Миграция (работа 1)

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ

1. Феномен миграции в системе научного знания

   Трактовка понятия «миграция». Виды миграционных движений

   Значение миграции: причины, функции, последствия

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ И ПРАКТИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ

2.1 Интерпретация и структурирование миграционной политики

2.2 Особенности миграционной политики РФ 1991-2000-х гг.

2.3 Истоки и содержание политики в отношении соотечественников за рубежом

СОДЕЙСТВИЕ ДОБРОВОЛЬНОМУ ПЕРЕСЕЛЕНИЮ В РФ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ КАК НОВОЕ НАПРАВЛЕНИЕ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

Государственная программа: содержание и оценка перспектив реализации

3.2 Региональная организация миграции в рамках Государственной программы. Калужская область как регион-участник

ЭМПИРИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ОСОБЕННОСТЕЙ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ, ХАРАКТЕРИСТИК ЕЕ УЧАСТНИКОВ

4.1 Методики и программа исследования

4.2 Результаты исследования

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

В огромном спектре направлений общественной жизни, регулируемых деятельностью государства, миграционная политика – одно из самых сложных, противоречивых, болезненных для нашей страны. Она должна служить не только национальным интересам России, обеспечивая безопасность, содействуя развитию экономики, повышая демографический потенциал; она должна строиться и в интересах тех, кто является ее непосредственными участниками – переселенцев и принимающего населения, обеспечивая реализацию их прав. В отличие от многих других сфер, она не затрагивает лишь отдельные стороны жизни человека – здоровье, образование, занятость – она включает их комплексное преобразование, коренное изменение условий существования. Поэтому здесь так тяжелы последствия ошибок и непродуманных действий.

Обстоятельства исторической действительности за последние 20 лет изменились настолько, что полностью переориентировали сам вектор миграционных потоков, их динамику, связанные с ними проблемы, а следовательно, должны быть пересмотрены принципы и программы их регулирования. Структура и перечень направлений миграционной политики разноплановы и многообразны – от противодействия нелегальной миграции до содействия и привлечения иммигрантов на работу, от оптимизации внутренних миграционных процессов до привлечения соотечественников из-за рубежа. Именно последнее направление, актуальное, прежде всего, в силу новизны разработки его проектов, имеющихся трудностей в осуществлении, требует особого внимания и изучения.

Столетиями русские люди в ходе завоеваний или в процессе осуществления экономических проектов осваивали новые для них территории, но в оказавшемся после распада СССР разрозненном политическом пространстве они вдруг перестали быть гражданами того государства, на благо которого работали и жили. С 1990 по 2005 годы в Россию из стран СНГ и Балтии въехало более 8,5 млн. человек, из которых 65% составляли этнические русские. К началу 2000-х гг. миграционный поток стал затихать, однако, напротив, российское государство осознало необходимость такой миграции для своего развития, закрепило этот приоритет в Концепции государственной миграционной политики 2003 года, а в 2006 году Указом Президента была утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом.

В рамках указанного документа определены регионы, которым предстоит первыми, начиная с 2006 года, претворить разработку программы в жизнь на местах, в числе этих регионов и Калужская область. Разработка Региональной программы переселения и первые этапы ее практического применения – важнейшие моменты деятельности. Их текущий, а не окончательно отлаженный и апробированный характер действия составляет основу рассматриваемой нами проблемной ситуации – от того, как будут эти этапы реализованы, зависит успешность опыта Калужской области в свете поставленной Программой задачи – «объединения потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов».

Будучи отражением нового направления миграционной политики, программа привлечения соотечественников получила широчайший ряд откликов, аналитических замечаний, прогнозов и оценок; на ее основании в течение 2006-2007 гг. была издана серия сопровождающих нормативно-правовых документов; однако исчерпывающее научное освещение программы и порождаемых ею проблем с точек зрения различных дисциплин по той же причине оказалось невозможным; это – задача текущего и последующего этапов развития правовой и социальной составляющей миграциологии. В данном контексте новизна настоящей работы заключается в рассмотрении исследуемого направления не только в свете общественно-политических задач и приоритетов, но в системе научного знания о миграции в целом и с позиций социальной работы в частности.

В то же время в рамках смежных наук хорошо разработаны различные направления, тесным образом связанные с исследуемым вопросом и необходимые для его понимания. Основополагающими работами являются исследования ученых-демографов РАН Зайончковской Ж.А., Рыбаковского Л.Л., исследование миграционных процессов в контексте национальной безопасности государства Витковской Г.С., Балашовой Т.Н., социологический аспект миграции, разработанный Юдиной Т.Н., региональный аспект, представленный в трудах Воробьева Н.В. и др. Большое значение имеют материалы периодической литературы, главным образом, издаваемых с 2007 года журналов «Земляки» и газеты «Ваше право. Миграция», журналов «Миграционное право», «Международная жизнь» и др.

Руководствуясь означенными данными, в качестве объекта исследования нашей работы мы понимаем саму систему регулирования миграционных процессов государства, полагая его предметом конкретное направление миграционной политики России в отношении привлечения соотечественников, проживающих за рубежом, его значимость, особенности воплощения в современных условиях, раскрытие социальных гарантий и преференций участников, в частности, и на территории нашего региона. Реализация программы осуществляется поэтапно, охватывая в целом период 2006-2012 гг. На текущий момент мы должны учитывать результаты работы, осуществленной в 2006-2007гг., предполагая их развитие и на ближайшую перспективу.

Обеспечить баланс интересов власти, общества и конкретного человека не представляется возможным без всестороннего анализа позиций всех участников – без оценки стратегии развития государства и его законодательства, без оценки многочисленных научных и публицистических материалов, отражающих настроения общества, без учета мнений самих мигрантов.

Руководствуясь этим принципом, мы ставим целью при изучении данной темы осуществить комплексный анализ потенциала программы и ее роли в системе миграционного законодательства. В соответствии с этим в качестве основных задач могут быть выделены следующие моменты деятельности:

рассмотрение теоретических аспектов феномена миграции: его сущности, видов и функции миграции, причин и последствий миграционных движений, существующих в науке подходов к рассмотрению данного явления;

изучение особенностей текущей миграционной политики, прежде всего – политики в отношении соотечественников, исторического аспекта проблемы и современных тенденций;

оценка содержания Государственной и Региональной программ, сравнение программы Калужской области с проектами других регионов-участников; выявление ее преимуществ и недостатков, изучение моделей их устранения;

выявление позиции участников программы – соотечественников и принимающего населения;

отражение и анализ полученных эмпирических данных, обоснование заключения об особенностях реализации программы и предложение мер по ее совершенствованию.

В ряду основной терминологии, используемой в данной работе – понятия «миграция», «миграциология», «миграционная политика», трактовку которых более уместно будет представить в соответствующих главах, т. к. она не является однозначной, а сравнение и выбор оптимального варианта составляют одну из задач исследования. Другой понятийный блок содержится в ФЗ от 24.05.99 г. «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» № 99-ФЗ, согласно которому:

Соотечественники - лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии.

Соотечественники за рубежом - граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации (далее - граждане Российской Федерации, проживающие за рубежом);

- лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства (далее - лица, состоявшие в гражданстве СССР);

- выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства (далее - выходцы (эмигранты));
- потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств (далее - потомки соотечественников)[ ].

Однако и эти понятия, как будет показано далее, требуют уточнения. В неясности их формулировки, на наш взгляд, коренится одна из основных причин сложности реализации данной программы. Кроме того, тот факт, что первоначально означенные этапы действия программы не были соблюдены, свидетельствует о невозможности исполнения отдельных ее положений. Таким образом, основной гипотезой настоящего исследования следует считать предположение о слабости отдельных теоретических и организационных аспектах разработки и реализации программы (возможно, получивших свое отражение в недоработках как федерального законодательства, так и региональных программ переселения соотечественников, невозможности осуществления запланированных масштабов переселения, наличии «подводных камней» реализации – например, с точки зрения эффективности программы для государства важным представляется выявление следующего аспекта – не превратится ли переселение по программе в ветвь трудовой миграции, ведь то, что является неоспоримым преимуществом Калужской области – выгодное географическое расположение и близость к столице – может обернуться и ее бедствием – не найдя достойной работы здесь, переселенцы могут пополнить московский рынок труда и т. п.).

В ходе осуществления дипломного исследования были использованы общенаучные и специальные теоретические методы познания, в том числе, основанные на базовых принципах социальных наук – историзме, преемственности знаний, принципе социальной обусловленности, системном подходе. Вместе с тем, практическая часть работы базируется на применении эмпирических методов познания – анализа документов и анкетирования. В качестве материалов для первого метода были приняты к рассмотрению типовые анкеты участников Государственной программы, полученные в ходе прохождения преддипломной практики в Управлении Федеральной миграционной службы по Калужской области и позволившие получить сведения о всех соотечественниках, получивших свидетельство участника программы и прибывших на территорию Калужской области с начала реализации программы – 31 октября 2007 до 29 февраля 2008, момента окончания исследования. Проведение собственного анкетирования было осуществлено также по месту практики в период с 21 января по29 февраля 2008 г. Подробное описание методики исследования дается в тексте работы.

Значимость полученных данных определяется возможностью их практического применения для анализа миграционной ситуации в области, оценки текущего состояния реализации рассматриваемой Региональной программы, а также выявления слабых сторон программы и их корректировки.

Положения, выносимые на защиту

Структура дипломной работы обусловлена поставленными целями и задачами и включает в себя введение, 4 основных главы, содержащие 10 параграфов, заключение, список использованной литературы.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ

Настоящая глава будет посвящена изучению сущности явления миграции, интерпретации этого понятия с позиций различных наук и выявления их роли в исследовании миграции населения, а также рассмотрению основных концепций, характеризующих миграционные движения, их видов, функций, причин и последствий миграции.

1.1 Феномен миграции в системе научного знания

Миграция (миграции) населения как уникальное масштабное явление социальной жизни являются частью объекта исследования большого числа наук, однако вопрос существования самостоятельной дисциплины – науки о миграции – остается проблематичным. Отсутствие единого подхода к трактовке основных понятий, характеризующих миграционные процессы и их участников, пониманию сущности и роли движений населения, задает необходимость комплексного рассмотрения различных теорий и выявление наиболее значимых из них в свете поставленных задач настоящего исследования.

В 1989 г. Денисенко М.Б., Ионцевым В.А. и Хоревым Б.С. в одноименной работе был введен термин «миграциология» для обозначения науки, изучающей миграционные движения населения, обусловленные социально-экономическими отношениями. Однако сами авторы отметили, что миграциология является одним из важнейших направлений демографической науки [с.3]. Действительно, наибольшие сведения о миграции населения можно почерпнуть сегодня именно из учебников демографии, многие из которых содержат специальные разделы, посвященные характеристике данного явления.

С другой стороны, существует и мнение о том, что миграция не есть составная часть демографической науки, т. к. она не влияет на общую численность населения мира – ведь число эмигрантов по отношению к одной стране равно числу иммигрантов по отношению к другой [Бреева, с.132].

Но значимость разрешения данного вопроса следует рассматривать, вероятно, не с позиций демографии, а системы знаний в целом – миграциология, получив новое определение, став независимой дисциплиной, смогла бы объединить и структурировать весь разноплановый материал и опыт, накопленный за годы исследования процессов переселения. И если сегодня имеются описания подходов к пониманию миграции в рамках отдельных наук, то в случае признания самостоятельности науки о миграции появилась бы возможность всестороннее анализировать их достижения и, возможно, открыть точки соприкосновения миграциологии с другими отраслями научного знания.

Так, например, А.И. Кузьмин выделяет 7 основных подходов к изучению миграции – демографический, социологический, исторический, юридический, психологический, философский и экономический, в то время как В.А. Ионцев – до 17 подходов, включая также системный, географический, генетический, биологический, этнографический и др.

Для характеристики основных направлений изучения миграции приведем классификацию А.И. Кузьмина.

Демографический подход изучает миграцию с точки зрения воспроизводства и сохранения человеческих популяций, их численности, половозрастной структуры и т.д., акцентируя внимание на проблемах демографической безопасности народов (А.Сови, А.Ландри, Ф.Ноутстейн, Д.И.Валентей, А.Я.Кваша, Б.С.Хорев и др.).

Исторический подход объединяет исследования, посвященные как истории миграционных движений в различных государствах, регионах и в целом мире, так и работы, в которых рассматриваются вопросы истории развития научных исследований в области миграции (Д.С.Шелестов, В.М.Кабузан, В.А. Ионцев и др.)

Психологический подход акцентирует мотивационную природу миграции, делая упор на исследовании групповых и индивидуальных мотивов, определяющих миграционное поведение субъекта. В последние годы все большее распространение получают исследования, в которых миграция рассматривается как способ удовлетворения ряда социальных потребностей, в числе которых немаловажная роль отводится потребностям в самоутверждении (В.И.Переведенцев, Т.И.Заславская, В.М.Моисеенко и др.).

Философский подход, который по праву можно назвать достоянием отечественной науки, заложен работами В. И. Вернадского и Л. Н. Гумилева. В основе их концепции пассионарных толчков лежит идея энергетического обмена между человеческим сообществом (этносом) и внешней средой. Избыток биохимической энергии живого вещества порождает эффект пассионарности, направленной как на изменения этноса, так и на изменения внешней среды. Именно пассионарии отличаются особо активным миграционным поведением. Однако пассионарность есть не только свойство отдельной личности или группы она в значительной мере определяет миграционное движение всего этноса, ее толчки объясняют многие глобальные исторические события.

Юридический подход (В.И. Мукомель, Э.С.Паин и др.) необходим для определения правового статуса разных категорий мигрантов; этот подход рассматривает нормы международного и внутригосударственного права и направлен на разработку правовых норм и законодательных актов, регулирующих основные права мигрантов и возможности осуществления целенаправленной политики, защищающей интересы различных сторон.

Экономический подход - наиболее универсальный, объединяющий значительное количество теорий на протяжении нескольких столетий (А. Смит, Т. Мальтус, К. Маркс, Д. Кейнс и др.). Среди российских специалистов, исследовавших миграцию в рамках этого подхода - Л.А.Абалкин, Г.С.Витковская, Ж.А.Зайончковская, Л.Л.Рыбаковский, А.В.Топилин. В рамках данного подхода миграция предстает как один из важнейших регуляторов численности трудоспособного населения, катализатор перераспределения трудовых ресурсов в зависимости от уровня их квалификации, стимулирующий конкуренцию на рынке рабочей силы, способствующий тем самым качественному ее изменению в соответствии с потребностями общества. Автор резюмирует, что о каких бы видах миграционного движения не шла речь, большинство их обусловлено экономической необходимостью получения средств к существованию. Но последнее вовсе не означает, что все эти виды миграционного движения являются непосредственно предметом экономической науки; таковой становится только экономическая миграция, прежде всего, миграция рабочей силы.

Социологический подход, который, по данным А. И. Кузьмина, преимущественно разрабатывается зарубежными учеными, основное внимание уделяет проблемам, связанным с адаптацией мигрантов к новому социальному, культурному, этническому окружению. Привлекательность либо отталкивающий потенциал территорий выбытия и прибытия в значительной мере зависят от межличностных взаимоотношений, наличия сообществ мигрантов-земляков, родственных и дружеских связей, исторических традиций, отражающих прежний миграционный опыт этнической группы и т.п.

Другое понимание роли социологического подхода раскрыто в работе Т.Н. Юдиной «Социология миграции», где подчеркивается роль социологии как интегративной науки и высказывается необходимость создания целостной специальной социологической теории миграции, которая может рассматриваться как относительно самостоятельная отрасль социологического знания, объектом которого является миграционный процесс как социальное взаимодействие населения, вовлеченного в социально-географическое перемещение, а предметом – объективные и субъективные аспекты социальных отношений перемещаемых лиц в рамках прежнего и нового социумов [Юдина, с.207-208]. Графическая схема подходов к анализу миграционных процессов, предложенная Т. Н. Юдиной, отражает роль различных дисциплин в изучении вопросов миграции в их классическом понимании, и позволит наглядно оценить связь избранного нами предмета с вопросами исследования смежных дисциплин [ с.183].

Ставя целью изучение конкретной программы в рамках современной миграционной политики российского государства, говоря в принципе о миграционной политике, мы, в первую очередь, подчеркиваем значимость для нашей работы исследований политологии и права, однако, оценка региональной миграционной ситуации и ее динамики невозможна без данных демографической и экономической наук, а учет и баланс социальных интересов участников процесса – без знаний социологии. Таким образом, отталкиваясь изначально от предметов исследования одних дисциплин, мы оказываемся вовлеченными в сферы внимания других, что, на наш взгляд, еще раз свидетельствует о необходимости комплексного анализа любого аспекта миграции, в рамках все же не какой-либо из отраслевых наук, а целостной теории – миграциологии. Для нас вернее всего была бы следующая схема соотношения знаний затрагиваемых дисциплин:

Используя терминологию и разработки перечисленных наук, попробуем дать определения основным понятиям, связанным с описанием феномена миграции.

1.2 Трактовка понятия «миграция». Виды миграционных

движений

В демографической науке выделяют три вида движения населения: социальное, миграционное и естественное, однако предметом ее изучения являются лишь два последних [Волгин, с.20].

Социальное движение – синоним социальной мобильности, которая представляет собой, по определению П. Сорокина – автора теории социальной мобильности, – переход от одной социальной позиции к другой. [Мухаев, с.215] Это – предмет изучения социологической науки.

