Прокурорский надзор (работа 1)

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ЧИТИНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ПЕРЕПОДГОТОВКИ И ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ

Контрольная работа по

Прокурорскому надзору

Чита-2008

Оглавление

1. Законодательное регулирование прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов 3

2. Актуальные проблемы прокурорского надзора в хозяйственной и коммерческой деятельности 9

Список литературы. 17

Законодательное регулирование прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов

Особенности прокурорского надзора за исполнением зако­нов (общего надзора) предъявляют высокие требования к его организации. Работа прокурора на данном направлении над­зорной деятельности должна строиться таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все наиболее актуаль­ные вопросы обеспечения законности. Нужно, чтобы работа по надзору основывалась на детально продуманной долговре­менной стратегии деятельности прокуратуры. Ее организация призвана обеспечивать всесторонний учет и использование ре­зультатов работы на других направлениях деятельности орга­нов прокуратуры. Надзор за исполнением законов должен обеспечивать планомерное воздействие на причины правона­рушений, весь комплекс обстоятельств, приводящих к их со­вершению. Первоосновой надлежащей организации работы служит закрепление за данным участком надзорной деятельно­сти прокурорских работников, имеющих необходимую про­фессиональную подготовку. Следует сказать, что требования к лицам, осуществляющим общий надзор, отличаются повышен­ной строгостью. Они должны обладать высокой общей и пра­вовой культурой, иметь способность принимать правильные решения в любой ситуации, быть коммуникабельными, уметь безукоризненно составлять прокурорско-надзорные докумен­ты. В прокуратуре городов, районов осуществление надзора за исполнением законов возлагается на помощника прокурора, работой которого руководит заместитель прокурора либо не­посредственно прокурор. В прокуратурах субъектов РФ, Гене­ральной прокуратуре надзор за исполнением законов обеспе­чивается силами соответствующих отделов, входящих в состав управлений по надзору за исполнением законов и законно­стью правовых актов.

Надлежащая организация работы прокурора по надзору за исполнением законов предполагает наличие высокого уровня ее информационного обеспечения. Все источники информации должны быть взяты под постоянный контроль. Накопление сведений о законодательстве, правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях нужно осуществлять системати­чески и с максимальной полнотой.

Непременным условием эффективной организации проку­рорского надзора является квалифицированно поставленная аналитическая работа в органах прокуратуры. Использование результатов аналитической работы важно для определения «бо­левых точек» надзорной деятельности, требующих первоочеред­ного внимания, рационального распределения кадров общенадзорников по конкретным участкам работы, оценки влияния прокурорско-надзорной практики на реальное положение дел в области законности, внесения в нее необходимых корректив и др.

Существенная роль в правильной организации работы про­курора по надзору за исполнением законов принадлежит пла­нированию. К планированию различных видов деятельности,, как известно, в последние годы сформировалось в известной мере негативное отношение. Не обошли эти веяния стороной и органы прокуратуры. Внимание к составлению планов несколь­ко ослабело, однако отказываться от них, бесспорно, нельзя. Это правило должно действовать не только на уровне Генераль­ной прокуратуры РФ, Регламентом которой (утвержден прика­зом Генерального прокурора РФ № 89 от 11 декабря 1998 г.) предусмотрено планирование ее работы на полугодие. Анало­гичный порядок применим и для прокуратур субъектов РФ. В прокуратурах городов и районов планы обычно составляются на менее длительный срок (месяц, три месяца). Задания плана, касающиеся работы прокурора по надзору за исполнением за­конов, формируются на основе информации о состоянии за­конности на территории, на которую распространяется надзор­ная деятельность прокурора. Это не будет отступлением от тре­бований ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предписывающей проводить провер­ки только на основании поступившей в органы прокуратуры информации. Результаты аналитической деятельности прокуро­ра — это также поступающая в прокуратуру информация, но прошедшая определенную процедуру обработки, и поэтому они с полным основанием могут быть отнесены к той категории информации, которая служит основанием производства проку­рорской проверки.

