Методы административного права

ПЛАН

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО – ПРАВОВЫХ

МЕТОДОВ

ГЛАВА II. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ МЕТОДОВ

§1. Классификация административных методов

§2. Проблематика методов административного управления.

§3. Содержание административно-правовых методов

ГЛАВА III. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ, ЕГО ВИДЫ

§1. Меры дисциплинарного принуждения

§2. Административно-правовое принуждение

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ.

В общепринятом понимании метод означает способ, приём практического осуществления чего - либо.

Применительно к государственно - управленческой деятельности под методом понимается способ, приём практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительными органами (должностными лицами) на основе закреплённой за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде "метод" позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из её непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно - управленческой деятельности, достижения её целей.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам управления, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определённым образом титрировать в их интересах присущие им наиболее значимые свойства и специфические черты.

В данной курсовой работе мы рассмотрим методы административного права и их роль в системе государственного регулирования в целом.

Исходя из выше сказанного, можно определить основные задачи курсовой работы:

Разобрать понятия методов административного права.

Подробно рассмотреть виды методов административного права.

Разобрав сущность административного регулирования, сделать вывод по данной теме.

ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО – ПРАВОВЫХ

МЕТОДОВ

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме.

Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей.

Методы управления разнообразны, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

Наиболее характерно для методов управления следующее. Во-первых, они органически связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.^¹

Во-вторых, они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

В-третьих, они непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления как формы практической реализации исполнительной власти.

В-четвертых, они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.

В-пятых, метод управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

В-шестых, с учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.

В-седьмых, в методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

В-восьмых, метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера.

В-девятых, для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

В-десятых, выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего — от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т. п.)^¹.

Итак, по главным своим показателям метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них — и тот, и другой являются регулирующими средствами, то есть выступают в роли "носителей" административно-правовых дозволений, запретов и предписаний.^²

Главный критерий, необходимый для разграничения названных вариантов управляющего воздействия в методологическом смысле, следующий: метод правового регулирования — функция административного права; метод управления — функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

Метод управления, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержании определенный "заряд" юридически-властных полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), то есть помогает получить ответ на вопрос: как они действуют. Однако при этом появляется возможность значительного расширения его понятийной характеристики. И широкая трактовка методов управления встречается довольно часто, причем без должных оснований.

Действительно, в практической работе исполнительных органов (должностных лиц) используется богатый арсенал различных средств, совокупность которых служит интересам осуществления управляющего воздействия. Однако далеко не во всех этих средствах такое воздействие находит свое прямое выражение. Тем не менее они также квалифицируются в качестве методов управления^¹.

Важность иных средств, используемых в работе органов управления, несомненна, но связываются они с решением задач иного порядка. Так, очевидно, что для принятия управленческого решения в виде правового акта субъект исполнительной власти предварительно проводит значительную работу, как-то: проведение определенных расчетов, создание схем возможных взаимосвязей, вызываемых данным решением, изучение результатов, достигнутых исполнением предыдущих решений по аналогичным вопросам, и т. п. В этих целях используются разнообразные средства — социологические, математические, графические и т. п. Все эти и подобные им действия выполняются до принятия решения в целях выработки ею наиболее эффективного варианта. Но самого управляющего воздействия еще нет; оно найдет свое выражение в будущем управленческом решении.

В равной мере можно характеризовать и иные действия управленческого характера, например, способы принятия управленческих решений (коллегиальный, единоличный, по согласованию, совместный и т. п.). В аппарате органов управления происходит распределение компетенции и ответственности между его структурными подразделениями и отдельными должностными лицами и т. п.

Несомненно, что налицо определенные приемы или способы управленческой работы. Но для того, чтобы признать их методами управления, оснований не имеется, так как все они не выражают непосредственного управляющего воздействия. Нет здесь и отношений между субъектом и объектом управления, ибо все действия замыкаются в рамках аппарата данного исполнительного органа. Но если нет управляющего воздействия, нет и собственно методов управления.