Естественные движения включают рождаемость, брачность, разводимость, смертность, изучение которых является исключительной компетенцией демографии.

Наконец, миграционные движения – совокупность всех территориальных перемещений населения, которые, в конечном счете, определяют характер расселения, плотность, сезонную и маятниковую подвижность населения. Исследованием этих проблем занимается не только демография, но и география народонаселения. [Волгин, там же]

Можно предположить, что сегодня – миграционные движения должны быть рассмотрены в гораздо более широком понимании и отражено их влияние не только на демографические характеристики той или иной территории, но и на показатели ее экономического развития, социальную структуру, т. е. показано существование взаимосвязи социальных и миграционных движений.

Что же есть миграция в интерпретации различных подходов и дисциплин? Наиболее распространенным является определение, заимствованное опять же, из категориального аппарата демографии и использующееся в различных нормативно-правовых актах:

Миграция (от лат. Migratio – переселение) – это перемещение людей по различным причинам через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства. [Павленок, с.263, аналогично Бреева, с.132, Кузьмин, Концепция]

Исследующая философские и психологические аспекты миграции С. К. Бондырева определяет, что миграция – многомотивное общественное явление потребностного характера, возможное благодаря мобильности человека и реализующееся как в физическом, так и в виртуальном пространстве. [Бондырева, с.3] Далее в своей работе она также прибегает к терминологии демографов: миграция – это пространственная активность (перемещение) индивида, направленная на овладение ресурсами новых территорий и связанная с переменой места жительства [с.39]

Миграция в социологическом понимании по Т.Н. Юдиной – это изменение социальной структуры и статусных характеристик различных слоев и групп населения государства или региона под влиянием социальных перемещений населения или его части за пределы государственной или административной границы на относительно длительный срок. [Юдина, с.209] Здесь мы видим противоречие определения с рассмотренной ранее и широко употребляемой концепцией видов движения населения (соотношение понятий миграционного и социального движения), однако сам подход интересен, т. к. отражает новые грани в понимании миграции. Автор отмечает, что «миграционный процесс влияет на социальную ситуацию во всех сферах общества, как принимающего, так и отдающего население, и сама ситуация воздействует на этот процесс».

Наконец, Л. Л. Рыбаковский (анализирующий миграцию также в контексте демографической науки) приводит различия между пониманием перемещения и переселения. «Это - не синонимы, а представление о миграции как в широком, так и узком значении слова. В узком смысле миграция - законченный вид территориального перемещения, завершающийся сменой постоянного места жительства. К миграции в широком смысле слова относят наряду с переселением также сезонные, маятниковые и иногда эпизодические миграции. Различия между разными видами перемещения - в их продолжительности, регулярности, целевой направленности, структуре и т.д.» [с.106-107].

Отметим также, что по определению ООН, миграцией считается перемещение лиц на срок более 6 месяцев; по данным Н. В. Зверевой, в РФ к мигрантам относятся прибывшие и выбывшие на постоянное место жительства, работу, учебу и т. п. – на срок более 1,5 месяцев [Бреева, с.171].

Подход социального работника к определению сущности миграции, как неоднократно подчеркивалось, должен быть междисциплинарным, и, принимая толкование миграции в узком значении слова, предложенного Л. Л. Рыбаковским, подчеркивая универсальные признаки миграции, следует отметить, что миграция – это не только процесс определенной территориальной мобильности, но и «состояние примирения с новой средой», подразумевающий «разрыв определенных групп людей со «своими» экологическими, социокультурными, производственными структурами идентичности и вхождение в «чужие» структуры идентичности на новой территории» [Акмалова, с.7].

Виды миграции

Варианты классификаций разновидностей миграции также разнообразны и исследуемы многими авторами. Некоторые виды миграции оказываются в зоне внимания социальной работы как профессиональной деятельности, что и обуславливает необходимость их разграничения.

Неизменно выделяется критерий пересечения мигрантами административных границ территорий. На этой основе выделяют прежде всего внешнюю и внутреннюю миграцию. Внешняя миграция включает эмиграцию и иммиграцию.

Эмиграция (от лат. emigro - выселяюсь, переселяюсь), переселение в другую страну на постоянное или временное (на длительный срок) проживание, в большинстве случаев с изменением гражданства. Иммиграция (от лат. immigro - вселяюсь), въезд (вселение) в страну на постоянное или временное (как правило, длительное) проживание граждан другой страны, большей частью с получением нового гражданства.

Значительны в РФ и потоки транзитной миграции, когда граждане иностранных государств используют Россию в качестве «стартовой площадки» для последующего перемещения в страны Европы, США.

К внутренней миграции населения относятся перемещения в пределах одной страны между административными или экономгеографическими районами, населенными пунктами и т.д. Внутрипоселенные перемещения (например, перемена места жительства в пределах одного и того же города) рассматриваются как миграция населения только в широком понимании термина. Здесь различают также миграцию сельского и городского населения.

В соответствии с временным критерием выделяют постоянную, или безвозвратную миграцию и возвратную миграцию, которая включает временную миграцию на учебу, на определенные сроки в отдаленные районы и т.д.

В зависимости от причин миграции выделяют политические, экономические и социальные, военные (например, эвакуация), этнические, демографические (брачная миграция), обусловленные экологическими или климатическими условиями перемещения.

С. К. Бондырева описывает также миграцию суверенную и вынужденную, опираясь на фактор добровольности: в первом случае индивид принимает решение о миграции без внешнего давления, исходя из своих потребностей, во втором – причина миграции лежит вне индивида. Вынужденная миграция – перемещение с целью поиска убежища. Субъектами вынужденной миграции на территории РФ являются: вынужденные переселенцы (граждане Российской Федерации, покинувшие место жительства вследствие совершенного в отношении них или членов их семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.), беженцы (лица, которые не являются гражданами Российской Федерации и которые в силу вполне обоснованных опасений стать жертвами преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений), лица, обратившиеся с заявлением (ходатайством) о приобретении ими статуса одной из указанных выше категорий, лица, получившие временное убежище на территории РФ. [ФЗ «О вынужденных переселенцах», «О беженцах»] Для этих групп мигрантов особенно актуально социальное обслуживание, осуществляемое социальными работниками, психологами и медиками.

К добровольным внешним мигрантам относят не только трудовых мигрантов, но и категорию, непосредственно составляющую предмет нашего изучения – репатриантов (реэмигрантов) – соотечественников, возвращающихся из-за границы с целью стать гражданами на территории своей исторической родины. Часть таких мигрантов в некоторых странах пользуются услугами социальных работников, выполняющих задачу интеграции новых жителей в общество [Акмалова, 15].

Другое основание классификации – законность переселения, т. е. выделяется миграция легальная и нелегальная. Миграция в другую страну связана со значительным числом факторов и обстоятельств этнического и правового характера, и поэтому въезд в страну без соответствующего разрешения властями в меру их сил пресекается. Незаконная миграция - въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации.

Нелегальная миграция, даже нарушая некоторые законы, не обязательно является криминальной и бывает зачастую обусловлена несовершенством административно-правовых норм и механизмом их исполнения.

По способу реализации миграция населения делится на организованную, осуществляемую при участии государства или общественных органов и с их помощью, и неорганизованную (индивидуальную, самодеятельную), которая осуществляется силами и средствами самих мигрантов.

При изучении миграции населения нередко выделяют миграцию различных социальных групп. Наибольшее влияние на развитие общества оказывает миграция рабочей силы. Она охватывает население в трудоспособном возрасте и иногда называется трудовой миграцией. Понятие "учебная миграция" подразумевает передвижение (главным образом молодежи) в связи с получением образования. Существуют также классификации мигрантов, например, по числу участий в миграции: первичные, вторичные, многократные [Кузьмин].

1.3 Значение миграции: причины, функции, последствия

Почему возникает необходимость миграции? Одним из критериев классификации, как мы отметили, выступают причины миграции. Обстоятельства, обусловившие переселение, могут иметь как объективный характер (военные действия, экологическая катастрофа), так и субъективный (неудовлетворенность индивидом своим положением в обществе).

С другой стороны, факторы миграции (совокупность движущих сил, воздействующих на миграционные процессы) и ее причины (то, что непосредственно объясняет процесс переселения) подразделяются на позитивные (притягивающие) и негативные (отталкивающие), однако выявить их главенство в конкретном случае довольно сложно. Авторы считают, что если в принятии решения о переселении преобладает влияние второй группы факторов («уеду куда угодно, лишь бы не оставаться здесь»), то превалируют выталкивающие факторы. Если же преобладает потребность переселиться именно в конкретный регион, то решающимися оказываются факторы притяжения [Волгин, с.244].

С.К. Бондырева выделяет целый ряд групп потребностных мотивов миграции – стремление к «лучшей доле», миграция из зависти к жителям более благополучных мест, миграция из-за комплекса неполноценности и т. д. [с.48-50]. Она же отмечает, что главным мотивом миграции является поиск благополучной жизни, а благополучие имеет два базовых аспекта – материальное благополучие и безопасность.

В связи с этим можно выделить несколько основных причин миграции:

из соображений безопасности – миграции в связи с распадом СССР из бывших союзных республик русского населения – реэмиграция, народов других национальностей в связи с обострением межэтнических отношений, военных конфликтов и столкновений, преследований, ущемления в правах; также по причине экологических бедствий и техногенных катастроф, затронувших густонаселенные районы страны и угрожающих здоровью населения;

из социально-экономических соображений – стремление к более полной реализации своего творческого потенциала («утечка умов», переезд молодежи в города из сельской местности), поиск работы в новых регионах в связи с негативными последствиями становления рыночной экономики – спада производства и закрытия ряда отраслей промышленности, сокращение численности вооруженных сил и т. д.

Движущие силы миграции, по мнению В. Н. Воробьева, объективно предопределены диспропорциями между частями страны, между поселениями, разбалансированностью отдельных сфер внутри городов и регионов. В современных условиях наиболее важными движущими силами-факторами миграции считаются территориальная дифференциация уровня и качества жизни, занятости населения, демографических структур, социально-политической обстановки, безопасности человеческой жизни, в некоторых случаях экологической ситуации [Воробьев, с.11-12].

В жизни общества миграции выполняют определенные функции, роли, описанные и детально рассмотренные в работах Т.И. Заславской, Л.Л. Рыбаковского. Прежде всего, Л.Л. Рыбаковский указывает, что функции миграции населения не однозначны. Одни из них независимы от типа социально-экономической системы и особенностей отдельных обществ, характер других - определяется социально-экономическими условиями конкретных стран. Первые - общие функции миграции, вторые - специфические функции той или иной цивилизации []. К общим функциям миграции по предложенной Т.И. Заславской классификации относятся:

ускорительная – обеспечивающая через рост подвижности населения его личностное развитие, изменение социально-психологических характеристик, а также способствующая интеграции национальных культур;

перераспределительная – отражающая изменение численности населения территорий, охваченных миграционными потоками, опосредованное влияние на демографические процессы;

селективная, суть которой заключается в том, что неравномерное участие в миграции различных групп населения ведет к изменению качественного состава населения взаимодействующих территорий.

Л.Л. Рыбаковский акцентирует внимание также на экономической и социальной функциях миграции, что особенно важно в современных условиях. Социальная функция миграции населения всецело определяется уровнем экономического развития страны и проводимой ею политики. В этих рамках мигранты решают свои жизненные задачи: путем переселения стремятся улучшить свою жизнь. Миграция вследствие реализации ее социальной функции, представляет собой процесс повышения жизненного уровня мигрирующего населения.

Вероятно, можно отметить также некую «сигнальную» функцию миграции – именно благодаря постоянным миграционным потокам становятся объектом внимания не только явные, открытые, но и латентные проблемы, кризисы, способствующие их возникновению. Например, многие внутригосударственные миграции – «сигнал бедствия» вымирающих деревень и малых городов, призыв к действию в вопросах реформирования агропромышленного сектора, политики по оказанию поддержки жителям сельской местности, повышению престижности профессий работников сельского хозяйства. Т. Н. Юдиной, помимо широко употребляемого сегодня термина «утечка умов», использованы также понятия «утечка мышц», «утечка мускулов», «утечка невест». Появление новой терминологии также показывает области возникновения новых проблем – в спортивной среде, семейно-брачных отношениях и т. д.

В 80-е гг. XX века Л.Л. Рыбаковским, Т.И. Заславской и другими авторами была разработана концепция трехстадийности миграционного процесса, где исходная стадия - процесс формирования территориальной подвижности населения; основная - собственно перемещение; завершающая - приживаемость мигрантов на новом месте. А.И. Кузьмин отмечает, что на основе этой концепции можно формулировать специфические задачи для каждой из стадий миграционного процесса, в той или иной мере конкретизирующие проблему совершенствования территориального перераспределения населения. Действительно, разграничивая рамки данных стадий формальными актами – регистрацией выбытия из одного и прибытия в другое территориальное образование, мы можем и четко акцентировать проблемы каждой из них, обозначить меры, необходимые для оказания поддержки на том или ином этапе или, напротив, меры, направленные на пресечение нежелательных последствий.

Основными последствиями миграции на уровне общества и государства являются:

изменение численности населения и его возрастной структуры;

изменения в составе населения по образовательному уровню, социальному статусу, сферам деятельности;

увеличение этнической мозаичности населения, возможное обострение конфликтов на религиозной, этнической основе;

снижение спроса на рабочие места в районах выбытия и повышение его в районах вселения – изменения на локальных и региональных рынках труда, усиление конкуренции в сфере занятости;

массовые миграции, организованные или регулируемые государством (беженцы, эвакуированные жители) требуют больших материальных затрат и наличия спецслужб;

в идеале же, являясь экономически рациональным поведением, миграция населения должна вести к выравниванию уровней развития регионов.

Сегодня широко распространен подход рассмотрения всех возможных последствий миграции с позиции национальной безопасности стран, охваченных миграционными потоками. Мы коснемся подробнее этой темы в следующем разделе, подчеркнув сейчас необходимость следования заявленному нами изначально положению – соблюдению балансов интересов государства, общества и самих мигрантов при анализе миграционных процессов. Таким образом, обозначив общие итоги миграции, необходимо учесть последствия ее, прежде всего, для самих переселенцев. Они связаны с трудностями не только организационного, правового характера (необходимость получения регистрации, гражданства), но и с трудностями психологической адаптации (принятие нового социального окружения, ценностей), нахождения своего места в жизни другого государства или его территории, нестабильным, а подчас и кризисным материальным положением (невозможность трудоустройства, работа не по специальности). Согласно определению П.Д. Павленка, «при вынужденной миграции серьезно нарушается социальная интеграция человека – из одной природной и социокультурной среды он попадает в другую, разрывая прежние свои связи и традиции и пытаясь установить новые. В этом сущность объекта и предмета социальной работы с мигрантами как маргиналами», т. е. людьми, утратившими свой прежний социальный статус, находящимися в процессе поиска и обретения иного, лучшего [Павленок, с. 264].

По мнению С.К. Бондыревой, миграция всегда вынуждена, только нужда это бывает разной [с.43]. Пусть не каждый переселенец вправе претендовать на получение статуса, например, беженца, по законам государства, не каждый претендующий может его получить, но для любого человека существовала некая причина, побудившая, вынудившая его поменять место жительства. И хотя те люди, кто действительно бежал от реальных преследований и столкнулся с угрозой жизни, здоровью в месте своего прежнего обитания, ярче, острее переживают сам факт и последствия своего переезда, но и люди, добровольно и без внешних драматических причин решившиеся на переселение, неизбежно столкнуться с необходимостью адаптации и решения других перечисленных выше проблем.

Поэтому в работе с мигрантами особенно важным является оказание конкретной помощи, что возможно только при разработанной стратегии государства по регулированию миграционных процессов, существовании отлаженного взаимодействия органов исполнительной власти в данной сфере, их взаимодействии с общественными организациями, функционировании сети территориальных учреждений, учитывающих местную ситуацию и ее особенности, с одной стороны, но с другой – и использующих накопленный опыт и применяющих специфические технологии работы. Таким образом, от рассмотрения теоретических положений о миграции мы переходим к анализу более специфических вопросов современной миграционной политики российского государства.

2. Миграционная политика: теоретический и практический аспекты

Данная глава исследования посвящена анализу содержания понятия «миграционная политика», особенностей современного состояния миграционной политики РФ, рассмотрению этапов ее формирования и основополагающих документов в области регулирования миграционных процессов в целом и одного из направлений миграционной политики – политики в отношении соотечественников за рубежом.

2.1 Интерпретация и структурирование миграционной политики

Выше нами уже была отмечена сложность и противоречивость современной миграционной политики. Вместе с тем, однозначно можно сказать, что это необходимая, значимая сфера государственной деятельности, предопределенная взаимосвязью миграционных процессов с потребностями общества в экономике, демографии, геополитике, семейной политике, культуре и науке [Леонидова, с.22].

Е. Волосенкова, П. Кабаченко и Е. Тарасова отмечают, что в современной политической теории миграция рассматривается в двух измерениях: общегосударственном и ситуационно-политическом.

В рамках общегосударственного направления изучается влияние миграционных потоков на социально-политическое устройство государства и национальную идентичность его граждан, систему внутригосударственных отношений, человеческий потенциал государства. На основании данного измерения строится миграционная политика государства, определяются формы контроля над миграционными потоками.

