Возникновение и исторические этапы развития прокуратуры в России
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Хабаровская государственная академия экономики и права»
Юридический факультет
Кафедра уголовного процесса и криминалистики
Курсовая работа
по прокурорскому надзору
на тему: «Возникновение и исторические этапы развития прокуратуры в России».
Выполнил:
студент группы № Ю-32
4 курса Лузин Алексей Александрович
Проверил: к.ю.н., доцент
Рябов Владимир Николаевич
Хабаровск 2007
Содержание
Введение
1. Предпосылки появления прокуратуры в России
2. Возникновение и развитие прокуратуры в Российской Империи
3. Прокуратура страны Советов
4. Прокуратура Российской Федерации
Заключение
Библиографический список
Введение
Исследуя всякое правовое явление, истории его уделяют большое внимание. Эта закономерность вполне применима к прокуратуре, которая только в нашей стране насчитывает почти три столетия. Изучение истории, наглядно показывает причины и предпосылки, развитие и тенденции и, в конечном итоге, перспективы того или иного института государства.
Само слово "прокуратура" появилось во Франции, во время правления короля Филиппа Красивого. Обвинительный процесс, который установился в судах во Франции XI-XII вв., требовал личного участия тяжущихся и неохотно допускал поверенных. Для короля же было сделано исключение, и он мог действовать через своих поверенных — прокуроров. Такие поверенные выбирались из среды адвокатов и не отличались по своим правам и обязанностям от поверенных других лиц, которые имели на это право. В уголовном судопроизводстве действовал запрет, который сводился к тому, что обвиняемые и обвинители не должны были заменять себя поверенными. Поэтому первоначально прокуроры короля могли участвовать лишь в гражданских делах. Постоянный институт прокуроров учреждается при Филиппе Красивом. С этого момента прокуроры стали королевскими чиновниками. Основная их деятельность сводилась к охране фискальных и гражданско-правовых интересов короля, в частности, путем выступления в суде в качестве одной из сторон. В России прокуратуру основал Петр I. В данном курсовом проекте я рассмотрю предпосылки возникновения прокуратуры в России, и три основных этапа, которые она прошла со времен Петра и до сегодняшнего дня. Это прокуратура Российской Империи, прокуратура Советского периода и прокуратура Российской Федерации. Также будут затронуты перспективы дальнейшего развития данного института государственной власти.
1. Предпосылки появления прокуратуры в России
В данной главе я, на основании нормативно-правового материала времен становления династии Романовых рассмотрю общественно-политический строй и экономические отношения Государства Российского (до 1721 г.) как условия и предпосылки возникновения прокурорского надзора.
Возможность реализации своих идей по коренному преобразованию Государства Российского Петр I получил после окончания «периода троецарствия», когда был впервые создан единственный прецедент: одновременное юридическое правление родных братьев Иоанна Алексеевича и Петра Алексеевича Романовых и их опекунши Софии Алексеевны Романовой.
А необходимость коренного преобразования Государства Российского с целью превращения его из слаборазвитого государства с архаичным укладом жизни в высокоразвитое, самодостаточное и процветающее уже существовала.
Наиболее серьезным препятствием для такого преобразования представляла так называемая система «кормления», при которой чиновники осуществляли «государеву службу» на безвозмездной основе и могли себя обеспечить лишь путем «мздоимства» с населения вверенной территории. Это приводило к многочисленным фактам злоупотреблений. В качестве широкого распространения данного социального порока можно привести Именной указ «О злоупотреблениях, происходящих от отдачи на откуп мытов, мостов, перевозов, съестных и других припасов, о стеснении тем народной промышленности и об уменьшении для сего некоторых налогов».
Разумеется, предусматривалась ответственность за различного рода злоупотребления. Так, в апреле 1654 г. был принят Именной указ «О наказании за взятки»1. Аналогичен ему по содержанию Именной указ «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за них» от 24 декабря 1714 г. Преступность как социальное явление не только констатировалась, но и принимались соответствующие нормативные правовые акты по борьбе с ней, вплоть до искоренения. В Именном указе «О искоренении воровских людей, беглых солдат и рекрут» от 19 марта 1719 г. речь идет не о пресечении воровства, но об «искоренении» лиц, их совершивших, что может лишь свидетельствовать о широком распространении этого социального явления в Российском государстве. Ответственность за взятки была предусмотрена в Сенатском указе «О наказании за взятки и лихоимство» от 21 мая 1720 г., а также в аналогичных по форме нормативных правовых актах: «О разных Государственных сборах, о наказании хищников за взятки лишением имения и живота» от 22 июня 1720 г. и «О рачительном сборе податей и наказании за взятки» от 3 октября 1720 г2.
