Правотворчество в Белоруссии
1
Введение………………………………………………………………………………2 стр.
Правотворчество: понятие, принципы, основные виды, стадии………………………..4 стр.
Субъекты правотворчества……………………………………………………………13 стр.
Законодательный процесс……………………………………………………………..16 стр.
Проблемы совершенствования процесса поиска права в деятельности парламента …..24 стр.
Заключение………………………………………………………………………… 33 стр.
Литература……………………………………………………………………………35 стр.
я
В последние годы особый интерес не только ученых, но и практиков вызывают вопросы, касающиеся правотворческой деятельности различных органов государственной власти и, прежде всего результата этой деятельности - принимаемых ими нормативных правовых актов. Огромное значение для совершенствования текущего законодательства, практики его применения, в целом совершенствование правовой системы имеет принятие государственными органами нормативных правовых актов в пределах их полномочий, определение соподчиненности (иерархии) этих актов, порядка опубликования и вступления в силу и т.д. Поэтому исследования, посвященные данной проблематике и в том числе проблемам правотворчества, имеют не только важное теоретическое, но и практическое значение.
Правотворчество - это одно из важных направлений работы государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы - законам и иным нормативным актам - судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций, которая позволяет назвать данное государство правовым без каких-либо преувеличений.
Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных нормативных актов - постоянная задача законодателя, если он стремится к формированию правового государства. Именно этим объясняется теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права. «Потребителями» законов являются люди, общество, поэтому нельзя допускать принятия поспешных, непродуманных правовых решений, так как любая ошибка законодателя влечет неоправданные материальные затраты, нарушение интересов граждан.
Кроме того, осмысление теоретических проблем правотворчества под углом зрения юридической науки и практики, а также видение глубинных процессов правообразования вообще, объективной обусловленности права потребностями социально-экономического развития позволяет глубже оценить роль права, увидеть всю значимость и многогранность правотворческой деятельности органов государства, а, следовательно, и значимость деятельности юриста в подготовке нормативных правовых актов и в проведении их в жизнь.
По своей сущности Республика Беларусь - правовое государство. Это установлено в статье 1 Конституции Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, внесенными на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года. ¹ Однако правовое государство - это высокий уровень авторитета государственности, реальный режим господства права, обеспечивающий все права человека и гражданина в экономической, политической и духовной сферах. Поэтому для создания правового государства недостаточно его провозглашения, оно должно фактически сложиться как система гарантий от беспредельного вмешательства властных структур.
Процесс формирования правового государства предполагает глубокие перемены в состоянии законности, правотворчества, в правовой культуре граждан и должностных лиц, в деятельности правоохранительных органов.
¹ Конституция Республики Беларусь. Минск, «Беларусь»,1997.С.4.
Глава 1. Правотворчество: понятие, принципы, основные виды, стадии.
До недавнего времени белорусская юридическая наука определяла правотворчество, как специальную деятельность компетентных государственных органов (на референдуме - всего народа) по изданию нормативных правовых актов, в результате которой создаются, перерабатываются или отменяются нормы права,
Однако в последнее время вместо понятия «правотворчество» белорусское законодательство использует такие понятия, как «нормотворческая деятельность», «нормотворческий орган», «нормотворческий процесс» и др. В совокупности эти понятия аналогичны понятию «правотворчество» или, по крайней мере, заменяют его, наполняя в то же время новым смыслом.
«Нормотворческая деятельность - научная и организационная деятельность по подготовке, экспертизе, изменению дополнению, принятию (изданию) либо отмене нормативных правовых актов.
Нормотворческий орган (должностное лицо) — государственный орган (должностное лицо), уполномоченный (уполномоченное) принимать (издавать) нормативные правовые акты.
Нормотворческий процесс - нормотворческая деятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие». ¹
Из вышесказанного следует, что определяемое ранее понятие «правотворчество» находит в себе такую логическую ошибку, как сужение понятия. Она заключается в том, что субъектом правотворчества может быть не только «компетентный государственный орган», «народ в случае референдума», или «негосударственный орган в случае делегирования ему полномочий», что следовало из определяемого ранее понятия, но также и
¹ Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №6. С34.
должностное лицо, наделенное полномочиями издавать нормативные правовые акты. Кроме того, рассматриваемый закон конкретизировал, традиционно использовавшиеся ранее понятия «создание» и «переработка» понятиями «подготовка», «экспертиза», «изменение», «дополнение» и «принятие» нормативных правовых актов. Итак, нормотворчество (правотворчество) - это научная и организационная деятельность компетентных государственных органов (должностных лиц), а также негосударственных организаций в случае делегирования им специальных полномочий и народа в ходе референдума по созданию, изменению и отмене норм права путем издания нормативного правового акта.
Следует также отметить, что наряду с нормами права, существуют и другие социальные нормы. Законодатель под нормотворчеством понимает создание именно норм права, а не иных социальных норм. Однако этого не следует из самого используемого понятия. Поэтому понятие «нормотворчество» при детальном рассмотрении находит в себе логическую ошибку слишком широкого определения.
В связи с изменением объема понятия «нормотворчество», изменяется (уточняется) также и классификация данного понятия по субъекту. Это заключается в том, что законодательство наряду с правотворчеством государственных органов выделяет правотворчество должностных лиц, приравнивая, однако, второй вид правотворчества к первому.
Таким образом, правотворчество по субъекту делится на следующие виды:
- правотворчество народа путем референдума;
- правотворчество компетентных государственных органов и должностных лиц;
- правотворчество негосударственных организаций в случае
делегирования им специальных полномочий.