Ситуационно-политическое направление предопределяет внимание политологов к проблемам национальной безопасности и угроз, которые предвещают неконтролируемые и нелегальные миграционные потоки. Авторы подчеркивают, что особенно актуальной данная тематика стала после теракта 11 сентября 2001 в США (а для нашей страны, очевидно, гораздо ранее), когда большинство стран мира сконцентрировалось на решении трех основных задач – «предотвращение, наказание, защита» (англ. – 3P – preventing, prosecuting, protecting) [с.214-215].

Вопросам взаимосвязи миграции и безопасности – экономической, культурной и др. в современной российской литературе действительно уделяется широкое внимание [Витковская, Кузьмин]. В периодической литературе неизменно подчеркивается необходимость грамотного регулирования миграционных процессов в контексте действующей Концепции национальной безопасности РФ от 10.01.2000 г. [Луняка, Балашова].

Так, Я.А. Пляйс в классификации приоритетных национальных интересов во внутренней политике выделяет следующие:

приумножение народа;

сохранение целостности государства;

глубокое реформирование общественно-политической, экономической, правовой систем на принципах демократии и плюрализма;

решение проблем взаимоотношений в рамках СНГ;

возрождение промышленного и научно-технического потенциала;

развитие науки, образования и культуры;

осуществление политики открытости внешнему миру;

обеспечение территориальной и иной безопасности [Балашова, с.20].

Безусловно, вопросы обеспечения территориальной безопасности, решения проблем взаимоотношений с бывшими союзными государствами, вопросов приумножения населения России решаются и в рамках миграционной политики.

Как и при определении самого понятия «миграция» или выявлении статуса миграциологии как науки, при формулировании понятия «миграционная политика» мы сталкиваемся с многообразием подходов и точек зрения.

Например, миграционная политика – это совокупность социально-политических концепций и взглядов на миграционную ситуацию, складывающуюся в стране, а также конкретных организационно-правовых и социально-экономических мероприятий по регулированию миграционных процессов, направленных на создание условий для обустройства и социальной адаптации мигрантов, вынужденных переселенцев и беженцев [Зайнышев, с. 365].

Это определение, заимствованное из учебного пособия по социальной работе, давая общую характеристику данной отрасли деятельности государства, акцентирует внимание преимущественно на категориях мигрантов и задачах, попадающих в сферу рассмотрения указанной дисциплины.

Денисенко М.Б., Ионцев В.А. и Хорев Б.С. дают следующее определение: «миграционная политика – это, прежде всего, воздействие на миграционное поведение, которое является одним из видов, элементов социального поведения» [с.55]. Здесь отражается взаимосвязь интересов государства и поведения личности, однако, как подчеркивают авторы, в широком смысле миграционная политика должна воздействовать на совокупность всех факторов, определяющих характер миграционных процессов – распределение рабочих мест, различия в условиях жизни населения и т. д.

Т.И. Леонидова вводит новое понятие, характеризующее рассматриваемую область государственной деятельности – миграционная функция государства, призванная, по мнению автора, обеспечить контроль государства и его органов за пребыванием на территории государства в целях восполнения и воспроизводства общества [с.24].

Определение, представленное И. Г. Зайнышевым, выглядит наиболее точным, отражающим основные составляющие данного действия (лишь спектр направлений миграционной политики должен быть существенно расширен, что возможно сделать на основании изучения соответствующих нормативных актов); схожие взгляды мы встречаем у Е.Б. Бреевой.

Наконец, Е. Волосенкова, П. Кабаченко и Е. Тарасова, обобщая многочисленные исследования, приводят ряд неотъемлемых характеристик миграционной политики:

«миграционная политика – есть продукт политической системы»;

это прерогатива не только государства, но и общественных институтов;

миграционная политика – это процесс согласования интересов государства в области регулирования миграций на федеральном и региональном уровнях с интересами мигрантов, местного сообщества, политических и экономических элит, партий, общественных институтов;

«миграционная политика – это процесс взаимодействия между государствами, при котором происходит передача юрисдикции, так как мигранты, прекращая быть членами одного общества, становятся членами другого» [с.219].

Также авторы отмечают, что миграционная политика подразделяется на реальную (выражающую интересы государства) и декларируемую (провозглашающую своей целью защиту интересов мигрантов).

Важно и структурирование миграционной политики. В качестве базовых ее составляющих выделяются:

иммиграционная политика, которая касается вопросов предоставления тем или иным категориям лиц права на пребывание в данном государстве, контроля за нелегальной миграцией, социального обеспечения иммигрантов, а главная ее задача состоит в создании действенной системы регулирования миграционных потоков и определения положения мигрантов;

политика интеграции главной своей задачей видит обеспечение условий успешного включения мигрантов в жизнь данного сообщества;

политика натурализации нацелена на создание условий и процедур предоставления гражданства мигрантам [с. 222-223].

По мнению В.И. Мукомеля, эти направления представляют собой три последовательные стадии политики приема, обустройства и трансформации вчерашнего мигранта в полноправного члена принимающего сообщества.

Для понимания международной трактовки миграционной политики следует также ввести термин абсорбция, применяющийся в Израиле. Абсорбция – это процесс, цель которого – сближение репатриантов с исторической родиной, нейтрализация тех свойств, которые мешают такому сближению [Акмалова, с.41]. Учреждения по абсорбции оказывают социальную помощь, организуют различные курсы с целью приобщения к языку, истории, обычаям, духовной культуре, экономической сфере. В идеале абсорбция приводит к результату, когда репатрианты наиболее полно идентифицируются с территорией и культурой общества, становятся его гражданами.

При всей значимости данных схем и подходов, отметим, что они охватывают лишь политику государства в отношении иммигрантов; вместе с тем, она должна быть много шире, и регулировать вопросы эмиграции и внутренней миграции.

2.2. Особенности миграционной политики РФ 1991-2000-х гг.

Современная миграционная политика Российской Федерации определяется на основании Концепции регулирования миграционных процессов в РФ, одобренной Распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 года №256-р, однако, прежде чем обратиться к ее рассмотрению отметим, что история создания и принятия данного основополагающего документа была отнюдь не простой, как и история формирования миграционной политики российского государства в целом.

Распад СССР в 1991 году повлек за собой изменение не только основ государственного устройства, но, прежде всего, изменение, установление государственных границ новых, независимых республик. Те, кто вчера еще были гражданами единого государства, оказались по разные стороны его суверенных территорий. Трансформация советского, а затем и российского общества привела к существенному изменению миграционных процессов, а само российское государство столкнулось с рядом новых для него, крайне сложных миграционных проблем.

В июле 1992 г. были сформулированы основные положения миграционной политики РФ и создана Федеральная Миграционная Служба (ФМС) как основной структурный элемент ее реализации. На данном этапе ключевым моментов в работе ФМС было решение вопросов о размещении сотен тысяч людей, приезжавших в Россию из бывших союзных республик. Так, за период 1992-1995 гг., когда наблюдался пик иммиграции, в РФ прибыло 3838,1 тыс. человек, в том числе из стран СНГ и Балтии – 3836,5 тыс. Всего же с 1990 по 2005 гг. в РФ оттуда прибыло более 8, 5 млн. человек [ ]. Учитывая, что причинами миграции в большинстве случаев стало обострение межнациональных отношений и разгорание военных конфликтов на территориях бывших советских республик, а равно и внутри самой РФ, первыми законами в системе нормативной базы миграционной политики стали ФЗ «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», принятые в 1993 году, в соответствии с которыми устанавливались основания и порядок признания лица беженцем или вынужденным переселенцем на территории Российской Федерации, «экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». Принятие этих законов заложило основы нормативно-правовой базы, позволяющей регламентировать процесс приема и обустройства вынужденных мигрантов, предоставить им объективно необходимые дополнительные (по сравнению с остальными гражданами России) права на социальную защиту.

Вскоре перед ФМС России были поставлены новые задачи – создание иммиграционного контроля и регулирование внешней трудовой миграции. В декабре 1993 г. были утверждены указы Президента Российской Федерации «О мерах по введению иммиграционного контроля», «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы».

В 1996 году был принят ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», в 1999 – ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» - первый закон в этой области регулирования миграционных процессов, его рассмотрению ниже мы уделим отдельное внимание. Однако, по мнению исследователей, миграционная политика того времени – разрозненна, а составляющие ее основу нормативные акты не составляют комплексную продуманную систему.

В конце 1999 года Указом Президента России ФМС была преобразована в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политике Российской Федерации. В конце 2001 года Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политике было ликвидировано, а его функции были переданы трем ведомствам: МВД занималось миграционной политикой, МИД - вопросами работы с соотечественниками за рубежом, Министерство экономики заведовало экономическим блоком вопросов. Но и в таком виде служба просуществовало недолго. Меньше чем через год - 23 февраля 2002 года Указом Президента Российской Федерации «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» функции иммиграционного контроля и координации действий федеральных органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам миграции исполняет МВД России.

Сегодня Федеральная Миграционная Служба – вновь самостоятельный орган исполнительной власти, деятельность которого определяется на основании Указа Президента РФ от 19.07.2004 №928 «Вопросы Федеральной миграционной службы», Положения «О Федеральной миграционной службе».

Период 2002-2003 гг., наверное, можно считать началом нового этапа пересмотра и доработки миграционного законодательства. Тогда были приняты ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и ФЗ «О гражданстве РФ», внесены чрезвычайно важные для бывших советских граждан поправки в него. Но, главное, как мы уже отметили, была принята Концепция регулирования миграционных процессов в РФ, что свидетельствовало о стремлении определить и обозначить общие приоритеты миграционной политики, утвердить позицию государства в данной области и упорядочить ее нормативно-правовую базу.

Концепция регулирования миграционных процессов представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти РФ в области управления миграционными процессами, включает в себя характеристику современной миграционной ситуации, цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов, основные направления деятельности и, конечно, механизм реализации.

Главными целями новой миграционной политики провозглашается обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности РФ, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания РФ.

В ряду ее основных направлений указываются:

обеспечение контроля за иммиграционными процессами в РФ;

создание условий для интеграции вынужденных мигрантов;

содействие привлечению иммигрантов на работу в РФ, исходя из необходимости обеспечения экономики страны трудовыми ресурсами;

обеспечение вхождения РФ в международный рынок труда и регулирование экономической миграции;

создание условий для добровольного возвращения в места прежнего проживания российских граждан, вынужденно покинувших места своего постоянного проживания;

поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом;

оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;

создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных регионах РФ;

содействие добровольному переселению соотечественников из государств – участников СНГ и государств Балтии.

О. Выхованец характеризует период осуществления миграционной политики под эгидой МВД как запретительный, такая позиция во многом характерна была в отношении нелегальных мигрантов [ ]. Для нас, однако, важно отметить, что наряду с разрешением данных вопросов, приоритеты работы с соотечественниками все же были означены и в течение последующих нескольких лет провозглашенным направлениям уделялось внимание разработчиков миграционного законодательства.

2005- 2006 гг. – вновь активизация внимания к проблеме регулирования миграционных процессов, начало этому новому – либеральному – этапу, по мнению О. Выхованец, положено выступлением Президента РФ В. В. Путина на заседании Совета Безопасности 17 марта 2005 года. Тогда Президентом была сформулирована задача «сформировать новые дополнительные условия для привлечения в Россию людей, способных внести позитивный вклад в развитие нашей страны».

Через год, 15 марта 2006, в выступлении на Правительственном часе в Государственной Думе главой ФМС России К.О. Ромодановским была дана оценка текущей ситуации в области миграции и означены новые приоритеты. Здесь была акцентирована основная задача, стоящая перед ФМС – «получение от иммиграции максимально позитивного эффекта: экономического, политического, социального» и означены меры, направленные на ее достижение:

« - дальнейшее развитие миграционного законодательства, в том числе

в части сокращения сроков получение российского гражданства;

создание условий для привлечения в страну квалифицированных легальных трудовых ресурсов;

совершенствование миграционного учета иностранных граждан;

противодействие нелегальной миграции;

содействие добровольному переселению соотечественников».

Первостепенное внимание отводится, безусловно, борьбе с нелегальной миграцией и ее последствиями, ведь она приносит колоссальный ущерб социально-экономическому развитию России. С 15 января 2007 года вступили в силу новый ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» и ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ»», которые позволяют упростить и ускорить порядок получения разрешений на временное пребывание и трудовую деятельность, а значит, способствуют «выходу из тени» бывших незаконных мигрантов. Но в свете поставленных задач исследования для нас важно сделать акцент на принятии другого нормативного акта – 29 июня 2006 г. Указом Президента РФ Российской Федерации утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Цели готовящейся еще на тот момент программы были сформулированы К. Ромодановским следующим образом: «сформировать системный процесс переселения соотечественников, способствовать стабилизации демографической ситуации, решить проблему заселения отдельных территорий, привлечь квалифицированные рабочие кадры».

2.3 Истоки и содержание политики в отношении

соотечественников за рубежом

Население земного шара во все времена перемещалось по планете, расширяя пространства своего обитания в поисках различных благ – лучших условий среды, богатых ресурсами земель; перемещалось, используя силу и военную экспансию, осваивая незаселенные территории, подчиняясь требованиям экономической политики.

Россия всегда характеризовалась активным участием в миграционных процессах. Однако мы не ставим целью описать исторические особенности направления миграционных потоков, характерных для нашего государства, остановив внимание лишь на тех, которые предопределили существование современной ситуации, когда миллионы русских людей оказались за пределами своей исторической родины и сегодня именуются в нормативных источниках как «соотечественники за рубежом».

Во-первых, к их числу относятся те, кто действительно уезжал их Российской Империи, СССР, России в страны «традиционного», дальнего зарубежья. Исследователи выделяют так называемую «нулевую» волну эмиграции из Российской Империи и три волны эмиграции из СССР 1917-1938 гг., 1939-1947(52) гг., и 1948(53)-1986 гг. Первая и вторая волны миграции были обусловлены последствиями войн и революций, третья – «диссидентская», формально добровольная, эмиграция времен «холодной войны». По разным оценкам СССР за эти годы покинуло от 12,6 до 15,5 млн. человек. В 1991 году многие эксперты ожидали масштабного всплеска эмиграции. При объективно существующей проблеме «утечки умов», тем не менее, резкого увеличения эмиграции из России не произошло. За 11 лет – с 1992 по 2003 г. – из страны выехало около 1,2 млн. чел.

Исследователи говорят о «двойственности» аспектов эмиграции. С одной стороны, потеря наиболее образованных, трудоспособных людей серьезная проблема для государства, свидетельствующая о том, что оно не в состоянии обеспечить достойный уровень жизни тем, кто может внести наибольший вклад в его развитие. Вместе с тем, как отмечает Е. Б. Бреева, эмигранты выступают в качестве «этнического лобби», действующего в интересах своей страны, расширяя зону ее влияния [с.158].

Принимающие осознанное решение о переезде в другое государство люди, безусловно, находятся в отличном положении от тех, кто оказался за пределами России не по своей воле. И здесь мы говорим о другой группе соотечественников, оставшихся после распада СССР на территории бывших союзных республик.

Прежде всего, в СССР, как известно, существовала практика распределения выпускников учебных заведений. В принятом еще в 1933 году Постановлении ЦИК и СНК СССР «Об улучшении использования молодых специалистов» было предусмотрено, что «все оканчивающие высшие учебные заведения и техникумы молодые специалисты обязаны, как обучавшиеся за счет государства, проработать в течение пяти лет (позднее этот срок сокращен до трех лет) в определенных пунктах на производстве по указанию наркоматов, в ведении которых находятся соответствующие учебные заведения. В течение указанного срока наркоматам и учреждениям, в ведении которых находятся высшие учебные заведения и техникумы, запрещается оставлять на работе в управленческом аппарате окончивших учебу молодых специалистов» [Волохова]. Такие постановления принимались систематически, а специалисты, отправленные работать в конкретные регионы, города и села на определенный срок, зачастую оставались там на долгие годы. Конечно, распределение касалось и служивших в Вооруженных силах государства.

Однако главный момент активизации миграционных потоков был связан с быстрым развитием промышленности, ростом городов и других «строек всесоюзного значения», освоением целинных земель и осуществлением иных экономических проектов в 50-70-е гг. прошлого столетия – там, по описанию Н.В. Зверевой, где «местное население не обладало ни соответствующими навыками, ни необходимым уровнем социальной мобильности (в Средней Азии, Казахстане, Молдавии), а также в Прибалтике, где естественный прирост населения был так низок, что не мог обеспечить потребности быстро растущих городов в рабочей силе» [с. 165]. И хотя вектор миграционных потоков изменился уже в середине 70-х гг., тем не менее, к моменту распада СССР около 25,3 млн. этнических русских оказалось за пределами РФ.

Если в советский период соотечественники за рубежом рассматривались как чуждые, несогласные с политикой государства, а значит враждебные ему, и об оказании им какого бы то ни было содействия не велось даже речи, то в новых социально-политических условиях такая установка стала принципиально невозможной. Согласно выступлению директора Департамента по работе с соотечественниками за рубежом МИД России А.В. Чепурина, «отягощенное собственными экономическими трудностями в 1990-х годах, российское руководство "раскачивалось" и колебалось, прежде чем наконец проблемы соотечественников стали проблемами России, а работа на этом направлении начала приобретать конкретные очертания. Первой ласточкой явилось принятие Закона «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» в 1999 году».

