Источники земельного права (работа 1)
1
Понятие и виды источников земельного права
Источники права представляют собой форму закрепления общеобязательных правовых норм. Первичным элементом законодательства является нормативный правовой акт, который представляет собой документ, объединяющий совокупность предметно связанных между собой норм. К ним относятся Конституция РФ, законы, кодексы, президентские указы, постановления правительства, ведомственные акты, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные постановления и решения местных органов самоуправления.
Таким образом, основную группу источников земельного права образует законодательство, представленное нормативными правовыми актами, принятыми на всех уровнях государственной власти, а также местными органами самоуправления, регулирующими земельные отношения.
Источниками земельного права являются как земельное законодательство, объединяющее нормативные правовые акты, регулирующие отношения по использованию и охране земель (ст. 3 Земельного Кодекса – далее ЗК), так и нормативные правовые акты, образующие другие отрасли законодательства, но регулирующие в отдельных своих положениях земельные отношения наряду с другими общественными отношениями.
Соответственно в части положений, регулирующих общественные отношения, объектом которых выступает земля, земельные участки, их части, земельные доли или права на землю, они также являются источниками земельного права, но остаются в системе своих самостоятельных отраслей законодательства.
Так, источником земельного права является лесное законодательство, и в частности Лесной кодекс РФ в части его положений, которые определяют правовой режим земель лесного фонда; водное законодательство, включающее Водный кодекс РФ в части его положений, устанавливающих порядок пользования землями водного фонда. Также источниками земельного права может быть признано аграрное законодательство, представленное, к примеру, Законом «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»1 в части его положений, регулирующих земельные отношения; гражданское и уголовное законодательство, представленное частично Гражданским и Уголовным кодексами РФ.
Вторую группу источников земельного права образуют нормативные договоры и соглашения, заключаемые в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2.
Наиболее распространенным и широко известным видом договоров являются договоры и соглашения между РФ и отдельными субъектами РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Соглашения подлежат занесению в реестр соглашений, а также официальному опубликованию в местных средствах массовой информации. Договоры и соглашения носят комплексный характер, и земельные вопросы затрагиваются в них лишь в самом общем плане.
Договоры подписываются Президентом РФ, с одной стороны, и главой исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, с другой. Земельные отношения, однако, более детально могут регулироваться в соглашениях, заключаемых в развитие договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и соответствующими субъектами РФ.
Соглашения подписываются главами исполнительной власти Федерации и субъекта Федерации и признаются неотъемлемой часть договоров.
Ныне действующее земельное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Иерархия земельно-правовых нормативных актов представляет собой следующие уровни:
1. Международно-правовые договоры, подписанные и ратифицированные Российской Федерацией, содержащие земельно-правовые нормы (ст. 4 ЗК РФ).
2. Конституция РФ;
3. Федеральные конституционные законы.
4. Федеральные законы, нормы которых должны соответствовать ЗК РФ;
5. Указы Президента РФ;
6. Постановления и распоряжения Правительства РФ;
7. Подзаконные нормативно-правовые акты министерств и исполнительных органов государственной власти, изданные в пределах их компетенции и во исполнение законов и указов Президента РФ;
8. Законы субъектов РФ, принимаемых в соответствии с федеральными законами;
9. Нормативно- правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Конституция РФ выступает в качестве основополагающего источника практически всех отраслей права. Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (п. 2 ст. 4 Конституции РФ). Следовательно, положения и нормы Конституции России имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Им должны соответствовать и не противоречить все законодательные и иные правовые нормативные акты, которые принимаются всеми государственными органами в области земельных отношений.
Вместе с тем земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Тем самым Конституция РФ подразделяет земельное законодательство на федеральные правовые акты и правовые акты субъектов РФ. В этом проявляется их наиболее общая классификация.
Конституция РФ содержит ряд положений, которые являются отправными для земельного законодательства.
Так, непосредственно на регулирование земельных отношений направлены следующие статьи Конституции РФ:
1) ст. 9 - о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности;
2) ст. 36 - о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;
3) ст. 42 - о праве каждого на благоприятную окружающую среду;
4) ст. 58 - об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам;
5) ст. 72 - об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды. Преимущественно регулирование земельных отношений относится к области совместного ведения, а за РФ остается право управления федеральной собственностью, в том числе земельной, принятие гражданского законодательства.
В ч. 1 ст. 9 Конституции закрепляется принцип использования и охраны земли и других природных ресурсов как основы жизнедеятельности народов в Российской Федерации, который определяет отношение общества и государства к этим природным ресурсам как составной части природы, являющейся необходимым условием существования самой человеческой жизни.