1708 территория России была упорядочена и поделена на восемь губерний3. В 1711 г. был учрежден Сенат. Так же система «кормления» подданных, состоящих на государственной службе, была заменена новой для России системой жалования. Эти изменения традиционного отечественного уклада послужили условиями возникновения прокурорского надзора и прокуратуры.
Но наряду с условиями возникновения прокуратуры в Государстве Российском имеются и его предпосылки. Анализ законодательства за период времени с 1649 г. по 1721 г. позволил установить достаточно обширный перечень предпосылок возникновения прокурорского надзора в Государстве Российском. Вот некоторые из них: надзор за должностными лицами; надзор старост; отдача под суд воевод; наблюдение за торговыми людьми; наблюдение земскими бургомистрами за исправностью таможенных и питейных сборов; установление запретов; надзор за государственными расходами; взыскание с губернаторов за учинение медлительности; предписание вице-губернатору иметь надзор; строжайшее взыскание за неточное исполнение предписаний; взыскание с губернаторов за неисполнение по указам Сената; наказание вредителей государственного интереса; рассмотрение дел по Уложению; предостережение губернаторов, вице-губернаторов и воевод о недопустимости притеснений при сборе налогов; надзирание высшими должностными лицами (президентами и вице-президентами) коллегий.
Теперь рассмотрим каждую из указанных предпосылок возникновения прокурорского надзора.
В подтверждение надзора за должностными лицами приведу следующие два именных указа: «О надзоре за Касимовским Царевичем и его людьми, и о воспрещении им иметь какие либо сношения с Магометанами других государств» от 11 июля 1651 г. и «О надзоре за высолкою из Тюмени в Касимовскую деревню, на житье, вдовою Рафа Всеволоцкого, с сыном ее и дочерью, бывшею невестою Государя» от 17 июля 1653 г.
Надзор старост как предпосылка возникновения прокурорского надзора предусмотрен в Именном указе «Об учинении для пробы золотых и серебряных вещей проб клейм, о переписке золотых и серебряных рядов и лавок, о выборе старост для надзора за торговыми и мастеровыми людьми для клеймения золотых и серебряных вещей, со взятием пошлины» от 13 февраля 1700 г.
В Именном указе «Об отдаче под суд Воевод за противозаконные поступки и самовольство» от 16 февраля 1700 г. речь идет об ответственности подданного, осуществлявшего государственную службу не в соответствии с законодательством.
Именной указ «О наблюдении за торговыми людьми города Самары, чтобы они вина, пороху и других заповедных товаров и беглых людей на Яик не привозили» от 28 февраля 1700 г. фактически направлен против контрабанды и незаконной миграции подданных Российского государства.
В наказе «Брянским Бурмистрам из Московской Бурмистерской палаты» «О выборе земских Бурмистров и о наблюдении за исправностью таможенных и питейных сборов» от 30 сентября 1700 г. фактически закреплена еще одна предпосылка — «наблюдение земскими бурмистрами за исправностью таможенных и питейных сборов».
Установление запретов как предпосылка возникновения прокурорского надзора предусмотрена в нескольких нормативных правовых актах. Так, о ней идет речь в Манифесте «О запрещении всякого чина людям оказывать Малороссийскому народу обиды, оскорбления, укоризны, порицание изменниками и причинять всякие притеснения» от 1 марта 1710 г. Этот же вид предпосылки предусмотрен в Именном указе «О взыскании с губернаторов штрафа, если они, по тем Сенатским указам, данных им предписаний не исполнят» от 15 февраля 1712 г. а также в Сенатском указе «О непритеснении Сибирских мастеровых людей при взятии с них подушного» от 26 октября 1713 г. Фактически о запрете речь идет в Именном указе «О непродаже крепостных людей по одиночке и неразлучении семейств», «объявленном Сенату Кабинет-Секретарем Макаровым» 15 апреля 1721 г. с целью пресечения продажи «как скотов, чего во всем свете не видится» крестьян помещика, а если сделать было невозможно, то допускалась продажа «целыми фамилиями или семьями, а не порознь». В Сенатском указе «Подробные распоряжения во исполнение Высочайших пунктов состоявших 2 марта 1711 г.: 1) о свободной торговле, 2) о надзоре за Государственными расходами, 3) о сборе денег, 4) о казенных товарах и откупах, 5) об отдаче соли на откуп, 6) о Китайском торге и 7) о Персидском торге» от 13 апреля 1711 г. представляет интерес п. 2, в котором речь идет еще об одной предпосылке возникновения прокурорского надзора — надзоре за государственными расходами.