Следует иметь в виду, что кроме классификации правотворчества по субъектам возможна классификация и по другим основаниям. Так, по юридической силе правотворчество делится на:
- законотворчество;
-разработку подзаконных нормативных правовых актов внешнего
регулирования;
- разработку подзаконных нормативных правовых актов внутреннего
регулирования.
По содержанию нормотворческой деятельности правотворчество делится на следующие виды:
- подготовка, экспертиза и принятие нормативных правовых актов;
- изменение и дополнение нормативных правовых актов;
- отмена нормативных правовых актов.
Необходимо отметить, что правотворчество Республики Беларусь придерживается определенных принципов, которые являются достижениями национальной и мировой юридической науки. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»¹ определены следующие принципы нормотворчества:
демократизм;
законность;
научная обоснованность;
всесторонний учёт и обеспечение прав и свобод личности;
учёт интересов всех социальных групп и слоёв общества;
сочетание общегосударственных и региональных интересов;
Правотворческая деятельность осуществляется на базе основополагающих принципов, выражающих руководящие идеи и организационные начала, которые определяют существо и общие направления этой деятельности. В теории права выделяются следующие наиболее важные принципы правотворчества в современных цивилизованных государствах:
Демократизм.
Суть этого принципа заключается в установлении и обеспечении
__________________________________________________________________
¹ Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №6. (Ст.7)
свободного демократического порядка разработки, обсуждения и принятия
нормативно-правовых актов любого уровня и в особенности законов. Речь
идет, прежде всего, о создании таких законодательных процедур, которые на деле обеспечивали бы выражение в законах истинных, а не мнимых (искаженных) воли интересов народа. Законы должны приниматься легитимным высшим представительным органом, представляющим всё население страны, а не только его часть.
Юридические процедуры должны максимально обеспечивать независимость парламента от каких бы ни было незаконных давлений, влияний, а с другой стороны, предотвращать, исключать произвол законодателей. Принцип демократизма исключает принятие законов единолично любым должностным лицом государства и возможность наделения его правом абсолютного вето на законопроекты полностью или частично. Исключается также возможность наделения законодательными функциями исполнительной власти. Этот принцип предполагает широкое участие народа в обсуждении проектов наиболее важных актов с введением порядка государственного учета (регистрации), заслуживающих внимание предложений населения по вынесенным на обсуждение законопроектам. На референдумы должны выноситься проекты таких документов, содержание которых может быть и полной мере доступным для понимания любого участника процедуры голосования и по которым можно сформулировать однозначный ответ. В случае наличия альтернативных предложений должна быть обеспечена равная возможность всестороннего и полного изучения и сопоставления этих материалов. Важным аспектом принципа демократизма в правотворчестве является также недопустимость придания закону обратной силы, если он ужесточает ответственность. Законодатель обязан весьма внимательно относиться к этой процедуре и в тех случаях, когда придание нормативному решению обратной силы может ухудшить правовое положение субъектов.
Процедуры обсуждения и принятия законов должны быть
гласными, а тексты принятых актов в полной мере доступны для понимания населения. В первую очередь это относится к актам, затрагивающим права, свободы и обязанности граждан.
Законность.
В соответствии с этим принципом нормативно-правовые акты должны приниматься строго в рамках правомочий, предоставленных правотворческому органу. Принцип законности, прежде всего, предполагает обеспечение верховенства Конституции в процессе правотворчества. Естественно, если сама Конституция как основной закон государства принята на основе и при соблюдении надлежащих демократических процедур, если Конституция воплощает в себе понятие высшей справедливости, то она представляет собой, с точки зрения естественного правопонимания, основной позитивный правовой закон Верховенство Конституции в таком случае воспринимается как верховенство права. Конституция обладает высшей юридической силой и все законы и иные нормативные акты не должны ей противоречить. В правовых демократических государствах существует специальный механизм проверки соответствия Конституции, иных актов независимыми Конституционными судами. В свою очередь текущие законы обладают высшей юридической силой по сравнению с подзаконными нормативно-правовыми актами. В частности, правительством не должны приниматься акты, конкурирующие по юридической силе с актами законодательных органов. Здесь действует положение, при котором акт нижестоящего органа правотворчества не может противоречить акту вышестоящего правотворческого органа. Важно, кроме того, чтобы каждый вновь принятый акт не вступал в противоречие с действующим, если он не вносит в него прямые изменения.
Научная обоснованность.
Принцип научной обоснованности предполагает глубокую научную проработку соответствия принимаемого акта назревшим потребностям развития общества, т.е. необходимость и целесообразность урегулированности правом определенных общественных связей. В этих целях следует проводить научные исследования с привлечением квалифицированных, опытных ученых и специалистов-практиков, работающих в соответствующей сфере, социологические опросы, социально-правовые эксперименты, а при необходимости изучать имеющийся отечественный и зарубежный опыт, правоприменительную практику и т.д. Без глубокой научной экспертизы, широкого обсуждения не должен приниматься ни один правовой акт. Более того, целесообразно определить порядок комплексной научной экспертизы законопроектов, охватывающей политические, экономические, финансовые, правоприменительные, организационные, правоохранительные, терминологические, исторические и другие аспекты. Наиболее важные нормативные акты (прежде всего законы) не должны приниматься в спешке, без выработки механизма их осуществления. Этот механизм должен включать информационное материально – финансовое обеспечение введения в действие новых актов, выработку форм выявления их эффективности, порядка толкования и т.д. Важное значение имеет профессионализм законодателей, знание ими основ законодательной техники и сложившейся системы права. В условиях Беларуси важно учитывать тенденцию дифференциации права на частное и публичное
Всесторонний учет и обеспечение прав и свобод личности.
