Правопреемство государств в отношении договоров
ПРАВОПРЕЕМСТВО ГОСУДАРСТВ В ОТНОШЕНИИ ДОГОВОРОВ
План
1. Общие положения
2. Новые независимые государства
3. Объединение и отделение государств
Как известно, Венскими конвенциями о праве договоров предусмотрено, что они не касаются вопросов правопреемства. В 1978 г. по этому вопросу была принята Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров. Конвенция представляет собой весьма обстоятельный документ. При ее подготовке было представлено множество комментариев правительств. Комиссия работала над проектом многие годы. Обсуждение проекта Конвенции заняло две сессии дипломатической Конференции .
На протяжении всей истории государства претерпевали изменения. Одни делились на несколько новых. От других отделялись их части, образуя новые государства. Несколько государств объединялись в одно новое. Учитывая значение этого вопроса, международно-правовая доктрина уделяла ей серьезное внимание. Перечень соответствующей литературы настолько велик, что практически невозможно привести его полностью . Поэтому придется ограничиться лишь некоторыми работами , специально посвященными Конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров.
Анализ этой литературы, а также практики государств дает основания заключить, что относительно правопреемства государств не было более или менее единого мнения. Многие специалисты отмечали, что в этой области трудно говорить о наличии позитивного международного права . Утверждалось, что соответствующее право находилось "в хаотическом состоянии" . Некоторые авторы довольно низко оценивали и значение положений Конвенций о правопреемстве .
Как и в доктрине, на Венской конференции высказывались скептические взгляды относительно возможности кодификации норм о правопреемстве. Делегация Франции заявила, что она воздерживается от голосования по Конвенции, поскольку с самого начала Правительство Франции сомневалось в целесообразности и возможности кодификации столь сложной области. Сдержанно к положениям Конвенции относилось и большинство развитых стран.
Советская делегация заявила, что к числу соображений, побудивших ее проголосовать за Конвенцию, относится тот факт, что этот документ является дальнейшим вкладом в кодификацию и прогрессивное развитие международного права. В нем отражена прогрессивная концепция правопреемства государств в отношении договоров .
Эта позиция была поддержана отечественными юристами. М.М. Аваков считал, что, несмотря на отдельные негативные моменты, Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров является большим успехом . Ю.М. Колосов писал, что положениями Конвенции можно пользоваться как воплощением норм международного обычая .
Позитивно высказывались о Конвенции и делегаты большинства новых независимых государств. Выступая от имени группы азиатских стран, делегат Ирака сказал, что принятие Конвенции символизирует решающую фазу в кодификации международного права.
Комиссия международного права подчеркнула связь Конвенции с Конвенцией о праве договоров, которая является наиболее авторитетным изложением права договоров и должна служить основой статей о правопреемстве в отношении договоров. Этот момент нашел отражение и в преамбуле Конвенции. Подобное мнение разделяют и многие юристы .
В резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, касавшихся правопреемства, подчеркивалось, что кодификация должна учитывать точку зрения государств, "которые достигли независимости после Второй мировой войны" . Комиссия международного права признала, что современная практика, особенно когда речь идет о новых независимых государствах, трансформирует ранее существовавшие прецеденты. Вместе с тем основные положения сохраняют актуальность и сегодня. Поэтому задача состоит в том, чтобы определить, в какой мере практика государств была выражением только политики и в какой мере - юридических прав или обязательств. При решении вопросов правопреемства новых независимых государств важно, чтобы современные прецеденты отражали практику с учетом принципов Устава ООН . В преамбуле Конвенции прежде всего говорится о глубоких изменениях в международном сообществе, обусловленных процессом деколонизации.
Особое внимание к процессу деколонизации вызвало определенную озабоченность. Достаточно сказать, что для вступления Конвенции в силу было установлено предельно ограниченное число государств - всего 15. Конвенция вступила в силу 6 ноября 1996 г., когда число сторон достигло 18. Россия в Конвенции не участвует.
1. Общие положения
Следует отметить, что в международно-правовой доктрине существуют различные мнения относительно понятия правопреемства. Некоторые авторы считают, что было бы неправильно говорить о правопреемстве . Большинство юристов, пожалуй, рассматривают правопреемство как факт перехода территории от одного государства к другому. Эта точка зрения была подтверждена и представителями государств. После рассмотрения доклада Комиссии международного права Шестой комитет Генеральной Ассамблеи ООН в 1972 г. заявил, что все представители "согласились с тем, что использованный в проекте статей термин "правопреемство государств" означает лишь факт замены одного государства другим, что исключает все вопросы относительно прав и обязательств, которые являются юридическими последствиями этого" .
С учетом сказанного в Конвенции правопреемство государств определяется как смена одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории (ст. 2/1 b). Эта точка зрения нашла отражение и в практике Международного суда. Так, при рассмотрении пограничного спора между Сальвадором и Гондурасом в 1992 г. Суд определил правопреемство государств как "один из способов, при котором территориальный суверенитет переходит от одного государства к другому" .
В отечественной литературе, а также рядом зарубежных авторов была высказана точка зрения о том, что формулировка Конвенции является слишком узкой . В отечественной литературе издавна прочно утвердилось положение, согласно которому под правопреемством следует понимать переход прав и обязательств от одного государства к иному . Видимо, истина, как обычно, находится посредине. Переход суверенитета над территорией от одного государства к другому неизбежно включает и соответствующие правовые последствия. В упомянутом мнении Шестого комитета признается, что в случае правопреемства возникают вопросы относительно прав и обязательств, которые являются юридическими последствиями этого.