В Сенатском указе «О подтверждении Губернаторам, что если в сборе, достальных рекрутов, лошадей и третных доточных из подьячих и монастырских служек учинится медленность, то наложено будет на них Губернаторов взыскание» от 11 июля 1711 г. обнаруживается такая предпосылка, как «взыскание с губернаторов за учинение медленности».
О предпосылке возникновения прокурорского надзора — «предписание вице-губернатору иметь надзор» — речь идет в Сенатском указе «О предписании Архангельскому Вице-Губернатору иметь надзор за привозимою иностранцами на кораблях мелкою монетою под Московским гербом» от 16 июля 1711 г4.
В Именном указе «О жалованье разным лицам; об учреждении при Губернаторах и Вице-Губернаторах Ландратского Совета и о наказании вредителей государственного интереса» от 24 апреля 1713 г. речь идет о следующей предпосылке — «наказание вредителей государственного интереса». В этом нормативном правовом акте, а также в Именном указе «О доношении всяким людям о Государственных интересах Царскому Величеству Самому» от 23 октября 1713 г. важное значение имеет использование термина «государственный интерес».
Еще одна предпосылка возникновения прокурорского надзора — предостережение губернаторов, вице-губернаторов и воевод о недопустимости притеснений при сборе налогов — предусмотрена в Сенатском указе «О предостережении Губернаторов, Вице-Губернаторов и Воевод, чтоб посланные от них чиновники для поверки ревизских сказок вотчинах Архиерейских и монастырских, крестьянам и другим обывателям никаких обид и налогов не чинили» от 19 июня 1721 г5.
Вышеуказанные предпосылки, являясь ни чем иным, как первоочередными интересами государства в обеспечении законности и исправном функционировании государственного аппарата, повлекли за собой…
2. Возникновение и развитие прокуратуры в Российской Империи
Первым нормативным правовым актом о прокурорском надзоре принято считать именной указ Петра I от 12 января 1722 г. «Об обязанностях сенатских членов, о заседании президентов воинских коллегий, иностранной и берг-коллегий в Сенате, о бытии при Сенате генерал- и обер-прокурорам, рекетмейстеру, экзекутору и геральд-мейстеру, а в каждой коллегии по прокурору...». Шесть дней спустя указом от 18 января 1722 г. были учреждены должности прокуроров в надворных судах. Этот указ положил начало ликвидации фискальных органов (они прекратили свое существование 29 декабря 1729 г.) с последующей передачей их функций прокуратуре.
После смерти Петра I прокуратура фактически бездействовала, в особенности в период царствования Анны Ивановны, т.е. по существу была ликвидирована. Она была восстановлена Указом императрицы Елизаветы Петровны от 12 декабря 1741 г. и наделена теми же правами, которые имела в период царствования Петра I.
Полностью же прокуратура сформировалась, как орган надзорного типа при Екатерине П. С разделением Сената на департаменты Генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII в., продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. В значительной мере был усилен прокурорский надзор за законностью в деятельности местных (губернских) органов власти. В этом большую роль сыграл правовой акт – «Учреждения для управления губерний» от 7 ноября 1775 г. В соответствии с ним прокуратура стала представлять систему таких органов: генерал-прокурор, губернский прокурор и губернский стряпчий, прокурор и стряпчий при верхнем земском суде, прокурор и стряпчий при губернском магистрате, прокурор и стряпчий при верхней расправе, уездный стряпчий в уезде. В главе XXVIII «О прокурорской и стряпчей деятельности» (ст. 404—410) указанного нормативного правового акта был регламентирован порядок «определения на должность» перечисленных должностных лиц, а также установлены их права и обязанности по общему и судебному надзору. Причем было проведено разграничение между компетенцией губернского прокурора и стряпчего. Если губернский прокурор осуществлял общий надзор, то стряпчий — судебный надзор. Выполнение возложенной на губернского прокурора функции надзора имело определенную специфику. В его компетенцию не входило непосредственное устранение нарушений закона. О выявленных злоупотреблениях губернский прокурор должен был сообщать тому органу, который был правомочен устранить правонарушение — «наместническому правлению», и Генерал-прокурору. В последнем случае преследовалась цель уведомить руководителя прокурорской системы о результатах действий губернского прокурора. Выполнение данной обязанности позволяло также использовать полномочия Генерал-прокурора для устранения правонарушений в ситуациях, выходивших за пределы возможностей губернского прокурора.