В демократических, социальных правовых государствах учёт и обеспечение прав и свобод граждан объявляется их высшей целью. Признается приоритет общепризнанных принципом международного права в сфере прав человека и обеспечивается соответствие им внутреннего национального законодательства. В процессе создания нормативно-правовых актов это положение должно непременно учитываться. В нормативно-правовых актах не должны присутствовать нормы, в той или иной форме нарушающие права и свободы граждан, закрепленные в Конституции, других законах и предусмотренные международными обязательствами государства. В принимаемых нормативно-правовых актах не должны также присутствовать нормы, устанавливающие какие-либо преимущества или ограничения по признаку пола, расы, национальности, вероисповедания и др. Ограничение прав и свобод личности допускается как исключение и только в строго оговоренных законом случаях.
Учет интересов всех социальных групп и слоев общества.
В правотворческих решениях невозможно учесть и обеспечить интересы всех общественных групп населения. Однако законодатели в государстве, провозгласившем себя социальным, должны искать максимальный баланс учета и обеспечения законных интересов членов общества, справедливое их соотношение. Государственное регулирование отношений между социальными, национальными и другими общностями должно осуществляться на основе равенства перед законом, уважения их прав и интересов. Не должны приниматься нормативно-правовые акты, устанавливающие явные социально не оправданные преимущества для одних социальных групп и явные ограничения для других категорий населения. Должно быть исключено закрытое нормотворчество, устанавливающее социальные преимущества для "верхушечных" властных структур, а также решения, льющие возможность безвозмездно пользоваться ими, присваивать значительные общественные богатства. Законодательные акты в этом смысле должны быть научно обоснованными и связывать удовлетворение интересов всех слоев общества с активно-трудовой деятельностью.
Кроме того, должна быть обеспечена равная защита законных прав и интересов каждого. Консолидация общества в значительной степени зависит от разумного отражения в законодательстве баланса интересов всех его социальных групп и слоев.¹
Сочетание общегосударственных и региональных интересов. Этот принцип актуален прежде всего для государств с федеративным устройством.
¹ См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право Т.2.С.3
Он заключается в том, что правотворческие решения федеральных властей должны учитывать интересы регионального характера, отражать местные особенности. Но не менее важны эти положения и для унитарных государств. Бывает, что нормативно-правовые акты, принимаемые центральными органами, в чем-то ущемляют интересы населения определенной местности, вызывая негативное к ним отношение. В результате эффективность действия актов значительно снижается. Следовательно, те решения центральных нормотворческих органов, которые затрагивают интересы какого-либо из регионов, должны очень тщательно прорабатываться с этой точки зрения и учитывать местные интересы. Естественно, и местные органы в своих актах не должны игнорировать общегосударственные интересы. Актуальность для Беларуси этого принципиального положения связана с регулированием различных сторон жизни населения в регионах, потерпевших от аварии на ЧАЭС. Названный принцип важен и при определении правового положения создаваемых в республике свободных экономических зон, и во многих других случаях.
Нормотворчество, как процесс, осуществляется с соблюдением установленной процедуры, которая, как правило, состоит из следующих стадий:
- планирование нормотворческой деятельности;
- нормотворческая инициатива;
- подготовка проекта нормативного правового акта;
- принятие (издание) нормативного правового акта;
- включение нормативного правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;
- опубликование нормативного правового акта.
Кроме вышеперечисленных стадий возможно также выделение в отдельную стадию принятие мер по введению в действие нормативного ___________________________________________________________________
¹Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №6. С34.
правового акта. В данном случае имеется в виду фактическое введение в действие, так как законодатель окончательно придает юридическую силу принятому нормативному правовому акту путем его опубликования.
В связи с развитием информационных технологий иным содержанием стала наполнена и предпоследняя стадия нормотворческого процесса. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь существует не только как печатное издание, но и в цифровом варианте. Так, на апрель 2000, возможностями сайта Национального центра правовой информации Республики Беларусь в интернете воспользовалось 57 тысяч пользователей. В интернете размещено более 6.000 нормативных правовых актов Республики Беларусь. Данная база данных, существующая в интернете, является эталонным банком данных правовой информации Беларуси. ¹
___________________________________________________________________
¹ Интернет обучает законам // Советская Белоруссия. 2000. №90. C.1.
ГЛАВА 2. Субъекты правотворчества.
Таким образом, существуют следующие субъекты правотворчества:
-правотворчество народа путем референдума;
-правотворчество компетентных государственных органов(должностных лиц);
-правотворчество негосударственных организаций в случае делегирования им специальных полномочий.
Правовые нормы как общеобязательные правила поведения возникают, изменяются или отменяются в результате специальной деятельности компетентных государственных органов, которую называют в юридической науке правотворчеством (как уже было сказано выше). Следует однако иметь в виду, что содержание и объем указанной государственной деятельности не всегда одинаковый. ¹ В одних случаях компетентные органы государства сами непосредственно издают правовые нормы, в других – они могут придать общеобязательное значение нормам, исходящим от негосударственных организаций, или обычаям.² В тех же случаях, когда юридическое решение, в котором содержаться общие правила поведения, принимаются посредством референдума (народного голосования), государство придает такому решению официальное значение. Достоинство референдума, если он проводится с целью принятия нормативного акта, проявляется в том, что здесь воля народа выражается непосредственно. Однако опыт свидетельствует, что путем референдума весьма трудно
¹Общая теория государства и права: Курс лекций./под общ.ред.А.Ф.Вишневского.-Мн.:Тесей,1998.(С.322)
²Колесников Е.В. Обычай как источник советсткого государственного права.(С.25)
принять акт, истинно выражающий эту волю. Ибо результаты голосования в
значительной степени зависят не от содержания акта, а от вопросов, предложенных для голосования, которое нередко формулируется туманно. Вынесение на референдум сколько-нибудь крупных актов нецелесообразно, поскольку на них невозможно дать однозначный ответ.