Безусловно, законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» также следует отнести к данной группе, но они были направлены на решение узкого круга вопросов, касались лишь некоторых категорий людей, попадающих под определение «соотечественники за рубежом». Но главное, что и само это понятие получило трактовку лишь в законе 1999 г. Этот факт имеет особую значимость, так как и последующие нормативные акты, в том числе, Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающим за рубежом, оперируют именно данным определением, имеющим достаточно противоречивое содержание.

Итак, согласно Ст. 1 ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом»:

1. Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии.

2. Под понятием "соотечественники за рубежом" (далее - соотечественники) подразумеваются:

- граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации (далее – граждане Российской Федерации, проживающие за рубежом);

- лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства (далее - лица, состоявшие в гражданстве СССР);

- выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства (далее - выходцы (эмигранты));

- потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств (далее - потомки соотечественников).

Наиболее спорным представляется содержание п/п.2 и п/п 3 п. 2 настоящей статьи в части, касающейся выходцев из бывшего СССР, т. к. согласно комментариям к данному закону, «законодатель имел в виду всех граждан СССР, которые не переехали на постоянное место жительство в Россию, остались проживать в бывших республиках СССР, ныне независимых государствах и, судя по определению, являющихся на настоящий момент гражданами этих государств». Но «все граждане СССР» это представители коренных национальностей не только РСФСР, но и других республик – насколько в современных условиях верно считать их соотечественниками? В этом противоречии – камень преткновения принятия/непринятия рассматриваемой нами Государственной программы населением РФ. Ведь, по данным различных опросов, более половины постоянных жителей России испытывают неприязнь к мигрантам, особенно выделяя в их числе «кавказцев», чеченцев, цыган [Прусс, с.146, Ворсобин].

Е.Б. Бреева приводит ряд примеров негативного отношения коренного населения к переселенцам («В Краснодарском крае казаки несколько раз устраивали самосуд над переселившимися сюда абхазскими армянами. Подобное произошло ранее с турками-месхетинцами, которые были расселены в 13 областях Центральной России, но вскоре опять переселились на юг»). Исследуя причины возникающих конфликтов, она отмечает, что «жители России ожидали, что к ним приедут русские, а оказалось, что более половины в общем потоке беженцев составляют люди нерусских национальностей» [с.164-165].

В этой связи представляется первостепенным уточнить содержание категории «соотечественники за рубежом» и проводить адекватное информирование и потенциальных мигрантов, и население РФ о том, кто же действительно может стать участником Государственной программы. Вопросы пересмотра законодательства в отношении соотечественников не раз выносились на рассмотрение в Совете Федерации; так, в апреле 2006 года был предложен проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом». В законопроекте в дополнение к уже имеющимся критериям понятия "соотечественники" включено новое условие – признание лицом своих духовных, культурных связей с Российским государством, а также предусмотрено, что к российским соотечественникам за рубежом не относятся лица титульной нации иностранных государств.[с.8]

В приводимой стенограмме парламентских слушаний высказывались многократно возражения против «определения соотечественника по этническому принципу», против того, что «соотечественником может быть русский, татарин, чуваш, но не может быть украинец, армянин, грузин, таджик, еврей, российский немец, который живет в Германии…», подчеркивалось, что это противоречит «духу, букве всего российского законодательства» [, выступление председателя комитета Общественной палаты России В.А. Никонова, с. 35-36].

С другой стороны, как мы уже отмечали, именно приезд в Россию представителей людей, относящихся к коренным народам стран СНГ, других иностранных государств (например, на Дальнем Востоке более всего актуальна проблема китайской иммиграции) является фактором, провоцирующим рост ксенофобии. Следует признать также, что и вернувшиеся в Россию этнические русские также не всегда пользуются «принятием» местных жителей [Земляки, с.12-17].

Таким образом, выяснение вопроса об определении статуса соотечественника, содержания самого этого понятия, должно строиться не только на позиции парламентариев и юристов, рассматривающих его в контексте устоев российского законодательства, но и с учетом данных социологических исследований, где реципиентам было бы предложено отразить свое видение трактовки данной категории и выразить позицию к существующей миграционной политике. Более того, исследования эти должны предварять выработку законодательных актов. Сегодня, не решив эти вопросы, неверно переходить к реализации Государственной программы и рассчитывать на ее безболезненное принятие обществом.

Последние поправки в ФЗ «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» были внесены 18.07.2006 года, т. е. после проведения рассматриваемых нами парламентских слушаний; изменения содержания понятия «соотечественники» в нем не отражено. Мы не имеем данных о судьбе указанного законопроекта, что свидетельствует о неразрешенности вопроса и его неугасаемой актуальности.

Другой взаимосвязанный с данной проблемой аспект – вопрос о признании и подтверждении принадлежности к соотечественникам, который, будучи актуализирован самим лицом, состоявшим ранее в гражданстве СССР или является эмигрантом или его потомком на основании его свободного выбора, согласно Ст. 3 закона, должен подтверждаться выдачей свидетельства установленного образца. На практике таких свидетельств не существует (для участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников соответствующие документы разработаны).

Несмотря на признаваемые законодателем несовершенства, рассматриваемый нами ФЗ действительно был знаковым, подчеркнувшим необходимость работы с соотечественниками, наметившим базовые направления в этой области. Другое дело, что провозглашенные меры остались декларативными. Исходные цели, определенные законом, состоят в оказании государственной поддержки и помощи соотечественникам в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в том числе права:

свободно выражать, сохранять и развивать свою самобытность, поддерживать и развивать духовный и интеллектуальный потенциал;

устанавливать и свободно поддерживать всесторонние связи между соотечественниками и связи с Российской Федерацией, получать информацию из Российской Федерации;

создавать национально-культурные автономии, общественные объединения, средства массовой информации и участвовать в их деятельности;

участвовать в работе неправительственных организаций на национальном и международном уровнях;

участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государством проживания и Российской Федерацией;

осуществлять свободный выбор места жительства или права на возвращение в Российскую Федерацию.

Для достижения поставленных целей необходима разработка программ, состоящих из мероприятий, обеспечивающих эту возможность. Программы сотрудничества Российской Федерации по оказанию поддержки соотечественников, проживающих за рубежом, берут свое начало с Указа Президента РФ от 11 августа 1994 г. N 1681 «Об Основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» и Постановления Правительства РФ от 31 августа 1994 г. N 1064 «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом». В настоящее время действует Программа работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 2.10.2006 №1370-р.

Программа, в том числе предусматривает совершенствование законодательства в области государственной политики в отношении соотечественников, и меры эти должны быть осуществлены в 2006-2007 гг., при условии выполнения данного положения возможно и разрешение поднятого нами выше вопроса о содержании категории «соотечественник за рубежом». Также предусмотрены мероприятия по содействию самоорганизации, информационному обеспечению соотечественников, защите их прав и свобод, меры по поддержке молодежи российской диаспоры и социально незащищенных слоев соотечественников.

В ноябре 2005 года в МИД России был создан Департамент по работе с соотечественниками за рубежом, а также ранее - Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом, призванные улучшить реализацию мероприятий.

Однако, согласно поставленным задачам исследования, наибольшую значимость для нас представляет иное направление работы с соотечественниками, определенное последней из означенных в законе целей – осуществление права на возвращение в РФ, содействие в реализации этого права – направление, означенное Президентом РФ в послании Федеральному Собранию в мае 2006 и активно разрабатываемое и реализуемое с указанного момента.

3. СОДЕЙСТВИЕ ДОБРОВОЛЬНОМУ ПЕРЕСЕЛЕНИЮ В РФ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ КАК НОВОЕ НАПРАВЛЕНИЕ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

Рассмотрев основные этапы миграционной политики России и действующее законодательство в отношении соотечественников, мы переходим к непосредственному анализу Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом и принятых в ее исполнение региональных программ и иных нормативных актов.

Помимо ссылок на содержание программ, мы будем использовать различные публицистические материалы, оценивающие значение и сущность данных документов.

3.1 Государственная программа: содержание и оценка перспектив

реализации

Итак, Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, была утверждена Указом Президента РФ от 22.06.2006 № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».

В структурной схеме миграционной политики, представленной нами выше, содействие добровольному переселению соотечественников – важнейшая составляющая политики иммиграции, первой стадии, определяющей собственно основы создания системы регулирования миграционных потоков и определения положения мигрантов.

Преамбула программы отражает акцентированные ранее взаимосвязи миграционной и демографической политики (по-видимому, именно кризисная демографическая ситуация в стране явилась катализатором принятия данной программы, разрабатывавшейся одновременно с планированием претворения в жизнь приоритетных национальных проектов РФ, в частности, проекта «Здравоохранение», принятием Концепции государственной демографической политики, отводящей ведущую роль стимулированию рождаемости и сокращению смертности в стране), миграционной политики и интересов национальной безопасности и эффективного экономического развития (а именно усиление потенциала стратегически значимых для России территорий, грамотное распределение миграционных потоков, снижение диспропорций региональных рынков труда, социальной напряженности и т. д.).

Решение стоящих перед государством проблем видится законодателю, в том числе, и в обеспечении осознанного выбора соотечественниками места своего будущего проживания и работы с учетом социально-экономического положения субъектов РФ (вспомнив здесь концепцию трехстадийности миграционных процессов, отметим, что впервые эта программа предусматривает работу государства по активизации и совершенствованию хода первой стадии миграционного процесса – формированию территориальной подвижности населения, в отличие от большинства проектов по регулированию миграции, касающихся работы с уже переселившимися людьми – въехавшими трудовыми мигрантами, беженцами и др.).

Целью Государственной программы провозглашается стимулирование и организация процесса добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников на основе повышения привлекательности ее субъектов, а также компенсация естественной убыли населения в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Российскую Федерацию.

Программа рассчитана на 2006-2012 гг. и включает три базовых этапа, на первом из которых – 2006 год – должна была быть осуществлена подготовка необходимых нормативных актов и создана система управления Госпрограммой. Собственно с 2007 года начинается переселение соотечественников, прежде всего, в определенные соответствующими постановлениями 12 пилотных регионов РФ (Амурская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Липецкая, Тамбовская, Тверская, Тюменская и Новосибирская области, Красноярский, Приморский и Хабаровский края), а также проводится первичный анализ итогов переселения. Третий этап (2009 – 2012 годы): предусматривает дальнейшую реализацию региональных программ переселения и оценку их результативности, а также при необходимости – проведение дополнительных мероприятий и определение проектов региональных программ переселения для дальнейшей реализации Государственной программы.

Особого внимания требуют государственные гарантии и права переселенцев, предоставляемые им в случае участия в Государственной программе.

«Участник Государственной программы и члены его семьи, совместно переселяющиеся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, имеют право на получение государственных гарантий и социальной поддержки, в том числе:

на компенсацию за счет средств федерального бюджета расходов на переезд к будущему месту проживания;

на компенсацию за счет средств федерального бюджета расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации;

на получение за счет средств федерального бюджета единовременного пособия на обустройство («подъемных»);

на получение за счет средств федерального бюджета ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной законодательством Российской Федерации деятельности в период до приобретения гражданства Российской Федерации, но не более чем в течение шести месяцев. Размер пособия определяется с учетом прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации;

на получение компенсационного пакета участника Государственной программы (далее – компенсационный пакет), включающего в себя услуги государственных и муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего и профессионального образования, социального обслуживания, здравоохранения и услуги государственной службы занятости. Расходы на финансирование компенсационного пакета осуществляются за счет средств соответствующих бюджетов.

Предоставление иных государственных гарантий, социальная поддержка, трудоустройство участника Государственной программы, обеспечение его и членов его семьи необходимым жильем осуществляются в рамках региональных программ переселения». [ Ст. 4]

Казалось бы, учтены основные затраты, трудности, провозглашена помощь и внимание к их устранению. Однако перечень гарантий и размеры «подъемных» различаются в зависимости от типа категории вселения, а таких программой определено три – категории А, Б, В. Районы категории "А" - стратегически важные приграничные территории, характеризующиеся сокращением численности населения. "Б" - территории, где реализуются крупные инвестиционные проекты, требующие массового привлечения переселенцев в связи с отсутствием соответствующего предложения рабочей силы на территориальном рынке труда. "В" - территории с устойчивым социально-экономическим развитием, на которых наблюдаются сокращение общей численности населения и миграционный отток. И только в категории "А" переселенец вправе рассчитывать на полную господдержку. Переселенцы, отправляющиеся на территорию категории "Б" не будут получать пособие по безработице, а те же, кто выберет территории категории "В" лишаются и «подъемных». Есть и еще одно существенное условие – «участник Государственной программы и (или) член его семьи, выехавшие на постоянное место жительства из субъекта Российской Федерации, определенного свидетельством участника Государственной программы, ранее чем через два года, возмещают в установленном порядке затраты, связанные с выплатой им «подъемных»». [Ст.4]

Участие в Госпрограмме также дает соотечественникам, не являющимся гражданами РФ, право на получение разрешения на временное проживание и приобретение гражданства в приоритетном порядке (что отражает основы политики натурализации в отношении соотечественников).

Организации работы с соотечественниками за рубежом посвящена отдельная глава Программы. Для их всестороннего информирования о сущности проекта предполагается формирование официального информационного пакета о Государственной программе, комплектов информационных материалов о проектах переселения, разработанных субъектами Российской Федерации, и информационного ресурса, включающего в себя информацию о возможностях приема, трудоустройства и условиях проживания на конкретных территориях вселения. Сведения о Государственной программе обнародуются в российских и зарубежных печатных и электронных средствах массовой информации, направляются для распространения в российские центры науки и культуры в иностранных государствах, а также предоставляются в распоряжение заинтересованных российских неправительственных организаций и общественных объединений соотечественников за рубежом.

Учет желающих добровольно выехать в Российскую Федерацию для постоянного проживания, углубленное разъяснение содержания Государственной программы и предоставляемых в ее рамках возможностей, подготовка их регистрации в качестве участников Государственной программы и проведение иных мероприятий, обеспечивающих их переселение в Российскую Федерацию, осуществляются представительствами ФМС России в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, а в других государствах – консульскими учреждениями РФ.

Сразу после публикации программа получила целый ряд откликов, высказывающих сомнения в реальности ее ожиданий и полноте предусмотренных мер. Каковы же перспективы данного проекта, по мнениям исследователей, для реализации поставленной цели?

Во-первых, коснемся вопроса о демографическом потенциале программы. Численность населения РФ в 2006 г. составила 142,8 млн. человек., сократившись за последние 10 лет на 5,5 млн. По прогнозам Госкомстата России в 2026 году население России составит 137,4 млн. человек, т. е. сократится еще на 5,4 млн. Российские демографы Центра демографии и экологии человека впервые составили долгосрочный прогноз – до 2100г. – численности населения России. Если миграционная политика останется неизменной и поток мигрантов будет медленно сокращаться, то в 2050 году число жителей России с вероятностью 50% будет ниже 100 млн. Но даже самые оптимистичные прогнозы с учетом активной миграционной политики, по словам демографа А. Вишневского, «не позволяют надеяться на перелом обстановки». В лучшем случае население удастся стабилизировать примерно на нынешнем уровне» [Прусс, с.143].

Государственная программа, как уже было отмечено, направлена именно на дополнение комплекса мер, способствующих стабилизации численности населения. Привлечение более 20-25 млн. соотечественников позволило бы, действительно, снизить скорость сокращения числа россиян, однако, в этой связи исследователи задаются другим вопросом – возможен ли в настоящее время приезд такого числа соотечественников?

«По данным Российского центра международного и культурного сотрудничества при МИД, большая их (соотечественников – Е. К.) часть - 16-19 млн. - проживает в странах СНГ и Балтии. Именно их относят к так называемому миграционному потенциалу. Впрочем, судя по оценкам экспертов, России вряд ли удастся заполучить более 50% от этого количества. «Думаю, к нам поедут люди из стран Центральной Азии, ведь там осталось немало наших соотечественников, которые хотели бы уехать, но средств на это не имеют», - говорит директор Центра миграционных исследований Института народно-хозяйственного прогнозирования РАН Ж. Зайончковская». Член комитета Госдумы по делам СНГ и связям с соотечественниками К. Затулин считает, что сегодня Программа «не является привлекательной для соотечественников настолько, насколько это кажется тем людям, которые эту программу составляли. Страхи первого периода, когда люди бросали все и бежали в Россию, давно прошли» []. Те, кто сразу оказался не готов жить в новых государствах постсоветского пространства, ощущая свою причастность к России, уехали, те же, кто сегодня остался в этих республиках или достаточно адаптировались к условиям жизни в новом государстве, или нуждаются в таких стимулах к переселению, которые Россия сейчас дать не в состоянии.

О чем в данном случае может идти речь? Огромные масштабы легальной и нелегальной трудовой миграции, с которыми Россия столкнулась в последние годы, способствовали увеличению концентрации в стране низко квалифицированной рабочей силы. России же, как и любому другому государству, напротив, хотелось бы в составе потенциальных мигрантов видеть наиболее образованных людей. Но, по данным ученых, «сегодня лишь индустриально развитые страны имеют возможность аккумулировать лучшие мировые кадры, предлагая достойную заработную плату, идеальные жилищные, социальные и организационные условия… В России средний уровень заработной платы в 20 раз уступает таковому в США, а бытовые и жилищные условия в отдельных регионах не на много превосходят аналогичные условия в слаборазвитых странах третьего мира. Если к этому добавить крайне сложные климатические условия, то что вообще может привлекать мигрантов на территорию России?» [Моденов]. Помня, что главными общими мотивами миграции являются благополучие и безопасность, мы, конечно, понимаем, что в данном случае речь идет о переселенцах, движимых мотивами первой категории. Единственным их стремлением вернуться в Россию в данной ситуации может стать желание воссоединиться со своей исторической родиной, родственниками, но много ли сегодня таких людей? С другой стороны, тех, кто не может выбирать свободно (согласно своим материальным возможностям, а не правам) место проживания, но и перспектив достойной жизни для себя и своей семьи в стране нынешнего обитания не видит, возможность переехать в Россию действительно может стать выходом в решении их дальнейшей судьбы. И здесь апелляция к общему историческому прошлому, особенностям менталитета советских людей отнюдь не беспочвенна.