Устав благочиния от 8 апреля 1782 г. специально указывал на надзор прокурорских чиновников за нормативно-правовыми актами.
В период царствования Павла I прокурорский надзор был существенно ослаблен, сокращены штаты органов прокуратуры, как в центре, так и на местах. Однако, несмотря на это, прокуратура продолжала оставаться активно действующим государственным надзорным органом.
С созданием в 1802 г. Министерства юстиции, министр юстиции одновременно стал занимать должность Генерал-прокурора, а губернские прокуратуры стали входить в состав органов юстиции на местах. Манифестом об «Общем учреждении министерств» от 25 июля 1811 г. на Министерство юстиции Российской империи была возложена задача управления всей системой судов и прокуратуры: назначение, перемещение, увольнение всех лиц судебного ведомства, учреждение и упразднение судов, надзор за их деятельностью. «Чины прокурорского надзора» должны были назначаться из лиц «православного исповедывания».
Первым министром юстиции России и одновременно генерал-прокурором стал знаменитый русский поэт Г. Р. Державин. На этом посту он пробыл немногим более года, однако именно им было положено начало разработке и правовому закреплению принципов прокурорского надзора и организации собственной деятельности прокуратуры6.
22 сентября 1802 г. Державиным был издан Высочайше одобренный циркулярный ордер. В нем генерал-прокурор предписывал прокурорам, чтобы о каждом определении присутственного места, "несогласном с законами" или относящимся "ко вреду службы, а паче к ущербу интереса императорского величества или к отягощению народному", они, не останавливая исполнение, с "прилежностью" сообщали губернскому правлению и одновременно доносили своему начальнику. В случаях, если какое-либо решение присутственного места, не основанное на законе, было принято на основании предложения вышестоящего министерства, губернский прокурор обязан был немедленно сообщить об этом генерал-прокурору. Обо всех выявленных нарушениях законов, по которым состоялось исполнение и "невозможно отвратить беспорядок, вред или убыток", прокурор обязывался сообщать генерал-прокурору систематически, по "третьим года". При расследовании дел прокурору вменялось в обязанность наблюдать, с одной стороны, "не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода", а с другой — следить, нет ли "упущения и послабления преступлениям, а наипаче сокрытия нетерпимых злодеяний", а также за тем, чтобы следствие "приведено было в надлежащую ясность" и окончено с "совершенным беспристрастием"7.
По прошествии времени, уже в 1845 году, Уложением о наказаниях уголовных и исправительных была установлена ответственность прокуроров и стряпчих.
А после была судебная реформа 1864 г., которая закрепив основополагающие принципы деятельности прокуратуры, вместе с тем ограничила ее только вопросами судебного ведомства, а именно: уголовными, гражданскими делами и судебным управлением. В последующем на прокуратуру были возложены и различные административные функции, что все больше превращало ее из органа надзора в орган государственного управления. Прокуроры приобретают права надзора за судебными следователями, широкие полномочия по участию в предварительном следствии, суде, где выступают в качестве государственных обвинителей. Целый ряд полномочий приобретает прокурор и в гражданском судопроизводстве. Однако его общенадзорная деятельность в это время отступает на второй план.
Проанализируя подробней Устав уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г., можно сказать, что он являлся кодифицированным актом, в котором был урегулирован порядок уголовного судопроизводства. В указанном нормативном правовом акте использовался термин «прокурорская власть» (например, ст. 511). Прокуроры и товарищи прокуроров осуществляли функции надзора и уголовного преследования. Они возбуждали уголовные дела (ст. 297), однако сами предварительного следствия не осуществляли (ст. 278). При рассмотрении уголовных дел в судах прокуроры и товарищи прокуроров в качестве одной из сторон пользовались равными правами с подсудимыми и их защитниками как другой стороной, т.е. обеспечивалась состязательность уголовного процесса.
Порядок гражданского судопроизводства регулировался «Основными положениями гражданского судопроизводства» 1862 г. и Уставом гражданского судопроизводства. Участвующий в этом виде судопроизводства прокурор осуществлял функцию надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губерний и в Сенате. Этот надзор по сравнению с надзором за рассмотрением уголовных дел имел ограниченный характер и «состоял в основном из просмотра журналов поднадзорных государственных органов. Обо всех замеченных в журналах нарушениях закона прокурор должен был уведомлять губернское начальство и Министерство юстиции. Протест прокурора не мог приостановить исполнение принятого соответствующими органами решения по делу»8.
