Правовые и организационные основы участия граждан в охране общественного порядка

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Терентьева Сергея Анатольевича

Тема диссертации:

Научный руководитель - доктор юридических наук

Заславский С.Е.

Москва

План

Введение

Глава 1. Современные предпосылки и формы участия граждан в охране общественного порядка

Глава 2. Правовое регулирование участия общественности в охране общественного порядка

Заключение

Литература

Введение

Согласно ст.2 Конституции Российской Федерации 1993 г. "признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" в лице уполномоченных органов государственной власти всех уровней.

Государственная защита и охрана общественного порядка выступает в качестве основного способа защиты и охраны прав и свобод, наряду с судебной (ч.1 ст.46 Конституции Российской Федерации) и правовой защитой (ч.3 ст.46 Конституции Российской Федерации), при которых все остальные способы (как принудительные, так и поощрительные) дополняют действующую в государстве систему защиты и охраны прав и свобод человека.

Вместе с тем, совокупность используемых государством мер и способов защиты прав и свобод человека в ряде случаев оказывается недостаточно эффективной, и требуются дополнительные общественные механизмы обеспечения правопорядка, в частности, путем привлечения граждан к охране общественного порядка наряду с правоохранительными органами.

Данное утверждение ни в коей мере не противоречит конституционной системе государственной защиты прав и свобод человека в России, представленной в деятельности государственных правоохранительных органов - компонентов правозащитной системы, важнейшим из которых являются органы внутренних дел (далее - ОВД РФ), поскольку, наряду с правоохранительными органами, элементом правозащитной системы являются общественные организации, в том числе, содействующие охране общественного правопорядка.

Иными словами, вполне логичным и объяснимым в рамках ситуации, когда правоохранительные органы по самым разным причинам не справляются с деятельностью по охране общественного порядка, является привлечение при наличии соответствующей законодательной базы общественности к охране общественного порядка на своей улице, в своем районе, городе, регионе, в своей стране.

Глава 1. Современные предпосылки и формы участия граждан в охране общественного порядка

Потребность в создании специальных объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка наряду с правоохранительными органами государства, возникла еще в начале XX в., когда в 1918-1922 гг. по инициативе самих граждан в крупных промышленных городах начали создаваться группы оказания помощи милиции в охране общественного порядка, носившие в то время различные наименования: в Сибири - "Дружины содействия милиции", в Петрограде - "Комиссия общественной помощи милиции" и т.д.

В середине 1920-х гг. движение граждан по охране правопорядка начинает упорядочиваться. При местных Советах были учреждены административные комиссии, в состав которых входили лица, изъявившие желание оказывать помощь в работе органов милиции. Эти комиссии проверяли и контролировали работу местных органов милиции, оказывали содействие в охране порядка.

К январю 1930 г. СНК РСФСР принял постановление "Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска", где впервые в истории российского законодательства был введен ряд правовых норм, относящихся к вопросам организации и деятельности добровольных обществ содействия милиции. В частности, в нем четко было определено, кто мог быть членом ОСОДМИЛа, порядок вступления в общество, задачи, выполняемые бойцами ОСОДМИЛа и т.д.

В период Великой Отечественной войны бригады содействия милиции в сельской местности прифронтовых районов и на территории, освобожденной от немецко-фашистской оккупации, были реорганизованы в группы охраны общественного порядка (ГООП). Целью создания ГООП явилась борьба со шпионами, диверсантами в населенных пунктах, прилегающих к железнодорожным линиям, водным путям, шоссейным и грунтовым дорогам. Группы охраны получили больше самостоятельности в работе и прав по сравнению с бригадами содействия милиции.

После окончания войны в апреле 1946 г. группы охраны общественного порядка были расформированы, а их члены влились в бригады содействия милиции. В это же время был определен новый порядок организации бригады содействия милиции, в соответствии с которым все руководство деятельностью бригад сосредоточивалось в низовом звене органов милиции. Следует отметить, что бригады содействия милиции как форма привлечения граждан к охране правопорядка просуществовала до конца 1950-х гг.

К концу 1958 г. коллективы ряда передовых предприятий Ленинграда первыми в стране создали добровольные народные дружины по охране общественного порядка. Новое движение распространилось и на другие крупные промышленные центры. Опираясь на этот опыт ЦК КПСС и Совет Министров СССР 2 марта 1959 г. приняли Постановление "Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране" - основной политический и юридический документ, определивший задачи, полномочия и формы организации ДНД вплоть до середины 1970-х гг. Вскоре в союзных республиках были приняты соответствующие положения.