Вот почему не следует выделять в качестве самостоятельных методов управления математические, графические, социологические, исследовательские, воспитательные и прочие средства, ни в коей мере не умаляя при этом их значимости и для обеспечения нормальной работы аппарата управления. Подобного рода действия можно отнести к так называемым организационным мероприятиям (операциям), находящим свое внешнее выражение, как правило, в не правовых формах государственно-управленческой деятельности и не вызывающих прямых юридических последствий внешнего характера, то есть не оказывающих влияния на объект управления. Таким образом, следует различать:

а) методы управляющего воздействия; они всегда имеют внешнее юридически-властное значение и выражение и являются собственно методами управления;

б) методы организации работы аппарата управления', они имеют чисто внутриаппаратное значение;

в) методы совершения отдельных управленческих действий;

это методы процедурного характера.^¹

Первые из них — административно-правовые методы. В них проявляются все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо — прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

Проблема административно-правовых методов чрезвычайно актуальна. Она обострена в настоящее время в связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме государственного управления и в организационно-правовом статусе многих субъектов управления и, что особенно важно, объектов (например, резкое усиление самостоятельности предприятий и территорий), с известным развитием договорных связей в сфере государственного управления.

Под влиянием происходящих изменений вполне резонно ставится вопрос о границах использования в качестве метода управления прямых и односторонних юридически-властных предписаний субъектов исполнительной власти. Однако это вовсе не означает полного отказа от присущей государственно-управленческой деятельности властности. Она объективно необходима и в условиях, когда непосредственная база для прямого распорядительства сверху сокращается ввиду разгосударствления множества хозяйственных и иных объектов. Возрастает удельный вес общерегулятивных средств воздействия на экономику и другие области жизни общества. Этому способствует известная деформация организационно-правовых связей между субъектами и объектами государственного управления (устранение прямой организационной подчиненности предприятий министерствам и ведомствам, перенесение центра тяжести работ по непосредственному управлению в хозяйственные структуры нового типа — концерны, корпорации и т. п., укрепление реальных начал федерализма и пр.). Значительно усиливается обратное влияние объектов управления на исполнительный аппарат.^¹

Однако все эти новые явления пробивают себе дорогу к жизни с большими трудностями объективного и субъективного характера. Созданию их в немалой степени способствует отсутствие четко выраженных ориентиров реформации общественной жизни и правового их оформления, что нередко приводит к неработоспособности любых методов управления. В первую очередь это затронуло именно административно-правовые методы, поскольку в них получала свое наиболее полное воплощение односторонняя юридическая властность, нередко носящая откровенно приказной характер. Это неоправданно выводило их за рамки объективно необходимых в любых условиях и при любых системах управления разумных проявлений администрирования, понимаемого как нормальное управление, но не как бюрократическое извращение его общественно необходимой сути. Преодоление именно такого рода извращений, наглядно проявляющихся в методах управления, является долговременной задачей совершенствования механизма государственно-управленческой деятельности.

Очевидно, что это должно повлечь за собой не косметическую, а глубинную перестройку системы правовых средств, используемых в целях обеспечения эффективного государственного упорядочивающего воздействия на все стороны управленческой действительности. Данный процесс — в повестке дня, что, однако, не устраняет значимости общих позиций, характеризующих сущность административно-правовых методов. Нельзя, в частности, игнорировать тот факт, что в конечном счете эти методы неотделимы от процесса реализации исполнительной власти, что государственное управление не может быть вытеснено гражданско-правовыми категориями договорного типа. За этими методами скрыто стремление обеспечить должный правовой порядок, должный уровень государственной дисциплины в сфере управления государственными и общественными делами.