Последующие изменения в систему прокуратуры, как и в жизнь всей страны, привнесло постановление Временного правительства «О провозглашении России республикой», где было объявлено, что «государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский и провозглашает Российскую республику». В состав Временного правительства как правопреемника Совета Министров и как органа исполнительной власти входил обер-прокурор Святого Синода, что было закреплено в постановлении Временного комитета Государственной Думы от 2 марта 1917 г. и подтверждено в Декларации Временного правительства от 3 марта 1917 г.
Ну что ж, как говаривал один любитель театральных постановок, в другое время и в другой стране: «король умер – да здравствует король». На этой ноте Российская Империя отправилась в Лету, а вслед за ней и имперская прокуратура, которой вскоре было суждено возродиться, хоть и в несколько измененном виде, под красным флагом тогда еще не победившего социализма. Об этом, пусть и коротком, в сравнении с предыдущим, но не менее важным этапом существования прокуратуры, речь пойдет в следующей главе.
3. Прокуратура страны Советов
26 октября 1917 г. принято считать началом смены эпох. Именно в этот день II Всероссийский съезд Советов принял постановление «Об образовании Рабочего и Крестьянского Правительства», которым предусматривалось образовать для управления страной «впредь до созыва Учредительного собрания временное и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров». Контроль за деятельностью этого правительства был возложен на Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и на его постоянно действующий орган — Центральный Исполнительный Комитет. Декретом СНК РСФСР «О суде» от 24 ноября 1917 г. были упразднены существовавшие «общие судебные установления, как-то: окружные суды, судебные палаты и правительствующий сенат». Для осуществления правосудия были образованы революционные трибуналы. Были упразднены и «институты судебных следователей, прокурорского надзора». При этом дела, производства, архивы и имущество «чинами прокурорского надзора» должны были передаваться «особым комиссарам». Функцию уголовного преследования могли осуществлять «все неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами».
Постановлением Народного комиссариата юстиции «Об избрании Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов комиссаров юстиции впредь до создания постоянных судебных установлений и об обязанностях избранных комиссаров» от 19 декабря 1917 г. в связи с упразднением различных институтов, в том числе и прокурорского надзора, было предписано «немедленно избрать комиссаров юстиции». Инструкцией НКЮ «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке ведения его заседаний» от 19 декабря 1917 г. при производстве судебного следствия предусматривалось участие обвинения и защиты. В качестве обвинителей и защитников допускались «все пользующиеся политическими правами граждане обоего пола».
Но датой воссоздания российской прокуратуры, большинство авторов считают 28 мая 1922 г., когда III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета утвердила Положение о прокурорском надзоре. Этим Положением на прокуратуру были возложены: надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и граждан; опротестование противоречащих закону постановлений и распоряжений; возбуждение уголовного преследования против лиц, нарушающих уголовные законы; наблюдение за деятельностью органов, производящих расследование; поддержание государственного обвинения в суде, а также наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
В соответствии с Положением во главе прокуратуры стоял Прокурор Республики, который одновременно являлся Народным Комиссаром юстиции. Организационно прокуратура входила в состав Народного Комиссариата юстиции. Назначение, перемещение и отстранение от должности прокуроров в соответствии с Положением производилось Прокурором Республики.
Особенность развития законодательства о прокурорском надзоре состояла в том, что длительное время структура прокуратуры, функции и полномочия прокуроров в основном регулировались законодательством о судоустройстве9.
Важное значение для развития прокурорского надзора имело Положение о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г.1 В соответствии с этим Положением Прокурор Верховного Суда Союза ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в союзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ. Хотя отдельные полномочия Прокурора Верховного Суда Союза ССР распространялись на прокуроров союзных республик, последние в его подчинении не находились. В союзных республиках прокуратура строилась на началах централизации с подчинением Прокурору Республики всех нижестоящих прокуроров.
Дальнейшим шагом в развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение Постановлением ЦИК и СНК СССР 17 декабря 1933 г. Положения о Прокуратуре Союза ССР. В соответствии с Положением в составе центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР для непосредственного руководства органами военной прокуратуры была образована Главная военная прокуратура во главе с Главным военным прокурором — старшим помощником Прокурора Союза ССР. Прокуратура была выведена из состава Верховного Суда Союза ССР и учреждалась как самостоятельный орган. Однако прокуроры союзных республик оставались в системе республиканских народных комиссариатов юстиции.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР» все органы прокуратуры были выделены из системы народных комиссариатов юстиции, и тем самым завершилась ее централизация.
Важной вехой в дальнейшем развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение Президиумом Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР. Изданное на основе Конституции СССР 1936 г. Положение конкретизировало функцию высшего надзора применительно к основным его отраслям, определяло правовые средства осуществления прокурорского надзора.
