Понятие и состав земельного правонарушения в Республике Беларусь
1
ПОНЯТИЕ И СОСТАВ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Земельным правонарушением следует признать виновное, противоправное действие или бездействие, посягающее на земельный правопорядок и наносящее вред государственным или частным интересам собственников, владельцев или пользователей, в том числе арендаторов земли.
Земельное правонарушение имеет четыре основных элемента:
объект;
круг субъектов;
объективную сторону;
субъективную сторону.
Объектом земельного правонарушения являются земельные общественные отношения, регулируемые и охраняемые нормами права. Объекты земельных правонарушений - земельный правопорядок, права и охраняемые законом интересы собственников, владельцев и пользователей земли. Предметом земельного правонарушения может быть как отдельный земельный участок, так и его часть, а также права на землю, включая земельные сервитуты.
Субъектами земельных правонарушений являются от дельные граждане и юридические лица Республики Беларусь, в том числе коммерческие организации с иностранными инвестициями. Должностные лица могут быть субъектами земельных правонарушений, например, бесхозяйно го использования земли. Правонарушителями могут быть как участники земельных правоотношений, так и иные организации и лица (как титульные собственники, владельцы и пользователи земли, так и лица, не имеющие прав на землю и никогда не получавшие земельный участок в пользование). Так, лицо, самовольно использующее земельный участок, участником земельных правоотношений не является. Аналогичным образом субъектами земельных право нарушений могут быть проектные организации, институты, проектирующие мелиоративные работы, разрабатывающие проекты планировки и застройки городов и других населенных пунктов, действиями которых может быть причинен вред правам и охраняемым законом интересам государства, физических и юридических лиц.
Субъективной стороной рассматриваемого нарушения является психическое отношение лица как к самому деянию, так и к его последствиям. Вина правонарушителя может про являться в форме умысла или неосторожности. Отдельные правонарушения могут быть совершены только при наличии прямого умысла (самовольный захват земель, самовольное строительство), другие, составляющие большинство правонарушений, - по неосторожности. Во всех случаях установление формы вины обязательно, поскольку этим определяется общественная опасность земельного правонарушения, размер ответственности за него. Исключение составляют случаи ответственности владельца источника повышенной опасности, которая наступает без вины.
Земельными правонарушениями могут стать действия, совершаемые в активной форме (порча сельскохозяйственных и других земель, загрязнение их химическими и радиоактивными веществами, устройство свалок производственных отходов и др.)» и бездействие правонарушителей, связанное с невыполнением или ненадлежащим выполнением пользователями земли обязанностей и требований, условий снятия, хранения и нанесения плодородного слоя почвы, ряд других.
Земельное правонарушение как основание ответственности имеет ряд особенностей. Составы земельных право нарушений содержатся в нормах земельного, гражданского, административного права, а составы преступлений - в нор мах уголовного права. Земельное правонарушение во всех случаях проявляется в невыполнении требований земельного законодательства.
Виды земельных правонарушений молено подразделить на три группы:
земельные правонарушения, направленные против установленного порядка распоряжения землей. Действующее законодательство устанавливает запрет на сделки с землей, которые совершались бы владельцами или пользователями земли (договоры купли-продажи, аренды, дарения, залога, самовольный обмен земельных участков, находящихся в пользовании, пожизненном наследуемом владении);
земельные правонарушения, направленные против требований целевого, рационального использования земли в сельском, лесном хозяйстве, других областях производственной деятельности (самовольное занятие их, использование земельных участков не в соответствии с заявленными целями, несвоевременный возврат временно занимаемых земель или невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования);
земельные правонарушения, предполагающие не выполнение или ненадлежащее выполнение экологических предписаний (порча сельскохозяйственных и других земель, загрязнение их химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами, размещение, строительство, проектирование, введение в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на со стояние земель, невыполнение требований природоохранного режима, невыполнение условий снятия, хранения и нанесения плодородного слоя почвы и др.).
Земельные правонарушения могут быть классифицированы и с отраслевых позиций на
чисто земельные правонарушения,
земельные и экологические правонарушения.
К числу чисто земельных правонарушений можно отнести:
использование земельных участков не по назначению;
нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязанностей по приведению земельных участков в состояние, пригодное для использования;
систематическое невнесение земельных платежей, искажение сведений о состоянии и использовании земель;
уничтожение межевых знаков и ряд других.