Активность и эффективность экономических и иных реформ во многом определяется характером воздействия со стороны государства на развитие прежде всего экономических процессов. Оно находит свое прямое выражение не только в законодательстве, но и в управленческой деятельности, в методах ее практического осуществления. И это закономерно, так как именно в них получает свое наиболее полное выражение регулятивная роль государства как ведущего субъекта управления. Рыночные отношения не должны вести к ослаблению его роли, а следовательно, и используемых им средств реализации функций исполнительной власти. Речь должна идти об известной модификации методов управления в зависимости от особенностей регулируемых сфер общественной жизни (экономика, социальная и административно-политическая сферы). При этом следует учитывать, что в странах с развитой рыночной экономикой (например, в США) исполнительная власть решительно вторгается в экономические отношения, диктуя в необходимых случаях свою властную волю (особенно в области финансово-кредитных отношений).^¹

Соответственно, в еще большей степени актуализируется проблема административно-правовых методов.

ГЛАВА II. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ

МЕТОДОВ

Средства реализации управленческих задач и функций разнообразны, что дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме административно-правовых методов допустим как с общетеоретических, так и специальных позиций; последние основываются на первых и являются их конкретизацией с учетом особенностей сферы применения методов.

С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности — убеждения и принуждения. Это — два взаимосвязанных "полюса" единого целого, то есть механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополняют друг друга.

С помощью средств убеждения прежде всего стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения.^¹ В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из характера (содержания) управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является выделение двух групп методов, а именно — административных и экономических. Акцент именно на этих вариантах порождает до сегодняшнего дня немало противоречивых суждений, разночтении, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении.

§1. Классификация административных методов

Средства реализации управленческих задач и функций разнообразны, что дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме административно-правовых методов допустим как с общеюридических, так и специальных позиций; последние основываются на первых и являются конкретизацией особенностей сферы применения методов. С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности убеждение и принуждение.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления, независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически-обязательное для объекта управления, то есть адресата. Налицо — прямое предписание ("команда"), ибо управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т. п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых ("соподчинение воль"). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленческой деятельности, которые осуществляют администрирование, то есть управление. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов — административные.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Главное при этом заключается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы, то есть опосредованно, в отличие от способов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т. п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение (это можно делать, а это нельзя и т. п.), а косвенно (опосредованно), то есть через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение последнего достигается перспективами материальных выгод, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.

§2. Проблематика методов административного управления.

Проблема методов управления диалектична. Это означает, что недопустимо антагонистическое противоречие между методами прямого и косвенного воздействия. И для этого имеются соответствующие причины.

Во-первых, поскольку управленческая деятельность по своей природе — административная ("административное" суть "управленческое"), постольку любые методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административными. В силу этого выделение административных и экономических методов управления алогично; буквально имеются в виду "управленческие методы управления", независимо от того, какое содержание в них вложено, то есть единые по своей сути методы управления.^¹

Во-вторых, средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения используются с единой конечной целью — реализации управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же, а не различными субъектами исполнительной власти.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления; не существует таких объектов, которые нуждаются исключительно в косвенном управляющем воздействии.

В-пятых, прямые и косвенные средства используются в практической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно — как одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. Например, поощрительные или стимулирующие меры (премии, материальные льготы и т. п.) оформляются в виде соответствующих управленческих решений (приказ о премировании, решение о предоставлении кредитных или налоговых льгот и т. п.).^¹

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. Между тем нередко при выделении административных и экономических методов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономических закономерностях общественного развития. Подобная аргументация глубоко ошибочна. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще. Тем более, что речь идет о самом существенном — о непосредственном (или опосредованном) управляющем воздействии на объект управления.

В-седьмых, практически в правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Так, указы Президента РФ о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работников, о материальных компенсациях в связи с инфляцией, несомненно, затрагивают материальные интересы, являясь в то же время юридической формой реализации государственно-управленческих функций. Экономические рычаги управляющего воздействия, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с помощью административно-правовых средств.