Следующий противоречивый аспект состоит в том, что, делая акцент на необходимости привлечения молодых, трудоспособных, образованных людей замалчивается вопрос о судьбах соотечественников пожилого возраста. Они могут стать участниками программы как члены семьи трудоспособного переселенца. В иных случаях, согласно цитируемым в различных изданиях словам начальника управления по делам соотечественников А. Чепурина, «одиноких пенсионеров, инвалидов и преступников» не ждут. Но ведь именно одинокие сегодняшние пенсионеры и могут быть представителями тех, кто был направлен работать в союзные республики 30-40-50 лет назад! Направлен из РСФСР…

От оценки демографического потенциала программы перейдем к рассмотрению ее возможностей в обеспечении иных стратегических интересов России. В преамбуле программы подчеркивается стихийность современных миграционных потоков, а Концепция регулирования миграционных процессов в РФ, материалы научных публикаций указывают на первостепенную значимость этих вопросов. Для решения данной задачи территории вселения регионов России, как было сказано выше, ранжируются по категориям. В основе этой градации лежат как демографические, так и геополитические и экономические интересы. Территории шести регионов-участников первого этапа программы являются приграничными (пять из них находятся в Сибири), двух – внутренними областями Западной и Восточной Сибири - что отвечает необходимости уплотнения населения наиболее богатых и наименее освоенных регионов России. Остальные четыре региона являются территориями ЦФО, в том числе, Калужская и Тверская области - соседствующими с Московской областью – и при заявленной их необходимости в трудовых ресурсах, все же они являются частью «европейской принимающей зоны», а близость к Москве может одновременно выступать как позитивным, так и негативным фактором, ориентируя переселенцев на возможное дальнейшее участие в столичном рынке труда. По характеристике И. Прусс, кольцо областей вокруг Москвы относится к «перевалочной зоне», которая постоянно отдает население в центр.

Тамбовская и Липецкая области отличаются, с одной стороны, удобным географическим расположением и климатическими особенностями, но проекты, например, Тамбовской области предполагают расселение исключительно в сельской местности, в небольших районных центрах (равно как и ряд проектов других областей). Заведующая лабораторией анализа и прогнозирования миграции Института народно-хозяйственного прогнозирования РАН Жанна Зайончковская отмечает, в данной связи, что подобные программы, применявшиеся в прошлом и ориентированные на расселение в сельской местности «с треском провалились… В 1990-х беженцев из стран СНГ стали направлять в сельскую местность. Они там более или менее устойчиво живут до сих пор. Но как только их дети заканчивали 8-й класс, им надо было идти в десятилетку, значит – ехать в город. То же самое – в институт. Последние исследования показывают, что картина 1980-х гг. миграции сельского населения в города полностью восстановилась. Сельская молодежь на 90% ориентирована на выезд. И в этой новой программе снова написано, что приезжие люди должны жить на селе…»

Эта проблема имеет и еще одну грань. Быть может, действительно удалось бы возродить некоторые сельские поселения регионов, обогатив их потенциалом приезжих людей и не вся молодежь оказалась бы ориентирована на выезд. Но по материалам различных публикаций отношения старожилов и новоселов далеко не всегда складываются благоприятно. По характеристике Д. Солдатикова, «российская глубинка … живет не слишком хорошо. По мнению людей, которые возвратились к себе на родину еще до начала действия госпрограммы, здесь слишком много своих нерешенных проблем, чужие никому не нужны» [с.14]. Недоверие, непонимание политики властей, обиды населения провоцируют сложную атмосферу противопоставления, соперничества. Государственная программа акцентирует внимание региональных властей при составлении своих проектов переселения учитывать возможные риски реализации программы, к числу которых, программа, например, Калужской области относит и рост межнациональной напряженности, но возможно ли изменить культуру и мировоззрение населения в одночасье, прибегая только к «воспитанию уважения, принятия и понимания многообразия культур, вероисповеданий…»? А для первичной оценки ситуации по определению степени толерантности и открытости коренного населения, следовало бы, вероятно, организовать проведение социологического мониторинга, как это предполагается в проекте Тамбовской области.

Однако оценке региональных проектов мы посвятим следующий параграф работы, а пока вернемся к еще одной косвенно упомянутой проблеме. Действительно, до оглашения Государственной программы в Россию уже переехало за минувшие 15 лет несколько сотен тысяч переселенцев – таких же соотечественников, как и те, на кого ориентированна Госпрограмма. Как должно строить свою политику государство в отношении этих людей, многие из которых так и не смогли получить даже гражданство? Насколько правильным в этой связи является тезис Государственной программы о том, что «участие в программе дает соотечественнику и членам его семьи, являющимся иностранными гражданами или лицами без гражданства, в приоритетном порядке право на получение разрешения на временное проживание, вида на жительство и на приобретение гражданства Российской Федерации», если действительно число их предшественников, не получивших таких гарантий, огромно? Анализируя преимущества одной программы, мы не должны, тем не менее, забывать о том, что она не является всеобъемлющей и для тысяч людей, не подпадающих под определение «соотечественника, проживающего за рубежом», т. к. они приехали в Россию, предположим, несколькими годами раньше, станет «камнем преткновения», аспектом недоверия российской миграционной политике, власти в целом. К. Затулин уверен, что по отношению к тем, кто уже находится в России, должна быть проведена самая широкая амнистия либо легализация [15]. Необходимость помощи этим людям провозглашают и исследователи. [Солдатиков]

При рассмотрении всех противоречивых моментов программы меркнет ее главное достоинство – правильность на уровне идеи, роль и новаторство в формировании направления миграционной политики в отношении соотечественников. Не умаляя его и подчеркивая, что работа по реализации программы будет и должна быть длительной, попробуем понять, насколько оправдана апробация ее именно на территории Калужской области и других «пилотных» регионов-участников. Ответы на эти вопросы могут дать Региональные программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом.

3.2 Региональная организация миграции в рамках

Государственной программы. Калужская область как регион-

участник

Вопросы региональной организации миграции населения, современного развития и взаимодействия миграционных процессов с системой региональных факторов могут быть рассмотрены с позиций системного научного подхода. Н.В. Воробьев вводит понятие «территориальная миграционная система», которая, по его определению, охватывает в определенных пространственно-временных рамках мигрирующее (как реально, так и потенциально) население и условия, факторы миграции.[, с.24] В качестве ее структурных частей автор выделяет:

особенности регионального развития (понимаемые как условия, предпосылки, движущие силы миграции) в местах выхода и вселения;

собственно процесс переселения;

мигрантов: потенциальных (лиц, которые могут мигрировать), реальных (в период переселения) и новоселов (недавних мигрантов в период приживаемости);

последствия миграции.

Тогда общая логическая схема исследования территориальной миграционной системы должна включать три стадии:

изучение предпосылок миграции населения через рассмотрение среды миграции – регионального развития в его внутрирегиональной дифференциации и динамике;

исследование собственно миграционной ситуации;

«измерение» миграционных последствий и прогнозирование миграционной эволюции.

Принимая эту схему за основу построения нашего исследования, мы тем не менее, должны отметить, что в данной работе акцент делается на исследование особенностей Калужской области как региона вселения, причем вселения планируемого и контролируемого, а не стихийного, а исследование миграционной ситуации будет ограничено теми рамками, которые заданы Региональной программой содействия добровольному переселению соотечественников в РФ. Используемые в дальнейшем данные по другим регионам-участникам программы призваны будут дополнить, помочь выявить негативные моменты, достижения и эффективные предложения, разработанные в том или ином крае или области.

Приведенное нами ранее одно из определений понятия «миграционная политика» характеризует процесс согласования интересов государства в области регулирования миграций на федеральном и региональном уровнях с интересами мигрантов, местного сообщества, политических и экономических элит, партий, общественных институтов. Переходя к рассмотрению региональных особенностей исполнения Госпрограммы, мы должны здесь акцентировать внимание именно на такой трактовке миграционной политики.

Согласно Государственной программе, Региональная программа переселения – комплекс социально-экономических, организационно-административных и иных мер, осуществляемых в субъекте Российской Федерации на основе сочетания национальных интересов Российской Федерации и потребностей территорий вселения, определяемых проектами переселения, при государственной поддержке, предоставляемой в рамках Государственной программы.

Статус территорий вселения свидетельствует о вариативности проектов, предполагающих и городское, и сельское размещение, но, если в Калужской области из 8 проектов лишь один ориентирован на расселение в сельской местности, то, например, в Тамбовской области – все 6 предложенных проектов.

Эти данные позволят нам выявить степень привлекательности Калужской области для переселенцев, в зависимости от их ожиданий и профессиональной специализации.

Участники Государственной программы осуществляют выбор территории вселения с учетом наличия места работы, предоставляемых в рамках Государственной программы гарантий, социальной поддержки, а также условий проживания. С другой стороны, не только интересы переселенцев, но, прежде всего, коренных жителей региона должны быть учтены при ее составлении и «проект региональной программы переселения может быть согласован Правительством Российской Федерации при условии, что его реализация не приведет к нарушению трудовых и иных законных прав граждан, проживающих в соответствующем субъекте Российской Федерации» [].

С учетом этих принципов были сформулированы цели и задачи Региональной программы Калужской области. К общим из них мы относим:

формирование осознанного процесса переселения соотечественников;

повышение миграционной привлекательности Калужской области;

создание источника пополнения трудовых ресурсов Калужской области.

Важнейшими же задачами являются:

1. Оказание содействия добровольному переселению участников Государственной программы в соответствии с условиями участия по проектам переселения Калужской области.

2. Осуществление мер по обустройству участников Государственной программы, в том числе:

- решение вопросов по трудоустройству;

- в жилищной сфере;

- по медицинскому и социальному обеспечению;

- в предоставлении образовательных услуг;

- по обеспечению безопасной жизнедеятельности.

3. Отработка организационного механизма по работе с соотечественниками, выбравшими проекты переселения Калужской области:

- формирование системы взаимодействия различных структур – органов государственной власти и местного самоуправления, организаций бизнеса, общественных организаций, средств массовой информации;

- информационное обеспечение реализации Государственной программы на территории Калужской области;

- создание региональной подсистемы государственного мониторинга в области отношений с соотечественниками.

Приступая к характеристике проекта миграционной программы, воспользуемся структурой ее построения и выбранными нами стадиями изучения территориальной миграционной системы – прежде всего, дадим оценку Калужской области как среде развития миграции населения.

Исследователи все многообразие проблем, характерных для регионального развития России, относят к трем группам:

исконные, объективные особенности региона (географическое положение, природные условия и ресурсы);

наследие прошлых исторических эпох регионального развития;

преходящие особенности современной ситуации.

Региональная ситуация также может оцениваться с позиций нескольких территориальных уровней:

макросреда миграции – это внешнее окружение области, т. е. регионы России и в целом весь мир;

мезосреда миграции – это условия самой Калужской области;

микросреда миграции – состояние отдельных сфер жизнедеятельности (экономика – демография – занятость – качество жизни). [Воробьев, с.29]

Придерживаясь этих схем, отметим, прежде всего, объективные особенности Калужской области – области центральной России, ближайшей к столичному региону, который играет существенную роль в выборе места переселения для многих людей, гарантирует близость доступа к образовательным, культурным благам, возможности участия в системе столичного рынка труда и т.д.

Территория области составляет 29,9 тыс. кв. км, население на начало 2006 г. – более 1 млн. человек (1014200 чел.).

Географическое положение и климат Калужской области позволяют судить о типично русской природе, наименее стрессогенной для большинства переселенцев. Однако особенностью климата области являются частые весенние заморозки, а также чередование жаркого сухого и холодного влажного лета, что определяет рискованный характер сельского хозяйства в регионе.

Область располагает значительными природными ресурсами. К числу важнейших из них относятся земли с расположенными на них сельскохозяйственными угодьями, полезные ископаемые – уголь, известняк, песок, гравий, глины. Вместе с тем, по сравнению с огромнейшими ресурсами регионов Сибири, богатства центральной России и Калужского края, в частности, не позволяют добывающие отрасли промышленности назвать основополагающими для экономики региона, высокие показатели развития области, как отмечает программа, обусловлены, прежде всего, ее собственным научно-техническим потенциалом. В Калужской области имеется значительный промышленный комплекс, развиты машиностроение и металлообработка, приборостроение и радиоэлектроника, строительство, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность, лёгкая промышленность, пищевая промышленность и чёрная металлургия. В Обнинске расположен первый наукоград РФ, где ведутся исследования в области атомной энергетики, космической техники, телемеханических устройств, радиооборудования и приборостроения [Википедия].

Однако преобразования последних десятилетий предопределили такие современные характеристики регионального развития, как:

сокращение численности населения (за последние 5 лет она уменьшилась более чем на 40 тыс. человек);

уменьшение сельского населения (на 24 тыс. человек за тот же срок), опустение сел и деревень.

Вместе с тем, с 1999 г. происходит рост объемов промышленной продукции, изменение ее структуры (в частности, увеличение производства электрооборудования, электронного и оптического оборудования, производства резиновых и пластмассовых изделий, текстильного и швейного производства при значительном сокращении производства машин и оборудования, транспортных средств, производств целлюлозно-бумажной и химической промышленности). Ряд не приспособившихся к новым требованиям рынка предприятий области угасает, в то время как происходит развитие новых, современных, подкрепляемых притоком инвестиций.

По оценке Министерства экономического развития Калужской области, социально-экономическая ситуация в регионе характеризуется следующими показателями:

1. Экономика области развивается стабильно: растет темп роста промышленного производства, по объему иностранных инвестиций на душу населения область опережает подавляющее большинство регионов России (в привлечении инвестиций конкурирует с Московской, Нижегородской, Тульской областями).

2. Социальное положение населения существенно улучшилось: реальные денежные доходы жителей области ежегодно растут на 9-10%, в области самая высокая среднемесячная начисленная заработная плата из всех граничащих с ней регионов, кроме Московского (8099,4 руб.). В ЦФО область занимает пятое место, сокращается доля населения с доходами ниже прожиточного минимума.

3. Финансовое положение предприятий и организаций области улучшилось: прибыль возросла за 2005 год в 1,3 раза, просроченная задолженность по выплате заработной платы по итогам года сократилась на 36,4%.

4. Официальный уровень зарегистрированной безработицы составил 0,7%, что ниже общероссийского примерно в 2 раза.

5. Дальнейший рост экономики области потребует привлечения бóльших ресурсов, прежде всего трудовых, в том числе квалифицированной рабочей силы [Резюме].

Анализ демографической ситуации и тенденций развития рынка труда позволил специалистам сделать вывод о необходимости реализации Госпрограммы в нашем регионе, о необходимости привлечения в экономику области квалифицированной иностранной рабочей силы.

Из приведенной краткой характеристики основных показателей развития и условий региона следует, что на уровне макросреды Калужская область является привлекательным регионом для переселения соотечественников: ее природно-географическое, территориальное расположение, экономический потенциал не уступает иным регионам – участникам Государственной программы («Сегодня у желающих приехать Калужская область пользуется даже большей популярностью, чем, например, Тверская» [20]).

Оценивая показатели мезо- и микросреды, следует отметить не только достижения, но и проблемные сферы жизни области. С одной стороны, мы отмечаем низкий уровень безработицы и недостаток квалифицированных кадров, что позволяет предположить востребованность грядущего в связи с реализацией Программы увеличения предложения на рынке труда, с другой – проблемы ряда других сфер (жилищной, дошкольного образования) не могут не вызывать сомнения.

Так, по данным Калужского областного комитета статистики, на учете в органах местного самоуправления на начало 2006 г. состояло 24,9 тыс. нуждающихся в жилье семей, и хотя в области действует областная целевая программа «Доступное жилье в Калужской области» на 2006-2010 гг., программы по ипотечному кредитованию, результаты политики в этой сфере на сегодняшний день еще не могут кардинально изменить ситуацию.

В интервью корреспонденту областной газеты «Весть» Т. Романовой, А. Абрамцев, Председатель комитета по труду Министерства здравоохранения и социального развития Калужской области говорил о том, что «наша область очень нуждается во врачах – настолько, что министерство готово помогать каким-то образом в решении жилищного вопроса тем, кто согласится, скажем, поехать на работу в сельскую местность» [Романова]. Однако декларативные принципы не могут служить гарантом обеспечения жильем. Региональная программа переселения, разработанная на основе экономических оценок ряда участвующих в ее принятии министерств и служб, задает более четкие ориентиры, прежде всего, в экономическом обосновании требуемых от переселенцев ресурсов и предлагаемой им помощи.

Итак, мы представили общую характеристику развития области, отразившую ее объективные особенности, основу и потенциал развития.

Следующий этап анализа территориальной миграционной системы – миграционная ситуация в области.