В этом важнейшем правовом акте получила свое воплощение идея об одной из главнейших обязанностей прокурора — опротестовывать всякое незаконное решение. Положение обязывало всех прокуроров опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определения и постановления судебных органов (ст. 13, 23, 25). Положение обязывало также прокуроров (ст. 16) вносить в государственные и общественные организации представления об устранении нарушения закона и причин, способствующих этим нарушениям. Специальная глава Положения закрепляла структуру органов прокуратуры, регулировала порядок назначения и прохождения службы работниками прокуратуры.
24 февраля 1964 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР, в котором, в систематизированном виде, изложены порядок, и основания применения мер поощрения и наложения взысканий на указанных лиц.
Основополагающие положения о прокурорском надзоре были закреплены в Конституции СССР, принятой Верховным Советом СССР в 1977 г. В ней в отличие от ранее действовавшей Конституции дается подробный перечень органов, за точным и единообразным исполнением законов которыми осуществляют надзор прокуроры (ст. 164). В ст. 168 основного закона было закреплено, что прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР. Конституция СССР определяла порядок назначения, подотчетность Генерального прокурора СССР и срок его полномочий, а также порядок назначения нижестоящих прокуроров.
Общесоюзным законодательным актом, регулирующим прокурорский надзор, стал Закон о прокуратуре СССР, принятый Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. Он является по своей юридической природе актом комплексного регулирования, содержащим нормы, определяющие как организацию, так и деятельность прокуратуры, в том числе и военной прокуратуры. В нем были конкретизированы задачи и основные направления деятельности органов прокуратуры. Закон возлагал на органы прокуратуры координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями (ст. 3); определял, что прокуроры, решая задачи укрепления законности, взаимодействуют с Советами народных депутатов, другими государственными органами, общественными органами и трудовыми коллективами, опираются на активную помощь граждан (ст. 4).
В отличие от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзоре в СССР Закон четко определял полномочия прокуроров применительно ко всем отраслям прокурорского надзора, уточнял сроки рассмотрения актов прокурорского надзора и, что особенно важно, предусматривал обязательность исполнения органами и должностными лицами требований прокуроров об устранении выявленных ими нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий, о предоставлении актов и других необходимых документов, материалов и сведений, о проведении проверок, ревизий, выделение специалистов, о явке в прокуратуру и даче объяснений по поводу нарушений закона и другое.
И последним важным, на мой взгляд, законодательным актом стало постановление Президиума Верховного Совета СССР 29 мая 1980 г. «О структуре Прокуратуры Союза ССР». 28 октября 1980 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры СССР.
Подводя итог, могу сказать, что, несмотря на кратковременность существования советской прокуратуры по сравнению со своей имперской предшественницей, массив законодательства в отношении ее был неизмеримо больше, вследствие этого и ограниченного в объеме курсового проекта я смог лишь осветить основные правовые акты, регулирующие деятельность прокуратуры, в ущерб остальной ее истории. Далее речь пойдет о последнем изменении общественно-политического строя в нашей стране, а точнее, что эти изменения внесли в прокуратуру, ее законодательство и систему.
4. Прокуратура в Российской Федерации
Итак, первым нормативным правовым актом российского этапа развития прокурорского надзора, специально предназначенным для регулирования организации и деятельности прокуратуры, стал Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. Данный Закон вводился в действие с момента его опубликования, т.е. с 18 февраля 1992 г. (первая публикация в «Российской газете»). В ст. 1 Закона указывалось, что прокуратура России «осуществляет надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности». К числу «направлений прокурорской деятельности» относились: надзор, участие прокуроров в расследовании уголовных дел судами, а также осуществление предварительного расследования (ст. 2). Статьями 7, 8, 9 этого же Закона предусматривались иные направления деятельности прокуратуры: участие прокурора в заседаниях органов государственной власти и управления, участие в правотворческой деятельности, рассмотрение и разрешение в прокуратуре заявлений и жалоб. Статьей 10 данного Закона определялась система органов прокуратуры.
В разделе III (главы 1—3) Закона определялись предмет надзора, полномочия прокурора по следующим трем видам прокурорского надзора: надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за тем, чтобы издаваемые ими правовые акты соответствовали законам; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.
