Адміністративна реформа в Україні
Зміст
Вступ
Розділ 1. Загальні засади адміністративної реформи та засоби забезпечення її здійснення
Розділ 2. Концепція адміністративної реформи в україні
2.1 Реформа у системі органів виконавчої влади
2.2 Реформування у сфері державної служби
2.3 Реформування у сфері місцевого самоврядуванні
Висновки
Список використаної літератури
Вступ
Актуальність теми дослідження. Взятий Україною курс на створення правової держави поставив вимогу кардинального реформування всіх сфер суспільно-державного життя. В теперішній час, коли Україна потрапила в складну політичну і економічну ситуацію постає багато нових, важливих питань, які слід вирішувати в найкоротші терміни. Питання адміністративно-територіального устрою України. Потрібність удосконалення адміністративно-територіального устрою будь-якої країни постає відразу після здобуття державою незалежності. Але доцільним вирішенням питання щодо можливих перетворень устрою держави може залишатися і після здобуття країною незалежності. Зрозумівши те, що відразу після здобуття незалежності, Україна не зможе ефективно і вдало провести адміністративно-територіальну реформу в зв’язку з тим, що в перші роки незалежності постало безліч питань, які потребували негайного вирішення. Але вже зараз є всі умови для докорінного реформування адміністративно-територіального устрою.
На жаль, складний політичний стан України в даний момент дещо гальмує реформування адміністративно-територіального устрою. Поспішати з втіленням певних змін не слід. Зміни повинні бути виважені і продумані з усіх позицій, а це можливе лише шляхом глибоких, обдуманих і ефективних дій по реформуванню адміністративно-територіального устрою. А для здійснення вдалого реформування треба перш за все зважити всі аспекти державних перетворень, знайти всі негативні явища і вдало їх знешкодити.
Від територіального устрою залежить розташування соціальних, культурних і економічних об’єктів, рівень об’єднання громадян, а що саме головне - розміщення державних органів. Треба зазначити той факт, що Україна дещо спізнилась з проведенням цієї реформи. Але для ефективного проведення реформи треба розробити поступовий план проведення, який би міг передбачити всі труднощі, які можуть постати на шляху здійснення реформи. Реформу слід здійснювати згідно чинного законодавства. Слід мати на увазі, що реформування адміністративно-територіального устрою неможливе без внесення змін до Конституції України та нормативно-правових актів, які регулюють питання адміністративно-територіального устрою України. При таких умовах може скластися ситуація, коли Конституція і нормативно-правові документи будуть суперечити один одному. Треба докласти достатню кількість зусиль для попередження такого явища. Для того, щоб ця реформа призвела до позитивних змін в устрої України треба залучати до проведення авторитетних політичних діячів держави і висококваліфікованих юристів України. Адже адміністративно-територіальна реформа покликана на подолання кризового становища устрою України.
Розділ 1. Загальні засади адміністративної реформи та засоби забезпечення її здійснення
Сучасна система державного управління в нашій країні залишається недостатньо ефективною. Одна з основних причин цього полягає в тому, що державне управління безсистемно поєднує ті структури й елементи, які зали шилися у спадок від радянського минулого, і ті що сформувалися протягом останніх років. Ця система суперечлива, громіздка, незручна для громадян, має низький коефіцієнт корисної дії. Як наслідок, вона гальмує соціально - економічний розвиток країни.
Необхідність створення нової, ефективнішої системи державного управління шляхом адміністративної реформи вже не лише визнана фахівцями, а й закріплена національними НПА.
Зміст адміністративної реформи полягає в комплексній побудові системи державного управління в Україні та утворення необхідних інститутів державного управління, яких поки що немає в нашій країні.
Метою адміністративної реформи є поетапне створення системи державного управління, яка забезпечить становлення України як розвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, культури та демократії. Реформована система державного управління має стати близькою до потреб громадян, прозорою, побудованою наукових принципах і ефективною.
Для досягнення цієї мети необхідно розв'язати такі завдання:
формулювання ефективної організації виконавчої влади на центральному та місцевому рівнях;
формулювання сучасної системи місцевого самоврядування;
запровадження принципів функціонування органів виконавчої влади та місцевого самоврядування як діяльності для надання державних та громадських послуг, забезпечення реалізації людських прав і свобод;
організація державної служби на нових засадах;
створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;
можливо, поступове запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.
Основні напрями адміністративної реформи визначено в Концепції адміністративної реформи в Україні: створення нової правової бази.
Формування нових інститутів, організаційних структур державного Управління.
Кадрове забезпечення нової системи державного управління.
Формування й зміцнення нових фінансово-економічних основ державного управління.
Наукове й інформаційне забезпечення державного управління.