К числу и земельных, и экологических правонарушений относятся:
♦ загрязнение земель;
использование их способами, приводящими к порче земель;
проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;
ряд других.
Конкретное земельное правонарушение характеризуется своими отличительными качествами. Так, например, одним из самых распространенных земельных правонарушений является самовольное занятие земельных участков (пользование им без надлежащим образом оформленного права).
Например:
1) захват земель предприятиями, организациями, гражданами, не имеющими правовых оснований пользования ими;
2) использование земель владельцами, пользователями земли до оформления их прав на землю в установленном порядке (т.е. до отвода земли в натуре и выдачи документов, удостоверяющих право владения или пользования землей);
3) самовольный обмен земельными участками;
пользование земельным участком, выделенным по решению органа, не правомочного разрешать вопросы пре доставления земель или превысившего свою компетенцию;
присоединение гражданином к земельному участку, выделенному в установленном порядке, земель сельскохозяйственных предприятий, лесного фонда и т.п.
Объектом самовольного захвата могут быть как земли, находящиеся в собственности государства, так и земельные участки, предоставленные в собственность, владение или пользование граждан и юридических лиц.
Самовольно занятые земельные участки возвращаются по их принадлежности без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования. Восстановление затрат производится за счет юридических или физических лиц, самовольно занявших земельные участки.
Возврат самовольно занятого участка производится по решению соответствующего органа: сельского (поселкового), городского (городов областного подчинения и города Минска), районного исполнительного и распорядительного органа или суда.
До 1 мая 1994 г. самовольным признавалось строительство без надлежащим образом утвержденного проекта или с существенными отступлениями и грубым нарушением основных строительных норм и правил. Гражданин, осуществивший такое строительство, не мог стать собственником самовольно возведенного строения, не вправе был самостоятельно распорядиться им: продать, подарить, сдать в аренду и т.п. По решению соответствующего исполкома Совета депутатов такой дом (дача) или часть дома (дачи) Должны быть снесены гражданином, осуществившим такое строительство, или за его счет либо безвозмездно изъяты и зачислены в фонд местного Совета депутатов (ст. 104 ГК 1964 г.).
В настоящее время в соответствии со ст. 223 ГК Республики Беларусь самовольной постройкой (самовольным строительством) является строительство, а также пристройка, надстройка, перестройка дома, другого строения, сооружения или создание иного недвижимого имущества на земельном участке, не отведенном для этих целей, а также без получения на это необходимых разрешений либо с существенными отступлениями от проекта или с существенными нарушениями градостроительных норм и правил.
Лицо, осуществившее самовольную постройку, не при обретает на нее права собственности, не вправе пользоваться и распоряжаться ею - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольное строительство незамедлительно приостанавливается. Снос самовольной постройки или приведение ее в прежнее состояние выполняется лицом, осуществившим самовольное строительство, или за его счет.
Для признания строительства самовольным требуется, чтобы оно велось без установленного разрешения либо с существенными отступлениями от проекта или с нарушениями градостроительных норм и правил. Законодатель для отдельных случаев самовольного строительства установил порядок признания права собственности на самовольную постройку: например, за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке пре доставлен этому лицу под возведенную постройку.
Гражданин, осуществивший самовольное строительство, вправе обратиться с заявлением в соответствующий исполнительный и распорядительный орган о предоставлении земельного участка для возведения строения, принятия строения в эксплуатацию и регистрации в установленном порядке. Исполком обязан решить вопрос, либо удовлетворив просьбу гражданина, либо отказав ему в удовлетворении ходатайства. Причем право собственности на само вольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Среди распространенных земельных правонарушений - порча сельскохозяйственных и других земель, загрязнение их химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.
В числе опасных загрязняющих веществ - кислотные дожди (оксиды серы, азота), тяжелые металлы (свинец, кадмий, ртуть), фтор, углеводороды, нефть и нефтепродукты. Реальный ущерб земельных потерь от химических загрязнений подсчитать невозможно. По мнению ряда ученых, при содержании в почве даже нескольких процентов нефти она может превратиться в бесплодную массу, поскольку до настоящего времени не разработано методов рекультивации таких земель.