Данный конституционный принцип требует рационального использования и охраны земли и других природных ресурсов как среды обитания народов, проживающих на территории РФ. Вся деятельность, связанная с использованием и охраной земли и других природных ресурсов, должна основываться на учете значения земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности человека. Поэтому, использование земли и других природных ресурсов в целях обеспечения устойчивого развития и жизнедеятельности народов, проживающих на территории РФ, должно осуществляться при условии сохранения благоприятной окружающей среды и природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений.
В ч. 2 ст. 9 Конституции устанавливается множественность форм собственности на землю и другие природные ресурсы, возможность нахождения их в частной, государственной, муниципальной собственности и других формах собственности.
Статья 36 (ч. 2) Конституции устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Вместе с тем в общественных интересах указанная статья вводит ограничения хозяйственной свободы пользователей земли, которые состоят в том, чтобы при этом не наносился ущерб окружающей среде, и не нарушались права и законные интересы иных лиц.
В качестве конституционной основы правового регулирования земельных отношений выступает ст. 42 Конституции, провозгласившая право граждан на благоприятную окружающую среду и другие экологические права.
Учитывая, что земля является составной частью окружающей среды (ст. 1 ЗК), действие данной статьи Конституции распространяется и на земельные отношения. Государство, в свою очередь, обязано обеспечить защиту данного права, поддерживая благоприятное качество земель, предоставляя имеющуюся достоверную информацию об их состоянии и обеспечивая возмещение ущерба, причиненного здоровью граждан или их имуществу земельным правонарушением.
Право граждан на благоприятную окружающую среду дополняется обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, провозглашенной ст. 58 Конституции. Данное конституционное положение закрепляет возможность определять обязанности граждан в области охраны земель и обеспечения рационального землепользования.
Несомненную значимость для регулирования земельных правоотношений представляют собой также положения Конституции РФ:
- о гарантировании экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8); о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19);
- об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и некоторые другие.
Федеральное земельное законодательство в широком смысле слова образуют законы и подзаконные нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне. Земельный кодекс РФ3 является головным отраслевым законом, обладающим приоритетом в регулировании земельных отношений.
Его принятие стало важным событием в жизни Российской Федерации. Прежний ЗК РСФСР 1991 г. давно не отвечал потребностям современных общественных отношений, более половины его статей были отменены еще в 1993 г. при приведении законодательства в соответствие с Конституцией РФ. Значительная часть отношений, связанных с землей, регулировалась подзаконными актами.
Земельный кодекс РФ является комплексным кодифицированным федеральным законом, регулирующим значительное разнообразие земельных отношений. Он определяет порядок предоставления и изъятия земельных участков, использования земель гражданами и организациями для строительства, ведения фермерского хозяйства, личного подсобного хозяйства, использования земель, предоставленных в качестве служебных земельных наделов. Здесь содержатся основополагающие нормы, устанавливающие правовой режим различных категорий земель, регулирующие вопросы платы за землепользование, юридической ответственности за земельные правонарушения.
Кодекс создает правовые гарантии провозглашенных в Конституции РФ земельных прав граждан; устанавливает приоритет охраны земли перед использованием земли в качестве недвижимости; приоритет охраны жизни и здоровья человека при решении вопроса о затратах, возникающих в связи с использованием земель; приоритет ценных и особо охраняемых земель перед другими категориями земель.
ЗК РФ восполнил пробелы, возникшие в земельном законодательстве в предшествующие годы, а также создал ряд новых правовых норм. В частности, урегулированы отношения собственности на землю, изменены порядок и условия предоставления земельных участков в постоянное бессрочное пользование, введено понятие делимых и неделимых земельных участков. Важное место занимают положения, предусматривающие основания и порядок прекращения прав на землю, отсутствующие в ЗК РСФСР. В ЗК РФ позитивным моментом является также установление платности землепользования.
Земельным законодательством устанавливаются нормы, специально регламентирующие использование земель сельскохозяйственного назначения. Так, в целях установления правовых основ государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами и пользователями, в том числе и арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности на уровне Российской Федерации был принят Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". 4
Предметом правового регулирования названного ФЗ являются среди прочих деятельность по обеспечению производителей сельскохозяйственной продукции агрохимикатами и пестицидами, торфом и продуктами его переработки, гипсом, известковыми и органическими удобрениями, технологиями, техникой, а также деятельность по осуществлению агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозийных и иных мероприятий, по проведению научных исследований в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Вопросам особой охраны сельскохозяйственных угодий как главного средства производства посвящен также Закон РФ "О мелиорации земель"5. В данном законе устанавливаются правовые основы деятельности в области мелиорации земель, определяются полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан (физических лиц) и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель.