Изложенные позиции свидетельствуют о том, что распространенное конструирование особых экономических методов, противоположных административным, неправомерно.

Проблема методов государственно-управленческой деятельности или административно-правовых методов состоит в обеспечении разумного сочетания в механизме управляющего и властного по своей изначальной природе воздействия на управляемые объекты, на их поведение и взаимоотношения средств (рычагов) прямого и косвенного характера. Задача такого рода, в смысле ее последовательного решения, во многом зависит от субъективных факторов, то есть от профессионального уровня подготовки управленческих кадров. Не меньшее значение имеет и содержание законодательных и административно-правовых норм, регламентирующих взаимосвязи между субъектами исполнительной власти и управляемыми. Современное их состояние далеко от совершенства.^¹

§3. Содержание административно-правовых методов

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это — установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и т. п.

На эффективное решение проблемы методов управления несомненное влияние оказывает то обстоятельство, что в сфере государственного управления все более четко обозначаются три группы общественных отношений, требующих различного подхода в плане обеспечения в их рамках должного поведения и порядка, отвечающих общественным интересам. Имеются в виду:

а) управленческие отношения, в рамках которых государство в лице исполнительной власти сохраняет свои монопольные позиции (армия, транспорт и связь, атомная энергетика и космос и т. п.);^¹

б) управленческие отношения, в рамках которых наблюдается сочетание государственной инициативы и самодеятельности тех или иных объектов управления (системы здравоохранения, культуры, образования, жилищный фонд, общественные объединения, граждане, государственные предприятия и т. п.);

в) управленческие отношения, в рамках которых преобладают не публично-правовые, а частные интересы (как правило, коммерческие структуры негосударственного характера). Очевидно, что механизм государственного управления должен перестраиваться с учетом особенностей названных групп отношений и потребностей "вмешательства" исполнительной власти в их развитие с помощью использования административно-правовых методов управления в том или ином их объеме.^²

Последний вопрос связан с оценкой двух вариантов средств управляющего воздействия. Очевидны сильные стороны так называемых административных методов, без которых практически невозможно обеспечить должную упорядоченность управляемой сферы, быстрое и эффективное решение всех возникающих в ней индивидуальных проблем. Именно в силу этого их качества они отличаются живучестью. Однако их безграничное использование таит опасность их перерождения в волюнтаристско-бюрократическую опеку над объектами управления, что и было характерно для многолетнего периода существования строго централизованной системы управления. Значит, важнейшим условием обеспечения их разумного применения является высокий профессионализм управленческих работников (субъективный фактор), научная, информационная, экономическая (в необходимых случаях) и, наконец, правовая обоснованность юридически-властных волеизъявлений субъектов управления. Особенно важно это для процесса практической реализации исполнительной власти. Что касается так называемых экономических методов, то их стимулирующее назначение очевидно. Однако нельзя ограничиваться лишь подобной констатацией, ибо все зависит от практики их использования. А она свидетельствует о том, что с помощью таких методов далеко не всегда постигаются стимулирующие цели. По существу ориентация на их широкое применение, на вытеснение ими административных методов ничего существенного не дала в 60 — 90-е гг. Как самоцель экономические методы должным образом не срабатывали и не срабатывают сейчас, ибо иное с неизбежностью повлекло бы за собой эффективное решение всех задач, стоящих прежде всего в сфере экономики. Стимулирующее воздействие этих методов с должной результативностью не проявляется. Практика свидетельствует об обратном, а именно о крайней деформации сути экономического стимулирования как такового. Мало того, практически экономическое состояние производственных и непроизводственных объектов, как правило, резко ухудшается, хотя в административном порядке используются именно экономические средства воздействия на их работу (например, налог, кредиты).^¹

Следовательно, экономические рычаги управления нередко утрачивают свой стимулирующий характер и превращаются в чисто конфискационные средства. При этом резко возрастает роль в их использовании отдельных ведомств (например, энергетики, связи), причем без должного контроля со стороны правительственных служб. А административные же рычаги управления практически бездействуют в отношении самой системы государственно-управленческой деятельности, но в отношении граждан, да и многих негосударственных формирований (прежде всего коммерческого профиля) они все в большей степени ужесточаются. Подобная ситуация подчеркивает необходимость, во-первых, отказа от излишне прямолинейных трактовок проблемы методов управления и, во-вторых, учета как позитивных, так и негативных их проявлений.

