пожа­луй, интегрирующая российских чиновников всех времен чер­та состоит в том, что как нынешнее наше чиновничество, так и его предшест­венники "не дотягивают" до бюрократии в классическом, веберовском значении этого слова. Для этого его действия (во всяком случае, в советские времена) были че­ресчур уж тесно переплетены с политикой и, с другой стороны, недостаточно обезличены и связаны нормами закона. Самим же чиновникам сплошь и рядом не хватало и не хватает бес­пристрастности, да и просто компетентности в осуществ­лении своих полномочий, поскольку они, в отличие от веберовских бюрократов, отбирались и продвигались на основе не столько профессиональных достоинств, сколько "политических ка­честв" и (или) протекции.

Помимо других своих ролей чиновничество в советское время выполняло роль мальчика для битья: политики любили демонстративно покритиковать неуме­лых или своекорыстных бюрократов, дабы дистанцироваться от непопулярных мер и продемонстрировать столь несложным способом свою "соли­дарность с народом". Между тем роль госаппарата в пери­оды, подобные нынешним, чрезвычайно важна и интересна. Да и вообще проблема роли чиновничества в эпоху политиче­ской трансформации – одна из ключевых, но, как можно ви­деть и из истории, и из со­временных попыток политических преобразований, универсального алгоритма ее решения до сих пор не найдено, а может быть, и вообще не существует.

Проанализируем степень персональной преемственности между номенкла­турой нынешней – "демократической" и прежней – "коммунистической". Так вот, по данным социо­лога О. Крыштановской, в 1995 г. в правительственных струк­ту­рах 75%, а в бизнесе 61% были выходцами из старой совет­ской номенклатуры¹. При этом больше половины из них попали в номенклатуру даже не при Горбачеве, а еще раньше – при Брежневе². Одни эти цифры ставят большой вопросительный знак над официальным тезисом о демократи­ческой революции и дают косвенное, но достаточно убеди­тельное подтверждение концепции Е. Гайдара о происшедшей "номенклатурной приватизации государства". Он писал, в ча­стности: "Коммуни­стическая олигархия сама стала могильщи­ком своего строя, впрочем, могильщиком расчетливым и ко­рыстным, надеющимся обогатиться на собственных похоро­нах, точнее, превратить похороны своего строя в свое освобо­ждение от него и рождение нового... тоже номенклатурного строя". Собственно, так и произошло: "...именно номенк­латура (и ее "дочерние отряды" вроде так называемого комсо­мольского бизнеса) прежде других обогатилась в ходе раздела собственности"³. Однако во­прос о цене, которую общество так или иначе платит за разные варианты проведе­ния реформ, выходит за пределы нашей темы. Мы же можем констатиро­вать нали­чие социальной страты номенклатурных "мутантов", ценой определенных самоиз­менений, прежде всего внешних и вербальных, успешно переживших политические перемены и, более того, укрепивших благодаря им свое положение.

Для сохранения выгодного бюрократической элите status quo за фасадом якобы радикальных политических перемен требовалось выполнение по меньшей мере двух условий в рам­ках прежних "правил игры": первое – "пастырской страте­гии власти", второе – максимально возможной персональной и духовной преемст­венности элиты. Как теперь понятно, в но­менклатуру лишь для виду и "строго по пропускам" было до­пущено некоторое число "пришельцев", в том числе и из де­мо­кратов, причем "пропуска" выдавала прежняя номенклату­ра. Сами же "пришельцы" с течением времени либо достаточ­но быстро восприняли правила корпоративного поведения, либо были выдавлены из системы, в том числе из-за действи­тельного недостатка профессиональной подготовки, но, разу­меется, не только и не столько из-за этого.

В целом наша административная система стала работать хуже, ибо, сохранив почти все свои прежние недостатки, приобрела и новые. Наиболее очевидный из них – снижение уровня про­фессионализма. Оно вызвано тем, что наиболее квали­фицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу, в ос­новном переместившись в коммерческие структу­ры. Другое, более глубоко лежа­щее изменение вызвано, как это ни шокирующе звучит для настроенных по демо­кратиче­скому камертону ушей, исчезновением прежнего партийного "хозяина", который, пусть из соображений, далеких от под­линных общественных интересов, но все же достаточно жест­ко контролировал деятельность аппарата. Иначе говоря, аппа­рат служил, хотя и с ленцой и небескорыстно, не забывая о своих нуждах, сво­ему партийному боссу. Теперь же прежний босс исчез, а служить обществу, как это, собственно, и долж­но быть, аппарат никто всерьез и не пытается научить. Борь­ба больше идет не за перестройку аппарата, а за роль его но­вого хозяина. В этих условиях, естественно, повысился уровень самостоятельности аппарата: ос­вободившись от роли "слуги", он без шума, но весьма эффективно отвоевывает себе роль хо­зяина общества. Гигантски возрос и размах аппаратной кор­рупции, ставшей почти нормой поведения.

К тому же перестал действовать прежний неформальный "кодекс админист­ративной морали". Разумеется, он был плох и нес с собой массу человеческих и ор­ганизационных издер­жек. В частности, партийно-номенклатурные правила отбора и продвижения отнюдь не способствовали продвижению лучших кадров, а, напро­тив, отсекали независимо мыслящих, талант­ливых и настроенных на перемены ад­министраторов. Но все же нормы этого кодекса как-то сдерживали разгул бюро­крати­ческой безнаказанности. На смену же им пришел не новый, более совершен­ный кодекс, а почти полный моральный ваку­ум, или, как любят повторять наши усвоившие уголовный жаргон политики и журналисты, "беспредел".

Само по себе стремление аппарата подчинить себе политику под флагом борьбы за независимость от произвола политиков характерно отнюдь не только для России, но имеет и некото­рую российскую специфику. Как и на Западе, наша бю­рокра­тия стремится получить максимальное информационное преи­мущество, а также убедить общество и политиков в незамени­мости своей компетентности. Еще М. Вебер отметил, что мо­нополия на роль профессиональных экспертов – основа бю­рократической власти. Отсюда и стремление к засекречиванию всего и вся. Од­нако в некоторых странах, например в США, этому стремлению существуют про­тивовесы в виде как высо­кого профессионального уровня самих политиков, кото­рых совсем не просто "водить за нос", так и возможности привле­чения независи­мых экспертов из частного сектора. У нас же и разрыв между профессиональной компетентностью политика и администратора, как правило, очень велик в пользу послед­него, и возможностей для независимого достоверного анализа гораздо меньше. Потому наши политики часто становятся за­ложниками информации и ана­лиза, исходящих даже от не слишком квалифицированных чиновников.

В 1995 г. порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации по­лучил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Этот образец "корпоративного ус­тава" содержит, пожалуй, беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях: категории, группы, разряды. (Право, есть нечто символическое в этой трехмерности, ибо, как известно, мир тоже трех­мерен, а бюрократия, стало быть, претендует быть неким "параллель­ным" миром.) Категорий три – "А", "Б" и "В"; групп пять, называются они "высшие...", "глав­ные...", "ведущие...", "стар­шие..." и "младшие государственные должности государ­ствен­ной службы", причем нумерация идет вверх по должностной лестнице; разря­дов пятнадцать – "действительный государст­венный советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "государственный со­ветник РФ 1, 2 и 3-го класса", "советник РФ 1, 2 и 3-го клас­са", "советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса" и, наконец, "ре­ферент государственной службы 1, 2 и 3-го клас­са". Каждый "этаж" разрядов пол­ностью соответствует определенному "этажу" должностей, так что рационального смысла в этом "третьем измерении" вроде бы не слишком много, кроме, разуме­ется, "бюрократи­ческой эстетики", превыше всего чтящей единообразие, регу­ляр­ность и "похожесть на военных". Да и в самих названиях "титулов" и должностей больше всего безвкусного бюрократи­ческого тщеславия, сознания "избранности приобщенных" к государственной машине. Авторы Закона в этой части по суще­ству возрождают дух XVIII столетия, умудрившись, однако, пе­рещеголять даже Петра I с его тягой к казарменной унификации всего и вся. Не хватает лишь мун­диров для чиновников. Во всяком случае, эта сетка чинов открывает гигантское поле "важной государственной работы" и возможностей потешить бюрократиче­ское тщеславие многочисленных кадровиков и их начальников. Причем происхо­дит это во времена, когда другие общества, даже такие традиционно стратифици­рованные, как Великобритания, стремятся преодолеть это наследие иерархи­ческого феодального общества. Мы же возрождаем институты, ставшие анахронизмом еще в XIX веке.