В организационном плане важно обеспечить правильные от­ношения прокуратуры и контролирующих органов. Использо­вание возможностей контролирующих органов способно существенно усилить надзорный потенциал прокуратуры. Эти орга­ны имеют более многочисленные штаты. Их относительно узкая специализация позволяет иметь достаточно полное пред­ставление о состоянии законности на всех подконтрольных им объектах. Техническая оснащенность позволяет контролирую­щим органам оперативно отслеживать и фиксировать достаточ­но большой объем информации, представляющей интерес для прокуроров. В силу определенного совпадения задач, сходства некоторых форм деятельности органов контроля и органов про­куратуры прокуроры нередко ориентируются исключительно на взаимодействие с контролирующими органами. Взаимодейст­вие, безусловно, необходимо. Но при этом нельзя забывать о том, что прокуратура — прежде всего орган надзора за исполне­нием законов органами контроля, их должностными лицами. В силу данного обстоятельства надзору принадлежит приори­тетное значение в системе взаимоотношений прокуратуры и контролирующих органов.

К числу ключевых элементов организационного обеспече­ния надзора за исполнением законов относится работа по орга­низации производства конкретных прокурорских проверок. На них в конечном счете замыкаются все действия организацион­ного характера. Обеспечению результативности прокурорских проверок, по существу, подчинена вся организация работы прокуратуры на рассматриваемом направлении.

Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности ох­ватываемых проверками периодов, степени сложности установ­ления обстоятельств нарушений закона, их оценке и др. Ими может охватываться анализ практики исполнения законов, ох­ватывающих одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства, зако­нов о собственности и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может распространяться на от­дельные звенья той или иной системы органов, на систему органов в целом или нескольких их групп (системы Министер­ства РФ по налогам и сборам, Министерства имущественных отношений РФ, Министерства финансов РФ и т. п.). Охваты­ваемые прокурорскими проверками периоды редко превышают

шестимесячный срок, но в зависимости от решаемых задач они могут иметь и большую продолжительность.

Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по их производству. Основная масса проверок относится к катего­рии проверок текущего характера. Поводом для их проведения служит поступающая в прокуратуру информация о фактах на­рушения закона. Такая информация содержится в письмах, за­явлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими органами, сообщениях средств массовой информации, письмах руководителей коммерческих и неком­мерческих организаций и др.

Другой вид проверок, в отличие от первого вида, носит бо­лее масштабный характер. Такие проверки отражают своего ро­да стратегическую линию в деятельности соответствующей про­куратуры. Эти проверки заранее планируются. Проводятся они, как правило, на основании результатов анализа статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобще­ния имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематиче­ских проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учитывается актуальность подлежащих решению про­блем обеспечения законности исходя из особенностей конкрет­но-исторической ситуации. На первоначальном этапе предпри­нятых в России реформ ведущими направлениями в деятельно­сти прокуроров выступали надзор за исполнением законов о приватизации, внешнеэкономической деятельности, земельной реформе, об охране природы. В современной обстановке сохра­няет высокую актуальность надзор за исполнением законов в сфере экономических отношений, а именно — законов о собст­венности, предпринимательской деятельности, надзор за ис­полнением финансового, таможенного, банковского, налогово­го, антимонопольного законодательства и др., в социальной сфере.

Организационное обеспечение проведения проверок строит­ся применительно к содержанию действий прокурора на основ­ных этапах проверки: подготовительном, собственно проверки, реализации материалов проверки. На подготовительном этапе производится целенаправленное, предметное изучение нужного законодательства, типичных нарушений закона, определение задач проверки, содержания необходимой информации, ее источников, объема материалов, средств получения, анализ и оценка данных, устанавливается состав лиц, включая и специа­листов, силами которых должно быть обеспечено ее производ­ство. Все эти элементы отражаются в плане проверки.

Этап собственно проверки — главный, ключевой отрезок этой деятельности. На данном этапе происходит получение то­го массива информации, который должен обеспечить выявле­ние фактов нарушений закона и соответственно создать усло­вия для их последующего устранения. Задачи данного этапа ре­шаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Это достаточно сложный про­цесс. Помимо знания возможностей и правил использования указанных полномочий, прокурору нужно владеть тактически­ми и психологическими приемами их применения. Необходи­мость использования тактики прокурорского надзора связана с тем, что установление фактов нарушений закона часто протека­ет в ситуациях, характеризующихся отношениями противостоя­ния сторон, которые по своей природе являются конфликтны­ми. С помощью тактики надзорных действий определяется оп­тимальный путь получения достоверной информации в нужном объеме, обеспечивается полнота получения информации.