Исходя из сказанного субъектами правотворчества являются во-первых компетентные государственные органы, когда нормы права создаются ими и исходят прямо от них. Функцией правотворчества в Республике Беларусь обладает достаточно широкий круг государственных органов и должностных лиц. К их числу относятся: Президент Республики Беларусь, Национальное собрание (Парламент), Совет Министров (Правительство), министерства, государственные комитеты, другие центральные ведомства, местные Советы, исполнительные комитеты, их управления и отделы, руководители предприятий, учреждений, организаций и другие. Каждый из этих органов обладает правотворческими полномочиями в пределах своей компетенции. Полномочия на издание нормативно-правовых актов определяются Конституцией Республики Беларусь, другими законами. Во-вторых субъектом правотворчества являются негосударственные организации, когда государство осуществляет санкционирование норм этих организаций. В этом случае нормам, изданным негосударственными организациями, или обычаям государство придает общеобязательное значение, юридическую силу. Следует также иметь в виду, что компетентные органы государства в определенных случаях могут поручить негосударственным организациям принятие нормативно-правового акта. Принятым таким путем актам придается юридическое значение и они не нуждаются в последующем утверждении. В - третъих, специфическим субъектом правотворчества выступает народ.¹ В соответствии с Конституцией Республики Беларусь для решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни могут
¹ Конституция Республики Беларусь 1994г. (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканском референдуме от 24 ноября 1996г).Статья 73(стр.64)
проводиться референдумы. Участие государства в процедуре принятия нормативных решений непосредственно народом является минимальным. Оно заключается в объявлении референдума, «оформлении» его результатов, опубликовании и введении принятого решения в действие.
ГЛАВА 3. Законодательный процесс
Законодательный процесс- это последовательное прохождение в Парламенте следующих стадий:
Законодательная инициатива;
Внесение законопроектов либо их разработка постоянными
комиссиями Парламента;
Обсуждение законопроекта в Парламенте;
Принятие законодательных актов;
Официальное опубликование и вступление в силу законодательноых актов.
1.Законодательная инициатива
Согласно Конституции Республики Беларусь право законодательной инициативы принадлежит¹:
• Президенту;
• депутатам Палаты представителей;
• Совету Республики;
• Правительству;
• гражданам, обладающим избирательным правом в количестве не менее 50 тысяч человек и реализуется в палате представителей.
Также необходимо отметить, что законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительства. Что касается вопроса об объявлении рассмотрения проекта закона срочным, то Президент
¹ Конституция Республики Беларусь 1994г. (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканском референдуме от 24 ноября 1996г).Статья 99(стр.76)
либо по его поручению Правительство имеют право вносить соответствующие предложения в Палату представителей и Совет Республики, которые должны рассмотреть его в течение десяти дней со дня внесения на их рассмотрение. Палату представителей и Совет Республики могут принимать решения на своих заседаниях ( по требованию Президента либо, с его согласия, Правительства) голосуя в целом за весь внесенный Президентом или Правительством проект или его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены ими.
2.Внесение законопроектов либо их разработка постоянными
комиссиями Парламента
Тот государственный орган либо группа граждан, которая внесла предложение о необходимости принятия нового закона либо внесения изменений и дополнений в уже действующий закон, они же и предлагают проект данного закона или поправок в закон. Однако основную работу по разработке законопроекта выполняет определенная постоянная комиссия Парламента, которая правомочна, для этой цели, приглашать специалистов не только в области права, но и специалистов иных отраслей общественной жизни.
Хотелось бы в данном вопросе немного рассказать о постоянных комиссиях Парламента Республики Беларусь. Как правило, они осуществляют предварительное рассмотрение и подготовку вопросов, относящихся к ведению Национального собрания Республики Беларусь, ведут законопроектную работу, осуществляют контроль за исполнением законов. Попутно можно отметить, что подобные комиссии существовали еще в древности, в частности в Афинском Совете. Постоянные комиссии, как правило, образуются на первой заседании палат из числа депутатов, которые могут быть членом только одной комиссии. В работе других комиссий депутат вправе участвовать с правом совещательного голоса. На сегодняшний день всего существует 16 комиссий: в Палате представителей –11, Совете Республики – 5 (комиссия по законодательству и государственному строительству, по экономике, бюджету, финансам, по социальным вопросам, по рыночной политике, по международным делам и национальной безопасности). Заседания комиссий могут проводиться как в период работы сессии, так и между сессиями палат Парламента. В необходимых случаях палаты Парламента могут создавать временные комиссии, например: следственную, ревизионную, конституционную. Они также избираются из числа депутатов, но могут привлекать к своей работе ученых и практических работников. Они также могут проводиться для решения временных задач или досрочного роспуска Парламента.
3.Обсуждение законопроекта в Парламенте
В соответствии с Конституцией Республики Беларусь первоначально законопроект подлежит рассмотрению в нижней палате Парламента, т.е. Палате представителей. Рассмотрение законопроекта в нижней палате происходит по усмотрению самих парламентариев либо постатейно, либо по разделам, либо целиком.
При наличии возражений на законопроект, он по решению депутатов возвращается в соответствующую постоянную комиссию на доработку. Это позволяет говорить о так называемом первом и втором чтении закона. Затем доработанный постоянной комиссией законопроект возвращается в Палату Представителей для второго чтения. Второе чтение опять же по усмотрению парламентариев может быть постатейным, по разделам либо целиком.