В интересах охраны здоровья человека и охраны окружающей среды в законодательном порядке устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, микроорганизмов и других вредных микро биологических веществ, загрязняющих землю, сорных растений, вредителей и болезней. При размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструируемых объектов, строений и сооружений, а также внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться мероприятия по охране земель.
Оценка отрицательного влияния на состояние земель производится по результатам экологической экспертизы, без положительного заключения которой запрещается внедрение новой техники и технологии. Невыполнение выше указанных требований влечет за собой применение мер ответственности.
К числу земельных правонарушений относят и несвоевременный возврат временно занимаемых земель или не выполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению. Такое право нарушение предполагает пользование этими землями после предупреждения об истечении сроков пользования.
Лица, виновные в нарушении земельного законодательства, несут гражданскую, административную или уголовную ответственность (ст. 158 Кодекса о земле). Возможна дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения. В науке земельного права признается существование земельно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности.
Юридическая ответственность - особый вид право отношений. Она характеризуется рядом обязательных при знаков:
это мера государственного принуждения;
она предполагает применение к нарушителям мер воздействия;
меры этой ответственности применяются компетентными органами;
реализация этих мер обеспечивается государственным принуждением.
Юридическая ответственность как мера государственного принуждения выражается в том, что ее виды устанавливаются в правовых нормах, а их реализация обеспечивается принудительной силой государства. Одним из условий для привлечения правонарушителей к ответственности является наличие в этих нормах санкций - то есть видов ответственности за то или иное правонарушение. Санкции за земельные правонарушения могут быть карательными, правовосстановительными и компенсационными. Эти санкции установлены в материальных нормах права раз личных отраслей.
Существует ряд общепризнанных принципов ответственности, в том числе:
♦ принцип неотвратимости ответственности (неизбежное применение ответственности за любое правонарушение в отношении каждого правонарушителя);
принцип индивидуализации ответственности, учет степени общественной опасности, формы вины правонарушителя, а также других факторов;
принцип полного возмещения вреда, означающий полное восстановление имущественного положения потер певшей стороны.
Дисциплинарная ответственность за нарушение земельного законодательства характеризуется следующими особенностями. Она регламентируется Трудовым кодексом Республики Беларусь, а также уставами и положениями, иным законодательством о труде. Дисциплинарная ответственность наступает за дисциплинарные проступки, то есть нарушения трудовой дисциплины, меры воздействия при меняются руководителем предприятия.
К нарушителям трудовой дисциплины могут быть применены следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение. В качестве дисциплинарного взыскания допускаются принудительные переводы работников на другую работу, которые предусмотрены нормами уставов и положений о дисциплине.
Трудовым кодексом регламентирован и порядок при влечения к дисциплинарной ответственности. До наложения взыскания от работника должно быть истребовано объяснение, приказ работнику объявляется под расписку. Работник, не ознакомленный с распоряжением или приказом нанимателя о наложении на него дисциплинарного взыскания, считается не имеющим такового (ст. 199 Трудового кодекса). Дисциплинарное взыскание может быть применено не позднее одного месяца со дня обнаружения (не считая времени болезни работника или пребывания его в от пуске) и не позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка.
Применение мер дисциплинарной ответственности не исключает возможности привлечения виновного к другой ответственности - гражданско-правовой, административной, уголовной.
Административная ответственность выражается в применении мер административного взыскания за совершение земельного административного правонарушения. Она установлена КоАП Республики Беларусь.
Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Данный вид ответственности наиболее распространен в области землепользования.
По своим признакам административное правонарушение сходно с преступлением, оно наступает, если правонарушения не влекут за собой уголовной ответственности.
Так, административная ответственность в соответствии со ст. 47 КоАП Республики Беларусь предусмотрена за самовольное занятие земельных участков или совершение сделок, в прямой или скрытой форме нарушающих право государственной собственности на землю, если эти действия совершены впервые и ими не причинен значительный вред государству.
Значительная часть составов земельных правонарушений, за которые может наступить административная ответственность, содержится в главе 7 КоАП Республики Беларусь «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры».