На этапе реализации материалов проверки происходит оценка полученных материалов и формирование решений о ме­рах, которые необходимо принять для устранения выявленных фактов нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Принимаемые прокурором меры реализуются в форме актов прокурорского реагирования — протеста, обращения в суд с требованием о проверке соответствия закону правовых актов, представления, постановления, о которых сказано выше.

Этап реализации материалов проверки органично связан с действиями по контролю за результативностью актов прокурор­ского реагирования. Без надлежащего контроля со стороны прокурора за исполнением своих предписаний акты прокурор­ского реагирования могут не достигать своих целей.

Прежде всего контролируется соблюдение порядка рас­смотрения прокурорских документов. Он установлен дейст­вующим законодательством. Предварительное расследование и судебное рассмотрение возбужденного постановлением проку­рора уголовного дела производится в соответствии с уголовно процессуальным законодательством, дело об административ­ном правонарушении разрешается по правилам администра­тивного законодательства. Порядок рассмотрения протеста и представления прокурора регламентируется Федеральным за­коном «О прокуратуре Российской Федерации». В процессе контроля обращается внимание на сроки рассмотрения проку­рорских документов, своевременность принятия по ним мер. Протест, согласно закону, подлежит рассмотрению в десяти­дневный срок, по представлению прокурора должны быть приняты соответствующие меры в течение месяца со дня его внесения. Несколько иначе решается вопрос о сроках рас­смотрения актов прокурорского реагирования коллегиальными органами — здесь рассмотрение приурочивается к ближайше­му заседанию.

Сообщение о принятых мерах прокурору представляется в письменной форме. Сопоставление сведений, содержащихся в сообщении, с данными, которыми располагает прокуратура, позволяет в большинстве случаев вполне обоснованно соста­вить мнение о реальности и достаточности мер, о принятии ко­торых информируется прокурор. В сложных случаях практику­ется проведение контрольной проверки.

Актуальные проблемы прокурорского надзора в хозяйственной и коммерческой деятельности

Все возрастающую актуальность приобретает контроль госу­дарственных органов и органов местного самоуправления за соблю­дением законности в деятельности субъектов предприниматель­ства. Трудности начинаются с определения границ контроля, его сопряженности со служебной и коммерческой тайной. В сред­ствах массовой информации сообщалось о фактах, когда контро­леров не допускали на объекты предпринимательства, к носите­лям информации, ссылаясь именно на то, что они защищены от посторонних введенным на них режимом служебной и коммер­ческой тайны. Больше всего недоразумений возникает в осуще­ствлении контрольной функции органами местного самоуправ­ления. Нередко «сильные» предпринимательские -структуры не склонны должным образом реагировать на их контрольные акции. Руководители же органов местного самоуправления подчас оправ­дывают свое бездействие, неактивность в контроле за соблюдени­ем нормативно-правовых актов хозяйствующими субъектами от­сутствием необходимых у них полномочий.

Между тем действующее законодательство не содержит пред­посылок для возникновения подобных ситуаций. Границы и со­держание контроля установлены в законах и иных нормативных актах. Здесь недопустимы как необоснованное вмешательство го­сударственных органов и органов местного самоуправления во внутрихозяйственную деятельность субъектов предпринима­тельства, так и противодействие последних правомерным конт­рольным акциям со стороны компетентных органов.

Контрольные полномочия государственных органов и органов местного самоуправления исходят из Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации и совместному веде­нию Российской Федерации и субъектов РФ защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка (п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72). Конкретные контрольные полно­мочия тех или иных государственных органов, органов местного самоуправления определяются в законах и положениях о статусе соответствующих органов.

Так, Министерство экономического развития и торговли РФ осуществляет через управления Госторгинспекции государственный контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядком примене­ния цен по отдельным группам товаров, качеством и безопаснос­тью товаров народного потребления, а также за деятельностью по искоренению злоупотреблений в сфере внутренней торговли, общественного питания и недопущению поступления на потреби­тельский рынок недоброкачественных товаров (Положение о Госторгинспекции утверждено постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 501 ')■ Министерство также вправе запрашивать у юридических и физических лиц необходимые информацию и ма­териалы, участвует в проведении проверок финансовых докумен­тов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет, деклараций, кон­трактов, соглашений (договоров) и иных документов, связанных с осуществлением субъектами предпринимательской деятельности экспорта и импорта товаров и услуг, бартерных и других внешне­экономических операций, получением и переводом валютных ценностей, а также с выполнением обязательств перед государ­ством в иностранной валюте. Важно при осуществлении конт­рольных полномочий не допускать рецидивы командования. Пре­зидент РФ в Послании 2002 г. резко осудил практику, когда «мини­стерства продолжают направлять усилия на то, чтобы подчинить себе — финансово и административно — предприятия и органи­зации. В результате таких административных издержек вести ци­вилизованный бизнес в стране чрезвычайно сложно».