Законопроект принимается Палатой представителей простым большинством голосов от ее полного состава. (56 голосов депутатов Палаты представителей).
После принятия законопроекта нижней палатой Парламента, он передается на рассмотрение в верхнюю палату Парламента, Совет Республики, в течение пяти дней, который должен рассмотреть законопроект в течение не более чем двадцати дней, если иное не предусмотрено Конституцией. Если за законопроект проголосовало большинство от полного состава Совета Республики (33 члена Совета Республики), либо если в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным - десяти дней со дня внесения он не был рассмотрен нижней палатой Парламента, закон считается одобренным.
Если Совет Республики одобряет законопроект, то законопроект становится законом. В случае если Совет Республики отклоняет законопроект, то создается согласительная комиссия на паритетной основе из состава обеих палат, которая должна выработать согласованный текст, преодолевающий разногласия между палатами. Текст этого законопроекта, выработанный согласительной комиссией, представляется на одобрение обеих палат.
Если комиссия не смогла выполнить свою задачу, то Президент либо по его поручению Правительство направляют законопроект в Палату представителей, которая должна принять окончательное решение, но уже двумя третьими от полного состава нижней палаты (75 голосов депутатов).
4.Принятие закона
Законопроект становится законом, за исключением случаев предусмотренных Конституцией, после принятия Палатой представителей и одобрения Советом Республики. После всего сказанного, закон передается в десятидневный срок Президенту, который должен рассмотреть его в течение двух недель с момента получения. Президент его подписывает, если он согласен с текстом закона. Если по истечении двух недель Президент не возвратил закон в Парламент, то закон считается подписанным. В случае не подписания Президентом закона, он должен в течение четырнадцати дней с момента представления ему закона, возвратить его в Палату представителей со своими возражениями, которая должна рассмотреть закон с возражениями Президента не позднее тридцати дней и принять решение квалифицированным большинством голосов от своего полного состава. Затем повторно рассмотренный закон в течение пяти дней направляется Совету Республики, который должен рассмотреть его повторно не позднее двадцати дней. Закон считается принятым, если он одобрен квалифицированным большинством голосов от полного состава Совета Республики (43 члена Совета Республики). Затем закон направляется вторично на подпись Президенту, который должен рассмотреть его в десятидневный срок. В не зависимости от того будет или нет, в этот срок, закон подписан Президентом, он вступает в юридическую силу. Если закон не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии, то он не считается подписанным и не вступает в силу. В таком же порядке палатами рассматриваются возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента. Заседания палат являются открытыми. Если этого требуют интересы государства, палаты могут принять решение большинством голосов от их полного состава о проведении закрытого заседания. Президент, его представители, Премьер-министр и члены Правительства могут выступать вне очереди записавшихся для выступления столько раз, сколько они этого требуют во время заседаний (в том числе и закрытых). Также необходимо отметить, что для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и ответов Правительства резервируется одно заседание в месяц. ¹
¹
Конституция Республики
Беларусь 1994г. (с изменениями и дополнениями,
принятыми на республиканском референдуме
от 24 ноября 1996г).Статья 103(стр.79)
5.Официальное опубликование и вступление в силу
законодательных актов
Порядок официального опубликования законодательных актов
Декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь подлежат официальному опубликованию. Под официальным опубликованием понимается доведение их до всеобщего сведения путем воспроизводства текста законов и декретов в издании Национального реестра правовых актов республики Беларусь.
Официальное опубликование законов и декретов осуществляется на том государственном языке, на котором они приняты. Датой официального опубликования считается день выхода в свет официального издания, в котором помещен текст декрета или закона. Не подлежат опубликованию законодательные акты или их отдельные положения, содержащие государственные секреты или иные охраняемые законодательством Республики Беларусь сведения, если иное не предусмотрено законодательством Республики Беларусь.¹
В случае разновременного опубликования законодательного акта в нескольких официальных изданиях дата официального опубликования законодательного акта и срок вступления его в силу определяется по дате первоначального опубликования.
Законодательные акты публикуются с указанием их обязательных реквизитов: наименование органа, принявшего законодательный акт, вида этого законодательного акта, даты его принятия (издания), порядкового номера и названия.
О
фициальное
опубликование законодательных актов
в неполном изложении не допускается,
за исключением случаев опубликования
законодательных актов, содержащих
отдельные положения, не подлежащие
опубликованию.
¹ Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденным Декретом Президента РБ 10.12.1999 №22 и вступившим в силу с 1 января 1999г.
Срок и условия официального опубликования законодательных актов
Декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь после подписания Президентом Республики Беларусь, в том числе в случаях, когда в соответствии с Конституцией Республики Беларусь закон считается подписанным, подлежат немедленному и обязательному официальному опубликованию. ¹
Также следует отметить, что законодательные акты могут быть опубликованы в изданиях, не являющихся официальными, также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, переданы посредством иных способов распространения информации. Законодательные акты могут быть опубликованы в неполном изложении с пометкой «Извлечение». Опубликование законодательных актов в изданиях, не являющихся официальными является не официальным, которое может осуществляться только после официального опубликования соблюдением требований, предъявляемых к деятельности по распространению правовой информации.
Вступление в силу законодательных актов.
Декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь вступают в силу с момента:
• указанного в самом законодательном акте;
• через десять дней после официального опубликования законодательного акта.
С 1 января 2001г. официальными изданиями для законов являются: издание Национального реестра правовых актов Республики Беларусь; «Народная газета» (на русском языке); газета «Звязда» (на белорусском языке).