К административной ответственности на основании ст. 52 КоАП Республики Беларусь привлекаются граждане, а также должностные лица, виновные в неиспользовании земель в течение одного года без уважительных причин, не соблюдении требований природоохранного режима их использования, а также за невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и иных процессов, ухудшающих состояние почв, либо в использовании земель не в соответствии с те ми целями, для которых они предоставлены.
Такие административные правонарушения влекут наложение штрафа на граждан в размере от одной до трех минимальных заработных плат и на должностных лиц - от трех до десяти минимальных заработных плат.
В соответствии со ст. 52' КоАП административная ответственность на граждан и на должностных лиц в виде штрафа может быть наложена за нарушение правил использования земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению.
Ст. 53 КоАП предусмотрена административная ответственность за порчу земель. Так, уничтожение плодородного слоя почвы, либо невыполнение правил рекультивации земель, либо загрязнение их химическими или радиоактивными веществами, отходами производства и потребления, сточными водами, бактериально-паразитическими вредны ми организмами, либо иное незаконное повреждение земель - влечет наложение штрафа на граждан в размере от одной до двадцати минимальных заработных плат и на должностных лиц - от пяти до тридцати минимальных за работных плат.
Отдельный состав административного правонарушения образуют действия по засорению земель строительными, бытовыми и другими отходами и отбросами. Ответственность в виде штрафа в этих случаях возлагается на граждан в размере от одной до трех минимальных заработных плат и на должностных лиц - от трех до десяти минимальных заработных плат.
Самостоятельным видом административного право нарушения в рассматриваемой области является несвоевременный возврат временно занимаемых земель либо невыполнение обязанностей по приведению их в состоя ние, пригодное для использования по назначению (ст. 54 КоАП). Данное правонарушение влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от трех до десяти минимальных заработных плат.
В соответствии с Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях административная ответственность применяется также за:
♦ нарушение правил безопасности при обращении с экологически опасными веществами и отходами (ст. 53 );
♦ самовольное отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства (ст. 55);
♦ уничтожение межевых знаков границ землевладений и землепользовании (ст. 56);
♦ размещение, строительство и
ввод в эксплуатацию
объектов без
устройств, предотвращающих их вредное
воз
действие на состояние земель (ст.
561);
искажение сведений государственной регистрации, учета и оценки земель (ст. 56");
реализацию проектов, подлежащих государственной экологической экспертизе, без положительного заключения государственной экологической экспертизы (ст. 56);
загрязнение леса строительными и бытовыми отходами или сточными водами, либо путем размещения вредных отходов производства, либо иным способом (ст. 73);
нарушение правил строительства летних садовых домиков, а также организации и ведения коллективного садоводства (ст. 1421);
действия, связанные с предоставлением и изъятием земельных участков, произведенные без разработки и утверждения соответствующей градостроительной документации (ст. 143'), а также за некоторые иные правонарушения.
При выявлении нарушений земельного законодательства должностные лица, на которых возложено осуществление государственного контроля за использованием и ох раной земель, составляют протокол об административном правонарушении.
В протоколе указываются:
дата и место его составления;
фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол;
сведения о личности правонарушителя;
место, время и существо административного право нарушения;
нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное нарушение;
♦ фамилии, адреса свидетелей и
потерпевших, если
они имеются;
♦ иные сведения, необходимые
для разрешения дела.
При составлении
протокола нарушителю разъясняются
его права и обязанности, предусмотренные ст. 247 КоАП Республики Беларусь, о чем делается отметка в протоколе.
Лицо, совершившее правонарушение, вправе представить прилагаемое к протоколу замечание по содержанию протокола, а также изложить мотивы своего отказа от под писания. Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим административное правонарушение. При наличии свидетелей и потерпевших протокол может быть подписан также этими лицами.
При необходимости к протоколу прилагаются: выкопировка из плана землевладения или землепользования с на несением участка, на котором совершено нарушение.
Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, в течение 10 дней в вышестоящий по подчиненности орган, осуществляющий государственный контроль за использованием и охраной земель (вышестоящему должностному лицу), или в районный суд, решение которого является окончательным.
Постановление может быть опротестовано прокурором. Подача жалобы или принесение прокурором протеста при останавливает исполнение постановления до рассмотрения жалобы или протеста.