Київський Центр стратегічних ініціатив розробив Концепцію розвитку і реформування державної служби та державного управління України, яка включає прогноз розвитку технологічної цивілізації.
Проект адміністративної реформи розраховано на відносно тривалий період реалізації. Він включає три основних етапи.
Перший (підготовчий) етап полягає в розробці та затвердженні Концепції адміністративної реформи (розроблена ще в 1998р) та Програми (досі не розроблена).
Другий етап - це запровадження організаційно - правових засад реформування ключових елементів системи державного управління.
Третій етап має бути присвячений формуванню нових інститутів, нових організаційних структур державного управління.
Протягом 2005р. Кабінет Міністрів та профільні комітети Верховної Ради України розглядали необхідність та можливість проведення адміністративно-територіальної реформи як однієї з складових загальної адміністративної реформи. У складі Кабінету Міністрів була запроваджена посада віце-прем'єра з питань адміністративно-територіальної реформи, створена робоча група, яка розробила проект Закону України "Про територіальний устрій України" з метою укрупнення невеликих територіальних громад та збільшення власних бюджетних ресурсів місцевого самоврядування.
Тогочасний уряд організував широке обговорення цього проекту, проте він не знайшов широкої підтримки в суспільстві. Наступні уряди призупинили роботу над законопроектом, який так і не було офіційно внесено на розгляд Верховної Ради.
Однією з можливих причин цього є те, що адміністративна реформа має проводитися поступово і позитивно сприйматися суспільством, тому бажано починати її практичне втілення не з такого делікатного питання, як реформування територіального устрою, а з удосконалення державних органів, часткової заміни їх державними установами, що не матимуть владних повноважень і будуть дещо схожими на британські чи на державні агенції в Російській Федерації, поліпшення внутрішньої організаційної структури державних органів, координація їх діяльності, покращення зворотного зв'язку, зниження рівня корупції, підвищення мотивації роботи державних службовців та їх кваліфікації.
Основним ресурсом адміністративної реформи мають бути висококваліфіковані кадри, забезпечення якими можливе шляхом розвитку державної служби.
Розділ 2. Концепція адміністративної реформи в україні
2.1 Реформа у системі органів виконавчої влади
Відповідно до статті 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України є вищим органом в системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України, як уряд, очолює систему органів виконавчої влади, спрямовує і координує діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади. Згідно ж з концепцією адміністративної реформи, метою реформування Кабінету Міністрів України є забезпечення максимально повного й точного втілення в життя конституційного статусу Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої влади України. Згідно з цим Кабінет Міністрів повинен стати центром державного управління, ефективність роботи якого ґрунтується на підтримці Парламенту та Президента України.
Основою ж реформування уряду має бути законодавче визначення таких основоположних напрямів його діяльності, як:
вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави;
розроблення проектів законодавчих актів та підзаконної нормативно-правової бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента України тощо;
Важливою умовою реалізації конституційного статусу Кабінету Міністрів є забезпечення гармонійних відносин уряду з Секретаіратом Президента. В основу проведення організаційних змін в Кабінеті Міністрів та його апараті має бути покладено чітке уявлення про сукупність функцій уряду, визначених Конституцією і законами України. Зокрема, слід розмежувати:
1) функції Кабінету Міністрів України як колегіального органу, що виконуються шляхом проведення засідань уряду, а в окремих випадках - шляхом опитування.
До цих функцій, зокрема, належить:
вироблення та здійснення політики уряду;
прийняття актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів;
реалізація права законодавчої ініціативи;
обговорення найважливих питань життя держави та суспільства, а також діяльності самого Кабінету Міністрів; - заслуховування звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої влади.
2) функції Кабінету Міністрів України, що виконуються членами уряду відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів. - спрямування, координація та контролювання діяльності міністерств та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади;
ведення переговорів і підписання міжнародних договорів від імені Кабінету Міністрів.
3) функції Кабінету Міністрів України, що забезпечуються такими організаційними формами роботи Кабінету Міністрів, як урядові комітети. Урядові комітети має на меті:
а) зменшення навантаження на Кабінет Міністрів в цілому шляхом делегування попереднього розгляду питань та проектів до урядових комітетів, що вже здійснюється на даний момент. У подальшій перспективі слід розглянути можливість внесення змін до Конституції України, що дозволить надати згаданим комітетам право остаточного схвалення рішень з обмеженого законами кола питань;
б) підвищення рівня колегіальності в роботі уряду шляхом запобігання надмірному впливу окремих міністрів на вироблення та здійснення політики уряду та надання рівних можливостей всім міністрам спільно формувати та проводити цю політику; в) чітке визначення місця і ролі віце-прем'єр-міністрів в процесі формування та реалізації політики уряду.