Для декретов Президента официальными изданиями являются: издание Национального реестра правовых актов Республики Беларусь; газета «Советская Белоруссия».
¹
Закон РБ от 10.01.2000г. №
361-З «О нормативных правовых актах
Республики Беларусь»(Гл.16)
Некоторые законодательные акты (кодексы) вводятся в действие специальными законами. Это касается Уголовного, Уголовно-процессуального и Уголовно-исполнительного кодексов, вступивших в силу с 1 января 2001г. Исключением из правил является Гражданский процессуальный кодекс, который согласно ст.562 ГПК должен был вступить в силу со дня его официального опубликования (Национальный реестр правовых актов №18 от 17.03.1999г.). В действительности же ГП был введен в действие Декретом Президента РБ от 05.03.1999г. №9 одновременно с ГК РБ с 1 июля 1999г.
Законодательные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом, как правило, законодательные акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.¹
¹ Закон РБ от 10.01.2000г. № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»(Ст.65)
Глава 4. Проблемы совершенствования процесса права в деятельности парламента.
Совершенствование процесса права – одно из важнейших направлений развития правовой системы. Это весьма сложный и постоянный процесс. От состояния права зависит наличие связей между всеми элементами правовой системы, а также между ней и иными социальными системами (экономической, политической и др.). Анализ права помогает более предметно выявить как позитивные черты, так и недостатки всех элементов правовой системы, очертить пути их дальнейшего реформирования.
Не секрет, что законодательные акты носят переходный характер и содержат многочисленные недостатки: низкое качество законодательных актов с точки зрения юридической техники, наличие устаревших законодательных актов, пробелы в некоторых отраслях права, наличие дублирующих норм, коллизии отдельных положений законодательных актов, чрезмерная абстрактность законодательных актов, регулирование общественных отношений неадекватными законодательными актами.
Эти недостатки – есть результат игнорирования научных технологий создания законов, отсутствия прогнозирования последствий принятия конкретного законодательного акта, несоблюдения иерархии законодательных актов и, в ряде случаев, непрофессионализма законотворческого органа. ¹
Таким
образом, возникает ряд первоочередных
задач совершенствования процесса права
в Республике Беларусь: прямая отмена
законодательных актов исчерпывающих
себя, восполнение пробелов в
законодательстве, устранение коллизий
и дублирующих норм в законодательных
актах, использование рекомендаций
ученых при законотворчестве, систематизация,
в первую очередь – кодификация
законодательных актов, действенная
реализация общепризнанных принципов
¹ Круглый стол журнала «Советское государство и право». О понимании советского права – Сов. гос. и право, 1979, №8,с.63; Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. М.,1977, с.52-53.
правового государства и норм международного права.
Только при решении этих задач можно говорить об улучшении процесса права в Республике Беларусь. Все это предполагает необходимость совершенствования уже созданных законодательных актов, их развития на принципиально новых началах. Осуществление этих задач должно строиться на научно обоснованных подходах, использовании основополагающих общепризнанных принципов правового государства и, в то же время, отказа от механического заимствования законодательных норм правовых систем государств.
Работу по совершенствованию права целесообразно проводить в рамках создания Свода законов Республики Беларусь. Все действующие законодательные акты Республики Беларусь подлежат включению в Свод законов Республики Беларусь. Свода законов Республики Беларусь является официальным изданием и поддерживается в контрольном состоянии Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь.
Одним
из необходимых условий совершенствования
процесса права является реализация
принципа научности. В этой связи следует
сделать вывод, что современный законодатель
вынужден использовать в своей деятельности
законы науки и другие научные данные.
В философии можно считать устоявшимся
мнение о том, что законы науки существуют
относительно самостоятельно, представляют
собой особую группу законов¹. Будучи
сформулированными, они в той или иной
мере обособляются ей, как особые
независимые явления. Существование
законов науки наряду с социальными
законами и законодательными актами
выдвигает целый ряд вопросов: как
взаимосвязаны общественные отношения
с законами науки? Должен ли законодатель
всегда смотреть на регулируемые им
общественные отношения сквозь призму
науки? Как должен поступать законодатель,
если
¹ Круглый стол журнала «Советское государство и право»,1979г.,№7,с.71
научных данных о регулируемых им отношениях нет либо они противоречивы?
При исследовании вышеуказанных вопросов следует сделать два замечания. Первое состоит в том, что, поскольку законы науки не всегда соответствуют объективным социальным законам, у законодателя складывается предубеждение против законов науки и иных научных данных. Противопоставление законам науки практического опыта оправданно, однако, в том случае, если предубеждение против научных данных не перерастает в недоверие к науке и пренебрежение ее данными. Понимание законодателем того обстоятельства, что искажение в науке подлинной картины объективных социальных процессов происходит в силу естественной, свойственной научному познанию объективной закономерности, что оно просто неизбежно, а сила научного познания велика, но все же ограничена, ориентирует его на иные пути, способы и формы получения знания о регулируемых им общественных отношений, в том числе на отечественный и зарубежный опыт нормотворчества, иные способы познания мира. Второе замечание касается смягчения неточности и неполноты отражения социальных законов уже в нормах права. Дело в том, что современный законодатель очень часто использует лишь определенную. Порой – выгодную ему часть научных данных и пренебрегает всей полнотой видения тех или иных социальных проблем. Такой подход к использованию науки в правотворческом процессе искажает существо и содержание регулируемых общественных отношений. В этом отношении использование законодателем полного объема накопленных научных данных, несомненно, предпочтительнее использования их части.