В связи с обострением «политической конфронтации в обществе, усилением сепаратизма, национализма, преступности» Указом Президента РФ от 20 марта 1993 г. была подчеркнута обязанность высшего должностного лица государства создавать необходимые условия «для нормальной работы судов и прокуратуры». В соответствии с Законом РФ от 28 апреля 1993 г. на федеральные органы государственной охраны была возложена обязанность обеспечения безопасности Генерального прокурора РФ. Постановлением Президиума ВС РФ от 28 июня 1993 г. было утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры Российской Федерации. Законом РФ от 21 июля 1993 г. был определен перечень Учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, составляющих единую уголовно-исполнительную систему10.
На этом можно завершить обзор периода существования прокуратуры, условно именуемый некоторыми авторами «предконституционным»11. Он начался 2 января 1991 г. и завершился 21 сентября 1993 г., когда был принят Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». В этот период продолжала действовать Конституция РСФСР 1978 г., в которую вносились изменения и дополнения. Прокуратура, являясь самостоятельным государственным органом, осуществляла направления деятельности. Важнейшее место среди них отводилось надзору.
С момента принятия указа от 21 сентября 1993 г. начался второй период российского этапа развития прокурорского надзора (продолжающийся до ныне), условно назовем его «конституционным». В соответствии с выше упомянутым Указом Генеральный прокурор РФ назначался Президентом РФ и был ему подотчетен.
12 декабря 1993 г. была принята Конституция РФ, в связи с чем была изменена редакция Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии со ст. 1, Прокуратура Российской Федерации представляла «единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов». Было отмечено, что (помимо надзора) прокуратура России выполняет и иные функции. Законом впервые устанавливался «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций». После вступления России в Совет Европы Генеральному прокурору рекомендовалось «усилить надзор за исполнением законов об условиях содержания лиц, осужденных к смертной казни, и лиц, которым смертная казнь заменена пожизненным лишением свободы». 24 мая 1996 г. был принят Уголовный кодекс Российской Федерации. Частью 2 ст. 294 УК РФ устанавливалась уголовная ответственность за вмешательство «в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора, следователя или лица, производящего дознание, в целях воспрепятствования всестороннему, полному и объективному расследованию дела». Также в уголовном порядке преследовалось посягательство на жизнь прокурора, следователя, «совершенное в целях воспрепятствования законной деятельности указанных лиц либо из мести за такую деятельность» (ст. 295 УК РФ). Предусматривалась уголовная ответственность и за клевету в отношении прокурора, следователя (ч. 2—3 ст. 298 УК РФ).
Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г. № 659 было утверждено Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации. Существенные изменения были внесены Федеральным законом РФ от 23 декабря 1998 г. в Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации». В частности, был дополнен перечень видов прокурорского надзора — «надзор за исполнением законов судебными приставами».
Дальнейшее реформирование законодательства о прокуратуре увязывается с Указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Этим Указом, территория России была подразделена на семь федеральных округов: Центральный федеральный округ, Северо-Западный федеральный округ, Северо-Кавказский федеральный округ12, Приволжский федеральный округ, Уральский федеральный округ, Сибирский федеральный округ, Дальневосточный федеральный округ. Соответственно приказом Генерального прокурора РФ «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» от 5 июня 2001 г. № 98, подобные управления были созданы во всех округах, кроме Северо-Кавказского. В последнем, функции управления Генеральной прокуратуры возлагались «на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе».
При выполнении возложенных функций управления Генеральной прокуратуры не подменяют прокуратуры субъектов Российской Федерации, а взаимодействуют с ними и вправе вмешиваться в их деятельность только тогда, когда для устранения нарушений законности, полномочий прокурора субъекта Федерации недостаточно, либо имеются иные причины и обстоятельства. Таким образом, управление Генеральной прокуратуры РФ в федеральном округе является новым звеном прокуратуры.
Конец 2001 г. и весь 2002 г. ознаменовались обновлением кодифицированного законодательства. Так, Государственной Думой ФС РФ 22 ноября 2001 г. был принят Уголовно-процессуальный кодекс российской Федерации, 20 декабря 2001 г. — Кодекс Российской федерации об административных правонарушениях, 14 июня 2002 г. — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, 23 октября 2002 г. — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
В трех из четырех перечисленных кодексов законодатель отказался от такого акта прокурорского надзора, как протест. Теперь прокурор, принимая участие в уголовном, арбитражном и гражданском судопроизводстве, вправе принести представление. Лишь в административном судопроизводстве законодатель сохранил прежнюю форму прокурорского реагирования — протест.
Наконец, последние перемены в прокуратуре принесли летние изменения 2007 г. в закон «О прокуратуре РФ» и Уголовно Процессуальный Кодекс. Вследствие образования следственных комитетов, в том числе и при прокуратуре, прокуроры лишились возможности возбуждать уголовные дела, теперь они лишь дают на это согласие следователям.