Негативное отношение к административным рычагам управления не преодолено и в наши дни, когда проводится, хотя и непоследовательно, и болезненно, хозяйственная реформа. Опять то и дело звучит угроза господства административно-командной системы. Все это, в конечном счете, как показывает практика, находится в прямом противоречии с реальным положением вещей в сфере реализации исполнительной власти.

Все что делается сейчас в сфере государственно-управленческой деятельности, несмотря на многочисленные и очевидные изъяны, все, что находит свое прямое выражение в решениях, принимаемых различными звеньями системы исполнительной власти, свидетельствует о следующем. Именно "команды" составляют содержание всех управленческих действий, что неизбежно отражается на используемых исполнительными органами (должностными лицами) методах управления. Любое правительственное постановление, любой правовой акт исполнительных органов субъектов Федерации содержат выраженные в мягкой или жесткой форме те или иные запреты, разрешения, дозволения, предписания, адресуемые тем или иным управляемым сторонам (объектам). Например, установление системы пенсионного обеспечения, о свободной торговле, о приватизации предприятий, учреждений и жилых помещений, о таможенных правилах, о порядке оформления предпринимательской деятельности, об оплате жилищно-коммунальных услуг, о свободных и фиксированных ценах и т. п. (этот перечень может быть бесконечным) — все это отражение тех методов, без которых нет управления, нет административной системы, нет и "административно-командной системы" в ее правильном понимании.^¹

Таким образом, в принципе при выделении административных и экономических методов по существу имеются в виду одни и те же качества, присущие управляющему воздействию, но выраженные по-разному, а нередко весьма противоречиво.

ГЛАВА III. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ, ЕГО

ВИДЫ.

В числе административно-правовых методов были упомянуты и средства индивидуального характера, используя которые исполнительные органы обеспечивают необходимое упорядочивающее воздействие на регулирование общественных отношений. В своей совокупности меры принудительного обеспечения должного поведения управляемых составляют институт административного принуждения. Естественно, что в первую очередь имеются в виду административно-правовые нормы, регулирующие применение такого рода средств.

Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, т. е. выполняет карательную функцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Одновременно в целях правоохраны административно-принудительные меры выполняют и иного рода функции т. е. применяются не только в качестве наказания за правонарушения, но и для их предупреждения. Это означает, что их следует понимать значительно шире, чем реализация санкций административно-правовых норм. В таком понимании они обеспечивают общественный порядок и общественную безопасность.

Для административного принуждения характерно следующее:

а) как правило, внесудебное применение предусмотренных законом или подзаконными актами правовых мер властью уполномоченных на то исполнительных органов;

б) применение принудительных мер не всеми без исключения исполнительными органами, а лишь теми, которые наделены специальными полномочиями по осуществлению административной власти;

в) меры административного принуждения применяются в целях обеспечения соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, которые формируют обязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющие ведомственных границ.