Тенденция движения естественного движения населения, как было показано раньше, соответствует общероссийской и характеризуется сокращением населения, его старением. До 2004 года сокращался и миграционный прирост населения (с 2323 чел. в 1999 г. до 545 чел. в 2004), в 2005 году он составил 2661 чел. Число беженцев и вынужденных переселенцев на начало 2006 года составило 1964 чел., наибольшим образом это приехавшие из Казахстана (43,2%) и Узбекистана (28,4%). Доля прибывших в Калужскую область из других регионов России всегда оставалась подавляющей (87,2% в 2003 г., 75,3% в 2005 г.), приезжие из других стран также, прежде всего, представляли Казахстан, Узбекистан, Украину и др. постсоветские государства. По данным Всероссийской переписи населения 2002 г., русские составляли 973,6 тыс. чел. или 93,5% населения области, украинцы – 23,2 тыс. чел. или 2,2%, армяне – 7,1 тыс. чел. или 0,7%, представительство других народов оказалось еще меньшим.

Как уже было показано, Региональная программа ориентирована на привлечение более 40000 соотечественников и лишь неопределенность самого термина «соотечественник за рубежом» не позволяет предположить, как в данном случае изменится национальный состав населения области.

Отражение новой миграционной ситуации, прогноз миграционных последствий реализации программы с позиции ее разработчиков выражается в надежде решения ряда экономических трудностей региона, улучшении демографической ситуации, анализе рисков программы и предложении мероприятий по их устранению. Решение основных вопросов жизни и обустройства переселенцев оценивается также с экономической и организационной точек зрения.

Основным принципом в работе с переселенцами-соотечественниками является работа уполномоченного органа областной исполнительной власти по работе с соотечественниками (УОРС) в режиме “единого окна”, предусматривающего, что участник региональной программы будет находиться в постоянном контакте с УОРС, который в свою очередь будет осуществлять постоянное взаимодействие с различными организациями Калужской области и контроль. Таким уполномоченным органом в Калужской области должен был стать Комитет по труду Министерства здравоохранения и социального развития. На этапе разработки программы, … предлагал кратко охарактеризовать функции УОРС и УФМС следующим образом: «По прибытии в Калужскую область участникам программы следует сразу заявить о себе – обратиться в Комитет по труду Министерства и Управление ФМС по Калужской области. Первое ведомство поможет с размещением и трудоустройством, второе – стать гражданином России».

Особенное внимание должно быть уделено также информационному сопровождению программы. Его задачами являются:

- создание благоприятного общественного мнения для реализации Государственной программы;

- ознакомление населения области и добровольных переселенцев за рубежом с целями и задачами Государственной программы, условиями и результатами ее реализации;

- мониторинг информационной и общественной ситуации при реализации программы;

- публичная реализация «обратной связи» между переселенцами, органами государственной власти и обществом.

Адекватное исполнение поставленных задач должно помочь формированию позитивного настроя населения принимающей среды по отношению к переселенцам-соотечественникам и созданию объективных представлений участников Госпрограммы об условиях жизни в Калужской области. За время действия программы вопросы эти не раз освещались в выпусках новостей ГТРК «Калуга», ТК Ника-TV, в региональной прессе [20, 23].

Тем не менее, информационное обеспечение переселенцев, коренного населения и всех интересующихся ходом исполнения программы можно также отнести к ряду проблемных моментов реализации программы, поскольку упущения в этой сфере будут способствовать укоренению обозначенной нами выше ситуации – непонимания и неприятия старожилов и новоселов.

4. ЭМПИРИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ОСОБЕННОСТЕЙ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ И ХАРАКТЕРИСТИК ЕЕ УЧАСТНИКОВ

Материалы таблицы, созданной на основе анализа данных 3-ей главы, а также обозначенные изначально задачи исследования обуславливают необходимость осуществления практической части дипломной работы, направленной на оценку особенностей реализации программы и выявление позиции ее участников.

4.1 Методики и программа исследования

25 октября 2007 г. был принят Закон Калужской области «О региональной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Калужскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007-2012 гг.», что позволило с отсрочкой в 10 месяцев от первоначальных рамок программы перейти к осуществлению ее второго этапа – непосредственному переселению соотечественников. К началу 2008 года в область переехали 10 семей соотечественников. Данные обстоятельства дают нам возможность осуществить одно из важнейших в ряду заявленных возможных вариантов проведения практического исследования направлений – оценку позиции переселенцев, которая, безусловно, должна быть дополнена анализом материалов УФМС по Калужской области.

Таким образом, мы выделяем два основных метода исследования, применяемых в данной работы:

анализ документов УФМС;

опрос участников Госпрограммы.

В качестве материалов для проведения метода анализа документов выступают утвержденные Приказом ФМС России от 02.08.07 г. № 163 типовые анкеты, заполняемые каждым потенциальным участником Госпрограммы в стране исхода и направляемые в территориальные органы УФМС, а также внутренние документы Отдела по делам соотечественников, работе с беженцами и вынужденными переселенцами УФМС России по Калужской области (Журнал регистрации соотечественников, отчеты о ходе реализации программы и др.).

Дополнить официальные сведения об участниках Госпрограммы поможет проведение собственного анкетирования, нацеленного на получение не только фактических, но и аналитических данных.

Объектом исследования и в первом, и во втором случаях выступают соотечественники, принявшие участие в программе добровольного переселения и избравшие территорией вселения Калужскую область, предметом - их социально-демографические характеристики, а также мнения, оценки, позиции в отношении тех или иных аспектов реализации программы. Общее число переселенцев составляет генеральную (концептуальную – по характеристике Батыгина Г. С.) совокупность.

При анализе документов рассматривается вся совокупность анкет прибывших соотечественников с момента факта регистрации первого переселенца - 31.10.2007 г. и до 29.02.2008 г. – времени завершения исследования, обусловленного характером учебного процесса.

Начало преддипломной практики дало возможность организационно и содержательно подготовить анкетирование, поэтому непосредственное его проведение было начато 21 января 2008 года и закончено 29 февраля/ 12 марта 2008 г. – с раздачей/ получением последней анкеты. Все прибывшие за этот период соотечественники составляют так называемую проектируемую, т. е. доступную для исследования, совокупность.

В обозначенный период времени были привлечены к участию в анкетировании 36 из 55 совершеннолетних участников программы (установление возрастных рамок для респондентов связано с характером вопросов) и прибывшие с ними члены их семей – они и составляют реальную выборочную совокупность, обусловленную не особенностями самих респондентов, а внешними условиями (100% вовлечение соотечественников в процесс анкетирования оказалось невозможным по ряду причин организационного и этического соображения).

Данное исследование имеет разведывательный характер и ставит целью получение оперативной информации об эффективности проводимых мероприятий и оценку действий и перспектив самими участниками.

В пп. 2.3, 3.1-3.2 настоящей работы были отражены такие проблемные моменты реализации программы, как:

нечеткая формулировка термина «соотечественники»;

нереальность выполнения масштабов программы;

неоднозначное влияние программы на демографическую ситуацию в регионах и ситуацию на рынках труда;

сложность привлечения высококвалифицированных кадров;

неэффективность сельского расселения;

возможность превращения области в «перевалочную зону» на пути к столичному региону;

возможность возникновения кризисных ситуаций, связанных с временным и постоянным жилищным обустройством соотечественников;

трудности социальной адаптации;

недостаточный уровень информационного обеспечения;

отрицательные последствия отсрочки реализации программы и неотрегулированный характер регистрации соотечественников.

Все эти положения могут быть приняты в качестве гипотез, проверку которых призваны осуществить проводимые варианты практической работы.

Сведения о возрастном, национальном, образовательном и профессиональном составе, знании языка и другие дополнительные данные дают типовые анкеты для участия в Госпрограмме.

Проводимое же нами анкетирование позволит:

выявить значимость данной программы для конкретной группы мигрантов;

оценить качество информационного обеспечения потенциальных переселенцев и влияние на их позицию трудностей реализации;

установить наиболее существенные трудности обустройства;

установить уровень привлекательности Калужской области как региона-участника государственной программы;

учесть предложения по совершенствованию программы непосредственных ее участников.

Этапы проведения анкетирования

Подготовка исследования (14-20 января 2008 г.):

определение объекта и предмета исследования, осознание проблемных моментов и формулировка гипотез; составление формы анкеты;

организация процесса исследования – согласование целесообразности и содержания анкетирования с научным руководителем Казаковой С. П., возможности его проведения – с руководителем по месту практики – начальником Отдела по делам соотечественником, работе с беженцами и вынужденными переселенцами Муратовым Р. Н.;

оценка финансовых затрат;

правка и тиражирование анкет.

Сбор информации (21 января - 12 марта): раздача и получение анкет.

Обработка полученных данных (1 - 13 марта):

ручная обработка анкет;

систематизация и графическое оформление результатов с помощью программы Microsoft Excel.

Анализ полученных данных, сопоставление их с гипотезами исследования, формулирование выводов (13-17 марта).

Особенности анкетирования

Предлагаемая соотечественникам анкета состоит из 12 полузакрытых вопросов, в каждом из которых респондент может выбрать в качестве ответа один из предложенных вариантов или сформулировать свой собственный и лишь последний 13 вопрос («Ваши пожелания, рекомендации по усовершенствованию программы или механизму ее реализации») имеет открытый характер.

Анкета имеет вводную часть, в которой респондент информируется о цели проведения исследования, его разработчике, правилах заполнения анкеты.

Вопросы в анкете расположены по временному критерию – от тех событий и проблем, с которыми переселенцы столкнулись при ознакомлении с программой до момента своего непосредственного переселения и оценки текущих трудностей обустройства.

Наличие «паспортички» в данном случае не предполагается, поскольку практически все соотечественники, принимающие участие в Госпрограмме, равны по своему юридическому статусу – являются иностранными гражданами (гражданство РФ есть лишь у 5,2 %), относятся к единой возрастной категории – трудоспособных лиц, такие же их социальные характеристики как национальность, гражданская принадлежность не имеют определяющего значения при ответе на поставленные вопросы. Однако интересным представляется сопоставление мнений людей различного образовательного уровня, финансового положения, но ввиду малого объема выборки ее градация не является целесообразной. Возможно, структурированная по данным критериям выборка может послужить объектом для последующих аналогичных исследований.

По принципу распространения данное анкетирование совмещает черты раздаточного и почтового. Согласно схеме реализации Госпрограммы, соотечественник, прибывая в регион вселения, регистрируется в территориальном органе ФМС. Здесь он получает анкету с инструкциями по ее заполнению и указанием сроков возврата – 2 недели со дня получения; возврат анкеты осуществляется по почте, для чего респонденту выдается и почтовый конверт. Необходимость заполнения конверта, вероятно, может вызвать у респондентов сомнения в анонимности анкетирования, что в некоторой степени может повлиять на характер их ответов; тем не менее, при анализе полученных материалов их авторство не учитывалось.

Всего было роздано 36 анкет, а получено обратно – 15. Процент возврата - 42 %.

Материальные затраты на проведение анкетирования:

стоимость 1 комплекта раздаточного материала (файл + анкета на 2 печатных листах + почтовый конверт) – 17 руб.;

общая стоимость тиража – 612 руб.

4.2 Результаты исследования

4.2.1 Материалы типовых анкет

Прежде всего, следует отметить, что, поскольку анкета заполняется лишь лицами, претендующими на получение свидетельства участника Госпрограммы, а все члены их семьи вписываются в эту анкету с указанием лишь некоторых их характеристик – таких как возраст, гражданство, профессия, владение русским языком – то сведения по различным основаниям классификации будут представлены в ряде случаев по всем соотечественникам, а в иных случаях – только по данным лиц, имеющих свидетельство участника Госпрограммы.

Основаниями для изучения и классификации стали:

Возраст переселенцев и семейный состав;

Страна выбытия;

Национальность;

Вероисповедание;

Уровень образования;

Принадлежность к определенной сфере профессиональной деятельности;

а также видимые переселенцами возможности их постоянного и временного жилищного обустройства, наличие родственников в Калужской области.

Соотношение возрастных категорий мигрантов особенно важно в свете демографической ориентированности программы. Следует отметить, что многие ее участники первоначально приезжают без семей, чтобы обустроиться самим и подготовиться к переезду родственников, поэтому данные о составе семей не совпадают с данными о числе реально прибывших переселенцев. Тем не менее, и заявленные в анкетах, и реальные показатели имеют сходное соотношение; так, из 96 приехавших за 4 месяца реализации программы 77% составляют совершеннолетние трудоспособные лица (18-55(60) лет, согласно российскому законодательству), 20% - не достигшие совершеннолетия и 3% - пенсионеры.

Такое распределение соотечественников по возрастным категориям показывает, что не имеет места нагрузка на социальную сферу пожилыми людьми, кроме того, ни в одной из рассмотренных анкет нет данных об инвалидности кого-либо из соотечественников (по данным Журнала регистрации соотечественников, один человек из членов семьи заявителей имеет инвалидность II степени). С другой стороны, вопросы обеспечения детей переселенцев местами в детских дошкольных и образовательных учреждениях однозначно имеют актуальность; некоторые из соотечественников откладывают переезд своих семей до окончания учебного года, что влечет отсрочивание решения данного вопроса.

Интересным представляется тот факт, что среди участников Госпрограммы, приехавших в Калужскую область без семей, есть несколько молодых людей только что или в недавнем прошлом достигших совершеннолетия (1989, 1987, 1985 гг.р.), что свидетельствует об их активной жизненной позиции, которая, безусловно, поможет лучшему вхождению в принимающее сообщество, а также о значимости данной программы, заинтересовавшей не только людей старших поколений, видящих общность с Россией как преемницей советского наследия или некогда живших здесь, но и молодежь, воспитанную уже в иных социальных условиях и ценностях.

Среди лиц, получивших свидетельство участника Госпрограммы, 29,6% составляют женщины, причем половина из них – главы неполных семей с детьми, не достигшими совершеннолетия. Этот факт имеет особую значимость для определения соответствующего уровня социальной поддержки наименее защищенных категорий граждан.

Анализ распределения соотечественников по странам выбытия показывает, что на данном этапе в Калужскую область приехали лишь соотечественники из стран бывшего СССР, преимущественно Украины и Молдовы (44% и 28% соответственно), хотя согласно данным о фиксируемых обращениях, принять участие в программе хотят и жители стран дальнего зарубежья – Германии, Португалии, Израиля и др.

Миграционный обмен со странами ближнего зарубежья является ведущим для РФ в целом и региона в частности, поэтому и здесь реализация программы не привнесла существенных изменений, лишь упорядочив процесс обретения гражданами нового правового статуса.

В национальном составе переселенцев бесспорно преобладают русские (53%) и представители национальностей стран-лидеров по числу отдаваемых переселенцев – украинцы (15%), молдаване и гагаузы (7% и 4%).

По показателю «вероисповедание» также преобладают приверженцы единой с русскими конфессии – православного христианства (69,1%), лишь 3,6% составляют мусульмане. Другая же значительная часть заполнителей – 27,3% либо признала себя атеистами, либо просто не заполняли данную графу.

В совокупности данные о национальном и религиозном составе дают нам основание считать, что на данный момент в Калужскую область действительно приезжают люди наиболее близкие в культурном отношении к коренным ее жителям, а, следовательно, проблемы их адаптации должны быть минимизированы, по крайней мере, в данном аспекте.

В этой связи показательна ситуация и опыт Тамбовской области, принявшей по программе переселения соотечественников из Грузии, русских, но принадлежащих к религиозной общине духоборов. Им были предложены варианты компактного расселения, позволяющего сохранить старые социальные связи; вместе с тем, выбранное поселение – микрорайон в составе большего села. Согласно материалам федеральных изданий, «местной прессе о факте их приезда власти посоветовали особо не распространяться - мало ли как печатное слово отзовется в общественном сознании», вследствие чего «местные жители, не имея информации, встретили гостей из Грузии недоверчиво. По округе поползли слухи о каких-то сектантах, о "мухоморцах"…» [].

С момента приезда переселенцев из Грузии прошло уже более полугода, и сегодняшние материалы СМИ, телеинтервью с местными жителями говорят уже об их позитивном отношении. Возможно, объективность этих суждений спорна, но существование самого варианта компактного расселения соотечественников (программой Калужской области не предусмотренного!) свидетельствует о попытке учета интересов мигрантов, решения потенциально конфликтной ситуации.

Не столкнувшись на настоящий момент с необходимостью решения подобных вопросов, не приходится говорить о возрастании религиозной или национальной напряженности в нашем регионе.

Следующий параметр оценки – уровень образования и профессиональная принадлежность прибывших соотечественников.

Согласно положениям региональной программы, «несмотря на наличие официально зарегистрированных безработных, область нуждается в самых разнообразных кадрах: от высококвалифицированных специалистов и управленцев до работников неквалифицированного труда». Столь разноплановые требования к потенциальным переселенцам и нашли отражение в реально сложившейся ситуации: полное и неполное среднее образование имеют 23% переселенцев трудоспособного возраста, средне-специальное и профессионально-техническое – 35% и высшее, в том числе неоконченное, - 42%. Интересен и профессиональный состав: преобладают работники сферы «промышленность и строительство» - 27% (из которых 17,2% - рабочие, 9,8% - ИТР), далее – работники сельскохозяйственной отрасли – 15%, отрасли «транспорт и автосервис», равно как и «финансовая деятельность», - по 12%. Столь же необходимые работники сферы медицины и здравоохранения – лишь 4%, образования – 7% (Данные сопоставляются с заявленными в региональной программе Калужской области показателями).