Разумеется, Закон содержит и целый ряд норм, действитель­но способствую­щих формированию общественно необходимого статуса современной гражданской службы: введение квалифи­кационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на заме­щение вакантных должностей, ограничения, связанные со статусом го­сударствен­ного служащего, гарантии и привилегии служащих... Однако в целом все же, по моему мнению, в духе Закона пре­обладает не "merit system", т.е. принцип оценки и продвижения служащих на основе их заслуг и достоинств, являющийся осно­вой современной государственной службы в развитых странах и даже вошедший в ее формальное определение, а желание соз­дать режим воспроизводства и защиты чи­новничьей касты.

Другим и, возможно, самым эффективным способом институционализации нашей бюрократией своего особого стату­са стало использование "смутного" пере­ходного времени для приобретения наряду с фактическим и юридического контро­ля над гигантскими ломтями госсобственности. Оно шло не­сколькими путями – через формальное закрытое акциониро­вание как предприятий, так и таких гранди­озных государст­венных монополий, как, например, "Газпром"; через привати­зацию особо лакомых кусков государственного "пирога"; че­рез такие трудноуловимые комбинации, в результате которых, с одной стороны, как бы на пустом месте вне­запно возникли миллиардные состояния, а с другой – целые сегменты нацио­наль­ного достояния (как, например, пресловутые "деньги КПСС") просто растворились в воздухе. О. Крыштановская в упомянутой статье частично описывает механику последнего рода трансформаций через образование так называемого клас­са упол­номоченных, т.е. главным образом людей, формально вроде бы не связанных с но­менклатурой, но на деле являв­шихся как бы ее доверенными лицами – "трастовыми агента­ми". Е. Гайдар и другие авторы называют происшедшее "кон­вертированием власти в собственность" или попросту "прива­тизацией государства".

Иными словами, можно сказать, что при исчезновении прежнего партийного "хозяина" произошло "присвоение" го­сударства бюрократией. Парадоксальным об­разом у нас реали­зовалась Марксова оценка прусского государства как "частной собственности бюрократии".

Разумеется, сказанное выше не следует понимать как выдви­жение "коллек­тивного обвинения" против всех работников госаппарата. В нем есть немало чест­ных и даже самоотвержен­ных администраторов, а также просто "рабочих лоша­док", да­леких от всего этого передела собственности. Речь идет о со­циальном смысле событий. А кто за сценой управлял этим процессом и в какой мере он явля­ется криминальным, не бу­дем сейчас судить. Как говорится, на это есть "компе­тентные органы". Да и неясно, насколько перспективной могла бы стать подобная "охота". Во всяком случае, в массовых разме­рах и при наших "традициях" она оп­ределенно не принесла бы ничего хорошего.

Вообще представляется несправедливо односторонней и легковесной наша давняя традиция тотально негативной оценки отечественной бюрократии – как до­революционной, так и советской. В ее составе помимо значительного числа доста­точно квалифицированных и добросовестных работни­ков среднего звена встреча­лись и люди с подлинно реформа­торскими ориентациями, особенно во времена, обещавшие перемены. Другое дело, что такие "розовые периоды" быва­ли не слиш­ком долгими, и в силу этого традиции либераль­ного и сознающего свою социаль­ную ответственность чинов­ничества не смогли получить достаточного развития в нашей убивавшей все живое политической атмосфере. Но это уже не вина, а драма, причем не только госаппарата, но и всего об­щества.

Итак, видимо, можно констатировать, что в развитии нашей государствен­ной службы существуют сейчас две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направле­нии ее демократической модернизации с учетом мирового опыта (правда, преимущественно не самого современного, а скорее позавчераш­него), с другой – стремление к оформле­нию независимой от общественного кон­троля бюрократиче­ской корпорации с ее особым миром и системой ценностей. Тенденции эти в полной мере отразились и в Законе. Правда, прежде чем Закон в полной мере начнет действовать, должен быть принят ряд других нормативных ак­тов. Так что "поезд еще не ушел".

Думается, законодательная легитимация в одном докумен­те двух противо­положных тенденций не в последнюю очередь стала возможной вследствие проти­воречивости обращаемых населением к государству общественных ожиданий. Ведь, в са­мом деле, с одной стороны, люди хотят, чтобы чиновников было по­меньше, прав у них поубавилось, ответственности прибавилось, найти на них "управу" стало бы легче, а сами они стали бы максимально "отзывчивыми" на че­ловеческие нужды. Но с другой – люди хотят, чтобы государство было бы для своих граждан заботливым опекуном, поддерживало их материально, компенсиро­вало последствия их собственных ошибок и вообще "наставляло бы на путь истин­ный". Однако "бесплатных завтраков не бывает". Государство, каким бы хо­рошим оно ни было (и каким бы хорошим оно само себя ни называло), заставляет платить за свою подлинную или псевдо­заботу о гражданах. Собственно, иначе и быть-то не может. Вопрос лишь в цене и степени вмешательства в частную жизнь.

Надо сказать, подобная противоречивость присуща не только нам. И в за­падных странах сегодня можно видеть сход­ные противоречия в ожиданиях граж­дан, обращенных к своим правительствам, правда, в меньшей степени. В общем плане за этим стоит различие между либеральными и социал-демокра­тическими взглядами на роль государства. В одних странах су­ществует исторически сложив­шийся крен в сторону либера­лизма, в других – в сторону социализма. Периодиче­ская же смена правящих партий не позволяет "маятнику" отклоняться слишком уж далеко в какую-либо из сторон. У нас же, как и во всем, увы, и здесь нет ограничи­теля: либо тоталитарное вмешательство в жизнь и судьбы людей, либо такая сте­пень индифферентности власти, которую в наше время не может себе позволить даже самое либеральное из современных запад­ных правительств.

Чиновничеству такая двойственность общественных ожи­даний придала до­полнительную свободу маневра, которую они и использовали, в первую очередь, для установления вы­годного социального и нормативного статуса собственной корпорации. И раньше бюрократия обладала значительными распорядительными полномочиями по отношению к госу­дарственной собственности, т.е. была как бы ее собственни­ком de facto. Теперь же ее верхушка через закрытое акцио­нирование целых отраслей хозяйства, прежде всего добыва­ющих и энергетических, а также через другие, более слож­ные по форме (но не по сути) механизмы во многом как бы легализовала свои фактические полномочия. А чтобы обес­печить устойчивость своего положения, верхушка должна была "поделиться" с приближенными и так далее по цепоч­ке. К. Маркс, охарактеризовавший когда-то прусское госу­дарство как "частную собственность бюрократии", наверное, и вообразить себе не мог по­добных масштабов "приватиза­ции государства".

При этом, думается, одними карательными мерами проб­лемы не решить. Следовало бы всерьез заняться и моралью служащих. Например, в США еще во времена президентства Л. Джонсона был принят "Этический кодекс служащего", рег­ламентирующий очень широкий, по-моему, даже чрезмерно широкий спектр поведения чиновников. Так, под регламента­цию попадают не только предельная цена принимаемых по­дарков, но и сбор денег в пользу оказавшихся в беде коллег, и даже визиты в гости к подчиненным⁴. Но в целом нам то­же неплохо было бы сде­лать упор на подобного рода вещи, а не на "табель о рангах".

Для подлинно открытого общества со сложившимися, ра­ботающими граж­данскими институтами бюрократия не страш­на. Она находится под общественным контролем и "сверху", и "снизу", и "сбоку", достаточно "прозрачна" и отзывчива на нужды граждан и их групп, открыто взаимодействует с различ­ными группами дав­ления – лобби. Так что создание по-насто­ящему современной государственной службы должно идти ру­ка об руку с формированием гражданского общества. Но если гражданское общество формируется, в общем, спонтанно, а государство мо­жет лишь несколько этому способствовать и уж во всяком случае не должно ме­шать, то модернизацию гос­службы никак нельзя пускать на самотек или зани­маться этим спорадически, от одного политического случая к другому. Тут нужны четкая концепция, упорство и последовательность в ее осуществлении. Иначе можно лишь раскачать и даже перевер­нуть "лодку" государства, а не привести ее в нужную гавань.