г) как правило, меры административного принуждения применяются исполнительными органами, уполномоченными на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления.^¹

§1. Меры дисциплинарного принуждения

Особое место отводится мерам дисциплинарного принуждения, реализуемым в рамках государственно-служебных отношений. Оно заключается в том, чтобы обеспечить надлежащее и своевременное выполнение каждым нижестоящим органом управления, его структурным подразделением или отдельным служащим распоряжений вышестоящих органов, подразделений и должностных лиц. Речь идет об обеспечении требований необходимой дисциплины там, где они не соблюдаются добровольно. В качестве мер дисциплинарного принуждения применяются, с одной стороны, психическое, волевое принуждение, направленное на то, чтобы потребовать, заставить выполнить соответствующее распоряжение, а с другой - дисциплинарная ответственность. Однако непосредственными мерами административного принуждения они не являются, так как не каждый руководитель наделен полномочиями административной власти.^²

Меры административного принуждения разнообразны. По целевому назначению они могут быть подразделены на три группы:

- административно-предупредительные меры;

- административно-пресекательные меры;

- меры административной ответственности.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ( КоАП ) выделяет также меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Однако они самостоятельного юридического значения не имеют, так как поглощаются тремя названными видами мер административного принуждения.^¹

Административно-предупредительные меры принудительного характера, применяются, как это вытекает из их наименования, с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, предотвращения иных, вредных для режима общественной безопасности явлений.

Несмотря на ярко выраженный профилактический характер, меры подобного рода осуществляются в принудительном порядке, т. е. в процессе односторонней реализации юридически-властных полномочий компетентных исполнительных органов.

Административно-предупредительные меры не связаны с совершением правонарушений. Они их предотвращают и, в этом смысле, предшествуют применению других мер принуждения, направленных против виновных в совершении административных правонарушений.

Меры такого рода многообразны, применяются в различных областях общественной жизни и различными субъектами с компетенцией контрольно-надзорного характера. В основном они носят отраслевой профиль, но могут осуществляться и органами с общей управленческой компетенцией.

Наиболее типичными являются следующие административно-предупредительные меры:

а) контроль и надзорные проверки;

б) досмотр вещей и личный досмотр (таможенный, милицейский);

в) проверка документов, удостоверяющих личность;

г) введение карантина (при эпидемиях, эпизоотиях);^²

д) прекращение движения транспорта и пешеходов при возникновении угрозы общественной безопасности;

е) освидетельствование медицинского состояния лиц и санитарного состояния предприятий общественного питания;

ж) реквизиция имущества;

з) закрытие участков государственной границы и т. п. Применение этих и других мер строго регламентировано. Например, Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 года "О милиции" предусмотрено, что органы (должностные лица) милиции вправе осуществлять административный надзор за лицами, освобожденными их мест лишения свободы; входить беспрепятственно в жилые помещения граждан, причем о всех случаях проникновения в жилище против воли проживающих в них граждан уведомляется в течение 24-х часов прокурор; освидетельствовать лиц для определения наличия в организме алкоголя или наркотических средств; доставлять этих лиц для освидетельствования в медицинские учреждения; оцеплять (блокировать) участки местности для ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий катастроф; проводить карантинные мероприятия при эпидемиях и эпизоотиях; осматривать места хранения и использования оружия и боеприпасов и т. п.

Административно-пресекателъные меры своим назначением имеют прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий. Сами по себе они не являются мерами административной ответственности, но обеспечивают возможность применения таких мер и обычно предшествуют им.

К их числу относятся:

а) требование прекратить противоправные действия (например, милиция вправе требовать от граждан и должностных лиц прекращения административных правонарушений, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции);

б) непосредственное физическое воздействие;

в) применение специальных средств (резиновые палки, слезоточивый газ, наручники, водометы и т. п.) для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи , предприятий и учреждений;

г) административное задержание лица для составления протокола об административном правонарушении (по общему правилу, задержание не может превышать трех часов, но в отдельных случаях закон допускает более длительные сроки задержания);

д) применение оружия (например, для остановки транспортного средства, если водитель создает реальную опасность здоровью и жизни людей);

е) принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих (может применяться в отношении лиц, больных венерическими болезнями, СПИДом, психически больных, совершивших опасные деяния, а также хронических алкоголиков и наркоманов, если они уклоняются от обычного лечения);

ж) временное отстранение от работы инфекционных больных;

з) запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям;^¹

и) запрещение или ограничение ремонтно-строительных работ на дорогах и улицах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности и т. п.^²

Меры административной ответственности представляют собой вид юридической ответственности, которая именуется административной. Они применяются за совершение административных правонарушений.