С учетом сказанного представляется необходимым при определении правопреемства учитывать и переход соответствующих прав и обязанностей. Поэтому правопреемство государств представляет собой юридический факт замены одного государства иным государством в несении ответственности за международные отношения на определенной территории, с которой международное право связывает возникновение конкретных юридических последствий .
Сферой применения Конвенции являются последствия правопреемства государств в отношении договоров. В отличие от Конвенции 1969 г. в этой Конвенции не говорится о договорах лишь в письменной форме. Тем не менее при определении случаев, не входящих в сферу ее применения, Конвенция определяет те же самые, что и Конвенция 1969 г., включая соглашения не в письменной форме.
Из сказанного следует, что Конвенция не касается правопреемства в договорных отношениях организаций, которые порою возникают на практике . Вместе с тем Конвенция применяется к случаям правопреемства в отношении учредительных актов международных организаций или любого договора, принятого в рамках международной организации. И в том, и в другом случае учитываются правила данных организаций. Это положение имеет существенное значение для определения статуса государства-преемника как члена организации.
В Конвенцию, аналогично Конвенции 1969 г., включена статья об обязательствах, имеющих силу на основании международного права независимо от договора. Речь идет о том, что когда договор не считается находящимся в силе в соответствии с Конвенцией о правопреемстве, то это не освобождает государство от выполнения любого записанного в договоре обязательства, которое имеет силу для него помимо договора.
Конвенция применяется исключительно в отношении правопреемства государств, которое наступило после ее вступления в силу, если стороны не достигли соглашения об ином. Правопреемство осуществляется в соответствии с международным правом и прежде всего в соответствии с принципами Устава ООН. Конвенция не затрагивает принцип неотъемлемого суверенитета над естественными богатствами.
Конвенция касается правового положения не только государств-преемников и предшественников, но и "других государств-участников". Под этим понимаются любые государства, которые по отношению к государству-преемнику, помимо государства-предшественника, являются участниками договора, находящегося в силе в момент правопреемства государств в отношении территории, являющейся объектом правопреемства. Так, в случае заключения соглашения о правопреемстве между государством-преемником и одним из государств-предшественников договор не делается тем самым обязательным для других сторон. Одностороннее заявление государства-преемника о принятии обязательств по договору не делает его обязательным для других сторон.
Лондонская конференция государств 1872 г. приняла резолюцию, подтвердившую, что "согласно основному началу, трактаты не теряют своей обязательности, каким бы изменениям ни подвергалась внутренняя организация народов". Это значит, что ни перемены в форме правления (монархия - республика), ни перемены в форме государственного устройства (федерация - унитарное государство) не влияют на договоры. Это же относится и к неконституционной смене правительств.
Практика свидетельствует, что, будучи заинтересованными в международном признании, после переворота новые правительства обычно подтверждают свою верность принятым обязательствам. После военного переворота в Бразилии в 1964 г. министр иностранных дел временного правительства заявил, что Бразилия будет соблюдать международные соглашения. Аналогичным было положение после переворотов в Бангладеш в 1975 г., в Нигерии в 1984 г., в Судане в 1985 г. В последнем случае Правительство Египта заявило, что рассматривает произошедшие события как внутреннее дело Судана и готово выполнять существующие между ними соглашения.
Правда, порою в результате переворота могут произойти изменения с договорными обязательствами. В январе 1974 г. Правительство Финляндии заявило о расторжении Соглашения о предоставлении кредитов Чили, заключенного с Правительством С. Альенде в 1973 г., поскольку после прихода к власти военной хунты положение в Чили изменилось настолько, что продолжение сотрудничества уже не отвечает духу и целям Соглашения . В ответной ноте Правительство Чили сообщило, что решение Финляндии мотивируется переменами, произошедшими в Чили. В создавшихся условиях продолжение сотрудничества между двумя странами не отвечает духу и целям Соглашения . Следовательно, произошедшие в стране изменения рассматриваются как коренное изменение обстоятельств.
СССР исходил из того, что смена правительств не влияет на обязательства государства.
По мнению СССР, переворот в государстве также не влиял на его договорные отношения. Так, после переворота в Афганистане в 1929 г. НКИД выразил готовность развивать и дальше существующие отношения "на базе существующих соглашений" .
Особый случай представляет собой социальная революция, которая меняет не только характер власти, но и природу самого общества. Неизбежны изменения и во внешней политике. Французская буржуазная революция подняла на щит лозунг "Суверенитет народов не связан договорами тиранов".
В Декрете о мире 1917 г., принятом вторым Всероссийским съездом Советов, были сформулированы принципиально новые основы внешней политики, а также мировой политической системы как фундамента справедливого демократического мира. Целый ряд идей и принципов Декрета впоследствии вошли в международное право. Соответственно отменялось содержание тайных договоров, поскольку оно было в большинстве случаев направлено к доставлению выгод русским помещикам и капиталистам, аннексиям . Разумеется, это не означало полную ликвидацию договорных отношений. Равноправные договоры сохраняли свою силу. В.И. Ленин заявил, что речь идет именно о тайных грабительских договорах. "Но все пункты, где заключены условия добрососедские и соглашения экономические, мы радушно примем, мы их не можем отвергать" Правда, практике Советского государства известно и иное мнение. На Генуэзской конференции 1922 г. российская делегация, сославшись на Французскую революцию, высказалась об общем принципе права, согласно которому "правительства и режимы, вышедшие из революции, не обязаны соблюдать обязательств прежних правительств" .