За последние 5-6 лет в жизни нашего общества произошло множество изме­нений. Одни из них носят "фасадный", дру­гие – глубинный характер. В частности, довольно радикально изменились "правила игры" в экономике, да и вообще в соци­альной жизни. Казалось бы, этому должно было сопутствовать и концептуальное изменение взгляда на роль и функции госу­дарственной машины. Ведь вроде бы очевидно, что в услови­ях рынка, разнообразия форм собственности, свободы ин­фор­мации, идеологического и культурного плюрализма, формиру­ющегося граж­данского общества и государство должно быть принципиально иным, нежели при прежней, претендовавшей на идейный монополизм и опиравшейся на администра­тивно-командные отношения распределительно-разрешительной си­стеме. Однако в силу ряда причин реформа государства, осо­бенно в сфере исполнительной власти, значительно отстала от реформ во многих других сферах. Вместо этого унаследо­ван­ную от прежнего общественного строя административную ма­шину – кстати, отнюдь не во всех отношениях плохую, но со­зданную и работавшую в принципи­ально иной системе взаи­моотношений, – лишь пытались "на ходу" подстроить под ре­шение новых задач. Параллельно в экстренном порядке, в ка­честве пожарной ре­акции на вызовы новых потребностей фор­мировались новые административные звенья. При этом преж­ние командно-номенклатурные скрепы явно ослабли, а адек­ватной замены им не возникло. Какой-либо единой концеп­ции модернизации гос­аппарата не было. Изменения происхо­дили либо ситуативно, либо по принципу "перетягивания ка­ната", т.е. в борьбе зачастую несовместимых взглядов на раз­ви­тие госслужбы. Это нашло отражение и в первом в нашей истории Законе "Об ос­новах государственной службы Россий­ской Федерации", принятом 31 июля 1995 г. и достаточно явственно отражающем борьбу двух подходов – корпоративист-ского и демократического. В результате качество работы гос­аппарата снизилось, а хао­тичность, неэффективность, а часто и контрпродуктивность его действий возросли. И неудиви­тельно.

Во-первых, произошло вымывание квалификации – аппа­рат покинули луч­шие профессиональные кадры, а адекватной замены не появилось. Очень тревожат в этой связи, в частно­сти, факт кадрового провала по группе работников среднего возраста со стажем от 6 до 15 лет, т.е. наиболее перспектив­ных, а также то обстоя­тельство, что в ряде министерств и ве­домств доля работников предпенсионного и пенсионного воз­раста составляет около половины персонала. При этом число ва­кансий, которые не удается заполнить, порой исчисляется сотнями.

Во-вторых, с исчезновением прежнего партийного "хозяи­на" аппарат не пре­вратился в слугу общества, т.е. не произош­ло поворота к обычной для демократи­ческих стран службе публичной. Скорее пошла борьба за роль его нового "хозяи­на". А это, разумеется, сделало аппарат еще более непрозрач­ным и менее подкон­трольным, что, в свою очередь, породило такие негативные последствия, как рост коррупции и возмож­ность легализовать кастово-корпоративные устремления бю­рократии. Последнее нашло отражение, в частности, в возро­ждении в рамках упо­мянутого Закона архаичной "Табели о рангах", да еще в усложненном виде, и при­дании ей значения едва ли не главного института государственной службы.

В-третьих, утратили силу прежние нормы административ­ной морали, пусть далекие от совершенства и порождавшие массу человеческих и организационных издержек, но все же как-то регулировавшие поведение служащих и ставившие не­которые барьеры на пути бюрократических злоупотреблений и произвола. На их месте возник моральный вакуум с присущи­ми ему вседозволенностью, цинизмом, коррупцией...

С другой стороны, надо отметить и позитивные перемены, вернее, возникно­вение правовых предпосылок для таких пере­мен. Впервые на законодательном уровне закреплена возмож­ность проведения квалификационных экзаменов, кон­курсов на замещение вакантных должностей, зафиксированы некото­рые ограниче­ния, гарантии и привилегии, связанные со стату­сом государственного служащего. Таким образом, задан юри­дический импульс для формирования современной гос­службы.

И все же, думается, можно без большого риска ошибки утвер­ждать, что в нынешнем состоянии наш аппарат не отвечает со­временным и тем более перспек­тивным потребностям общест­ва и государства, является скорее тормозом, нежели мотором преобразований.

Сейчас стало модным подчеркивать особую роль государ­ства в нашей исто­рии. И это действительно так. Однако адеп­ты такой точки зрения как-то упускают из виду, что роль эта в основном негативная. Государство, как правило, подавляло общество. Чем больше силы оно набирало, тем меньше свобо­ды оставалось у лю­дей. Как говорил наш великий историк Ключевский, "государство пухло, народ хи­рел". Немногие ис­ключения из этой общей закономерности обязаны своим поя­вле­нием прогрессивной роли либеральной бюрократии в ре­форматорские периоды нашей истории. Поэтому от состоя­ния, от качества госаппарата, от ориентации и квалификации работающих в нем людей в немалой степени зависят судьба и вектор развития наших реформ. Госслужба, как и многое в на­шем обществе, находится сейчас на перекрестке. И очень важ­но задать верный импульс ее изменениям, сде­лать из нее пе­редовую силу преобразований. Это может многое определить на де­сятилетия вперед. К сожалению, первое пятилетие ре­форм прошло без адекватного понимания важности этого об­стоятельства, за что общество заплатило высокую и до конца еще не ясную цену.

Вторая "пятилетка" началась более обнадеживающе. Пос­лание Президента Федеральному Собранию 1997 г. стимули­ровало движение в этом направлении. По распоряжению Пре­зидента была образована Комиссия по государственному стро­ительству, разработана концепция административной рефор­мы. В аналогичном президентском Послании 1998 г. ее основ­ные элементы были воспроизведены, т. е. по существу ей был дан "зеленый свет". Одним из главных ее аспектов, естествен­но, стала реформа госслужбы, в которой основной упор сде­лан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Однако процесс реформирования – дело не одного года, не обещающее немедленных дивидендов и зависящее от ряда фа­кто­ров, в том числе и политического характера. В следующей главе курсовой работы и будут проанализированы основные принципы реформирования российской госу­дарственной службы.

2. Сущность и принципы реформирования государственной службы

Система администрации – атрибут любого государства. Но различия между разными системами национальной админист­рации бывают достаточно сущест­венны, а корни таких раз­личий чаще всего уводят далеко в историю страны. В ча­стно­сти, в одних государствах доминируют традиции централизма и строгой адми­нистративной иерархичности, т.е. система "замкнута" на столицу; классический пример – Франция. В других традиционно превалируют региональные, локалист­ские административные учреждения, т.е. система носит как бы по­лицентрический характер; такой была на протяжении большей части своей истории и является сей­час Германия. В третьих, администрация как бы вырастала из местного, комму­нального самоуправления; крайний пример подобной модели разви­тия – США, умеренный – Англия и Швейцария.

Но не будем вдаваться в анализ всех типологических раз­личий. Для нашей темы важно, что Россия традиционно упра­влялась различными модификациями "государевой" службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже обще­ственно-экономические формации, но не глубинные основы административ­ной системы. Так, с введением в 1722 г. "Табе­ли о рангах" принцип породы был потеснен принципом вы­слуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на сме­ну им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне впи­сывалось в тради­ции "государевой" службы. И сейчас, в пост­советские времена, мы по существу тоже имеем дело еще с од­ной ее модификацией, причем производящей довольно стран­ное впечатление в конце XX века, когда в развитых странах в развитии гос­службы доминируют совсем иные тенденции: тра­диционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступе­ней уменьшается, расширяются возможности альтернативных пу­тей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллекту­альное движение, амбици­озно именующее себя "административной" или "постбю­ро­кратической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной ле­стницы. Мы же, как справедливо отметил однажды Прези­дент, выступая в Россий­ской Академии государственной служ­бы, "уже новой Россией во многом продол­жаем руководить и управлять по-старому", равняясь на административные идеа­лы позавчерашнего дня.