На протяжении 1960-х гг. движение ДНД принимает массовый характер. Так, например, в 1971 г. в стране насчитывалось около 173 тыс. дружин, объединявших около 7 млн. человек. В эти годы дружины в значительной мере дополняли работу органов милиции, повышали ее эффективность в деле борьбы с преступлениями и правонарушениями.

В указанный период дружины начинают подразделяться на два вида - территориальные и специализированные. Первые обычно комплектовались из представителей коллектива предприятия или учреждения и обслуживали определенную территорию. Основная форма их деятельности - охрана порядка в общественных местах. Вторые - вели борьбу главным образом с отдельными видами правонарушений и специализировались по линии Государственная автомобильная инспекция, Отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности и другие. К специализированным дружинам относились и оперативные отряды, и комсомольские оперотряды.

К сожалению, политические и социально-экономические катаклизмы 1990-х гг. практически полностью уничтожили весьма полезное достижение советской эпохи - добровольные народные дружины.

В настоящее время общественные объединения, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел в охране общественного порядка, создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях".

В соответствии со ст.3 Федерального закона "Об общественных объединениях" право граждан на объединение включает в себя следующие правовые возможности:

создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей;

вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них;

беспрепятственно выходить из общественных объединений.

Формы участия граждан в охране общественного порядка могут быть индивидуальными и коллективными.

Индивидуальное участие граждан в охране общественного порядка может осуществляться в следующих формах:

а) непосредственная реализация гражданами своих прав на защиту от противоправных посягательств;

б) содействие органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений;

в) внештатное сотрудничество граждан с органами внутренних дел;

г) участие в деятельности общественного пункта охраны порядка;

д) оказание иной помощи органам внутренних дел в формах, не запрещенных законодательством.

Коллективное участие граждан в охране общественного порядка может осуществляться в следующих формах:

а) членство или участие в деятельности общественных объединений, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел;

б) работа в составе народной дружины.

Вместе с тем, в условиях мирового экономического кризиса, вынуждены констатировать, что сложившаяся система правоохранительных органов, осуществляющих государственную защиту прав и свобод личности, работает не так эффективно, как хотелось бы. Это вынуждает искать иные правовые способы защиты прав и свобод человека, в том числе, путем организации - параллельно с правоохранительными органами, но не конкурируя с ними - общественных структур, наделяя их определенными полномочиями в сфере охраны общественного порядка. Такими "параллельными структурами", как показал приведенный выше исторический опыт России, должны стать добровольные народные дружины.

Для этого необходима соответствующая законодательная база. На федеральном уровне должен быть принят Федеральный закон "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка", а на региональном - соответствующие законы об участии граждан в охране общественного порядка субъектов Российской Федерации (в частности, законы о добровольных народных дружинах и общественных пунктах охраны порядка, как это сделано в г. Москве). ^¹

Добровольная народная дружина является общественным объединением граждан с целью оказания содействия органам внутренних дел в охране общественного порядка. Порядок создания и организации деятельности народной дружины устанавливается уставом народной дружины. Типовой устав народной дружины устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общественные пункты охраны порядка создаются решением органов местного самоуправления в целях объединения усилий и координации работы по охране общественного порядка, осуществляемой органами внутренних дел и иными государственными органами, территориальными органами общественного самоуправления, организациями, общественными объединениями и гражданами.

Граждане могут объединяться при общественном пункте охраны порядка для защиты своей жизни, достоинства и собственности, обеспечения безопасности жилища в пределах определенной соответствующим органом местного самоуправления территории по месту жительства или нахождения их собственности.

Моделью законодательного регулирования деятельности граждан по охране общественного порядка для субъектов Российской Федерации может стать действующий уже более восьми лет на территории столицы России Закон г. Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 "Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка",^² который устанавливает правовые основы, принципы и формы добровольного участия жителей города Москвы в охране общественного порядка, оказании содействия органам внутренних дел.

Согласно Закону от 28 марта 2001 г. № 9 участие жителей города Москвы в охране общественного порядка осуществляется на основе прав на необходимую оборону, действия в условиях крайней необходимости, установленных законодательством Российской Федерации. Наделение граждан дополнительными правами в связи с их участием в охране общественного порядка возможно только на основании законодательных актов Российской Федерации и принятых в соответствии с ними законов города Москвы.

В соответствии со ст.2 Закона от 28 марта 2001 г. № 9 жители города Москвы могут участвовать в охране общественного порядка в следующих формах: а) непосредственная реализация жителями города Москвы своих прав на защиту от противоправных посягательств; б) содействие, в том числе индивидуальное, органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений; в) членство или участие в общественных объединениях, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел и т.д.