По изложенным критериям мы имели возможность оценить состав переселенцев как носителей совокупности социальных статусов. Но типовые анкеты участников Госпрограммы позволяют получить и некоторые сведения аналитического плана, косвенно свидетельствующие об их материальном положении.

Родственники в Калуге и области есть лишь у 2,1% переселенцев, таким образом, подавляющее их большинство рассчитывают либо на самостоятельные ресурсы при временном и постоянном обустройстве, либо на содействие работодателей. В частности, на получение места в общежитии или иного варианта временного размещения от работодателя претендуют 59,2% мигрантов; постоянное обустройство за счет работодателя отмечено у 9,3%. В целом же, в долговременной перспективе свыше 75% переселенцев ориентированы на самостоятельное решение жилищного вопроса за счет использования собственных средств или ипотечного кредита. Однако те варианты, которые изначально планируются людьми, как правило, не всегда оказываются жизнеспособными в реальных условиях, о чем будут свидетельствовать далее представленные материалы обработки собственных анкет и опыт непосредственного наблюдения их поведения при прибытии в регион и ознакомлении с реалиями калужской действительности.

Начало реализации Региональной программы лишь с конца октября 2007 года не дало объективной возможности выполнения запланированных масштабов переселения – вместо 3472 человек, которых готова была принять область согласно расчетам, приводимым в программе, приехало лишь 34 человека, чуть меньше 1% заявленной численности. Масштабы переселения в текущем 2008 году дают основания полагать, что здесь конечный результат будет гораздо выше – за 2 месяца уже приехали 62 человека, с учетом того, что первый месяц года – праздничный; а соотношение переселенцев по месяцам за весь период реализации программы выглядит следующим образом: 11-23-20-42 человека; и, тем не менее, представляется, что и здесь общее запланированное число переселенцев (4690 человек) вряд ли будет принято, особенно с учетом той градации по территориям вселения, которая была предложена переселенцам изначально. Сегодня ряд переселенцев остаются в городах и районах области, вступление которых в программу планировалось лишь с 2009 года, зато ни один из приехавших соотечественников не избрал территорией вселения город Ворсино, проект заселения которого относится к категории первоочередно вступающих в реализацию программы.

К числу проявивших себя на данный момент негативных фактов реализации программы можно отнести и пропуск факта судимости одного из участников при согласовании типовых анкет, что повлекло за собой отказ в предоставлении ему гражданства РФ, невозможность запланированного трудоустройства. Тщательный анализ данных документов на всех этапах работы – от согласования анкет до получения обобщающих сведений по их материалам – значимые звенья в общем процессе реализации программы, способный помочь избежать описанных выше казусов и предвидеть развитие будущей ситуации, в том числе, и в отношении обозначенных проблемных моментов – жилищного и профессионального устройства соотечественников, возможностей их социальной адаптации.

4.2.2 Сведения, полученные в ходе проведения собственного анкетирования

Как было отмечено выше, в результате проведенного анкетирования мы располагаем материалами лишь 15 анкет, что составляет 41,7% заданной выборочной совокупности и 20,3% генеральной совокупности. Следовательно, однозначная экстраполяция полученных данных оказывается неправомерной, но, тем не менее, некоторые из них могут дать представление об общих взглядах и оценках соотечественниками Госпрограммы и своего положения в связи с фактом участия в ней. Далее мы будем приводить числовые данные о количестве тех или иных ответов, поскольку процентное соотношение их в данном случае не показательно.

Ряд вопросов анкеты был направлен на выявление источников и качества информационного обеспечения соотечественников в странах их прежнего проживания (вопросы 1, 5). Наибольшее число из приславших заполненные анкеты – 10 человек – отметили роль СМИ в стране исхода в качестве источника получения первичной информации о факте утверждения Госпрограммы, трое в качестве такого источника указали родственников и соседей в стране своего прежнего проживания. Сведениями сети Интернет воспользовался лишь один из респондентов, что дает основание полагать, что и узнать об особенностях территорий вселения и порядка участия в Госпрограмме также могли лишь единицы из прибывших, большинство же могло получить соответствующую информацию лишь при обращении в Представительства ФМС за рубежом и другие уполномоченные органы. Качество их работы соотечественники оценивают в половине случаев как удовлетворительное, дающее минимально необходимые сведения о программе (7 человек) и хорошее, характеризующееся высоким уровнем информационного обеспечения (7 человек). Лишь один из респондентов дал негативную оценку – и случай его действительно показателен, т. к. получив свидетельство участника и приехав на территорию Калужской области он не знал категории территории вселения, рассчитывая на получение подъемных.

Вместе с тем, Госпрограммой изначально предусмотрена необходимость различных вариантов информационного обеспечения соотечественников. Оказавшийся невостребованным респондентами ресурс сети Интернет на целом ряде официальных государственных и негосударственных сайтов содержит информационный пакет Государственной программы (сайты ФМС РФ, МИД РФ, информационно-аналитического портала постсоветского пространства «Материк» и др.), а также полная информация о региональных программах, сведения о вакансиях представлены практически на всех сайтах администраций пилотных-регионов участников, в том числе, официальном сайте Администрации Калужской области, сайте Цетра занятости населения города Калуги и др. Отсутствие возможности доступа или невнимательность самих участников, таким образом, также выступают фактором ограничения информированности прибывших соотечественников.

Следующий блок вопросов связан с выявлением значимости программы для соотечественников и их мотивации к переезду (вопросы 2, 3). Интересен тот факт, что большинство опрошенных – 9 человек – настроились на переезд из страны своего прежнего проживания в любом случае, рассматривая Госпрограмму лишь в качестве подспорья (вспомним в данной связи предположение ряда авторов о том, что потенциально не готовых к возвращению в Россию соотечественников такая программа вряд ли заинтересует, а активизирует она, скорее всего, тех, кто и без заявленных привилегий миграционно мобилен, может быть, не раз приезжал в Россию в качестве трудового мигранта), двое респондентов охарактеризовали ее как равноценную альтернативу любым другим формам своего дальнейшего жизнеустройства и лишь оставшиеся четверо соотечественников отметили, что не отважились бы на переезд в Россию без наличия условий, предоставляемых Госпрограммой.

Ведущими причинами переезда стали в равной мере отмеченные неудовлетворенность условиями жизни в стране прежнего проживания и – вероятно, поэтому столь привлекательные – сообщения СМИ об устойчивом экономическом развитии России (по 10 ответов). Однако в качестве отрицательных аспектов жизни в странах исхода отмечена, по большому счету, лишь нестабильность политической ситуации, а вот о проблемах трудоустройства и невостребованности своей профессии респонденты не сообщили, хотя материалы типовых анкет свидетельствуют о том, что для многих из них такая проблема существовала и вынуждала квалифицированных работников заниматься случайными приработками. Мотив тоски по родине отмечен тремя респондентами, впрочем, для большинства респондентов Калужская область, да и Россия в ее современных границах в целом действительно не являются родиной. Таким образом, преобладающим мотивом миграции можно признать выделенное С.К. Бондыревой «стремление к лучшей доле», относящееся к группе социально-экономических причин миграции, и, в меньшей степени, стремление к безопасности.

Вопросы 4 и 6 призваны отразить разные параметры оценки характера реализации программы. Отмеченный выше факт нарушения первоначально установленных временных рамок программы ни для кого из опрошенных участников не стал основанием формирования стойкого недоверия к проводимой Россией миграционной политике и отказа от участия; сомнения в жизнеспособности программы отметили 5 респондентов, большинство же – 9 человек – оказались готовы ждать возможно не скорого, но продуманного варианта вступления в действие Региональных программ переселения.

Второй момент – оценка особенностей работы исполнительных органов принимающего региона; большинством она отмечена как положительная – 12 человек – оставшиеся трое высказались за более четкую и оперативную работу – основания таких оценок помогут понять высказанные респондентами при ответе на 13 вопрос анкеты пожелания, например, «не собирать одни и те же документы несколько раз», «наладить работу по принципу «единого окна»» (который действительно был изначально заявлен в тексте Региональной программы, но на сегодняшний день не нашел реального отражения), организовать первичное размещение и хранение багажа и т. п.

Вопросы 7 и 8 анкеты ориентированы на выявление причин избрания Калужской области в качестве территории вселения. Хотя, безусловно, заявленным и выполняемым при согласовании анкет является такой фактор, как наличие в принимающем регионе вакансий, отвечающих профилю потенциального участника Госпрограммы, и его отметили 6 респондентов, ведущим «привлекательным моментом» оказалось все же географическое расположение региона (10 ответов). Конечно, нельзя утверждать, что внимание к Калужской области напрямую обусловлено фактом ее соседства со столичным регионом, прямо выгодность такого положения и возможность использования рынка труда или образования Москвы отмечена лишь одним участников, но то обстоятельство, что область отнесена к категории вселения «В» и здесь не выплачиваются подъемные участникам Госпрограммы, а значит не возникает и необходимости обязательной двухлетней их «отработки» на территории региона, в совокупности с потенциалом столицы, дает соотечественникам высокую степень свободы выбора своей дальнейшей судьбы в случае, если они не окажутся удовлетворены условиями жизни и работы в Калужской области. На практике это уже сейчас нашло реальное подтверждение, когда один из прибывших соотечественников остался неудовлетворенным предоставленными вакансиями и выбыл в Москву. С другой стороны, большинство соотечественников – 9 человек – отметили свое твердое намерение суметь обустроиться в Калужской области и найти здесь свою малую родину.

Согласно материалам типовых анкет, подтвержденным и результатами проведенного анкетирования, лишь у двоих переселенцев есть родственники в области и соседнем регионе, что послужило для них причиной избрания Калужской области в качестве территории вселения и возможным стимулом для последующего переезда к семье.

Следующая группа вопросов (9-11) нацелена на выявление трудностей переезда и обустройства, в частности, решения проблемы временного размещения. Для половины респондентов единственным вариантом стало краткосрочное размещение в гостинице, пятерых приютили знакомые и родственники, но по большому счету, эти варианты не признаются оптимальными. Никто из соотечественников не готов остановиться в гостинице на несколько недель, вместе с тем, определение места работы, как правило, не происходит быстро, вынуждая людей продлевать и сроки размещения в гостинице, и их смену при перемещении по области в поисках подходящей вакансии. Были и случаи, когда переселенцам пришлось ночевать или длительное время находиться на вокзале, не найдя подходящей гостиницы или получив отказ в размещении.

Ситуацию несколько упрощает то, что многие переселенцы приезжают одни, чтобы найти вариант походящего размещения и определиться с трудоустройством, и лишь затем организовать переезд членов своей семьи; для тех же семей, которые рискнули переезжать одномоментно, ситуация действительно может оказаться критической. Поэтому не случайно всеми респондентами признается необходимость создания Центра временного размещения – для 9 человек это представляется императивным, для 5 –желательным условием (например, такой Центр, рассчитанный на 250 человек, создан в Калининградской области; Региональная же программа Калужской области пока подобной возможности не предусматривает). Альтернативный вариант решения подобной проблемы сотрудникам УФМС видится, в частности, в необходимости двухразовой оплаты проезда лицу, получающему свидетельство участника Госпрограммы, – чтобы в первый свой приезд он мог изучить ситуацию в регионе, однозначно определиться с местом работы и возможностью жилищного обустройства, а второй раз приехать уже вместе с семьей на полученное заранее место в общежитии или во взятую по договору найма квартиру.

Среди других отмеченных трудностей – поиск подходящей работы (5 человек), регистрация и оформление документов (4), устройство детей в учебные заведения (2). Показательно, что о вопросах адаптации и установлении позитивных отношений с принимающим населением никто из переселенцев не задумывается – по-видимому, по сравнению с организационными моментами вопросы межличностного взаимодействия кажутся более простыми. На сегодняшний момент действительно не выявлено фактов проявления негативного отношения к соотечественникам-переселенцам со стороны местных жителей, однако без активной их позиции, осознания необходимости разностороннего включения в принимающее сообщество, адаптация не может быть полностью успешной, поэтому оставлять данный аспект без внимания представляется неверным.

Полагая возможно необходимым вариантом для повышения успешности адаптации к российской действительности организацию каких-либо курсов для переселенцев, мы также включили этот вопрос в анкету, но, в подтверждение приведенных выше данных, 6 человек категорически посчитали такие действия ненужными; никто не отметил значимость специальных образовательных курсов для детей (хотя представляется, что из-за различий программ обучения в разных странах это было бы оправданно), и лишь четверо опрошенных высказались в пользу ознакомления с особенностями современного российского законодательства. Не случайно такой вариант ответа был включен нами в анкету, поскольку представляется, что многие аспекты миграционного, трудового, пенсионного права, права социального обеспечения соотечественникам не известны; вместе с тем, владение такой информацией необходимо и возможность ее получения например, из специально разработанных брошюр, проводимых консультациях при УОРС или привлечение к решению этого вопроса социальных работников могло бы существенно помочь многим переселенцам.

Наконец, в последнем вопросе соотечественникам предлагалось высказать мнение о ходе реализации программы и сформулировать свои пожелания. Помимо отмеченных выше просьб об организации временного обустройства и оценке работы исполнительных органов, участвующих в реализации программы, была отмечена необходимость ускорить процесс согласования анкет соотечественников (занимающий около двух месяцев), информировать работодателей принимающей территории об особенностях программы, снизить налог с заработной платы, взимаемый с соотечественников как с иностранных граждан до получения российского гражданства, оказывать помощь в оформлении ипотечного кредита (получение которого тоже зависит от факта наличия гражданства). Ряд предложений, относящихся к работе ФМС и других исполнительных структур, безусловно, должен быть принят во внимание, в то время как вопросы изменения условий предоставления ипотеки или изменения налогового законодательства представляются более сложными, решение которых потребовало бы привлечение различных механизмов и структур.

Таким образом, анализ материалов типовых и собственных анкет, хотя и с различной степенью точности, позволил нам составить представления о социально-демографическом составе переселившихся в регион соотечественников, их установках, ожиданиях и оценках, и установить, что ряд элементов этой совокупной характеристики действительно свидетельствуют о наличии трудностей в реализации программы как для самих переселенцев, так и для принимающего региона – от сетований соотечественников на отдельные негативные моменты, выявившиеся в ходе переезда и обустройства и возникновения непредвиденных просчетов организационного плана, проявившихся в ряде конкретных случаев, до невозможности адекватного решения проблемы размещения переселенцев и выполнения задуманных масштабов программы. С другой стороны, не все опасения, высказываемые аналитиками, находят реальное отражение на практике.

Однако, прежде чем сформулировать окончательные выводы, отметим еще ряд трудностей правового и организационного характера, отражаемых в отчетах УФМС о ходе разработки региональной программы Калужской области по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом (от 10.12.2007, 11.02.2008).

Лишь 1 февраля 2008 году утвержден Уполномоченный орган по работе с соотечественниками; функции эти возложены на Министерство труда, занятости и социальных выплат Калужской области. Следовательно, до этого момента осуществление запланированного механизма приема соотечественников было просто невозможным, не выполнялись возложенные на него функции, не работал «принцип единого окна» и не составлялись социальные карты участников, предусмотренные Региональной программой, что позволяло бы в соответствующих случаях своевременно устанавливать льготный социальный статус участников.

Также отмечаются такие упущения законодателей, как отсутствие проработки вопросов прекращения статуса соотечественника и возможности его лишения, что может привести к неэффективному использованию финансовых средств, выделяемых на реализацию Госпрограммы. Этот момент вновь возвращает нас к поднятой ранее и не нашедшей до сих пор разрешения проблеме уточнения содержания понятия «соотечественник», которая является первоначальной и первостепенной по значимости для понимания и корректировки программы в целом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Попытка многоаспектного изучения конкретного направления миграционной политики в рамках целостной ее системы, во взаимосвязи с базовыми научными представлениями о миграции и региональными особенностями локальной миграционной ситуации дала возможность объективно представить всю сложность исследуемого предмета, обусловленную как теоретической глубиной и неоднозначностью положений всех отраслей наук, изучающих миграцию, так и проблемами практического, организационного характера.

Результатом осмысления теоретических представлений о миграции как явлении экономического, социального, правового поля стало убеждение в необходимости комплексного изучения данного феномена с позиции самостоятельной науки – миграциологии – которая на сегодняшний день все же не утвердилась в этом статусе, хотя и имеет богатый материал и категориальный аппарат, разработанный в рамках смежных с ней дисциплин. Единый подход к изучению миграционных процессов в этом случае позволил бы обогатить, объединить разрозненные материалы и, возможно, восполнить пробелы недостающих областей знания.

Сегодня же, пользуясь преимущественно данными демографии и миграционного права, в меньшей степени – социологии и психологии, мы имеем возможность определить миграцию не только как процесс территориальной мобильности, но и как ситуацию смены идентичностей и статуса человека, которая и обуславливает необходимость его социальной поддержки и правового сопровождения.

Однако конкретный человек – переселенец, мигрант – лишь один из участников многостороннего миграционного процесса, объединяющего обменивающиеся населением государства с их интересами и приоритетами в различных областях жизни и сферах управления. Учет интересов всех участников – залог грамотной миграционной политики, включающей политику иммиграции, натурализации и интеграции, каждая из которых решает специфические задачи, но в целом способствует взаимовыгодному разрешению конфликтной по существу ситуации переселения.