Упомянутая выше Комиссия сформулировала систему принципов и мер, об­щая цель которых – впервые в истории России создать не "государеву", а публич­ную государст­венную службу, которая отвечала бы критериям эффективно­сти, профессионализма и соответствия потребностям форми­рующегося гражданского общества. При этом упор был сделан как на мировой опыт действующей практиче­ски во всех раз­витых странах так называемой merit system (системы заслуг и дос­тоинств), так и на долголетнее изучение отечественной специфики. Были выделены ряд принципов построения на­шей госслужбы, к изложению которых мы и перехо­дим.

1. Принцип приоритета профессиональных качеств

Этот, пожалуй главный, "несущий" принцип всей конструк­ции включает в себя более конкретные "подпринципы", т.е. правила, обеспечивающие его реализа­цию на практике, а именно:

1) Конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, кроме:

а) политических должностей;

б) должностей, на занятие которых нет избытка претенден­тов; в этом случае действует аттестационный порядок назначе­ния. Это позволит существенно расши­рить "рынок" кандида­тов, до сих пор в значительной мере отражающий закон цир­куляции между несколькими административными "сосудами", привлечь людей из внеаппаратных и внеполитических сфер и тем самым влить в аппарат столь необ­ходимую "свежую кровь". В то же время это подтолкнет к самосовершенствова­нию претендующих на служебное продвижение работников самого учреждения, кото­рым при прочих равных условиях должен отдаваться приоритет. Иными словами, при продвиже­нии по лестнице административной карьеры предпочтение должно отдаваться наличию положительного профессиональ­ного опыта работы на анало­гичных или предшествующих ступенях; однако должен быть открыт и канал для ротации кад­ров, для "бокового входа" талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба) на достаточно высокие должност­ные уровни, помимо админист­ративной лестницы. По некоторым должностям кон­курс мо­жет носить "полуоткрытый" характер, т.е. к участию в нем бу­дут допус­каться лишь люди, уже находящиеся на государст­венной службе либо имеющие опыт работы в этой сфере. Воз­можны и другие кадровые "фильтры", так что вряд ли есть ос­нования опасаться наплыва кадров, неприемлемых с государ­ственной точки зрения.

2) Создание четко и объективно работающей системы от­бора и оценки кад­ров, направленной на привлечение, поощ­рение, удержание и продвижение лучших, достойнейших и, с другой стороны, на удаление кадрового "балласта". Для этого, с нашей точки зрения, необходимо наличие следующих меха­низмов:

а) четко прописанной и доступной для ознакомления сис­темы критериев от­бора, поощрения и продвижения работни­ков по результатам квалификационных экзаменов и аттеста­ций на основе их квалификации и деловых качеств, а не вы­слуги лет;

б) аттестационных комиссий со смешанным составом, т.е. включающих не только сотрудников проводящего аттестацию учреждения, но и привлекаемых на ротационной основе сто­ронних членов – работников кадровых служб других учре­жде­ний, преподавателей вузов, готовящих кадры управленцев и т.п.;

в) апелляционных комиссий для несогласных с оценкой их труда служащих, обращение в которые, впрочем, будет воз­можно только по серьезным, специально оговоренным осно­ваниям, дабы не поощрять неосновательных жалоб и конфли­к­тов.

3) Контрактный механизм взаимоотношений служащего и госоргана, что по­зволит придать этим отношениям большую для обеих сторон определенность по­средством четкой фикса­ции их прав и обязанностей, условий вознаграждения и при­вилегий, при необходимости – специальных требований и ог­раничений, обу­словленных характером службы, а также других элементов их правоотношений. Контракты должны заклю­чаться на достаточно большой срок (скажем, на 5 лет), подле­жать автоматическому продлению и расторгаться лишь по чет­ко обусловлен­ным в них основаниям, предусмотренным тру­довым законодательством.

Детали контрактной системы должны быть проработаны в Кодексе государ­ственной службы. Таким образом, предлагае­мая система полностью сохраняет воз­можности пожизненной административной карьеры, в то же время придавая ей боль­шую гибкость и юридическую определенность и повышая уровень правовой защищенности работников. Последнее обстоя­тельство усилит положительную тру­довую мотивацию служа­щих и тем самым будет "работать" на утверждение при­орите­та профессиональных достоинств.

2. Принцип статусного разделения политических и "карьерных" адми­нистративных должностей

К политическим государственным должностям относятся те, назначение на которые производится по политическим крите­риям, на внеконкурсной основе и в соответствии с закреплен­ной Конституцией РФ и высшими законами субъектов Феде­рации кадровой номенклатурой Президента, других федераль­ных и регио­нальных органов и должностных лиц. Увольнение с этих должностей также произ­водится по упрощенной проце­дуре и зачастую по сугубо политическим, а не ква­лификаци­онным или иным деловым характеристикам. Таким образом, эти должно­сти явно отличаются по статусу от "карьерных" ад­министративных должностей. И все это – обычная, нормаль­ная практика.

Однако юридические последствия снятия с этих должно­стей явно не прора­ботаны в законодательстве, что зачастую порождает стремление всеми силами удержать занимаемое ли­бо занять аналогичное кресло, а порой, напротив, ставит в весьма нелегкое положение "без вины виноватого" высоко­квалифицированного че­ловека, отстраненного по политиче­ским соображениям, которые нередко тождест­венны конъюн­ктурным или субъективным. Поэтому, учитывая повышенный риск подобных должностей и огромную ответственность зани­мающих их лиц, следует снабдить их "позолоченными пара­шютами", т.е. выходными льготами в форме либо пожизнен­ной пенсии в размере 50-80% должностного оклада по оставленной должности (в зависимости от длительности работы в ней и ее оценки лицом или органом, обладающим правом на­значения и увольнения), либо предоставить право сдачи экза­менов на достаточно высокий классный чин, дающий в свою очередь право на занятие соответствующей постоянной "карь­ерной" должности. К числу последних относятся все должно­сти в госаппарате, кроме установленных законом политиче­ских⁵.

3. Принцип компенсируемых ограничений

Поступая на государственную службу или занимая в ней долж­ность опреде­ленного уровня, человек принимает на себя до­полнительные обязательства и огра­ничения по сравнению со статусом "обычных" граждан. Например, ограничения на по­литическую и коммерческую деятельность, на гражданство, на использование средств зарубежных "спонсоров"; ограничения, связанные с секретностью, особый порядок декларирования доходов установлены законодательно. Ограничения на пуб­личные выступления по вопросам служебной деятельности, особенно по поли­тически "деликатным" вопросам, регулиру­ются на полуформальном уровне или даже на уровне норм ад­министративной морали. К сожалению, у нас слишком часто и безнаказанно пренебрегают этими ограничениями. Но так или иначе, они существуют. Поэтому представляется справед­ливым и прагматически целесооб­разным компенсировать их материально и морально, через определенные привиле­гии. Иначе государственная служба еще более теряет (для честных людей) свою и без того не слишком высокую привлекатель­ность, что входит в явное противоречие с первым принципом нашей концепции, а нечестным дает своеобразное моральное оправдание. Действующий Закон отчасти решает эту задачу через гарантию спец­медобслуживания, а также льготный поря­док пенсионного обеспечения (послед­ний, впрочем, насколь­ко мы знаем, практически не действует из-за отсутствия средств).

Мог бы быть полезен опыт мер, принятых в этой сфере правительством М.Тэтчер. Оно установило конт­роль над "эффектом вращающейся двери", т.е. ми­грацией ра­ботников между госслужбой и коммерческими структурами, а также над "эффектом шлепанцев", т.е. переходом бывших вы­сокопоставленных сотрудников госаппарат после их отставки в фирмы той сферы, которую они недавно куриро­вали, в свя­занные с их предыдущей работой банки и т.п., поскольку эти "эффекты" стимулируют коррупцию, приводят к утечке в сфе­ру бизнеса государственных сек­ретов, подрыву принципа ра­венства условий на конкурсах за получение госзаказов и пр. Теперь бывший госслужащий, чтобы осуществить подобные перемещения в течение 2 лет после своей отставки, должен получать санкцию соответствующего госоргана.