Известны постановления СНК СССР о признании имеющими силу конвенций, подписанных Россией . В 1922 г. Правительство России настаивало на том, что "никакие международные акты, в свое время подписанные при участии России, не могут быть изменены без такового же участия российского правительства" . Ряд договоров СССР признал молчаливо .
Со сложными проблемами столкнулся Китай. Как известно, он был связан рядом неравноправных, навязанных договоров. Поэтому в программе Народного политического консультативного совета говорилось, что Центральное народное Правительство Китайской Народной Республики будет изучать договоры и соглашения, заключенные между гоминдановским и иностранными правительствами, и в зависимости от их содержания либо признает, либо аннулирует, либо пересмотрит или возобновит их .
Другие социалистические страны не имели тех проблем, с которыми столкнулись Россия и Китай. Для них главным было сохранение договорных связей, особенно в условиях "холодной" войны. Поэтому они активно участвовали в подтверждении ранее заключенных договоров. Так, Польско-французская конвенция об эмиграции 1919 г. была подтверждена в 1950 г. В том же году было подтверждено Соглашение Чехословакии с США о взаимной выдаче преступников 1925 г. Многие договоры были молчаливо признаны. Так, в своей ноте МИД Венгрии в декабре 1949 г. сообщил посланнику США, что заключенный ею с США в 1926 г. Договор о дружбе, сотрудничестве и консульских отношениях всегда соблюдался Правительством Венгрии, и оно намерено соблюдать его и в дальнейшем При определении сферы действия статей о правопреемстве государств в отношении договоров Комиссия международного права решила исключить из их применения проблемы правопреемства, связанные с изменением режима, обусловленным социальными или иными формами революции. С ее точки зрения, "в большинстве случаев" революция или переворот, какого бы то ни было характера, меняет правление, а не идентичность государства .
Особое положение занимают договоры о режиме границ. Как известно, Конвенция 1969 г. установила, что коренное изменение обстоятельств не дает права ссылаться на него для прекращения договора о границе. Правопреемство не затрагивает установленных договором границ или их режима . Правопреемство не затрагивает также обязательств относительно пользования территорией иностранного государства. Это положение не относится к договорам об учреждении иностранных военных баз.
Положение о неизменности границ известно договорной практике СССР. В Договоре между Правительствами СССР и Афганистана о режиме советско-афганской государственной границы 1958 г. говорилось, что на определяемом участке "граница пройдет так, как указано в Протоколах разграничения 1895 года" .
Несмотря на это положение, на практике порою возникают вопросы о границах. Так, в 1990 г. канцлер ФРГ Г. Коль заявил, что ФРГ уже признала границы Польши, но договоры, подписанные Бонном, не будут обязательны для будущей объединенной Германии. В ответ на это Правительство ГДР заявило, что заключенный ею Договор 1950 г. о границе по Одеру-Нейсе будет обязательным по международному праву .
Конвенция о правопреемстве ни в коей мере не предрешает любые вопросы, относящиеся к действительности договора. Эта область решается на основе Конвенции 1969 г.
Как известно, согласно Венской конвенции 1969 г. договор обязателен для государства в отношении всей его территории. Поэтому, когда речь идет о правопреемстве в отношении части территории, то согласно Конвенции о правопреемстве договоры государства-предшественника утрачивают силу с момента правопреемства. Одновременно договоры государства-преемника распространяют на нее свое действие. В этом случае действует правило подвижности договорных границ. Границы действия договора следуют за границами государства. Исключение составляет случай, когда применение договора к этой территории несовместимо с его объектом и целью.
2. Новые независимые государства
Под "новым независимым государством" понимается государство-преемник, территория которого непосредственно перед моментом правопреемства являлась зависимой территорией, за международные отношения которой было ответственно государство-предшественник. Раздел о них в Конвенции о правопреемстве поставлен одним из первых и является весьма основательным, регулируя новую проблему.
Макнейр писал, что "общий принцип состоит в том, что вновь образованные государства... начинают с чистой доски в отношении договорных обязательств..." . Это положение было подтверждено обобщением практики, осуществленной Секретариатом ООН (Materials on Succession of States ). Конвенция поддержала принцип чистой доски (tabula rasa). Новое независимое государство не обязано сохранять в силе любой договор, который был в силе в отношении ставшего независимым государства.
Вместе с тем практика новых независимых государств свидетельствует о том, что они понимают выгодность сохранения договорных отношений предшественника. Воссоздание этих отношений может потребовать от них значительных усилий и причинить немало неудобств. Поэтому они в большинстве случаев сохраняют прежние договоры с тем, чтобы постепенно избавиться от невыгодных положений.
Так, в результате обмена нотами в 1961 г. Сьерра-Леоне приняла на себя "все обязательства и ответственность Правительства Соединенного Королевства, которые вытекают из любого действительного международного акта... постольку, поскольку такой акт может быть применим и к Сьерра-Леоне". Аналогичным путем был урегулирован вопрос и с Ганой в 1957 г. Правительство Фиджи заявило о желательности поддерживать существующие правовые отношения .