Но на этом процесс совершенствования законодательства о прокуратуре не заканчивается, и пока нет основания для ограничения второго периода российского этапа развития прокурорского надзора какой-либо датой.
Вот, собственно и все, что можно сказать об истории развития прокуратуры на сегодняшний день, учитывая ограниченный учебными стандартами объем курсового проекта. Прокуратура Российской Федерации еще слишком молода и продолжает развиваться, а потому точку в этом повествовании предстоит поставить кому-то другому, если конечно ее не отменят еще разок на моем веку, ввиду того, что на земле русской наступят мир, благоденствие и всеобщий коммунизм.
Заключение
Представляется, что развитие законодательства о прокурорском надзоре на протяжении всех трех этапов преследовало две цели:
определить место прокуратуры в системе органов государства;
установить объем полномочий прокуратуры, сводимых в итоге к направлениям ее деятельности.
Место прокуратуры в системе органов государства в значительной мере обусловливалось состоянием самой государственности. В так называемые «переходные периоды», когда государственность ослаблялась, роль прокуратуры как органа уголовного преследования с использованием ее в политических целях усиливалась.
Достаточно длительный период совершенствования законодательства о прокурорском надзоре, к сожалению, не определил ни место прокуратуры в системе органов государства, ни объем специальных (только ей присущих) полномочий. Это связано в первую очередь с отсутствием определения цели реформирования законодательства о прокурорском надзоре.
Но независимо от возобладания тех или иных тенденций в развитии законодательства о прокурорском надзоре представляется важнейшим сохранение прокуратуры в системе российской государственности в качестве самостоятельного органа, предназначенного для осуществления точно обозначенных законом функций. Тем самым необходимо признать и «вечный» характер прокуратуры как правового института и как правового явления в российской государственности, на что обратил внимание еще в 1863 г. В. Лакиер13.
Библиографический список
Конституция Российской Федерации
Уголовно-процессуальный Кодекс РФ от 22.11.2001
ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992
Ковязина Ю.А. Основы возникновения и существования надзорной власти в России. Законность. 2002. № 1, с. 2 – 8
Орлов Ю.Г. По стезе правды и законов (генерал-прокурор Державин). Законность. 1993. № 9 с.43
Кузнецов Д.В. Российская прокуратура: история и перспективы. Российский следователь. 2005. № 6, с. 17 – 29
Прокурорский надзор. Учебник. Сост. Бессарабов А.Н. М: 2006
Прокурорский надзор. Учебник. Сост. Винокуров Ю.Е. М: 2005
Прокурорский надзор. Учебник под ред. Галустян О.А. М: 2004
Прокурорский надзор. Учебник. Сост. Сухарев К.Р. СПб:2003
Прокурорский надзор в РФ. Учебник. Сост. Савенков С.В. М: 2001
Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре (сборник статей) Воронеж: 1983
Казанцев С.М. Роль прокуратуры в гражданском процессе дореволюционной России. Воронеж: 1988
Сборник законодательства Российской Империи. Т 3. Сост. Боликов Р.А. Новосибирск: 1995
1 Здесь и далее: Сборник законодательства Российской Империи. Т. 3 Сост. Боликов Р.А. с. 41
2 Там же с. 43
3 Именной Указ «Об учреждении Губерний и расписаний к ним городов»\ «Ближняя Канцелярия», 18.12.1708
4 Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре (сборник статей). Воронеж: 1983, с. 24
5 Прокурорский надзор. Под ред. Галустян О.А. М: 2004, с. 30
6 Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре (сборник статей). Воронеж: 1983, с. 37
7 Орлов Ю.Г. По стезе правды и законов (генерал-прокурор Державин)//Законность. 1993. №9 (707) с.43
8 Казанцев С.М. Роль прокуратуры в гражданском процессе дореволюционной России. Воронеж: Изд-во Воронежского Университета. 1988, с. 81-82
9 Рохлин И.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Курс лекций. СПб: 1998, с. 16
10 Сухаре А.Я., Алексеев А.И., Журавлев М.П. Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. М: 1999, с. 67
11 Галустян О.А. Прокурорский надзор. Учебник. М: 2004, с. 68.
12 В соответствии с Указом Президента РФ от 21 июня 2000 г. был переименован в Южный федеральный округ (см.: СЗ РФ. 2000. № 26. Ст. 2748).
13Лакиер В. Учреждение прокурорского надзора в связи с различными формами Уголовного судопроизводства // ЖМЮ. 1863. Т. 15. С. 490.