К ведению местного самоуправления относятся охрана обще­ственного порядка, организация и содержание муниципальных ор­ганов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Они же контролируют использование земель и водных объектов местного значения на территории муниципально­го образования, создают условия, в том числе методами контроля за соответствующими субъектами предпринимательства, для обеспе­чения населения услугами торговли, общественного питания, бы­тового обслуживания и т. д. Реагирование на выявленные наруше­ния законности зависит от их тяжести. В случаях, предусмотрен­ных Гражданским кодексом РФ (ст. 61), государственные органы и органы местного самоуправления могут предъявить в суд тре­бование о ликвидации предпринимательской организации.

Органы прокуратуры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих законов феде­ральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций².

В решении вопроса декриминализации предприниматель­ства большие надежды связаны с Федеральным законом от 7 ав­густа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (от­мыванию) доходов, полученных преступным путем и финанси­рованию терроризма». К его реализации привлекаются не только государственные органы и органы местного самоуправ­ления, но и широкая общественность, в том числе сами пред­принимательские органы.

Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 1263 образован Комитет РФ по финансовому мониторингу — федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной влас­ти¹. Комитет подотчетен Министерству финансов РФ. Положе­ние о Комитете РФ по финансовому мониторингу утверждено постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 21 Р.

Приказом Комитета от 1 июля 2002 г. № 41 утверждены Положение о территориальных органах Комитета РФ по финан­совому мониторингу и схемы их размещения³. Приказом от 3 сен­тября 2002 г. № 62 утверждена Инструкция о представлении в Ко­митет РФ по финансовому мониторингу информации, предусмот­ренной Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полу­ченных преступным путем». Примечательно и то, что Прави­тельство РФ распоряжением от 17 июля 2002 г. № 983-р⁴ (в редакции распоряжения Правительства РФ от 8 января 2003 г. № 9-р) утвердило Рекомендации по разработке органи­зациями, совершающими операции с денежными средствами или иным имуществом, правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, получен­ных преступным путем, и финансированию терроризма.

Правительство РФ постановлением от 18 января 2003 г. № 28 утвердило Положение о постановке на учет в Комитете Россий­ской Федерации по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют над­зорные органы⁵.

К названным надо добавить еще многие десятки различных контрольных инспекций органов внутренних дел, здравоохра­нения, государственных противопожарной и метрологической служб, водо- и лесопользования и др.¹ Как мы видим, контроле­ров насчитывается немало и действуют они не всегда в интере­сах дела, подчас мешают нормальной работе хозяйствующих субъектов, вынужденных по многу месяцев в году объясняться со сменяющими друг друга «ревизорами». Это вызывало массо­вые обоснованные жалобы предпринимателей, что вынудило государство принять правовые меры к исправлению сложив­шейся ситуации.

С августа 2001 г. вступил в силу Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государ­ственного контроля»². Он регулирует отношения в области за­щиты прав хозяйствующих субъектов при проведении государ­ственного контроля (надзора) федеральными органами испол­нительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями (далее — органы государственного контроля (надзора), уполно­моченными на проведение государственного контроля (надзо­ра) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом устанавливаются: порядок проведе­ния мероприятий по контролю, осуществляемых органами го­сударственного контроля (надзора); права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государ­ственного контроля (надзора), меры по защите их прав и закон­ных интересов; обязанности органов государственного контро­ля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприя­тий по контролю.