Ґрунтуючись на викладеному вище, слід здійснити ряд заходів щодо поліпшення організації роботи уряду. Першорядне значення має реалізація такої умови: робота апарату Кабінету Міністрів не повинна підміняти діяльність міністрів. Прем'єр-міністр працює з міністрами безпосередньо, а не через апарат уряду.
Зміни в організації роботи Кабінету Міністрів зумовлюють необхідність реорганізації його апарату, завданням якого повинно бути, зокрема, організаційне, інформаційно-аналітичне, правове, матеріально-технічне і інше обслуговування Кабінету Міністрів, урядових комітетів.
Апарат кабінету міністрів має здійснювати такі функції:
а) допомагає Прем'єр-міністру та віце-прем'єр-міністрам в організації роботи уряду;
б) інформує відповідні міністерства про документи, які подаються до Кабінету Міністрів та урядових комітетів;
в) забезпечує документування рішень Кабінету Міністрів та урядових комітетівг) здійснює контроль виконання рішень Кабінету Міністрів;
д) надає експертні висновки Прем'єр-міністрові та віце-прем'єр-міністрам з питань галузевої політики;
е) організаційно обслуговує засідання урядових комітетів;
з) забезпечує правову експертизу проектів рішень Кабінету Міністрів та інших актів законодавства.
Центральні органи виконавчої влади - це група підвідомчих Уряду органів виконавчої влади.
До центральних органів виконавчої влади належать:
Державні комітети - це центральні органи виконавчої влади, які, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого характеру.
Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом - це новий вид органів виконавчої влади, який входить до групи центральних органів виконавчої влади. Особливість даного виду органів полягає, зокрема, в тому, що всі питання їх правового статусу та взаємовідносин з іншими органами мають вирішуватися шляхом прийняття законів, що визначають повноваження і порядок діяльності саме цих органів.
У цілому структурна реорганізація органів виконавчої влади повинна проводитись обов'язково за умови попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій, компетенції або методів діяльності відповідних структур. Кількість міністерств, з одного боку, не повинна бути надто малою, щоб кожен з міністрів мав можливість охопити все коло питань, віднесених до його відання, а з іншого боку - надто великою, щоб якомога рідше виникали ситуації, коли вирішення однакових питань покладається водночас на кількох міністрів, що загрожує виникненню колізій та конфліктів інтересів. На місцевому рівні виконавчу владу мають здійснювати місцеві державні адміністрації. Тут основна проблема постає у тому, щоб розмежувати їх повноваження з органами місцевого самоврядування. Задля цього, указом президента України "Про Національну раду з питань взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування". У діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення державного управління і місцевого самоврядування з одночасним посиленням у діяльності районних державних адміністрацій значення розпорядчо-виконавчих функцій.
2.2 Реформування у сфері державної служби
Діяльність держави, функціонування її управлінського апарату здійснюються через державну службу, яка є особливим інститутом сучасної держави.
Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком та удосконаленням державної служби. Метою реформування цього інституту є становлення справді професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної державної служби.
Основними цілями і завданнями державної служби як інституту української держави є:
охорона конституційного устрою створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства захист прав та свобод людини і громадянина;
забезпечення ефективної діяльності державних органів відповідно до їх повноважень і компетенції
Для успішної реалізації визначених цілей і завдань державна служба повинна будуватися на таких базових принципах:
верховенство Конституції і законів України;
пріоритет прав та свобод людини і громадянина;
патріотизм;
професіоналізм і компетентність;
оптимальне поєднання повноважень та відповідальності;
політична і релігійна нейтральність;
відкритість і прозорість.
У побудові державної служби насамперед слід виходити з функцій державних органів, розподілу цих функцій між даними органами, визначення повноважень органів у цілому і кожного окремо, а також повноважень їх працівників. Це дасть змогу розмежувати органи за специфікою діяльності, виявити однорідні функції, визначити доцільний функціональний розподіл між структурними підрозділами та штатними посадами.
Ця частина адміністративної реформи здійснена шляхом прийняття закону "Про державну службу".
Мають бути утверджені нові підходи до організації діяльності державних службовців, зокрема у взаємодії з громадянами, насамперед у принциповій зміні характеру цієї взаємодії.
Щодо захисту державних службовців, то має бути удосконалене застосування норм і гарантій статусу державних службовців. Це включає забезпечення цілісності, системності, повноти та стабільності правового і соціального становища державних службовців, узгодження їх посадових повноважень з правами та обов'язками фактичного перебування на державній службі.
З одного боку, потрібно посилити правові гарантії, матеріальну і моральну захищеність, політичну незалежність державних службовців щодо виконання своїх професійних обов'язків. З другого - створити чіткий механізм відповідальності державних службовців, узгоджений з нормами адміністративного, цивільного фінансового, трудового та кримінального права
2.3 Реформування у сфері місцевого самоврядуванні
У сфері місцевого самоврядування адміністративна реформа передбачає створення нового більш вдосконаленого адміністративно-територіального устрою, через недоліки старої системи, яка будується на засадах радянського поділу, що будувався для побудови бюрократичної системи.