Вопросы осуществления функции ведения государственного земельного кадастра регулируются Федеральным законом "О государственном земельном кадастре"6. Данный закон включает в себя 5 глав, в которых последовательно закреплен порядок ведения государственного земельного кадастра и использования, содержащихся в нем сведений.
Значительное число земельных норм содержится в федеральных законах, затрагивающих наряду с иными вопросы охраны, использования и оборота земель.
Проведение мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, организации территорий и земельных участков регулируется Федеральным законом «О землеустройстве»7.
Особенности правового режима отдельных категорий земель определены в законах: "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"8; "Об особо охраняемых природных территориях" 9; "О недрах"10; в Лесном, Водном, Градостроительном кодексах и иных.
К источникам земельного права в части норм, регулирующих земельные отношения, относятся также нормативные акты, образующие систему других подотраслей экологического законодательства. Так, источником земельного права являются Лесной кодекс РФ11 в той части его положений, которые определяют правовой режим земель лесного фонда, Закон «О животном мире» в части положений, которые определяют правовой режим среды обитания животных.
К федеральным законам, содержащих нормы земельного права, также относятся Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях. Значительное число земельных норм содержится в федеральных законах, регулирующих наряду с земельными также иные разновидности общественных отношений.
Первое место среди данной группы законов по объему и значимости правовых норм принадлежит Гражданскому кодексу РФ. Фактически все его статьи, где речь идет о недвижимом имуществе, распространяются на соответствующие земельные отношения: гл. 9 «Сделки», соответствующие главы, входящие в Раздел II «Право собственности и другие вещные права», гл. 31 и 32 «Мена», «Дарение», гл. 34 «Аренда», гл. 36 «Безвозмездное пользование», гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда». Гражданский кодекс содержит также гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю», которая с учетом специфики земель как объекта имущественных прав устанавливает специальные правила владения, пользования и распоряжения землей.
В КоАП РФ и УК РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений) за которые устанавливается и применяется соответственно административная и уголовная ответственность.
К федеральному земельному законодательству относятся также указы Президента РФ, регулирующие земельные отношения. Подзаконными они считаются, потому что не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции). В этом смысле указы Президента РФ по юридической силе стоят ниже федеральных законов и носят подзаконный характер. Но в отличие от нормативных актов Правительства они не носят исключительно исполнительный характер.
Сложилась практика, когда указами осуществляется правовое регулирование по вопросам, еще не нашедшим отражение в законе, и их действие продолжается до тех пор, пока по данному вопросу не будет издана норма закона. На самом деле определить, какие положения указов действуют, а в каких случаях следует опираться на закон, не просто, и вопрос решается на практике, чаще судебной. Прецедентов параллельного принятия закона и отмены соответствующего указа Президента не имеется, что создает ситуации юридической неопределенности.
Большинство указов Президента РФ, посвященные вопросам частной собственности на землю, основаны на политике либерализации данного права, расширении и снятии ограничений на реализацию правомочий собственников по распоряжению землями.
Наиболее многочисленную группу источников земельного права составляют подзаконные нормативные акты, представленные постановлениями Правительства РФ и ведомственными решениями. По своему назначению они развивают и обеспечивают исполнение отдельных положений законов, поэтому не носят комплексного характера, а являются тематически узкоспециальными12.
Правительство РФ, во исполнение своих полномочий, также активно участвует в формировании земельного законодательства. Акты Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в российской Федерации (ст.ст. 110, 115 Конституции РФ).
Правительством, в частности, в последние годы были приняты следующие постановления:
- "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" от 19 августа 2004 г. N418;
- "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц" от 7 мая 2003 г. N 262;
- "О государственном земельном контроле" от 19 ноября 2002 г. N833;
- "О методике определения сопоставимой по кадастровой стоимости площади сельскохозяйственных угодий" от 22 апреля 2002 г. N261.
К ведомственным актам принято относить приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и др.). Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства.
Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих земельные отношения, могут служить:
- Приказ Росземкадастра от 27 января 2003 г. NП/6 "Об утверждении бланков документов, необходимых для осуществления государственного земельного контроля";
- Приказ Росземкадастра от 17 октября 2002 г. NП/337 "Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель поселений";
2. Нормативно-правовые акты субъектов федерации и органов местного самоуправления как источники земельного права
В республиках, входящих в состав Российской Федерации, роль источников земельного права выполняют конституции республик, а также нормативные постановления по вопросам использования и охраны отдельных природных ресурсов, нормативные указы президентов республик (там, где они выбраны), а также нормативные постановления и распоряжения правительств республик. Поэтому в некоторых из них приняты земельные кодексы (Карелия, Коми и др.), а в некоторых они находятся в стадии разработки13.
На основании и во исполнение Земельного Кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
Среди нормативных правовых актов, принятых субъектами РФ в области регулирования земельных отношений в рамках компетенции, установленной ЗК РФ, можно назвать: Закон г. Москвы от 14 мая 2003 г. N27 "О землепользовании и застройке в городе Москве"; Закон Кемеровской области N 56-ОЗ от 18.07.2002 г. "О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области"; Закон Рязанской области от 4 ноября 2004 г. "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Рязанской области"; Закон Калининградской области от 03.06.2005 N596 "О резервировании земельных участков для государственных и муниципальных нужд" и др.
В субъектах РФ общее управление использованием и охраной земель осуществляют соответствующие органы государственной власти субъектов, полномочия которых определены Федеральным законом от 06.10.1999 №194-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
С учетом Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»14 и Земельным кодексом РФ определена компетенция поселковой, сельской, районной и городской администраций.
В других субъектах РФ (в областях, автономных областях и округах) источниками земельного права, помимо законодательных актов выступают уставы субъектов РФ и издаваемые органами исполнительной власти нормативно-правовые акты, а также решения представительных органов субъектов, постановления и распоряжения глав администраций.
Так, в Нижегородской области утверждена Программа приватизации земель сельскохозяйственных предприятий, которая предусматривает раздел земли и имущества среди владельцев земельной доли. Ряд решений по разным вопросам использования и охраны земель был принят и в других субъектах РФ.
На основании и во исполнение ЗК, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ органы местного самоуправления также в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий. Органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного самоуправления, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских, иных поселениях с учетом исторических и иных местных традиций.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Например, глава местной администрации в пределах своей, компетенции издает постановления и распоряжения, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы, которые, имея общенормативное значение, являются источниками земельного права: о порядке использования земель общего назначения в населенных пунктах; о порядке использования земель городской, сельской застройки и т.п.
По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить конституционным, законодательным, подзаконным нормативно-правовым актам, указам Президента РФ и нормативно-правовым актам субъектов РФ. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Обеспечение соблюдения существующей иерархии нормативно-правовых актов возлагается на суды и прокуратуру.
Литература
Конституция РФ.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N136-ФЗ (ред. от 7.07.2009, с изм. от 24.07.2009).
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».
Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учеб. /Отв. ред. Н.И. Краснов. — 9-е изд., перераб. — М.: Юрайт-Издат, 2004.
Земельное право. Конспект лекций /Сост. Павловский И.А..М.: МИЭМП, 2004.
Краснова И.О. Земельное право: элементарный курс. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003.
Сухова В.И. Справочник юриста по земельному праву. – СПб.: Питер, 2006.
1 Федеральный закон от 11.06.2003 N74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (ред. от 13.05.2008).
2 Федеральный закон от 6 октября 1999 г . №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ).
3 Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 7.07.2009, с изм. от 24.07.2009).
4 Федеральный закон от 16 июля 1998 года №101 ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (с изм. от 22 августа 2004 г).
5 Федеральный закон от 10.01.1996 N4-ФЗ "О мелиорации земель" (ред. от 30.12.2008).
6 Федеральный закон от 2 января 2000 г. N28 -ФЗ "О государственном земельном кадастре" (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г.).
7 Федеральный закон от 18.06.2001 N78-ФЗ "О землеустройстве" (ред. от 23.07.2008).
8 Федеральный закон от 24.07.2002 N101-ФЗ (ред. от 08.05.2009) "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"
9Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N33-ФЗ об особо охраняемых природных территориях (ред.от от 09.05.2005 N45-ФЗ).
10 Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1"О недрах" (ред. от 17.07.2009).
11 Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N200-ФЗ (ред. от 14 марта 2009 г. N32-ФЗ).
12 Краснова И.О. Земельное право: элементарный курс. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003.
13 Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учеб. /Отв. ред. Н.И. Краснов. — 9-е изд., перераб. — М.: Юрайт-Издат, 2004.
14 Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».