В протоколе франко-тунисского Соглашения о независимости Туниса 1956 г. говорилось о признании Францией независимости Туниса. В результате Договор, заключенный между ними 12 мая 1881 г., не может больше регулировать франко-тунисские отношения. Положения Соглашения 1955 г., которые "будут противоречить новому статуту Туниса, как независимого и суверенного государства, будут изменены или аннулированы" .
В совместном франко-марокканском заявлении 1956 г. констатировалось, что "в связи с эволюцией, осуществленной Марокко по пути прогресса, Договор, заключенный в Фесе 30 марта 1912 года, больше не соответствует потребностям современной жизни и не может больше регулировать франко-марокканские отношения" . В Соглашении между Францией и Марокко 1956 г. говорилось: "Марокко настоящим принимает обязательства, вытекающие из договоров, заключенных Францией от имени Марокко, а также те, которые вытекают из международных актов относительно Марокко..."
Вместе с тем известны и иные случаи. В августе 1960 г. Правительство Конго заявило, что все договоры, заключенные в период бельгийского господства, утратили силу . В правительственном заявлении княжества Бахрейн об объявлении независимости 1971 г. говорилось об аннулировании всех политических и военных соглашений, связывающих Бахрейн с Англией Было бы правильным, чтобы после обретения суверенитета новым государством немедленно прекращали свое действие несовместимые с новым положением договоры. Что же касается иных обязательств, то они не должны автоматически распространяться на новое государство, поскольку отражают его прежнее положение. Целесообразно предусмотреть пересмотр ранее заключенных договоров с учетом нового положения.
США придерживались практики скорейшего заключения соглашений с новым независимым государством о договорах, которые будут применимы между ними . СССР и Россия не имели соответствующих проблем и заключали с новыми государствами новые договоры.
Новому независимому государству предоставлено право путем уведомления о правопреемстве установить свой статус в отношении участия в многостороннем договоре. Для этого достаточно лишь уведомления. Это положение не применяется, если установлено, что применение этого договора в отношении нового независимого государства несовместимо с объектом и целями этого договора. Новое независимое государство может также путем уведомления стать договаривающимся государством в отношении многостороннего договора, не вступившего в силу. Если государство-предшественник подписало многосторонний договор под условием его ратификации или принятия, то новое государство может ратифицировать или принять его. В этих случаях также действует правило, касающееся несовместимости участия нового государства с объектом и целями договора.
Когда новое независимое государство устанавливает свой статус в качестве договаривающегося государства или участника многостороннего договора, то оно рассматривается как сохраняющее любую оговорку к этому договору, которая была действительной в отношении территории, являющейся объектом правопреемства. Исключением является случай, когда новое независимое государство выражает иное мнение.
Уведомление о правопреемстве делается в письменной форме. Сделавшее его государство считается участником договора с момента правопреемства или с момента вступления договора в силу, если последнее наступит позднее.
Положение двусторонних договоров несколько отлично от многосторонних. Двусторонний договор, который находился в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства, будет применяться временно в отношениях с любым участником, который согласится с этим. В случае, если двусторонний договор применялся временно, то он будет продолжаться в таком качестве применяться в случае согласия участников (ст. 28 Конвенции о правопреемстве).
Практике новых независимых государств известны случаи правопреемства при объединении. Во Временной конституции 1958 г. Объединенной Арабской Республики, образовавшейся в результате объединения Египта и Сирии, говорилось: "Соглашения и договоры остаются в силе в тех региональных рамках, которые были установлены для их осуществления в момент их ратификации в соответствии с нормами международного права" .
В 1964 г. Танганьика и Занзибар образовали новое государство - Танзания. Генеральному секретарю ООН было сообщено о том, что для Объединенной Республики Танзания "все международные договоры и соглашения между Республикой Танганьики или Народной Республикой Занзибара с другими государствами или международными организациями останутся в силе в региональных границах, предусмотренных при их заключении" .
В приведенных случаях объединившиеся государства сохраняли значительную автономию, что давало возможность применять договоры на соответствующей части территории нового государства. Что же касается объединения государств в единое правовое поле, то такой подход едва ли приемлем.
3. Объединение и отделение государств
Анализ практики государств в случае объединения не давал единого четкого критерия правопреемства. Анализируя практику объединения таких государств, как Германская Федерация 1871 г., Швейцарская Федерация 1848 г. и других, ученые пришли к выводу, что имеет значение то обстоятельство, является ли государство-преемник федеральным или унитарным государством. Отмечалось, однако, что и при этом последствия могут быть разными.
В этом отношении представляет интерес практика Советского государства. При включении другого государства в качестве части унитарного государства большинство его договорных обязательств утрачивают силу. Исключение составляют договоры, например, о госграницах, некоторые финансовые обязательства. Аннулируются также договоры, регулировавшие отношения государства-предшественника с государством-преемником. Свидетельством тому может служить Декрет ВЦИК от 22 декабря 1922 г. о признании утратившими силу некоторых договоров, заключенных с Дальневосточной Республикой .