Административная ответственность применяется в целях:

а) воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов и уважения к правопорядку;

б) предупреждения совершения им новых правонарушений;

в) предупреждения совершения правонарушений другими лицами. Административные взыскания выражаются, как правило, либо в моральном, либо в материальном воздействии на правонарушителя. Некоторые административные взыскания сочетают в себе одновременно и моральное осуждение, и материальное воздействие, и временное ограничение прав нарушителя. Основными видами административных взысканий являются:

- предупреждение;

- штраф;

- возмездное изъятие предмета, являвшегося орудием совершения административного правонарушения или непосредственным объектом административного правонарушения;

- лишение специального права, предоставленного данному лицу;

- исправительные работы;

- административный арест;

- выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

По иной трактовке административного принуждения и его видов юридическая наука занимается принуждением к соблюдению государственно-властных предписаний, изучает правовое принуждение, которое применяется на основе юридических норм и в связи с их нарушением.

Оно осуществляется в связи с неправомерным, вредным для общества деянием как реакция на вредоносное поведение. Если же нет неправомерных действий, нет и принудительных акций.

Правовое принуждение применяется только к конкретным субъектам права (лицам и организациям), которые нарушили юридические нормы. Цели принудительной деятельности достигаются путем воздействия на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу конкретного субъекта права.

Правовое принуждение осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов.

Принуждение применяется строго на основании закона. Юридические нормы регулируют, какие нормы, при каких условиях, в каком порядке и какими органами могут применяться.

Только государство в праве издавать юридические нормы и применять установленные санкции, и обладая специальным аппаратом принуждения, вправе применять принудительные меры к гражданам.

Таким образом, принуждение, как способ обеспечения правопорядка, должно применяться строго на правовой основе, как правило, специально уполномоченными государством органами, только к конкретным субъектам права в связи с их неправомерными действиями, путем принятия актов применения права.

Поскольку меры правового принуждения разнообразны и обладают многочисленными признаками, возможна различная классификация их в зависимости от избранного критерия.

Так, по субъекту можно различать:

- государственно-правовое принуждение, которое в свою очередь делится на судебное и внесудебное ,

- общественно-правовое принуждение.

Основная задача принудительных актов - защита правопорядка. По способу его охраны, по функциональному назначению следует различать:

- пресечение;

- восстановление;

наказание (взыскание).

§2. Административно-правовое принуждение

Административно-правовое принуждение один из видов государственно-правового принуждения. Поэтому ему присущи все признаки последнего.

В то же время оно обладает рядом особенностей, которые предопределяют его качественное своеобразие.

Особенности административно-правового принуждения:

- меры административно-правового принуждения применяют в связи с административными правонарушениями.

- оно осуществляется в рамках внеслужебного подчинения.

- множественность субъектов, осуществляющих административную юрисдикцию.

- оно всесторонне регулируется административно-правовыми нормами Принуждение осуществляется с целью охраны правопорядка. Эта цель достигается различными способами: путем пресечения правонарушений, восстановления вреда, причиненного проступком, наказания. Поэтому в зависимости от той непосредственной цели, ради которой используются средства принуждения, можно различать меры пресечения, восстановительные меры, взыскания.

В отличие от других авторов Д.Н. Бахрах считает, что нельзя делить на меры предупреждения, пресечения и наказания.