Подобно законам науки, норма права носи абстрактный характер. Он отвлекается, абстрагируется даже от некоторых свойств объективного социального закона. В то же время абстрактность нормы права имеет важное отличие от абстрактности закона науки. Даже у самой общей по своему содержанию нормы права есть предел (граница) абстрактности. Правовая норма законодательного акта очерчивается хотя бы минимальными регулятивными возможностями юридической силы, выход за рамки которой превращает данную норму в декларацию, а ее существование становится практически бесполезным, а потому и бессмысленным. Предела же абстрактности законам науки поставить практически нельзя. Абстрактность нормы права имеет однобокий, избирательный характер. Это означает, что правовая норма не может не учитывать и не отражать конкретных форм проявления объективных общественных отношений. По поводу соотношения абстрактности нормы права с ее конкретизацией в ст. 23 Закона «Онормативных правовых актах Республики Беларусь» отмечено, что «при изложении правовых норм законодательного акта следует избегать как чрезмерно обобщенных, так и чрезмерно детализированных формулировок»¹.
Из
положения о закономерности неточностей
в отражении в законах науки законов
вытекает несколько важных выводов.
Прежде всего, следует отметить то, что,
ориентируясь на законы науки, законодатель
не всегда сможет до конца воплотить в
практике нормотворчества требование
об адекватности норм права реальным
общественным отношениям. Не слабость
науки, не ошибки и некомпетентность
законодателя (в чем его часто упрекают
и что имеет иногда место на самом деле)
тому причиной, а особенности самого
процесса познания социальной
действительности и перевода объективной
логики содержания социальных законов
вначале на язык законов науки, а затем
и на язык нормы права. Процесс перевода
социальных законов на язык нормы права
предметно изучен белорусской наукой и
закреплен законодательно. Так в главе
8 Закона «О нормативных актах Республики
Беларусь» закреплены языковые требования,
предъявляемые к тексту законодательного
акта, и его терминология. ² В
соответствии с вышеуказанным законом
текст законодательного акта должен
составляться лаконично, простым и ясным
языком, исключающим различное
¹ Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №6. С.41
² Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №6. С34.
толкование норм. Терминология законодательного акта должна формулироваться с использованием общепринятых слов и сочетаний.
Мы пришли к выводу, что проблема адекватного отражения в норме права регулируемых общественных отношений состоит не только в том, чтобы постигнуть в полной мере их природу, выяснить содержание и т.д. Это задача не столько законодателя. Сколько общества в целом и науки в частности. Существо проблемы состоит в выяснении того, как и насколько искажается реальная картина общественных отношений в результате ее научной интерпретации, а затем юридического оформления. Такое понимание вопроса помогает сориентировать законодателя на то, чтобы предусмотреть в законах и правовой системе в целом механизмы и процедуры, позволяющие по возможности блокировать неизбежные в законотворчестве искажения подлинной природы общественных отношений
Насколько точно норма законодательного акта отражает закономерности общественных отношений, может определить только практика осуществления данной нормы. Только практика может показать, будет тот или иной законодательный акт стабильным или нет. Поэтому о юридическом законе можно говорить как о стабильном лишь в том смысле слова, что он должен отражать закономерную, устойчивую связь явлений. При этом следует понимать условность стабильности в юридической науке.
Именно
поэтому Закон «О нормативных правовых
актах Республики Беларусь» запрещает
изменение законодательного акта ранее,
чем через год после его принятия. И
одновременно с этим та же статья допускает
изменение норм права в вышеуказанных
актах в исключительных случаях на
основании требования законодательного
акта большей юридической силы, если
иное не предусмотрено законами Республики
Беларусь или решениями Президента
Республики Беларусь.¹
¹ Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №6. Ст.38.
В законотворчестве, как и любом творчестве, ведущим является принцип «лучше меньше да лучше». Преобразования требуют закрепления достигнутого, отражения в праве нового состояния общественных
отношений. К настоящему времени в стране по данным Национального реестра правовой информации Республики Беларусь действует более 20 000 нормативных актов. Столь стремительный рост объема национального законодательства вызван объективной необходимостью урегулирования новых, зарождающихся впервые общественных отношений. В то же время создание столь объемного правового массива в короткие сроки не может не породить негативных последствий. Такое законодательство является несовершенным, ему присущ ряд существенных недостатков, и применение его значительно затруднено. Поэтому важное место в системе организационно-политических мероприятий, проводимых в правовой области, занимает кодификация. В результате ее осуществления законодатель разрешает целый комплекс проблем, возникающих в процессе функционирования и развития правовой системы. Не случайно кодификацию законодательства в современный период называют неотъемлемой частью правовой реформы.
Законодательство Республики Беларусь дает следующее определение понятию «кодификация», как виду нормотворческой деятельности «кодификация — вид систематизации нормативных правовых актов, сопровождающейся переработкой установленного ими содержания правового регулирования путем объединения нормативных правовых актов в единый нормативный правовой акт, содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений». ¹
Кодификационная
обработка правового материала обеспечивает
высокую согласованность, взаимосвязанность,
непротиворечивость, логичность
¹ Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №6. Ст.32.