4. Принцип приоритета прямых денежных выплат над "теневыми" льготами и привилегиями

Не вдаваясь в вопрос об абсолютных размерах выплачиваемых государст­венным служащим сумм, ограничимся проблемой необходимости "переворачива­ния пирамиды". Сейчас в рос­сийской госслужбе соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в пользу косвенных. Возможно, это и позволяет хоть как-то удер­жать часть квалифицирован­ных кадров. Но и ущерб от такого унаследованного еще от ста­линских времен способа решения проблемы тоже весьма ве­лик и многоме­рен. Прежде всего любая теневая привилегия есть разновидность тайного соглаше­ния и потому содержит в себе негативный нравственный потенциал, а также по­тенциал для злоупотреблений как со стороны "дающего", так и со сто­роны "беру­щего" (к тому же для "дающего" открываются воз­можности произвола). Кроме того, теневая привилегия в силу своей якобы "бесплатности" по определению все­гда использу­ется менее эффективно, чем то, за что платится сполна. Вспомним хотя бы навязшие в зубах еще с перестроечных вре­мен, но до сих пор так и не ре­шенные проблемы государственных дач и слу­жебных машин. И это лишь вершина айсберга.

Поэтому представляется необходимым сделать тайное яв­ным и перевернуть соотношение: существенно увеличить пря­мые денежные выплаты и одновременно резко сократить пре­доставляемые за казенный счет льготы и привилегии. Разуме­ется, это не так просто: с одной стороны, можно представить общественную реак­цию на резкое повышение зарплат нашим отнюдь не жалуемым в общественном мнении чиновникам и всевозможные политические спекуляции на этом, с другой – очень непросто перевести в режим рентабельности десятиле­тиями создававшуюся для обслуживания "спецнужд" элиты инфраструктуру. Но, думается, дело того стоит, ибо меры в этом направлении эффективно послужат превращению "госу­да­ревой" службы в публичную и изменят отношение общест­ва к управленческому аппарату. К тому же мы открытым пу­тем установим конкурентоспособный на рынке труда уровень оплаты чиновников, чем стимулируем приток достойных кан­дидатов, сохранение лучших кадров и эффективную и интен­сивную их работу.

5. Принцип "выведения за штат" и перевода на хозрасчет значительной части функций госслужбы

Здесь содержится значительный резерв для сокращения и уде­шевления гос­аппарата, и отрадно, что первые шаги в этом на­правлении уже сделаны. Экономи­ческое приспособление гос­службы к условиям рынка предполагает как сокращение мас­штабов деятельности государства в сфере экономики, так и внесение в деятель­ность госорганов принципиальных струк­турных и организационных изменений. Наиболее значитель­ная по объему функция непосредственного управления обще­ственным производством должна сохраниться лишь по отно­шению к ограничен­ному числу не подлежащих приватизации предприятий, выполняющих такие пуб­личные и социальные функции, реализация которых не может быть обеспечена на коммерческих принципах, а также к естественным монополи­ям. В то же время многочисленные обеспечивающие и "техни­ческие" службы и функции "отсека­ются" от госслужбы и вы­водятся за ее пределы с переводом их на коммерческие нача­ла. Выполняющим их организациям придается особый статус полунезависи­мых "агентств" или учреждений (в отличие от госорганов). Материальную основу их существования состав­ляют договорные отношения с госорганами по выполне­нию госзаказов (здесь возможны элементы конкурса). Статус же работников этих учреждений, за исключением руководителя и, возможно, главного бухгалтера, ме­няется: они больше не яв­ляются госслужащими, а, следовательно, по отношению к ним действуют общие условия найма, вознаграждения и увольне­ния. Тарифная сетка, пенсионные и другие льготы сохраняют­ся лишь за работниками собственно аппарата госорганов, чис­ло которых благодаря такой перестройке значительно умень­шается. Скажем, в Англии за счет похожих реформ оно сокра­тилось при­мерно на треть. За счет этого не только компенси­руется повышение жалованья ос­тавшимся работникам аппара­та, которые занимаются действительно государствен­ными де­лами, но и достигается общее уменьшение суммарных затрат на гос­службу. К тому же сокращается "экономическое поле" для коррупции. Хорошим примером движения в этом направ­лении может служить недавнее решение о пере­воде на ком­мерческие принципы систем Военторга и Военстроя.

6. Принцип прозрачности

Государственная служба в демократическом обществе должна быть институ­том, открытым для общественного контроля. Граждане должны знать, как и по ка­ким правилам она работа­ет, иметь доступ к необходимым им нормативным мате­риалам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Это должно быть обеспечено правовы­ми средствами, административной, а при необходимости и су­дебной практикой и в целом является необходимым эле­мен­том действительно публичной (а не "государевой") службы. Разрушив мифоло­гию о "тайне государственной машины", такая открытость помимо всего прочего поднимет авторитет гос­службы в глазах общества, защитит ее от столь распростра­нен­ного у нас огульного ее очернительства, которое, как извест­но, часто сопутст­вует закрытости, дефициту информации. Ра­зумеется, речь идет не о секретной или конфиденциальной информации, а об открытости, не наносящей ущерба государ­ственным интересам. Мы сейчас не имеем возможности сколько-нибудь подробно рассматривать эту тему, а лишь ог­раничимся отсылкой к опыту США и ряда дру­гих стран, где за последние полтора-два десятилетия принят и проводится в жизнь ряд законов, обеспечивающих такую открытость в мак­симально возможных преде­лах.

7. Принцип ориентации на "клиента"

Он тесно коррелирует с предыдущим принципом, а его реали­зация позволит переместить конституционный принцип госу­дарственной защиты прав, свобод и законных интересов чело­века с политико-декларативного на инструментальный уро­вень, сделать его одним из реальных приоритетов деятельно­сти чиновников. Слово "клиент" в данном контексте употреб­ляется по аналогии с рыночными от­ношениями и находится в смысловой оппозиции слову "проситель", предполагаю­щему бесправность обращающегося. Разумеется, аналогия эта частична и отнюдь не предполагает понимания ее в слащаво-ре­кламном смысле "клиент всегда прав". Важен ее общий век­тор: чиновник прямо или косвенно служит гражданам. Это им­ператив гражданского общества в отличие от различных ва­риантов авторитаризма. Инструментально он проще всего ре­ализуется на уровне чиновников, непосредст­венно имеющих дело с гражданами (тех, кого по-английски называют street level bureaucrats). Применительно к ним не составляет сложно­сти непосредственно включить этот критерий в оценку их тру­да, например, через сроки рассмотрения дел, наличие и коли­чество жалоб и т.п. Но и деятельность бюрократов, работаю­щих на других уровнях, решающих задачи общего характера, можно и нужно оце­нивать по социальным последствиям их действий и принимаемых ими решений. В общем контексте совершенствования госслужбы этот принцип тесно коррелиру­ет с проблемами децентрализации, приближения к гражданам уровня принятия реше­ний, непосредственно затрагивающих их интересы, а также сокращения объема юрисдикции чинов­ников, особенно в вопросах, при решении которых значителен фактор личного усмотрения конкретного служащего ("могу дать, а могу и не дать"). В целом же это означает поворот гос­службы к людям.

8. Принцип этичности

Мы придаем очень большое значение этическим регуляторам человеческого поведения. Сейчас, в поголовном увлечении жесткими, предельно материализован­ными рыночными отно­шениями, мы как-то забыли о внеэкономических, мораль­ных мотивах человеческого поведения, о том, что "не хлебом еди­ным жив чело­век". В контексте обсуждаемого вопроса об ог­раничении бюрократического произ­вола и злоупотреблений это означает необходимость специального внимания к мо­раль­но-этическим качествам работающих в аппарате людей, к про­блемам админи­стративной морали, которым, кстати, в запад­ных странах с развитой рыночной экономикой придают боль­шое и самостоятельное значение. Практический подход к ре­шению данной проблемы мы видим в разработке и широком обсуждении в кру­гах работников госаппарата неформального Этического кодекса служащего.

Необходимость создания именно Этического, а не только нормативно-юри­дического кодекса обусловлена несколькими причинами. Во-первых, практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для слу­жа­щих на уровне юридических документов. Во-вторых, многие действия или воз­держание от тех или иных действий по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действен­ными) нормами групповой (в данном случае административ­ной) морали, а также индивидуальными нормами нравствен­ности. Этические нормы – это базовые детерминанты соци­ального поведения человека, которые постоянно проявляют себя в огромном разнообразии конкретных поведенческих ак­тов, лишь отчасти улавливаемых нормами права. В-третьих, профессиональная этика госслужащего обладает существенной спецификой, как, впрочем, и любая корпоративная этика. Ме­жду тем многие служащие имеют весьма смутное либо иска­женное представле­ние об этих нормах или же относятся к ним с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится руководство­ваться нормами служебной морали, заботится о своей репу­та­ции, вынуждены вырабатывать как бы собственную версию Этического кодекса путем проб и ошибок. Поэтому представ­ляется крайне важным разработать такой документ, который, не нося юридически обязывающего характера, задавал бы тем не менее систему нравственных ориентиров, давал рекоменда­ции по поведению в тех или иных "щекотливых" ситуациях и ясно обозначал бы область нравственных "табу" для служаще­го. Думается, сам факт возникновения такого Кодекса и его об­суждения в административных коллективах послужил бы повышению уровня ад­министративной морали, в чем наш ап­парат так нуждается.

Дух "общественного служения" должен лечь в основу но­вого неформального кодекса административной морали. О том, что это не утопия и не беспочвенные мечты, напомина­ют нам как некоторые эпизоды нашей собственной истории (на­пример, весьма быстрые позитивные изменения, происхо­дившие в среде россий­ского чиновничества в 60-е годы про­шлого века – в начале реформ Александра II), так и недавний опыт ряда западных стран.

3. Социальные аспекты реформирования государственной службы:

зарубежный опыт и Россия

Динамический процесс социальных изменений в конце XX века принципи­ально новых качеств и навыков от профессиональных государственных служащих и руководителей: они должны владеть современными средствами и мерами рефор­мирования государственных организаций, обладать способностью управлять инно­вационными процессами, преодолевать социальную и организационную инерт­ность бюрократических структур. Современный служащий государственной адми­нистрации должен иметь высокую профессиональную квалификацию, обладать высоким уровнем политической культуры. Ему необходимы глубокие знания тео­рии политики, теории управления, конфликтологии, теории принятия решений, со­циального прогно­зирования. Помимо этого, он должен в совершенстве изучить технику современного государственного администрирования, общую теорию ад­министративно-государ­ственного управления.

Такую профессиональную подготовку в странах Западной Европы и Аме­рики можно получить в университетах или колледжах по специальности «public admi­nistration». В качестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесь создана Школа государственных дел (The school of public affairs). Школа имеет три кафедры: правительства, права и общества, государст­венного управления. Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическим наукам, праву, управлению государственными финан­сами, развитию человеческих ресурсов. Подготовка докторов наук проходит по специальностям: политические науки, государственное управление, право. Все программы объединены одной целью – развить в каждом студенте способности ученого, специалиста и лидера.

В России в 1992 г. Роскадры совместно с Учебно-методическим объедине­нием вузов по направлению обучения «Менеджмент» разработали пакет докумен­тов об открытии новой специальности 07.18 (в настоящее время 0610) «Государст­венное и муниципальное управление». Комитет по высшей школе Миннауки Рос­сии включил ее в перечень специальностей высшего образования и предоставил право кадровым центрам готовить специалистов данного профиля.

Перефразируя А. Барбюса, можно сказать, что профессиональное политиче­ское образование поможет государственным администраторам «перевести» идеи и действия политиков с «государственного» и «политического» языка на язык граж­данский. Именно поэтому государственное администрирование признано всем ци­вилизованным миром в качестве особо важной для общества деятельности, родив­шейся на пересечении политической теории и практики.

В отличие от «идеальной модели» бюрократии по Веберу, современная мо­дель административно-государственной деятельности включает очень сложные ха­ракте­ристики. Постараемся выделить самые главные из них:

– применение современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавания образов, агрегирова­ния информации и ее компьютерной обработки (с использованием методов мате­мати­ческого моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях);

– прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и нега­тивных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локали­зации и устранению недостатков, определение потребности в изменениях и ново­введениях и осуществление практических действий по их реализации;

– анализирование, обобщение и интерпретирование социальных, политиче­ских и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;

– организация и проведение эмпирических исследований по изучению соци­ально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких реше­ний;

– прогнозирование развития социально-политических, социально-экономи­ческих и организационных процессов в объектах управления, проектирование про­грамм нововведений и осуществление этих программ;

– применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и исполь­зования необходимой социальной, политической, экономической и научной инфор­мации.

Но на этом расхождения с «идеальной моделью бюрократии» по Веберу не заканчиваются.

Любой, кто имел дело с государственными служащими, может подтвердить, что бюрократия не является безразличной, предсказуемой и определенной, как она описана в идеальной модели Вебера. В системе государственной администрации, как и в любой другой организации, импровизация, отступление от формы и стрем­ление «пустить пыль в глаза» при принятии решений являются обычными вещами. Государственные служащие обладают психологией и редко действуют в стериль­ных условиях, которые подразумеваются у Вебера.

Далее, бюрократия, по Веберу, служит высоко стратифицированному автори­тарному обществу, – такому, в котором средний гражданин «не возражает» бюро­крату. Демократические страны Европы и Америки в конце XX столетия – это уже совершенно другое общество, в котором и обыкновенные граждане, и законода­тели, не смущаясь критикуют государственную администрацию или призывают создавать комиссии по расследованию, для объяснения действий высо­копостав­ленных государственных служащих.

Сегодня государственные чиновники на высоких политических постах вы­нуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в пар­ламенте. Они не поступают – да и в действительности не могут поступать – только на основании прецедента или бумажных процедур. Эксперты ООН по ад­министра­тивно-государственной деятельности считают, что административно-го­сударственное управление должно характеризоваться новым подходом. Принципи­альное значение приобретает более широкое участие общественности в определе­нии целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению. Для того, чтобы админист­ративно-государственная деятельность была успешной, она должна приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан.

Помимо этого, структура государственных служб к концу XX века претер­пела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х годов основ­ной упор в административно-государственном управлении делался на деловые ка­чества профессиональных государственных служащих, их политическую ней­тральность и гарантированный срок пребывания в должности. Однако с конца 70-х важное значение стало придаваться политической деятельности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю перестановку в рядах старших администра­торов и придание политического характера определенным должностям. В некото­рых странах (США, Франция) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами.

В конце XX века государственное управление достигло очень высокого уровня специализации. Сегодня служащие государственной администрации должны действо­вать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от прези­дента или парламента. Многие из принимаемых ими решений должны быть на ос­нове такого детального знания своей области государственного администрирова­ния, которого нет у политических лидеров. Частое совпадение административных и политических функций является, следовательно, результатом требований совре­менного государствен­ного управления, а не желанием власти профессиональных государственных служа­щих.

Профессор Йельского университета Д. Йейтс считает, что в наши дни при господстве «бюрократической демократии» в развитых странах мира уже нельзя говорить о действительном разделении властей. Бюрократия приобрела, по его мнению, законодательные функции, поскольку она является решающей силой при выдвижении законодательных предложений. Бюрократия играет также рель судеб­ной власти, особенно в сфере регулирования. При этом бюрократия сохранила и свои исполнительные функции в сфере реализации государственной политики⁶.

Американские политологи М. Роскин, Р. Корд и У. Джонс считают, что можно выделить шесть основных направлений деятельности «государственного администри­рования»: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицен­зирование, сбор информации и коммунальное хозяйство. П. Вулл, автор книги «Американская бюрократия», полагает, что правительственная бюрократия на лю­бом уровне выполняет по меньшей мере две из этих базисных функций (хотя, ра­зумеется, есть бюро, которые специализируются только на одной функции, и есть такие бюро, которые выполняют несколько функций).