Например, продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц. Лишь в исключительных случа­ях срок может продлеваться, но не более чем на один месяц. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть про­ведено не более чем один раз в два года. Внеплановые проверки и мероприятия по контролю проводятся лишь в случаях, ука занных в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. (см. ст. 7). В Федеральном законе решена также постоянно возникающая на практике проблема о реагировании на анонимные сигналы о разного рода противоправности в деятельности хозяйствующих субъектов: обращения, не позволяющие установить лицо, обра­тившееся в орган государственного контроля (надзора), не мо­гут служить основанием для проведения внепланового мероп­риятия по контролю.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели ве­дут журнал учета мероприятий по контролю, куда должностным лицом органа государственного контроля (надзора) произво­дится запись о проведенном мероприятии по контролю, содер­жащая сведения о наименовании органа государственного кон­троля (надзора), дате, времени проведения мероприятия по контролю, о правовых основаниях, целях, задачах и предмете мероприятия по контролю, о выявленных нарушениях, о со­ставленных протоколах, об административных правонарушени­ях и о выданных предписаниях, а также указываются фамилия, имя, отчество, должность лица (лиц), осуществившего меро­приятие по контролю, и его (их) подпись.

Вред, причиненный хозяйствующим субъектам вследствие неправомерных действий (бездействия) должностных лиц орга­нов государственного контроля (надзора), подлежит возмеще­нию в соответствии с гражданским законодательством.

Действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. не рас­пространяется, однако, на все контрольно-надзорные акции государственных органов исполнительной власти. Его положе­ния не применяются, в частности, к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного, бюджетного, таможенно­го, иммиграционного, государственного метрологического, ли­цензионного контроля; банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов на финансовом рын­ке; оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предвари­тельного следствия, прокурорского надзора и правосудия и не­которым другим (см. п. 3 ст. 1).

Правительство РФ в целях координации деятельности феде­ральных органов исполнительной власти по устранению из­лишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности и повышения эффективно­сти расходов федерального бюджета на государственное управ­ление постановлением от 8 июня 2001 г. № 452 образовало Ко­миссию Правительства РФ по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление и утвер­дило Положение о ней¹.

О том, что в управляющих воздействиях государства на хо­зяйствующие субъекты не все обстоит благополучно, свидетель­ствует и судебная практика. Нередко действия и бездействие ис­полнительных органов государственной власти являются про­тивоправными, что ведет к колоссальному росту в арбитражных судах так называемых административных дел, т. е. дел о защите предпринимателей от государства. В 1992 г., когда арбитражные суды только начинали функционировать, подобные дела исчис­лялись единицами, а в 2001 г. составили примерно половину всех рассмотренных этими судами дел. Они касаются различных актов государственных органов: разрешительных, например ли­цензий; о регистрации, например субъектов предприниматель­ской деятельности, прав на недвижимое имущество и сделок с ним; юрисдикционных — о применении различных санкций, например штрафов, и многих других.

Президент РФ в Послании 2002 г. еще раз вернулся к пробле­ме упорядочения деятельности разного рода контрольных и над­зорных инстанций. В эту деятельность помимо государственных органов вовлечены тысячи аккредитованных при них коммерчес­ких организаций, «кормящихся» на проверках. «Их предписания и штрафы, равно как поборы и взятки, — сказал Президент РФ, — ложатся непомерным бременем и угнетают предприни­мательство». Одно из возможных решений проблемы — внесение изменений в законы и подзаконные акты, которые уточнят и упорядочат полномочия соответствующих органов, введение бо­лее эффективных мер ответственности самих предпринимателей, расширение комплексного страхования ответственности, вклю­чая страхование предпринимательских рисков. В Послании 2003 г. проблема поставлена более широко — об устранении из­быточных функций государственных органов. Проведенная Правительством РФ инвентаризация функций министерств и ведомств выявила у них около 5 тыс. функций. Президент РФ поставил задачу радикально сократить функции государствен­ных органов, директивно ограничив «аппетиты» бюрократии.

Список литературы.

Конституция Российской Федерации. – М.: Проспект, 2002.

Уголовный кодекс Российской Федерации. - М.: Юр. лит., 2003.

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. - М.: Спарк, 2003.

Басков В.И. Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. Учебник. – М.: Зерцало, 2001.

Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства. – М., 1999.

Викторов И.С. Диканова Т.А. Морозов В.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства органами, осуществляющими контроль в сфере внешнеэкономической деятельности. М., 1999.

Савенков А.Н. Прокурорский надзор. Учебно-методическое пособие. – Иркутск: ИГУ, 1999.

Российский прокурорский надзор. Учебник. / Под общ. Ред. Сухарева