Одним з основних недоліків сучасного устрою є те, що на обласному і районному рівні управління, де функціонують одночасно органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, через відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень цих органів виникає небезпека конкуренції їх компетенції;
Основні етапи трансформації територіального устрою та системи місцевого самоврядування Трансформація територіального устрою та системи місцевого самоврядування має спиратися на національний досвід, а також на світову, практику. При цьому процес перетворень доцільно здійснювати у три етапи з урахуванням:
конституційних і законодавчих засад організації та функціонування держави;
унітарної форми державного устрою, яка забезпечує збереження соборності України;
сучасних тенденцій інтеграційних процесів з огляду на необхідність проведення політики об'єднання невеликих територіальних громад, укрупнення самоврядних адміністративно-територіальних одиниць, утворення агломерацій населених пунктів, економічного районування;
подолання негативних тенденцій дезінтеграції територіальних громад;
одночасного функціонування органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на регіональному рівні управління;
об'єктивної потреби у децентралізації державного управління, делегуванні та передачі функцій і повноважень щодо надання державних та громадських послуг.
Перший етап повинен включати законодавче, ресурсне (фінансово-економічне) і експериментальне забезпечення трансформації існуючої організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування, становлення інституту служби в органах місцевого самоврядування.
З урахуванням перспективи на цьому етапі напрацьовується пакет законодавчих актів щодо реформування організації управління на регіональному і місцевому рівні, приводяться у відповідність із Конституцією України чинні законодавчі акти, які визначають бюджетно-фінансову систему, економічні засади організації управління та територіального розвитку, пов'язані з проведенням політики економічного районування. Поряд з цим розробляються проекти та програми відповідних державно-правових експериментів, які впроваджуються на різних територіальних рівнях управління.
Другий етап охоплює трансформацію низової ланки системи адміністративно-територіального устрою України (село, селище та місто), формування комунальних об'єднань територіальних громад, розмежування сфери відповідальності щодо надання державних та громадських послуг місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на різних територіальних рівнях управління.
Третій етап повинен передбачати трансформацію територіального устрою України з метою оптимізації структури управління на регіональному рівні, наближення прийняття управлінських рішень до населення, запровадження нових фінансово-бюджетних механізмів, раціоналізації функцій місцевих державних адміністрацій.
Висновки
Підбиваючи підсумки, слід зауважити про те, що Україна зараз знаходиться на межі докорінних змін, які слід проводити помірковано. В Україні є можливість на проведення адміністративно-територіальної реформи, але не слід цією можливістю нехтувати і зволікати. Зараз створені всі передумови для проведення реформи і втрата часу може мати згубні наслідки, а саме те що реформування адміністративно - територіального устрою може зазнати невдачі. А це в свою чергу приведе до значних втрат, особливо в фінансовому плані.
В результаті здійснення адміністративної реформи в Україні відповідно до Концепції передбачається поступове формування раціонального механізму державного управління, який дозволить підвищити ефективність реалізації виконавчої влади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням.
Якісно удосконалена система виконавчої влади має покращити вплив на хід та наслідки проведення інших перетворень у нашому суспільстві - насамперед, економічної реформи, особливо з тих питань, де велике значення мають методи та форми державного регулювання і контролю.
Основна мета реформи полягає у комплексній перебудові системи державного управління в Україні, та в розбудові нової системи органів державного управління для здійснення основних завдань.
До пріоритетних завдань Концепція також віднесла покращання регулювання позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Передбачається, що право на такий захист повинно реалізовуватися шляхом подання адміністративної скарги до вищого у порядку підлеглості органу виконавчої влади (посадової особи).
Основною проблемою реалізації адміністративно-правової реформи є недостатність її фінансування, а також відсутність механізму реалізації існуючої концепції.
Проведення адміністративної реформи є етапом демократизації українського суспільства, приведення у відповідність існуючих суспільних відносин з закріпленими у Конституції нормами.
Проведення адміністративно-правової реформи є важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства і полягає у створенні сучасної, ефективної системи державного управління. А формування нової системи державного управління є інструменту подолання кризи в Україні.
Список використаної літератури
1. Указ президента України "Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи" від 20 листопада 1998 року N 1284/98.
2. Указ президента України "Про Національну раду з питань взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування" від 21 лютого 2008 року № 149/2008.
3. Концепція адміністративної реформи в Україні від 1998р. зі змінами внесеними в 2004р.
4. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України; Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 2003.544 с.
5. Указ президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22 липня 1998 року N 810/98.