В Договоре об образовании СССР 1922 г., в Конституции СССР 1924 г. сказано, что представительство Союза в международных отношениях подлежит ведению Союза. Ссылаясь на эти акты, НКИД заявил, что на него "возложено ведение от имени Союза всех его международных отношений, в том числе проведение в жизнь всех заключенных вышепоименованными Республиками с другими государствами договоров и соглашений, которые сохраняют НА ТЕРРИТОРИЯХ СООТВЕТСТВУЮЩИХ РЕСПУБЛИК СВОЮ ПРЕЖНЮЮ СИЛУ" . Аналогичные ноты были вручены НКИД УССР, БССР и ЗСФР представителям иностранных государств в 1923 г.
С учетом существующей практики Конвенция о правопреемстве в отношении договоров установила следующие правила. В случае объединения государств находящийся в силе для любого из них договор сохраняет свою силу и для государства-преемника. При этом, разумеется, стороны могут договориться об ином (ст. 34).
Как видим, Конвенция подтвердила принцип континьюитета договоров. При этом особое внимание уделено праву государств на добросовестные переговоры в целях определения статуса договоров государства-предшественника. Все это подтверждает, что институт правопреемства можно рассматривать как международно-правовую гарантию обеспечения надежности договорных отношений в случае изменений в статусе сторон.
Любой договор государства-предшественника применяется только в отношении той территории государства, для которой он имел силу в момент правопреемства. В случае многостороннего договора государство-преемник делает уведомление, что он будет применяться в отношении всей его территории. Это положение не применяется, если выясняется, что применение договора ко всей территории несовместимо с его объектом и целями.
Аналогичным образом государство-преемник может путем уведомления определить свой статус в качестве договаривающегося государства многостороннего договора. В случае подписания многостороннего договора одним из государств-предшественников государство-преемник может его ратифицировать или принять.
В случае, если от государства отделяются части территории и образуют новое или новые государства, то независимо от продолжения существования государства-предшественника любой договор, заключенный предшественником, сохраняет свою силу в отношении каждого из них. В случае продолжения существования государства-предшественника любой из ранее заключенных им договоров продолжает находиться для него в силе. Исключением являются случаи, когда соответствующие государства договорились об ином и когда договор относится лишь к одной из отделившихся территорий.
Из сказанного следует, что Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, как и Конвенция о праве договоров, особое внимание уделила обеспечению надежности, устойчивости договоров. Этот момент не раз отмечался в литературе . Тем не менее приведенные нормы далеко не всегда находят подтверждение в практике. В большинстве случаев политические договоры прежних государств прекращают свое существование, другие договоры подлежат пересмотру с участием сторон, полностью сохраняют свою силу так называемые локальные договоры, в первую очередь договоры о границах.
В результате Конвенция о правопреемстве в отношении договоров подверглась значительной критике. Такой авторитет в рассматриваемой области, как Д. О'Коннелл, отметил, что Конвенция, в стремлении пересмотреть право, исходила из неправильного представления, из признания особого значения специальной проблемы деколонизации, в результате чего весь интеллектуальный контекст был неправильно отражен .
Время от времени в литературе и на практике возникает вопрос об "автоматическом правопреемстве". Утверждается, что оно применяется прежде всего в отношении многосторонних конвенций о правах человека. Соответствующее мнение было изложено Боснией-Герцеговиной в деле против Югославии (предварительные возражения). Оно касалось применения Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него . В этой связи Международный суд счел, что он не будет вдаваться в обсуждение вопроса о существовании принципа "автоматического правопреемства", применяемого к некоторым видам международных договоров. Тем не менее Суд процитировал положение, высказанное им в 1951 г. в отношении Конвенции о геноциде: "Полное исключение из этой Конвенции одного или более государств не только ограничило бы сферу ее действия, но также представляло бы отход от влияния моральных и гуманитарных принципов, которые лежат в ее основе".
Об "автоматическом правопреемстве" можно говорить, имея в виду многосторонние договоры, устанавливающие общие нормы международного права. Их положения будут действительны в качестве обычных норм. Это касается не только договоров о правах человека и гуманитарном праве. Так, положения Венских конвенций о дипломатическом и консульском праве являются обязательными для любого государства.
Обратимся теперь к опыту правопреемства в случаях, когда одно государство включает в себя другое, сохраняя свою правосубъектность. В результате включения в состав Демократической Республики Вьетнам Южного Вьетнама действие договоров последнего было прекращено. Принятый в то время Комиссией международного права проект статей о правопреемстве не был учтен.
Другой аналогичный случай - включение Германской Демократической Республики в состав ФРГ в соответствии со ст. 23 Основного закона ФРГ. В результате заключения Договора об основах отношений между ГДР и ФРГ 1972 г. обе стороны признали друг друга в качестве полноправных субъектов международного права. До этого западные державы признавали Правительство ФРГ как представителя всей Германии . Правда, судебная практика нередко придерживалась более реалистической позиции, рассматривая оба государства как правопреемников Германии .
Вхождение ГДР в ФРГ было оформлено Договором о восстановлении единства Германии 1990 г. Одна из статей Договора посвящена правопреемству ФРГ, а другая - ГДР . В первой из них говорится, что договаривающиеся стороны исходят из того, что договоры ФРГ, включая те, на которых основано ее членство в международных организациях, сохраняют свою силу (ст. 11).