Уголовный кодекс Республики Беларусь 1999 г. в группу преступлений против экологической безопасности и природной среды включил статью 269. Она предусматривает несколько составов преступлений, объединенных одним названием «Порча земель»:
1. Уничтожение плодородного слоя почвы, либо невыполнение правил рекультивации земель, либо загрязнение их химическими или радиоактивными веществами, отхода ми производств и потребления, сточными водами, бактериально-паразитическими вредными организмами, либо иное незаконное повреждение земель (порча земель), совершенные в течение года после наложения административного взыскания за такие нарушения,
- наказываются
штрафом, или арестом на срок до
трех
месяцев, или ограничением свободы
на срок до двух лет,
или лишением
свободы на тот же срок.
2. Порча земель, совершенная в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации либо повлекшая умышленное или по неосторожности причинение ущерба в особо крупном размере,
- наказывается ограничением
свободы на срок до пяти
лет или лишением
свободы на тот же срок.
Как мы видим, порча земель как собирательное понятие включает несколько действий. Это - уничтожение самого плодородного слоя почвы, это и загрязнение земель, невыполнение правил рекультивации земель, а также иное незаконное повреждение земель. По конструкции ч. 1 ст. 269 УК предполагает административную преюдицию, т.е. уголовная ответственность наступает лишь в случае, если лицо подвергалось административному взысканию и в течение года после наложения административного взыскания со вершило новое деяние.
Часть вторая этой статьи содержит квалифицированный состав - по признаку совершения действий, охватываемых понятием «порча земли», но в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации.
При совершении земельных правонарушений может быть применена гражданско-правовая ответственность (выражается в виде неблагоприятных последствий имущественного и неимущественного характера со стороны право нарушителя и состоит во взыскании с виновных причиненного по их вине имущественного вреда и признании недействительными противозаконных имущественных сделок с землей).
В соответствии со ст. 160 Кодекса о земле юридические лица, независимо от форм собственности, и физические лица обязаны возместить вред, причиненный ими в результате нарушения земельного законодательства.
Имущественный вред, согласно ст. 933 ГК Республики Беларусь, подлежит возмещению в полном объеме. Под убытками, подлежащими возмещению, понимаются расходы, произведенные за время пользования землей, стоимость недополученной продукции, иных доходов, которые сторона получила бы при отсутствии нарушения земельного законодательства. К числу таких убытков следует отнести все вынужденные затраты собственников, владельцев и пользователей земли, связанные с восстановлением имущественного положения в результате правонарушения.
Земельно-правовая ответственность состоит в применении особых земельно-правовых санкций. Такой санкцией является изъятие земельного участка за использование его не по целевому назначению, нерациональное использование земельного участка, систематическое невыполнение мероприятий по охране и защите земель.
Решение о принудительном изъятии земельного участка принимается на основании материалов, свидетельствующих о том, что после получения письменного предупреждения от уполномоченного липа землевладелец, землепользователь, собственник земельного участка не приняли мер к устранению в установленный срок до пущенных нарушений.
В науке земельного права к числу мер земельно-правовой ответственности отнесены:
отказ в предоставлении земельного участка нарушителю правил пользования землей,
земельная реституция (возвращение законному собственнику, владельцу или пользователю земли незаконно отторгнутого у него земельного участка).
Судьба земельного участка должна быть решена всякий раз, когда имеют место незаконные сделки с землей. Само вольно обмененные участки по сложившейся практике воз вращаются их прежним владельцам (пользователям). Как правило, должны подлежать принудительному изъятию земельные участки, проданные или сданные в аренду с на рушением установленного порядка.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Конституция Республики Беларусь 1994 года. Принята на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996г. и 17 октября 2004г.) Минск «Беларусь» 2004г.
Гражданский кодекс Республики Беларусь: с комментариями к разделам / Комментарии В. Ф. Чигира. - 3-е изд. - Мн.: Амалфея, 2000.-704с.
Кодекс Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008г. № 425. Принят Палатой представителей 17 июня 2008 года. Одобрен Советом Республики 28 июня 2008 года. Юридическая база «ЮСИАС».
Колбасин Д.А. Гражданское право. Общая часть. - Мн.: ПолиБиг. По заказу общественного объединения «Молодежное научное общество». 1999. - 360с.
Станкевич Н.Г. Земельное право Республики Беларусь. Учебное пособие. – Мн.: Амалфея, 2000. – 480с.