Как важнейший институт государственного управления исполнительная власть должна играть активную, созидательную роль в правовой защите человека, интересов демократического, правового, социального государства, в формировании гражданского общества. Государство может выполнять свою многогранную правозащитную функцию, если станет способно не только непосредственно реализовывать свои полномочия, прежде всего, в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, единого экономического и правового пространства России, но и формировать достаточную правовую базу для самостоятельной защиты гражданами своих прав посредством создания и функционирования добровольных народных дружин.

Глава 2. Правовое регулирование участия общественности в охране общественного порядка

Конституция Российской Федерации гарантирует свободу деятельности общественных объединений (ч.1 ст.30). Право на свободу ассоциаций, установленное Международным пактом ООН о гражданских и политических правах и другими международно-правовыми документами и закрепленное в Конституции Российской Федерации, предоставляет каждому человеку возможность объединяться с другими лицами по своим политическим, профессиональным и иным интересам.

Конституционное право каждого на объединение включает в себя право вступать в существующие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Конституция Российской Федерации закрепляет одну из важнейших гарантий свободы объединения - принцип добровольности в создании и деятельности общественных объединений. Участие или неучастие в общественных объединениях - личное дело каждого. Любые действия или решения, направленные на принуждение к вступлению в объединение или препятствующие выходу из него, являются противоправными. Участие граждан в охране общественного порядка основывается на принципах законности, добровольности, гуманизма, уважения личности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

В настоящее время в органах государственной власти, в МВД России пришло понимание того, что без участия граждан, без поддержки общественности невозможно остановить преступность в России, усиливающуюся (что было вполне прогнозируемо и ожидаемо) в период экономического кризиса в стране, сопровождающегося массовыми увольнениями, невыплатами зарплат и социальной напряженностью в обществе.

В связи с этим необходимо принять проект Федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка", с помощью которого добровольные народные дружины действительно станут реальной силой и смогут наконец-то объединиться в общую систему в масштабах всей страны. Данный Проект был разработан еще несколько лет назад и внесен на рассмотрение Государственной Думы Законодательным Собранием Краснодарского края, однако Постановлением Государственной Думы от 16 сентября 2005 г. № 2200-IV ГД "О проекте Федерального закона № 248699-3 "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка" был отклонен.

Проект устанавливает правовые основы, принципы и формы добровольного участия граждан России в охране общественного порядка и оказании содействия органам внутренних дел; его действие не распространяется на правоотношения, регулируемые законодательством об оперативно-розыскной деятельности, а также о частной детективной и охранной деятельности.

Моделью организации охраны общественного порядка является город Москва, в котором участие граждан в охране общественного порядка регулируется рядом законов, в том числе, законами г. Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 "Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка", от 10 декабря 2003 г. № 77 "Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве". Данная законодательная база стала важнейшим фундаментом для формирования добровольных народных дружин в столице России и приобщения активных граждан к поддержанию правопорядка и защите прав и свобод человека на территории города Москвы.

Так, согласно ст.6 Закона г. Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 "Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка" органы государственной власти города Москвы, органы внутренних дел оказывают жителям города Москвы, участвующим в охране общественного порядка, всемерную поддержку, в том числе путем:

а) издания нормативных правовых актов, регламентирующих участие жителей города Москвы и их объединений в охране общественного порядка;

б) обучения жителей города Москвы правовым основам, формам и методам защиты и самозащиты от противоправных посягательств;

в) осуществления предусмотренных законодательством мер по обеспечению личной безопасности и социальной защиты жителей города Москвы, оказывающих содействие органам внутренних дел в охране общественного порядка;

г) предоставления информации, необходимой для участия граждан в охране общественного порядка, и т.д.

Следует особо отметить ст.8 Закона г. Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 "Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка" о социальных гарантиях, согласно которой жителям города Москвы, участвующим в охране общественного порядка, законодательством города Москвы могут устанавливаться дополнительные гарантии социальной защиты. Для поощрения жителей города Москвы, активно участвующих в охране общественного порядка, органы государственной власти города Москвы, органы внутренних дел, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут применять различные формы морального и материального стимулирования.

Правительством Москвы для выполнения задач, связанных с руководством и контролем за деятельностью советов общественных пунктов охраны порядка, их информационно-правовым и методическим обеспечением, организацией взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями, учреждениями и предприятиями в сфере обеспечения общественного порядка в городе создан Московский городской совет общественных пунктов охраны порядка.

Структуру Городского совета составляют аппарат Городского совета и председатели советов общественных пунктов охраны порядка территорий, районов и административных округов города Москвы.