Что же касается ГДР, то заключенные ею договоры будут обсуждаться с договаривающимися сторонами с точки зрения защиты доверия, интересов участвующих государств и договорных обязательств ФРГ, а также в соответствии с принципами свободного, демократического и правового государственного порядка и с учетом участия в Европейских сообществах с тем, чтобы решить вопрос об их сохранении, приспособлении или прекращении (ст. 12). Число заключенных СССР с ГДР договоров достигало 400. Между министрами иностранных дел СССР и ФРГ 9 ноября 1990 г. состоялся обмен письмами о том, что двусторонние договоры будут рассматриваться на переговорах сторон. Членство в международных организациях сохранилось лишь за ФРГ.
Объединение двух германских государств привело к изменению их договорных отношений с державами-победителями. В 1990 г. был принят Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии ("Договор 4 + 2"). В Договоре, в частности, говорилось, что "с объединением Германии в демократическое и мирное государство теряют свое значение права и ответственность четырех держав в отношении Берлина и Германии в целом" .
Приведенное положение подтверждает близость института правопреемства с нормой о коренном изменении обстоятельств. В случае правопреемства происходят настолько существенные изменения, что возникает необходимость в пересмотре существующих договоров. Осуществляться этот процесс должен путем переговоров с другими сторонами. Сказанное подтверждается и другими международно-правовыми актами. Так, в Протоколе к Договору о СНВ (1991 г.), принятому в 1992 г., в котором участвуют Беларусь, Казахстан, Россия, Украина и США, говорится: "Признавая изменение политической ситуации в результате образования на месте бывшего Союза Советских Социалистических Республик ряда независимых государств", стороны стремятся "содействовать осуществлению Договора в этой изменившейся ситуации" .
Необходимость учитывать требования нормы о коренном изменении обстоятельств при правопреемстве отмечалась и в литературе. Правопреемство рассматривают как изменение обстоятельств, которое влияет на политический статус стороны в договоре .
В случае отделения частей государства Конвенция установила следующие правила. Любой договор, находившийся в силе в момент правопреемства государств в отношении всей территории государства-предшественника, продолжает сохранять силу в отношении каждого из вновь образованных государств. При этом оговариваются обычные условия: если соответствующие государства не договорились об ином или если установлено, что применение договора к данному государству будет несовместимо с объектом и целями договора.
В случае сохранения государства-предшественника как субъекта международного права на него распространяются все виды ранее заключенных договоров, за исключением тех, которые относились лишь к тем, которые касались только отделившейся территории. В таком случае государство-предшественник сохраняет свое положение и в качестве члена международных организаций. Показательным было выделение Пакистана из Индии. Генеральная Ассамблея ООН сочла, что Индия продолжит свое членство в ООН, а Пакистан должен быть принят, что и было осуществлено в 1947 г.
После принятия Конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров произошел ряд важных событий, непосредственно связанных с правопреемством, касавшихся раздела государств. Сложные вопросы возникли после расчленения Югославии . Но, разумеется, особый интерес для нас представляют проблемы правопреемства после ликвидации СССР, которые имеют ряд своеобразных аспектов . Соответствующие вопросы были урегулированы Соглашением о создании Содружества Независимых Государств 1991 г., Алма-Атинской декларацией 1991 г. и Меморандумом о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес, от 6 июля 1992 г. В Алма-Атинской декларации говорилось, что СССР прекращает свое существование. Вместе с тем указывалось, что государства-участники "гарантируют в соответствии со своими конституционными процедурами выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР" .
Декларацию подписали все бывшие союзные республики, за исключением прибалтийских государств, которые отстаивали свою правосубъектность на уровне 1940 г. Парламент Литвы в 1990 г. и парламенты Эстонии и Латвии в 1991 г. провозгласили отделение от Советского Союза. Эти акты рассматриваются как восстанавливающие независимость уже существующих государств. Из этого следует, что они не считают себя правопреемниками СССР . В августе 1990 г. Верховный Совет Латвии принял постановление о переговорах с СССР и РСФСР. В качестве предмета переговоров было определено: признание восстановления государственного суверенитета Латвии на уровне 16 июля 1940 г.
Что касается многосторонних договоров, участником которых был СССР, то они не рассматривались как обязательные для стран Прибалтики. Правительства этих стран известили Генерального секретаря ООН о том, что они не рассматривают себя связанными через процедуру правопреемства любыми договорами, заключенными Советским Союзом. В соответствующих нотах указывалось, что эти страны не считают себя правопреемниками СССР и не могут нести ответственность за договоры, заключенные бывшим СССР. Однако это не означало отказа от многих таких договоров. Так, Эстония в октябре 1991 г. присоединилась к 28 многосторонним международным конвенциям.
Что же касается двусторонних договоров, то прибалтийские страны исходили из того, что договоры, заключенные ими до Второй мировой войны, в принципе продолжают действовать. Однако было необходимо установить, какие из них могут возобновить свое действие. Были заключены соответствующие соглашения со сторонами в таких договорах.
Вместе с тем некоторые и двусторонние договоры СССР продолжали действовать. Так, Совещание руководителей 14 (включая прибалтийские) транспортных министерств установило, что все республики будут выполнять международные обязательства Латвии в области транспорта, поскольку разрыв таких соглашений означал бы закрытие пути за рубеж .
В результате обмена нотами между Эстонией и Финляндией было установлено, что права и обязательства по советско-финским двусторонним договорам применяются в их отношениях в той мере, в какой это диктуется содержанием договоров и соответствующими политическими интересами.