Политика в отношении соотечественников за рубежом – одно из приоритетных направлений современной миграционной политики, значимость которого предопределена историческими особенностями развития российского государства, равно как предопределена и юридическая неопределенность самого понятия «соотечественники за рубежом», апеллирующего в существующей своей трактовке к особенностям воспитания и мировоззрения людей, оказавшихся за пределами России – как на территории постсоветского пространства, так и за его пределами. От того, изменится ли его содержательное наполнение в результате законотворческой деятельности, зависят особенности и потенциальный масштаб реализации рассматриваемой нами в рамках данной работы Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом.

Получившая волну критики, недоверия – с одной стороны – и позитивных откликов – с другой, Госпрограмма вступила во второй этап реализации во всех заявленных пилотных регионах. В целом за 2007 год в рамках программы в РФ переселилось около 900 человек, хотя по сведениям главы ФМС России К. Ромодановского, ожидалось прибытие порядка 100 тыс. переселенцев []. Следовательно, как для страны в целом, так и для Калужской области в частности, процент реализации составил чуть менее 1%. При этом объясняются данные цифры по-разному – от объективного указания на смещение сроков реализации программы до критики в адрес регионов, и, наконец, до подчеркивания того факта, что любой результат – есть результат, и «неправильно было бы так рассуждать, мол, если не поехали к нам миллионы, программу следует закрыть. Сколько бы их ни оказалось - сотни или тысячи переселенцев, они все должны пользоваться поддержкой государства при возвращении на родину».

В этом утверждении, на наш взгляд, содержится формулировка главной миссии данной программы – обозначить концепцию и сделать реальной практику возвращения соотечественников в РФ, в чем и состоит ее ценность и новизна. Так же, по мнению заместителя Директора ФМС России, В.А. Каланды, «программа стала одним из инструментов регионального развития», заставившим задуматься власти субъектов федерации о «необходимости комплексного решения проблем демографии и обеспечения баланса трудовых ресурсов в увязке со стратегией экономического развития данного региона и схемами территориального планирования». С теоретических позиций же важен тот факт, что программа впервые охватывает работу с переселенцами на всех трех стадиях миграционного процесса – стимулируя его территориальную подвижность, задавая рамки и условия самого процесса переселения и просчитывая варианты его возможного обустройства на новом месте жительства.

Общие выводы об особенностях содержания Государственной и Региональной программы Калужской области стало возможным представить в результате детального рассмотрения данных документов, сопоставив их материалы с теоретическими положениями различных авторов, что отвечает ряду поставленных задач исследования.

Однако следует отметить, что нам не удалось в полной мере провести сравнение региональных программ всех пилотных регионов-участников, что потребовало бы значительно большего периода времени для изучения специфики их территорий и предлагаемых, согласно этим особенностям, вариантов привлечения, приема и обустройства соотечественников, хотя для заимствования позитивного опыта и разработки предложений по совершенствованию программы Калужской области такое исследование могло бы иметь важное значение. Нами же были отражены лишь отдельные, как правило, получившие широкое освещение, преимущества и недостатки тех или иных проектов.

Из предложенных к рассмотрению 7 вариантов осуществления практической части исследования в конечном итоге были выбраны лишь 3 направления (оценка потенциала программы и позиции переселенцев – участников Госпрограммы и – частично – особенностей информационного обеспечения); однако это позволило дать социально-демографическую характеристику принявших участие в реализации программы на территории Калужской области соотечественников на основании анализа материалов типовых анкет, а также, опросив около 20% переселенцев, выявить некоторые их оценки проблемных аспектов реализации программы и пожелания по ее совершенствованию.

По результатам проведенной практической работы можно сделать выводы о том, что соотечественник (участник Госпрограммы), приехавший в рамках ее реализации в Калужскую область, действительно близок принимающему населению в национально-культурном отношении, практически с равной степенью вероятности это может быть человек со средним, средне-специальным или высшим образованием, сфера профессиональной деятельности которого отвечает в большинстве случаев потребностям регионального рынка труда. Однако при его переселении не происходит одномоментного и беспроблемного трудоустройства и жилищного обустройства; малый объем переселения на сегодняшний день позволяет осуществлять отслеживание судеб переселенцев, предлагать им незапланированные при согласовании анкет варианты обустройства, но при увеличении масштабов переселения такой подход окажется проблематичным. Эти функции должен взять на себя официально созданный лишь в феврале 2008 года Уполномоченный орган по работе с соотечественниками в составе Министерства занятости, труда и социальных выплат Калужской области. Разработка им социальных карт участников, анализ состава семей переселенцев и учет их потребностей позволит организовать адекватное их статусу социальное обеспечение, предусмотренное как федеральным, так и региональным законодательством и программами.

Другой важнейший момент политики интеграции связан с адаптацией мигрантов к новому месту проживания. Проведенное анкетирование показало, что соотечественники в момент переезда и первичного обустройства не задумываются об этой проблеме, не считают необходимым организацию каких-либо специальных курсов, мероприятий для повышения успешности этого процесса, что в принципе могло бы войти в практику работы социальных служб или, например, социальных педагогов в учреждениях образования, где будут обучаться дети переселенцев. Думается, что отношение к данному вопросу может быть пересмотрено со стороны самих участников программы переселения по прошествии определенного времени, когда будут налажены основные аспекты их жизнеустройства и решен ряд материальных проблем, и должно быть пересмотрено со стороны органов управления принимающих территорий при увеличении масштабов переселения.

Таким образом, в каждом из акцентируемых в данном разделе работы положений об особенностях реализации программы мы находим подтверждение изначально означенному характеру проблемной ситуации – новые противоречия, недоработки и трудности реализации открываются лишь при переходе к непосредственному осуществлению программы, равно как и открываются перспективы нового видения их урегулирования через анализ деятельности других регионов-участников, учет мнения самих переселенцев и т. п. Верной в этой связи представляется и общая гипотеза исследования, однако, не все составляющие ее аспекты, выделенные нами на основании анализа различных оценочных публицистических и научных материалов, реально проявляются в практике реализации программы в нашем регионе – так, не предвидится отрицательного воздействия программы на демографическую ситуацию и - при реальных масштабах переселения – на состояние рынка труда, не выявлено негативное влияние на настроение переселенцев отсрочек в реализации программы.

По масштабам переселения Калужская область превосходит наиболее близкую ей в территориальном отношении и по статусу принимающих проектов Тверскую область – куда первые 5 соотечественников прибыли лишь в марте 2008 года, - не попадая вместе с тем ни в число регионов-лидеров, ни аутсайдеров; хотя, по признанием самих соотечественников, выбор ее как региона вселения обусловлен, в том числе, и выгодным географическим расположением, что не позволяет нам отказаться от гипотезы рассмотрения области как территории, важнейшим притягательным фактором которой является близость столицы.

Однако невысокий процент полученных опросных данных по отношению к общей численности генеральной совокупности все же не позволяет однозначно распространять выводы на всех ее представителей, а следовательно, оставляет пространство для последующего более качественного анализа данных по заявленной тематике, проведении дополнительных внутренних исследований, выражает необходимость постоянного текущего анализа материалов типовых анкет, что позволит получать оперативные сведения об изменениях совокупных характеристик участников, делать на их основании статистические обобщения и – в дальнейшем – своевременно реагировать на возникающие проблемы и вырабатывать меры по их разрешению, что, безусловно, может найти применение как в практике работы служб, задействованных в реализации программы, так и в потенциальном включении в данную работу специалистов социальной сферы.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Акмалова, А. А. Социальная работа с мигрантами и беженцами [Текст]: учеб. пособие / А. А. Акмалова, В. М. Капицын. – М.:ИНФРА-М, 2008. – 220 с.

Арешев, А. Как управлять потоками миграции в Россию? [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://fondsk.ru/print.php?id=71. - Загл. с экрана.

Балашова, Т. Н. Миграция и демография как неотложные направления развития приоритетных национальных проектов [Текст] / Т. Н. Балашова // Миграционное право. – 2007. - №1. – С. 19-21.

Барсенков, А. С. История России. 1938-2002 [Текст]: уч. пособие / А. С. Барсенков, А. И. Вдовин. – М.: Аспект Пресс, 2003. –540 с.

Батыгин, Г. С. Лекции по методолгии социологических исследований [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://lib.socio.msu.ru/l/library? - Загл. с экрана.

Бондырева, С. К. Миграция (сущность и явление) [Текст] / С. К. Бондырева. – М.: Изд-во Московского психолого-социального института; Воронеж: Изд-во НПО МОДЭК, 2004. – 296 с.

Бреева, Е. Б. Основы демографии [Текст]: уч. пособие / Е. Б. Бреева. – М.: Дашков и К^о, 2004. – 352 с.

Возвращенцы перевалили за тысячу 21.02.2008 Страна.Ru [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.rambler.ru/news/russia/260005302/558295311.html/ - Загл. с экрана.

Волохова, Е. Д. Законодательное обеспечение права на образование в РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://test.lexed.ru/pravo/theory/voloxova/?voloxova1_12.html. - Загл. с экрана.

Вопросы Федеральной миграционной службы: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.fms.gov.ru/upload/iblock/a3b/ykaz_928. - Загл. с экрана.

Воробьев, Н. В. Региональная организация миграции населения в сибирских условиях [Текст] / Н. В. Воробьев. – Новосибирск: Наука, 2001. – 158 с.

Ворсобин, В. Россияне полюбили евреев, но раздражены кавказцами [Текст] / В. Ворсобин // Комсомольская правда. – 2005. – 16 авг. – С.7.

Выступление Директора Департамента по работе с соотечественниками за рубежом МИД России А. Чепурина на региональной конференции российских соотечественников 5 мая 2007 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.mid.ru/ns-dgpch.nsf. - Загл. с экрана.

Выступление Директора Федеральной миграционной службы К. Ромодановского 15 марта 2006 г. на правительственном часе в Государственной думе «Об основных приоритетах миграционной политики и о мерах, принимаемых правительством РФ по совершенствованию действующего законодательства в этой сфере» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.fmsrf.ru/news.asp? - Загл. с экрана.

Выхованец, О. Два шага вперед, шаг назад [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.ng/ru/scenario/2007-02-27/12_twosteps.htm. - Загл. с экрана.

Горбунов Р. Русская цивилизация или придаток Запада? [Текст] / Р. Горбунов, С. Джафаров, И. Леонов // Российская миграция. – 2007. - №8. – С. 4-9.

Гордеева, К. Потерявшие родину [Текст] / Ксения Гордеева //Земляки. – 2007. - №4. – С. 15-17

Демография [Текст]: учебник/ Под ред. Н. А. Волгина. – М.: Изд-во РАГС, 2003. – 384 с.

Денисенко, М. Б. Миграциология [Текст] / М. Б. Денисенко, В. А. Ионцев, Б. С. Хорев. – М.: Изд-во МГУ, 1989. – 96 с.

Зверева, Н. В. Основы демографии [Текст]: уч. пособие / Н. В. Зверева, И. Н. Веселкова, В. В. Елизаров. – М.: Высшая школа, 2004. – 374 с.

История Федеральной Миграционной Службы России [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.uhr.ru/index/jobmarket/migrant/9072,0.htm. - Загл. с экрана.

Калужская область. Материал из Википедии – свободной энциклопедии [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ru.wikipedia.org/ - Загл. с экрана.

Качалов, Д. России не обойтись без миграции. Интервью с заведующей лабораторией анализа и прогнозирования миграции Института народно-хозяйственного прогнозирования РАН Жанной Зайончковской [Текст] / Д. Качалов //Деловой Петербург.- 2006. – 23 августа. – С. 7.

Качуровская, А. Недорогие соотечественники [Текст] / Анна Качуровская // Коммерсантъ ВЛАСТЬ. – 2007. – 11 июня. – С. 13-16.

Климов, В. Кого поманит дым отечества? [Текст] / В. Климов // Земляки. – 2006. – №2. – С.14-18.

Комментарий к Федеральному Закону от 24 мая 1999 г. О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://compatriot.su/legislation/russian/220.html. - Загл. с экрана.

Концепция регулирования миграционных процессов в РФ [Одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. №256-р] [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.fmsrf.ru. - Загл. с экрана.

Кузьмин, А. И. Курс лекций «Основы демографии» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://humanities.edu.ru/db/msg/47066. – Загл. с экрана.

Леонидова, Т. И. Содержание миграционной функции государства: теоретические аспекты [Текст] / Т. И. Леонидова // Миграционное право. – 2007. - № 1. – С. 22-27.

Луняка, Р. В. Актуальные проблемы механизма правового регулирования миграции в России [Текст] / Р. В. Луняка // Миграционное право. – 2007. - №1. – С. 12-15.

Маслова, Т. Ф. Социальное самочувствие вынужденных переселенцев [Текст] / Т. Ф. Маслова // Социс. – 2007. - №?. – С. 103-107.

Методология и методы изучения миграционных процессов [Текст]: междисциплинарное уч. пособие / Ж. Зайончковская, И. Молодикова, В. Мукомель [и др.]. – М.: Центр миграционных исследований, 2007. – 370 с.

Миграция русскоязычного населения из стран Центральной Азии: причины, последствия, перспективы [Текст] / Под ред. Г. С. Витковской. – М., 1996. – 146 с. (Научные доклады Московского Центра Карнеги; Вып. 11)

Моденов, В. А. Россия и миграция. История, реальность, перспективы [Текст] / В. А. Моденов, А. Г. Носов. – М.: Прометей, 2002. – 328 с.

Мухаев, Р. Т. Социология [Текст]: учебник для вузов / Р. Т. Мухаев. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. – 397 с.

Научно-исследовательская работа студентов и оформление ее результатов [Текст]: учеб.-метод. пособие для студентов Института социальных отношений. – Калуга: КГПУ им. Циолковского, 2004. – 64 с.

О беженцах: закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.fms.gov.ru/info/list.php?ID=50. - Загл. с экрана.

О вынужденных переселенцах: закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.fms.gov.ru/info/list.php?ID=50. - Загл. с экрана.

О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом: федеральный закон РФ от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.fms.gov.ru/info/list.php?ID=50. - Загл. с экрана.

О гражданстве Российской Федерации: федеральный закон РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.fms.gov.ru/info/list.php?ID=50. - Загл. с экрана.

О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637; приложение: Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.mid.ru/ns-dgpch.nsf/gpsdp? - Загл. с экрана.

О региональной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Калужскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007-2012 гг.: Закон Калужской области от 25 октября 2007 № 364-ОЗ; Приложение: Региональная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Калужскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 20007-2012 гг. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.admobl.kaluga.ru/New/Investition/Programmy/Oblprog_Migration/Programma/Zakon_KO_06.11.07_364-OZ.doc. - Загл. с экрана.

Около 900 человек приехали в Россию в 2007 году по программе переселения соотечественников – глава ФМС 27.02.2008 АЭИ ПРАЙМ-ТАСС [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.rambler.ru/news/russia/260005302/12268534.html. – Загл. с экрана.

Основы социальной работы [Текст] : учебник / Под ред. П. Д. Павленка. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2003. – 395 с.

Официальный информационный пакет о Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.fms.gov.ru/programs/list.php? - Загл. с экрана.

Переселение соотечественников [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.volgainform.ru/allnews/. – Загл. с экрана.

Писарев, Е. Тамбов: община духоборов вернулась на историческую родину [Текст] / Е. Писарев // Российская газета. – 2008. – 21 января. – С. 4.

Поздняев, М. Долгая дорога домой [Текст] / М. Поздняев // Новые известия. – 2007. – 25 декабря. – С. 2-3.

Программа по добровольному переселению в Россию соотечественников заработала в Калининградской области [Текст] // Российская миграция. – 2007. - №8. – С. 27-30.

Программа работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 гг. [Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 02.10.2006 №1370-р] [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.mid.ru/ns-dgpch.nsf. - Загл. с экрана.

Прусс. И. Смотрите, кто приехал [Текст] / Ирина Прусс // Вокруг света. – 2006. - № 11. – С. 138-148.

Романова, Т. С нулевой отметки [Текст] / Татьяна Романова // Весть. – 2007. – 8 февр. – С.2.

Российское гражданство: миграционные процедуры. Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом [Текст]. – СПб: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007. – 231 с.

Рыбаковский, Л. Л. Миграция населения. Три стадии миграционного процесса (Очерки теории и методов исследования) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.viperson.ru/wind.php?ID=250095&soch=1. - Загл. с экрана.

Сафронова, В. М. Прогнозирование и моделирование в социальной работе [Текст]: уч. пособие для студ-в вузов / В. М. Сафронова. – М.: Академия, 2002. – 192 с.

Солдатиков, Д. Русские, похоже, не нужны…[Текст] / Д. Солдатиков // Земляки. – 2007. - №4. – С. 12-16.

Социология. Общий курс: Уч. пособие для вузов / Под ред. Кравченко А. И.

Стенограмма парламентских слушаний на тему: «Защита прав соотечественников за рубежом: состояние законодательства и перспективы его совершенствования» от 12.04.2006 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.council.gov.ru. - Загл. с экрана.

Технология социальной работы [Текст]: учеб. пособие для студ. вузов / Под ред. И. Г. Зайнышева. – М.: ВЛАДОС, 2000. – 240 с.

Чепурин, А. В. Со всех континентов, из 78 стран мира [Текст] / А. В. Чепурин // Международная жизнь. – 2006. - №11. – С. 12-14.

Юдина, Т. Н. Социология миграции [Текст]: учеб. пособие для студ. вузов / Т. Н. Юдина. – М.: Академический проект, 2006. – 272 с.