Первичная функция большинства правительственных бюро может быть оп­ределена просто как исполнение и проведение в жизнь законов, которые приняты законодательством, и политики, провозглашаемой исполнительной властью. Это есть, собственно, администрирование. Например, Соединенные Штаты проводят политику перекачки федеральных фондов штатам с тем, чтобы оплатить стоимость разнообразных программ благосостояния. Департамент здравоохранения и меди­цин­ской помощи осуществляет эту политику, решая сколько денег предназначается каждому штату и надзирая за тем, чтобы деньги были использованы для пред­на­значаемых целей.

Британия проводит политику свободного медицинского обеспечения граж­дан. Ее служба Национального здравоохранения осуществляет эту политику, кон­тролируя медицинскую подготовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями и так далее. В России Министерство здравоохранения следит за распределе­нием средств по отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую под­готовку, осуще­ствляет надзор за деятельностью учреждений здравоохранения.

Администрация есть воплощение общественной политики, и поскольку она выпол­няет политические решения, она также разрабатывает и принципы управле­ния. Наряду со своими административными обязанностями, департаменты часто создают компании по рекламированию своей работы и убеждению общественности в выгодах относительно цели какой-либо программы. Во многих странах имеются постоянные программы по просвещению в таких сферах как пожарная профилак­тика, безо­пасность движения и охрана природных богатств.

В Великобритании исполнительные власти и администраторы надзирают за повседневными действиями своих департаментов, и высокие административно-должностные лица помогают разрабатывать предлагаемые законопроекты, так же, как помогают своим министрам отвечать на запросы членов парламента. По­скольку Британия (подобно Франции) обладает частично национализированной экономикой, такие основные отрасли как сталелитейные заводы, шахты, железные дороги, телеграфные и телефонные линии управляются правительственно-контро­лируемыми корпорациями, которые выполняют политические решения (обычно сохраняемые за частным сектором в Соединенных Штатах).

Что касается второй функции правительственной бюрократии – обслужива­ния, то многие правительственные агентства специально созданы для обслужива­ния населения (или специфических групп населения). Например, Бюро погоды в любой стране является лучшим примером обслуживающего агентства. Хотя мы, захватив с собой зонт в тот день, когда Бюро погоды обещало осадки, особо не за­думываемся о его службе, тем не менее, это является жизненно важным для ферме­ров или рыбаков. Департамент сельского хозяйства Соединенных Штатов проводит исследования в области контроля за вредителями, землеустройства, племенного животноводства, распределения излишков продукции среди бедных и снабжает информацией о питании население. В Британии и России здравоохранение в ос­новном обеспечивается правительством. В Швеции и Западной Германии прави­тельство оказывает расши­ренную помощь в трудоустройстве. В России правитель­ство обеспечивает также бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто мо­жет и желает учиться.

Регулирующие функции правительства предназначены для поддержания благосо­стояния населения. В Соединенных Штатах. Комиссия по безопасности биржевой деятельности, например, защищает вкладчиков путем установления оп­ределенного порядка для регистрации новых эмиссий наряду с покупкой акций и облигаций. Великобритания имела законодательство о занятости с 1819 г., регу­лирующее рабочие условия на фабриках (аналогичные законы существуют в боль­шинстве промышленно развитых стран).

Такое законодательство проводится в жизнь особыми агентствами. Департа­мент труда Соединенных Штатов, например, надзирает за выборами в профсоюзы, чтобы гарантировать их правомерное проведение. Выборы нового кандидата в скандально известный Объединенный Профсоюз горняков показывают, какой ус­пешный результат могут дать регулирующие действия Департамента труда. В Рос­сии действуют Комитет по занятости населения и Министерство труда и занятости населения Российской Федерации, которые следят за соблюдением трудового зако­нодательства и регулируют проблему занятости в стране.

В Германии контроль за выполнением федерального законодательства прави­тельствами земель осуществляется Бундесратом (высшая палата националь­ной законодательной власти); федеральные административные суды обладают си­лой заставить земельные правительства подчиняться национальным законам. Во всех этих примерах регулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы. В США, например, агентства, занимающиеся вопросами регулирования, мо­гут издавать приказы типа: «приостановить действие» или «прекратить действие». Хотя право­нарушители могут опротестовать эти приказы в суде, большинство предпочитает добровольно подчиниться.

Лицензионная деятельность администрации тесно связана с регулированием. Она позволяет правительству установить минимальные стандарты и ограничения в определенных областях. Например, если вы хотите заниматься частной практикой, получить права на вождение автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в общественных школах, или работать парикмахером, вы должны удовлетворять оп­ределенным государственным стандартам. В Соединенных Штатах и других феде­ральных странах эти стандарты обычно устанавливаются каждым штатом или ка­кой-либо федеральной единицей. В странах, таких как Франция или Велико­брита­ния, национальные правительства устанавливают стандарты и критерии. Даже в США, однако, некоторые лицензии выдаются федеральными правительствами. На­пример, необходима лицензия для функционирования радио- или телестанции.

Еще одной важной функцией государственной администрации является сбор информации. Информация нужна для двух главных целей: определить, был ли на­рушен закон, и принять политическое решение, что является целесообразным и ос­новывается на фактическом свидетельстве. Например, если гражданин США жалу­ется, что его гражданские права были нарушены, должно быть проведено рассле­дование – обычно отделом гражданских прав при Департаменте юстиции – прежде чем могут быть предприняты какие-нибудь действия. В России существует Комис­сия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, куда можно обратиться в случае нарушения гражданских прав.

Агентство по защите окружающей среды должно знать о реальном загрязне­нии воздуха и воды, прежде чем сможет издать законы, касающиеся нарушений. Подобные расследования проводятся всеми современными государствами. В Рос­сии их осуществляет Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации.

Во Франции Агентство по защите окружающей среды провело обширное ис­следование национальных потребностей в энергии, прежде чем приступило к про­грамме массированного использования ядерной энергии.

Некоторые агентства действуют при наличии жалоб. Другие, такие как Управление продовольствием и медикаментами (FDA) в США постоянно проводят различные исследования по собственной инициативе. FDA не допускает появления наркотиков на рынке – независимо от того, поступали жалобы или нет – пока не убедится, что лекарство или продукт питания безопасен и эффективен. В России аналогичной деятельностью занято Министерство здравоохранения.

Иногда возникает проблема посягательства на права личности. Тогда орга­низации, такие, как, например. Федеральное Бюро Расследований (ФБР) в США, расследует подрывную деятельность и опрашивают друзей, соседей и членов семей подозреваемых лиц. Черта между расследованием, необходимым для обеспечения защиты общественных интересов и посягательством на личность достаточно тон­кая и часто трудно сказать, где кончается одно и начинается другое.

Конгресс в США может решить, что небезопасные угольные шахты должны быть закрыты, только после того, как горные эксперты точно сформулируют, какие именно условия делают шахту небезопасной. В России существует Государствен­ный комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и гор­надзору при правительстве Российской Федерации (Госгортехнадзор). Многие за­коны также требуют административной интерпретации. Например, Конгресс США может запретить рекламу, направленную на обман, но определение что является обманом, выносит Федеральная торговая комиссия.

Бюрократы обычно не стремятся убедить законодателей принять их советы: члены парламента, как правило, с радостью принимают техническую помощь спе­циалистов. Это сегодня важнейший канал влияния бюрократии на общественную политику. Иногда, разумеется, возникают конфликты. Ярким историческим приме­ром может быть затяжной конфликт министра обороны в администрации Дж. Кен­неди, Р. Макнамары с военными экспертами по поводу увеличения затрат на воо­ружение. Подобным же образом президент Трумэн долгое время находился под интенсивным давлением со стороны экспертов Государственного Департамента по вопросу о признании Израиля как независимого государства.

Совещательная роль бюрократии присуща не только США, это – неотъемле­мая черта всех современных высокоразвитых государств. Во Франции, например, законы и президентские указы вырабатываются и издаются с активной помощью бюрократии (особенно Государственного Совета), и профессиональные исполни­тели, таким образом, имеют возможность формировать политику. Бюрократы иг­рают важную роль в структуре законодательной власти Германии. Эксперты и кон­сультанты часто добиваются значительных успехов в убеждении своих политиче­ских руководителей принять их образ мышления по возникающему вопросу.