нормативно-правовых предписаний, образующих различные структурные звенья в системе законодательства, позволяет существенно изменить его качественные характеристики в целях приведения действующих правовых норм в соответствие с новыми условиями и потребностями социального развития, ориентирует нормотворческую деятельность на использование положительного опыта всех предшествующих правовых решений. Кодификация оказывает системное воздействие на состояние и развитие законодательства, затрагивая одновременно и форму, и содержание нормативных правовых актов, правотворческий процесс и законодательную технику, деятельность по систематизации законодательства и правоприменению. Такие свойства кодификации, являющейся важнейшим условием эффективного правового регулирования общественных отношений, приобретают особое значение в последнее время, когда решаются задачи по созданию целостной системы управления экономикой, обеспечению комплексного развития республики и регионов, осуществляется политическая и аграрная реформа, ведется активная работа по формированию правового государства. Проблема кодификации органически взаимосвязана с такими важнейшими вопросами правовой теории, как понимание сущности права, соотношение системы права и системы законодательства, эффективность правового регулирования и др. Однако ее глубинные предпосылки системе базисных общественных отношений, отражением которых должны выступать право и законодательство. Из этого следует, что одним из существенных признаков законодательства является его системность, т. е. свойство быть системой согласованных, непротиворечивых, тесно взаимосвязанных нормативно-правовых предписаний. Вместе с тем развитию системных свойств в законодательстве противостоят антисистемные тенденции, обусловленные возникновением противоречий как между объективным и субъективным в праве, так и в правовой системе в целом. В этой связи возникает объективная необходимость в осуществлении перманентных мер по совершенствованию содержания и формы нормативно-правовых предписаний, наиболее действенные из которых получают свое воплощение в кодификации. Для кодификационных работ большое значение имеет вопрос о критерии дифференциации нормативного материала на однородные по своему характеру, относительно обособленные структурные звенья. Это обусловливается большими масштабами и чрезвычайно содержательным разнообразием правового массива. Решение данного вопроса зависит от установления правильного соотношения между такими юридическими явлениями, как система права и система законодательства. Каждая из указанных систем характеризуется своеобразным внутренним строением. Наиболее крупным элементом, опосредствующим и систему права, и систему законодательства, выступает отрасль. Именно отрасли исполняют роль системообразующих критериев интеграции нормативно-правовых предписаний в процессе их кодификации.
Наряду с кодификацией законодатель использует другие формы совершенствования процесса права, в частности инкорпорацию и консолидацию. В ходе их осуществления обширный разрозненный нормативный материал посредством технической и редакционной обработки приводится в более согласованное состояние. Однако использование данных форм возможно только до того предела, пока возникающие противоречия и другие недостатки могут быть преодолены посредством внешней обработки нормативных актов. В генетическом плане инкорпорация и консолидация предшествуют кодификации и являются ее нормативной базой.
В тех случаях, когда в законодательство требуется включить предписания с новым содержанием и привести его в соответствие с условиями экономического, политического и социально-культурного развития, применяется кодификация. В ходе кодификации ликвидируются содержащиеся в законодательстве пробелы пересматриваются устаревшие, опровергнутые развитием общественных отношений нормативные предписания, законодательство дополняется положениями нового содержания. Наиболее важными признаками кодификационной деятельности являются изменение содержания правового регулирования и упорядочение действующего законодательства. В процессе кодификации совершенствуется и форма, и содержание права, что обеспечивает воплощение назревших в нем вопросов общественного развития. Подготовка и принятие кодификационных актов требует усложнения нормотворческой процедуры.
Таким образом, использование законодателем кодификационных приемов и форм обработки правового материала позволяет резко повысить роль права, изменить его социально-политическое содержание, формально- юридически совершенствовать социальное развитие.
¹Нерсесянц В.С. Право: многообразие определений и единство понятия .Советское государство и право, 1983 г.,№10, №29
Заключение
Таким образом, смысл правотворчества состоит в том, чтобы избрать такой вариант регулирования, юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам и целям народа и законодателя, способствовал прогрессу общества. При этом требуется учет закономерностей развития общества, благоприятных объективных и субъективных условий для принятия и дальнейшего применения нормативного правового акта.
Возрастание роли права и правового регулирования потребовало качественного улучшения законодательной деятельности.
Правовое государство не может не придавать особого значения и систематизации права, его упорядоченности, согласованности и непротиворечивости всех его частей. Правовая система должна быть чуткой к процессам общественной жизни.
Правовое государство предполагает также и стабильность законодательства. Без этого право теряет свой авторитет. Частая смена правовых форм - свидетельство того, что не найдены рациональные законодательные решения. Не способствует авторитету права множественность правовых актов, регулирующих тот или иной вопрос. Правильным является утверждение, что законы, которые часто меняются, перестают работать. Частая смена законов говорит о том, что правовая сторона решаемой проблемы недостаточно проработана. Можно сделать и другой вывод законодатель не придал должного значения закону, как социальному регулятору общественных отношений.
Сейчас становится ясно, что без использования качественной теории, без точной научной экспертизы не должен приниматься и реализовываться ни один нормативный правовой акт.
История и практика наших дней показали, что юридическая наука в целом и правотворчество в частности должны, основываясь на общепризнанных человеческих ценностях и идеалах гуманизма, выработать новую концепцию совершенствования системы права. Эта концепция в свою очередь должна найти свою основу в принципах правового государства.
В связи с вышесказанным, одними из приоритетных, первоочередных проблем в исследовании и совершенствовании правотворчества Республики Беларусь должны быть проблемы законодательного закрепления принципов правового государства.
Литература
1.Конституция Республики Беларусь 1994г. (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканском референдуме от 24 ноября 1996г)
2.Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №6.
3.Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденным Декретом Президента РБ 10.12.1999 №22 и вступившим в силу с 1 января 1999г.
4.Общая теория государства и права: Курс лекций/под общ.ред.А.Ф.Вишневского.-Мн.:Тесей,1998
5.Колесников Е.В. Обычай как источник советского государственного права
6.Нерсесянц В.С. Право: многообразие определений и единство понятия.
Советское государство и право, 1983г.
7. Журнал «Главный бухгалтер» №5,февраль2001. ( Комментарий к Закону Республики Беларусь от 10 января 2001г. № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»