Следует отметить, что решение прибалтийских стран относительно правопреемства не было последовательным и далеко не всегда отвечало нормам о правопреемстве. Исследовав эту проблему, Х. Бокор-Сеге пришла к выводу, что страны Прибалтики принимали решения "о будущем международных договоров в соответствии со своими текущими интересами и не проводя в этом смысле различия между договорами, заключенными до и после 1940 года" . Это положение в определенной мере признают и некоторые юристы из прибалтийских стран, отмечая, что практика "была отчасти непоследовательной" .
Украина и Белоруссия сохранили свое членство в ООН и участие в договорах, непосредственно ими принятых. В остальном их положение мало чем отличалось от положения других правопреемников. Практика бывших союзных республик относительно правопреемства весьма противоречива. Украина приняла в 1991 г. Закон о правопреемстве, в котором говорится, что Украина является "правопреемницей прав и обязательств по международным договорам Советского Союза". При этом было оговорено, что речь идет лишь о тех правах и обязательствах, которые "не противоречат Конституции Украины и интересам республики". Эта формулировка отличалась от обязательств по Алма-Атинской декларации, в которой, как упоминалось выше, предусмотрено, что государства-участники "гарантируют в соответствии со своими конституционными процедурами выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР". Положение о соответствии договоров "интересам республики" открыло значительный простор для произвольного решения вопросов. Аналогичный разнобой в решении вопросов правопреемства имел место и в практике других бывших союзных республик.
Относительно двусторонних договоров СССР Министерство иностранных дел Украины в 1994 г. заявило, что Украина будет применять такие договоры до тех пор, пока стороны не договорятся об ином. В результате обстоятельного исследования права и практики Украины А.Я. Мельник пришел к выводу: "...анализ механизма правового регулирования правопреемства Украины относительно международных договоров свидетельствует о его недостаточной эффективности" .
Особенно сложной оказалась ситуация с правопреемством Российской Федерации. Она была новым государством, что отмечалось как во внутренних, так и в международных актах (см., например, Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и Российско-шведскую декларацию от 4 февраля 1993 г.) . Будучи новым государством, Россия должна была осуществить правопреемство в отношении сложной системы международных обязательств, имеющих жизненно важное значение для мира и безопасности. Даже частичный пересмотр их мог иметь самые пагубные последствия. Особое значение имел тот факт, что СССР был постоянным членом Совета Безопасности ООН. Его отсутствие в Совете привело бы к нарушению баланса сил в ООН, к пересмотру ее Устава. Значение этого момента отмечалось в международной практике. Так, говоря о серьезных последствиях отсутствия в Совете Безопасности СССР, Генеральный секретарь ООН настаивал на сохранении Россией постоянного членства СССР в Совете Безопасности .
С учетом сказанного Россия выдвинула концепцию государства-продолжателя, которое бы полностью приняло на себя обязательства бывшего СССР. МИД России в своей ноте от 13 января 1992 г. известил правительства других государств о том, что Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных Союзом ССР, и соответственно указал, что Российскую Федерацию должны рассматривать "в качестве Стороны всех действующих международных договоров вместо Союза ССР". Одновременно было указано, что Правительство РФ будет выполнять вместо Правительства Союза ССР функции депозитария по соответствующим многосторонним договорам . Из этого следовало, что Россия является генеральным правопреемником Союза ССР.
Идея государства-продолжателя была поддержана решением Совета глав государств СНГ от 21 декабря 1991 г. с тем, чтобы Россия "продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности и других международных организациях". Президент России в Послании от 24 декабря 1991 г. проинформировал Генерального секретаря ООН о том, что "членство Советского Союза продолжается теперь Российской Федерацией". Переход в ООН места СССР к России не потребовал никаких официальных решений Генеральной Ассамблеи или Совета Безопасности .
Статус "государства-продолжателя" нашел отражение и в международно-правовых актах. Так, в преамбуле Договора между Россией и Францией 1992 г. говорилось: "Констатируя, что Российская Федерация является государством - продолжателем" СССР .
Государство-продолжатель означает генерального правопреемника бывшего государства. Это положение нашло отражение и в международных актах. В Совместной декларации России и Великобритании 1992 г. говорилось, что "Российская Федерация продолжает в полном объеме международные права и обязательства, которыми ранее обладал Советский Союз" .
Определение формулы "государство-продолжатель" как генерального правопреемника отражает ее юридический смысл. С одной стороны, государство-продолжатель сохраняет свое участие в международных организациях, а также в заключенных многосторонних договорах. Вместе с тем двусторонние договоры могут быть пересмотрены с учетом изменившихся обстоятельств. В упомянутом Договоре с Францией 1992 г. говорится, что стороны "будут продолжать выполнение имеющихся двусторонних соглашений и в необходимых случаях производить их пересмотр" (ст. 24). И действительно, Россия заключила соглашения с рядом государств об инвентаризации двусторонних договоров, заключенных бывшим СССР.
Сказанное не дает оснований отрицать элементы правопреемства в статусе государства-продолжателя. Между тем в литературе, включая отечественную, высказывается точка зрения о несовместимости статуса продолжателя со статусом правопреемника. С.В. Черниченко пишет, что "нельзя быть правопреемником по отношению к самому себе... Формулировки каких-либо документов, в которых она (Россия. - Примеч. авт.) называется правопреемником СССР, должны быть признаны неточными" . А.А. Чалый отмечает трудности, возникающие, когда Россия требует в одно и то же время признать за ней статус продолжателя и статус правопреемника . Между тем, как мы видели, в статусе государства-продолжателя явно обнаруживаются элементы правопреемства, которые определяются серьезным изменением обстоятельств.
Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, в отличие от Конвенции о праве договоров 1969 г., не имеет положения о государстве-агрессоре. Тем не менее соответствующие проблемы возникают и в случае правопреемства. Так, Потсдамское соглашение, принятое Германией в порядке безоговорочной капитуляции, до заключения мирного договора имело обязательную силу для обеих правопреемниц Германии. Это положение отмечалось Правительством СССР . В этой связи замечу, что в ФРГ существовало мнение, отрицавшее правопреемство в отношении "германского рейха как субъекта права", что влекло за собой соответствующие последствия .
В отличие от Конвенции о праве договоров Конвенция о правопреемстве имеет статью о случаях военной оккупации. В ней говорится, что Конвенция не предрешает ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении какого-либо договора из военной оккупации территории (ст. 40). В доктрине распространено мнение о том, что военная оккупация иностранного государства или части его территории не влияет на международно-правовую субъектность такого государства . По этому поводу Комиссия международного права пришла к заключению, что хотя военная оккупация может и не представлять собой правопреемство государств в смысле, придаваемом ему проектом статей, но она может порождать аналогичные вопросы. Поэтому, чтобы избежать ошибочных представлений, было решено включить статью о том, что положения Конвенции о правопреемстве не касаются вопросов, которые могут возникнуть в результате военной оккупации . Действительно, военная оккупация дает, например, право подвергшемуся ей государству приостановить действие двусторонних договоров с государством-оккупантом. Аналогичным правом обладают и другие стороны в таких договорах.
В качестве приложения к Конвенции Конференция приняла положение относительно мирного урегулирования споров, которое в целом отвечает аналогичным положениям Конвенций о праве договоров.
Конференция приняла резолюцию относительно правопреемства Намибии в отношении договоров. В ней говорилось, что в случае с Намибией договоры будут толковаться в соответствии с резолюциями ООН относительно Намибии. Было решено, что Южная Африка не является государством-предшественником для будущего независимого государства Намибии.
Из сказанного видно, что Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. кодифицировала ряд важных принципов и норм этого института с учетом современной практики. Существенное значение имеет закрепление нормы об автоматическом правопреемстве договоров о территориальном режиме, прежде всего о границах (ст. 11, 12). Признан принцип континьюитета, то есть продолжения действия договоров в случае раздела государства. При этом особое внимание придается договоренностям заинтересованных государств (ст. 34, 35).
Вместе с тем приходится учитывать особую сложность проблем правопреемства. Каждый случай правопреемства обладает особой спецификой. Практика государств вовсе не была постоянной. Заключаемые государствами соглашения по вопросу о правопреемстве были весьма различны. После принятия Конвенции о правопреемстве в отношении договоров остается еще немало вопросов, которые нуждаются в выяснении. Заслуживает внимания мнение председателя Венской конференции, подготовившей Конвенцию о правопреемстве в отношении договоров, профессора К. Цеманека, который сказал, что Конвенция является "полезной моделью для практики государств".
Лтература
UN. Conference on the Succession of States in Respect of Treaties. Vol. I. 1977; vol. II and III. 1978.
Рыбаков Ю. Международные договоры и правопреемство // Международная жизнь. 1978. N 11;
Правопреемство государств в отношении договоров: Венская конвенция ООН 1978 г. // Советское государство и право. 1979. N 12;
Власова Л.В. Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров // Международное право на службе мира. М., 1979;
Власова Л.В. Правопреемство государств в отношении договоров. Минск, 1982;
Черниченко С.В. Континуитет и правопреемство государств // Российский ежегодник международного права 1996 - 1997.
Конференция Организации Объединенных Наций по вопросу о правопреемстве государств в отношении договоров. Т. II. Нью-Йорк, 1979. С. 26.
Аваков М.М. Правопреемство государств в отношении договоров // Советское государство и право. 1978. N 9.
Колосов Ю.М. Нельзя просто взять и уйти // Советская Россия. 1991. 7 дек.
Власова Л.В. Правопреемство государств в отношении договоров. С. 35; Sinclair I. The Vienna Convention on the Law of Treaties. Manchester, 1984. P. 245; Sinclair I. Op. cit. P. 245.
Черниченко С.В. Является ли Россия продолжателем или правопреемником СССР // Международное право. 2001. N 3. С. 35.
Кожевников Ф.И. Учебное пособие по международному публичному праву. М., 1947. С. 81; Дипломатический словарь. Т. II. М., 1971. С. 562.
Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. ДД. Вып. ХХ. С. 90.
Статья помощника юридического советника госдепартамента США Ч. Беванса // AJIL. 1965. No. 1. P. 96.
Международное право: Учебник / Под ред. А.А. Ковалева, С.В. Черниченко. М., 2006. С. 171.
Перевезенцев О.Ю. Мiжнародно-правове регулювання правонаступництва держав щодо мiжнародних договорiв: Автореф. кандид. диссертац. Киiв, 2004. С. 12.
Ноговщина Ю.О. Правонаступництво Украiни: мiжнародно-правовi аспекти: Автореф. кандид. диссертац. Киiв, 2005. С. 10.
2