Согласно ст.1 Закона г. Москвы от 26 июня 2002 г. № 36 "О Московской городской народной дружине" (с посл. изм. от 30 января 2008 г), московская городская народная дружина - это государственно-общественное объединение, которое создается в целях оказания содействия органам государственной власти города Москвы и правоохранительным органам в обеспечении общественного порядка и состоит из граждан Российской Федерации, принятых в ее состав в установленном порядке, объединенных под руководством уполномоченного государственного учреждения - Московского городского штаба народной дружины.

Правовую основу деятельности Московской городской народной дружины составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав города Москвы, Закон г. Москвы № 36 и другие нормативные правовые акты города Москвы. Деятельность Московской городской народной дружины основывается на принципах законности, гуманизма, добровольности, уважения личности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Заключение

На основе предшествующего анализа сделан вывод о том, что для эффективной деятельности ДНД и ОПОП необходимо принятие:

Федерального закона № 248699-3 "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка", в котором прописаны цели, задачи, механизм формирования и деятельности, полномочия ДНД и ОПОП, а также формы их взаимодействия с органами внутренних дел Российской Федерации;

соответствующих законов субъектов Российской Федерации (по примеру г. Москвы, в котором действуют законы г. Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 "Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка", от 10 декабря 2003 г. № 77 "Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве").

Кроме того, учитывая положительный опыт г. Москвы (функционирование с 2001 г. Московского городского совета общественных пунктов охраны порядка), необходимо создать по всей России сеть центральных советов общественных пунктов охраны порядка (при органах исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации), которые организуют, контролируют и обобщают результаты деятельности общественных пунктов охраны порядка, действующих на определенной органом местного самоуправления территории, в рамках субъекта Российской Федерации. Координацию и контроль деятельности центрального совета общественных пунктов охраны порядка субъекта Российской Федерации необходимо возложить на органы внутренних дел субъекта Российской Федерации.

Основными задачами центральных региональных советов ОПОП должны стать:

обобщение и распространение опыта работы ОПОП;

информационно-правовое и методическое обеспечение ОПОП;

координация деятельности советов ОПОП;

организация взаимодействия ОПОП с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями, учреждениями и предприятиями по выполнению задач укрепления правопорядка и общественной безопасности.

ОПОП призван выполнять следующие функции:

1) организация работы ОПОП по оказанию содействия органам государственной власти в решении задач по обеспечению общественного порядка в субъекте Российской Федерации;

2) координация деятельности советов ОПОП, принятие мер по совершенствованию их взаимодействия;

3) участие в разработке проектов нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов по вопросам обеспечения общественного порядка и совершенствования деятельности ОПОП;

В целях мониторинга и обобщения данных работы центральных советов общественных пунктов охраны порядка ОВД субъектов Российской Федерации необходимо обязать в рамках специально созданной для этих целей государственной автоматизированной системы (ГАС) направлять данные (отчеты, доклады) в МВД России. На Департамент охраны общественного порядка МВД следует возложить обязанность по обобщению результатов деятельности центральных советов общественных пунктов охраны порядка по России.

В целях совершенствования законодательства об участии граждан России в охране общественного порядка необходимо обновить действующее российское законодательство и проекты рассматриваемых Государственной Думой Федерального Собрания федеральные законы и подготовить Указ Президента Российской Федерации "О создании государственной автоматизированной системы анализа и отчетности результатов деятельности центральных светов общественных пунктов охраны порядка", которым определить цели и задачи деятельности МВД России и иных государственных органов по созданию материально-технической базы и организационных условий функционирования государственной автоматизированной системы.

Литература

1. Терентьев С.А. Некоторые аспекты деятельности общественности по охране общественного порядка и безопасности в современной России // Современное право. 2009. № 1 (1).

2. Терентьев С.А. К вопросу деятельности общественности по охране общественного порядка и безопасности в современной России // Государственное управление и право. Вып. 7.2008.

3. Терентьев С.А. Организационные формы участия граждан России в охране общественного порядка // Право и экономика. Вып. 1.2009.

4. Терентьев С.А. Участие граждан в охране общественного порядка как реализация конституционного права граждан на объединение (на примере субъектов Российской Федерации) // Право и экономика. Вып. 2.2009.

1 См., напр.: Закон г. Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 «Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка» // Вестник мэрии Москвы. 2001. Май. № 19; Закон г. Москвы от 10 декабря 2003 г. № 77 «Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. Февраль. № 9.

2 См.: Вестник мэрии Москвы. 2001. Май. № 19.