Когда закон принят, бюрократия должна его выполнять. В том случае, если этот закон является точным и определенным, все относительно просто. Однако обычно так не бывает. Например, Конгресс США издает закон, требующий, чтобы токсичные мусорные площадки были очищены. Закон позволяет Комитету по за­щите окружающей среды принять решения, необходимые для достижения этой цели. Комитет принимает целый ряд решений, так как каждая свалка не может быть очищена моментально, и каждая вызывает определенные экологические, эко­номические и политические проблемы. За решение, как достичь главной цели, ста­новится ответственным данный комитет. Таким образом, в том случае, если госу­дарственному агентству принадлежит прерогатива принятия решения, как выпол­нить закон или осуществить политику, оно получает возможность издавать законы для общества.

Полномочия постоянных государственных агентств устанавливать правила также относятся к дискреционной деятельности. Например, повышение цен на пользование телефоном в США должно быть одобрено Комиссией общественного обслуживания. В России аналогичной деятельностью занят Комитет цен при Ми­нистерстве экономики Российской Федерации.

Одним из примеров установления правил государственной бюрократией была борьба за то, чтобы заставить производителя сигарет в США помещать преду­предительные надписи относительно разрушения здоровья на коробках с сигаре­тами и включать их в рекламу. В течение нескольких лет Федеральная торговая комиссия настаивала на этом. Комиссия опубликовала доклад Национального главного врача США (высшая должность в службе социального здравоохранения) о том, что сильное курение увеличивает опасность заболевания раком легких и зна­чительно сокращает человеческую жизнь. Доклад взбудоражил общественность, давление на Конгресс усилилось, и с 1966 г. от производителей сигарет потребо­вали печатать предо­стережение об опасности на всех упаковках.

Однако Комиссия продолжила свою борьбу за еще более строгое антитабач­ное законодательство. Она разработала закон, запрещающий сигаретную рекламу по радио и телевидению и требующий, чтобы все сигаретные компании печатали предостережение о вреде курения в своих рекламных материалах.

Под давлением общественности в 1971 г. президент Никсон подписал этот закон. Американский политолог А. Фридшлер, на основании анализа этого преце­дента пришел к следующему заключению: «Начало и продолжение сигаретного проти­востояния стало возможным, так как правительственные агентства обладают сегодня не только представительной, но и политической властью. Если бы решение относительно сигарет и здоровья было принято только Конгрессом, разумно пред­положить, что производители все-таки выиграли бы. Сигаретно-этикеточное про­тивостояние является очевидным примером, как государственные агентства могуч влиять и даже определять общественную политику»⁷.

Итак, мы видим, что государственная бюрократия в конце XX века стала ог­ромной властной политической силой, весьма далекой от «идеальной модели», соз­данной когда-то Вебером. Этот феномен требует постоянного серьезного теорети­ческого и практического научного изучения, поскольку как и все социально-поли­тические явления, он находится в процессе непрерывного изменения и развития.

Более того, государственно-административная деятельность – уникальный эле­мент в социально-политической системе, потому что характер этой деятельно­сти оп­ределяется системой и в то же самое время от нее ожидают, что она может изменить систему. Однако государственно-административная деятельность – это средство для достижения цели, а не сама цель. Это значит, что административные возможности должны оцениваться адекватно национальным целям, с учетом исто­рического прошлого, культурных особенностей и различных факторов окружения.

Соответственно системы государственно-административной деятельности в раз­личных странах обязательно отличаются и будут отличаться одна от другой во многих важных аспектах, хотя и имеют много общих черт. Вообще сомнительно, что воз­можно создать общую модель государственно-административного управле­ния, кото­рая была бы подходящей для всех развитых стран. Следовательно, и о со­держании понятий «административно-государственное управление» и «государст­венное админи­стрирование» можно говорить с известной долей условности, имея в виду только наиболее общие, универсальные характеристики. Всегда необходимо помнить о разнообразии систем и положений в государственно-административной деятельности и об ограниченности моделей, когда их применяют в реальных си­туациях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В процессе развития законодательства о государственной службе будет уси­ливаться тенденция сведения сходных правоотношений в одну правовую отрасль. Законотворческий процесс в области государственной службы Рос­сии может при­вести к тому, что в ближайшем будущем появится новая от­расль - служебное право со своим предметом правового регулирования. С практи­ческой точки зрения ито­гом реформирования государственной службы станет вероятно, возникновение на месте устаревшей и неэффективной государственной службы современной пуб­личной службы. Вместе с тем в системе государственной службы останется много места и для отношений, регулируемых частным правом. Ведь определенные госу­дарственные функции будут осуществлять служащие, имеющие отличное от пра­вового статуса профессиональных чиновников правовое положение.

Служебное право должно стать регулятором государственно-служебных от­ношений не только в сфере деятельности государственных органов, внутригосу­дарственной администрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления. Со временем при четком разграничении публичного и частного права, законо­дательном оформлении публичной службы, создании служебного права нормы трудо­вого права перестанут играть существенную роль или вообще исчезнут из общего регулирования государственной службы.

Понятно, какое огромное значение для страны имеет государственная служба, правильное определение целей и направле­ний их труда, подбор кадров, распределение полномочий, стимулиро­вание добросовестной работы и т. д. Неко­торые ученые даже утвер­ждают, что хорошая администрация для общества важнее, чем хоро­шая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свиде­тельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд служащих, испытывает серьезные трудности.

К сожалению, засилье чиновников в решении самых разнооб­разных дел об­щества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессио­нальный уровень стали сего­дня бичом России. Кризис нынешней системы государственной службы напрямую отражается во всех сферах государства – в экономике, финансовой и банковской деятельности, в решении социальных вопросов, в науке и культуре, обороне и безо­пасности, межнациональной политике. Россия явно подошла к тому рубежу, когда от качества государственной службы, деятельности чи­новничества зависит не только судьба отдельных россиян, но и буду­щее всего государства.

Государственная служба – важнейший инструмент государ­ства. Она на всем пространстве России должна быть в высшей степени организационно отлажена, за­конодательно обеспечена, уком­плектована специалистами высшей квалификации.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration Tusca­loosa, 1989.

Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. – М.: Норма, Инфра-М, 2000.

Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляю­щие, содержание, принципы. // Государство и право. – №12. – 1996.

Бребан Г. Французское административное право. – М., 1988.

Василенко Н. А. Административно-государственное управление как наука. // Социологические исследования. – №4. – 1994.

Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие / Отв. ред. Оболонский А.В. – М.: Дело, 1999.

Гражданское общество. М., 1993.

Ежегодник 1997 г.: Государственная служба России. Научные труды РАГС. – М., 1997.

Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы РФ». – М., 1998.

Конституция Российской Федерации 1993 года.

Крыштановская О. Финансовая олигархия в России. // Известия. – 1996. – 10 янв.

Лазарев Б.М. Государственная служба. – М., 1993.

Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт. – Рос­тов-на-Дону, 1998.

Магомедов К.О. Регулятивные механизмы воздействия гражданского об­щества на государственную службу. – М., 1998.

Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учеб­ное пособие. – М.: Юристь, 1996.

Попова З.С. Институциональный подход к государственной службе. – М., 1999.

Романов В.Л. Социальный вектор государственной службы. – М., 1997.

Савватеева И. О тех, кто нами правит. // Известия. – 1995.

Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и струк­тура. // Государство и право. – №5. – 1996.

Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» 1995 г.

1 Крыштановская О. Финансовая олигархия в России//Известия. – 1996. – 10 янв.

2 Савватеева И. О тех, кто нами правит//Известия. – 1995.

3 Крыштановская О. Указ соч.

4 Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration Tuscaloosa, 1989.

5 Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие / Отв. ред. Оболонский А.В. – М.: Дело, 1999.

6 Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура. // Государство и право. – №5. – 1996. – С. 102.

7 Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура. // Государство и право. – №5. – 1996. – С. 105.