Поводом является то, что по мнению коллектива авторов (А.П Алёхина, Ю.М. Козлова) мерами предупреждения являются разнообразные средства, направляемые на предотвращение правонарушений и других последствий. При наличии чрезвычайных обстоятельств органы вынуждены устанавливать дополнительные обязанности, которые распространяются на многих граждан, большинство из них выполняет данные обязанности. Однако, по мнению Д.Н. Бахраха принудительные меры применяются к тем, кто не выполняет обязанности, нарушает запреты, т.е. совершает правонарушения. Отмечая большое значение принудительных мер, следует признать, что они не являются принудительными средствами. А вот восстановительные санкции ( снос самовольно возведённых строений, изъятие незаконно полученного и др. )- это особый вид административного принуждения.

По мнению Д.Н. Бахраха в принудительной деятельности исполнительной власти главное - пресечение. Цель пресечения прекратить противоправные действия и не допустить возникновения новых.

Исходя, из цели воздействия, меры пресечения могут быть:

- общие;

- специальные и процессуальные. К общим относятся:

- превентивное задержание;

- принудительное лечение;

- административный надзор за лицами, прибывшими из мест лишения свободы;

- предписание;

- запрещение эксплуатации транспортных средств;

- приостановление работ и др.^¹

Некоторые из них применяются только к гражданам, другие только к коллективным субъектам.

Специальные меры пресечения применяются только к гражданам, очи нарушают их физическую неприкосновенность для того, чтобы прекратить противоправное поведение.^²

Специальные меры пресечения:

- средства простого физического воздействия ( приёмы боевой борьбы, использование служебных собак);

- воздействие с помощью технических средств (дубинок, наручников и т.п).

- использование огнестрельного оружия.

Процессуальные меры пресечения применяются с целью обеспечения нормального хода производства по делам об административных правонарушениях. К ним относятся:

- доставление;

- задержание;

- привод;

- личный досмотр вещей;

- изъятие вещей и документов;

- отстранение от управления транспортными средствами. Одной из основных мер пресечения является административное задержание.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

До сих пор обнаруживаются два принципиально различных подхода к пониманию содержания методов: либо каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной представляется вторая позиция.

В заключении хотелось бы отметить актуальность рассмотрения проблемы административно правовых методов. Она обострена в настоящее время в связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме государственного управления и в организационно-правовом статусе многих субъектов, и, что особенно важно, объектов (например, резкое усиление самостоятельности предприятий и территорий), и с известным развитием договорных связей в сфере государственного управления.

Активность и эффективность экономических и иных факторов реформ во многом определяется характером воздействия со стороны государства на развитие, прежде всего, экономических процессов.

Оно находит свое выражение не только в законодательстве, но и в управленческой деятельности, методах ее практического осуществления. Соответственно в еще большей степени актуализируются проблемы административно-правовых методов.

В данной курсовой работе мы рассмотрели виды, систему и классификацию административно – правовых методов, а также проблематику административно - правовых методов.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.

Конституция Российской Федерации. М., 1996.

Собрание законодательства Российской Федерации. М., 2002.

Комментарий к Конституции Российской Федерации – М: Издательство 5ЕК, 2000.

Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1999. с.569

Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997.с.458

Пикулькин А.Б. Система государственного управления. –М., 1997. с.856

Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997. с.465

Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997. с. 135

Никитин А.Ф. Политика и право. М., 2001. с.230

Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: 2002 с.569

Административное право: Учебник под редакцией Василенкова П.Т. - М. Юрид. лит., 1999 с.697

Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. - М.: Изд-во БЕК, 1997 с.985

1 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: 2002

1 Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. - М.: Изд-во БЕК, 1997

2 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.:

1 Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1999.

1 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997

1 Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997.

1 Никитин А.Ф. Политика и право. М., 2001.

1 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: 2002

1 Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997.

1 Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997.

1 Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997

1 Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997.

2 Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. - М.: Изд-во БЕК, 1997

1 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997

1 Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1999.

1 Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997.

2 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М.

1 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: 2002

2 Собрание законодательства Российской Федерации. М., 2002.

1 Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1999. с.569

Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997

2 Никитин А.Ф. Политика и право. М., 2001.

1 Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. - М.: Изд-во БЕК, 1997

2 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: