Контроль і ревізія фінансово-господарської діяльності бюджетних установ
Контроль і ревізія фінансово-господарської діяльності бюджетних установ
Проведення державного фінансового контролю у таких формах детально регламентує Інструкція про порядок проведення ревізій і перевірок органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні, затверджена наказом ГоловКРУ України від 03.10.1997 № 121 (зі змінами, внесеними згідно з наказами ГоловКРУ від 04.10.99 № 88, від 29.11.2000 № 95, від 23.08.2002 № 172) та зареєстрована в Міністерстві юстиції України 24.10.97 за № 497/2301.
Інструкцією, зокрема, визначено (закріплено):
1) загальні поняття, які найчастіше вживаються в процесі контролю (такі як «законодавство з фінансових питань», «фінансова дисципліна», «фінансове правопорушення», «бюджетне правопорушення», «зустрічна перевірка», «підконтрольні органам ДКРС підприємства, установи, організації», «правоохоронні органи», «компетенція органів ДКРС», «збитки», «акт ревізії», «комерційна таємниця», «службова таємниця»);
2) основні завдання ревізій (перевірок) під час проведення їх на різних об'єктах;
3) порядок підготовки, організації і проведення ревізій і перевірок;
4) порядок оформлення результатів ревізій (перевірок) і заходи, які треба здійснити для забезпечення усунення виявлених вад і порушень.
З огляду нате що здійснення контрольних заходів за дорученнями правоохоронних органів має свої особливості, розроблено Інструкцію про організацію проведення ревізій і перевірок органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні за зверненнями правоохоронних органів, затверджену наказом ГоловКРУ України від 26.11.1999 № 107 (зі змінами та доповненнями, внесеними згідно з наказом ГоловКРУ від 01.12.2000 № 98) і зареєстровану в Міністерстві юстиції України 23.12.1999 за № 906/4199.
Щодо особливостей контролю, ініційованого іншими державними органами, а також контролю суб'єктів господарювання різних форм власності й організаційної структури, то ці питання висвітлено в низці методичних рекомендацій, затверджених наказами або підписами керівника ГоловКРУ України.
Серед них, наприклад:
-Методичні рекомендації про порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні ревізій і перевірок за зверненнями місцевих державних адміністрацій (накар від 02.06.1999 № 58),
-Методичні рекомендації щодо порядку проведення ревізій (перевірок) цільового та ефективного використання коштів на будівельно-монтажні та ремонтні роботи (від 27.04.1999 № 38),
-Методичні рекомендації щодо перевірки розрахунків, забезпечених векселями (від 10.05.2000 № 47),
-Методичні рекомендації щодо проведення перевірок законності операцій по рахунках з обліку коштів державного та місцевих бюджетів в органах Державного казначейства України (від 17.01.2002 № 155).
Ревізія бюджетної установи фактично складається з комплексу взаємопов'язаних перевірок питань її фінансово-господарської діяльності та здійснюється за допомогою прийомів документального та фактичного контролю, спрямованого на виявлення об'рунтованості, доцільності та економічної ефективності господарських операцій, стану збереження майна.
З метою забезпечення об'єктивності висновків за результатами контролю, в тому числі шляхом своєчасного внесення ревізорам об'рун-тованих зауважень чи пропозицій щодо його якості, треба орієнтуватися у процесі контролю.
Зокрема, процес контролю у формі ревізії (перевірки) ділиться на чотири умовно самостійні етапи:
— підготовка до проведення ревізії (перевірки);
— проведення ревізії (перевірки);
— оформлення матеріалів ревізії (перевірки);
— реалізація матеріалів ревізії (перевірки).
Проведенню ревізії (перевірки) повинна передувати підготовка, вивчення у відповідних фінансових, правоохоронних, митних органах, органах Державного казначейства, в установах банків, а також в інших органах матеріалів, які стосуються діяльності бюджетної установи. На основі вивчення цих матеріалів розробляють програму ревізії (перевірки), в якій визначають період ревізії (перевірки), її мету та основні питання, на яких треба зосередити увагу.
Програму ревізії (перевірки) затверджує керівник чи заступник керівника ГоловКРУ, КРУ чи КРВ.
На основі затвердженої програми ревізії (перевірки) керівник ревізійної групи складає план її проведення з визначенням конкретних завдань, виконавців, термінів виконання.
У період ревізії за необхідності до програми та плану її проведення вносять зміни та доповнення. У випадках, коли ревізію (перевірку) здійснює один спеціаліст, робочий план її проведення не складають.
Під час підготовки до проведення ревізії (перевірки) на кожного учасника підписують посвідчення на її проведення, в якому зазначають персоналії ревізора, тему контрольного заходу, назву підконтрольного об'єкта, підставу для проведення ревізії (перевірки) та контрольний термін її завершення.
Якщо ж ревізори під час виходу в бюджетну установу не пред'явили належно оформлених, підписаних керівництвом органу ДКРС і засвідчених його печаткою посвідчень на проведення певного контрольного заходу, то керівник бюджетної установи має право не допустити ревізорів (тих, у кого посвідчення не в порядку) до ревізії (перевірки). Ці дії не вважаються перешкодою у здійсненні контролю.
Другий етап охоплює організаційну роботу в бюджетній установі та проведення ревізії (перевірки). Початком ревізії (перевірки) є момент прибуття ревізійної групи в установу.
Керівник ревізійної групи (ревізор) з відома керівництва установи знайомиться з умовами роботи та особливостями конкретної установи, станом справ зі збереження готівки та матеріальних цінностей, організовує ревізію каси, інвентаризацію матеріальних цінностей та інші необхідні дії з організації і створення керівництвом установи умов для нормального проведення ревізії (перевірки).
Роль керівника ревізійної групи на етапі проведення ревізії (перевірки) поряд з проведенням контрольних заходів полягає у такому:
— за необхідності надати ревізорам додаткову методичну і практичну допомогу з питань ревізії (перевірки);
— контролювати стан трудової та виконавської дисципліни;
— у разі виникнення суперечок або конфліктних ситуацій між перевіряючими та працівниками бюджетної установи, об'єктивно вирішувати ці проблеми;
— розглядати'та вирішувати по суті звернення керівників бюджетної установи з питань ревізії (перевірки);
— періодично інформувати про стан проведення ревізії (перевірки) свого керівника за підпорядкуванням.
Керівник ревізійної групи має право вимагати від керівництва бюджетної установи, що ревізується (перевіряється), щоб матеріально відповідальні особи в обов'язковому порядку брали участь у проведенні інвентаризацій, перевірці довірених їм цінностей, контрольних обмірах виконаних робіт, відборі проб і зразків на дослідження та інших подібних діях, спрямованих на перевірку стану збереження грошових коштів і матеріальних цінностей та діяльності матеріально відповідальних осіб.
Працівника державної контрольно-ревізійної служби в бюджетній установі, що ревізується (перевіряється), з відома її керівництва (керівника, заступника чи головного бухгалтера) надається місце для роботи, можливість користуватися у службових справах зв'язком, розмножувальною технікою, іншими послугами для забезпечення виконання завдань ревізії (перевірки).
Інші вимоги щодо створення ревізорам «належних умов праці» (наприклад зміна режиму роботи установи, підвезення ревізорів на підконтрольний об'єкт службовим транспортом, безоплатне їх харчування тощо) є незаконними і підлягають негайному оскарженню перед керівництвом органу ДКРС, який видав посвідчення на проведення контрольного заходу.
Якщо під час підготовки до ревізії (перевірки) або на початку ревізії (перевірки) встановлено, що в установі немає належного бухгалтерського обліку, що унеможливлює якісне її проведення, то ревізори подають керівництву контрольно-ревізійного підрозділу доповідну записку або акт, на підставі яких контрольно-ревізійний підрозділ висуває письмові вимоги до керівництва бюджетної установи щодо увідповіднення обліку до чинного законодавства з попереднім визначенням стороною, що ревізується (перевіряється), конкретних термінів виконання цієї роботи; а також інформує вищий орган управління, а за потреби - орган влади, правоохоронні органи та застосовує відповідно до законодавства заходи адміністративного впливу в межах компетенції органів ДКРС. У таких випадках ревізію треба розпочинати після відновлення обліку. Ревізори не повинні відновлювати облік в установі, яка підлягає ревізії.
Ревізії фінансово-господарської діяльності (використання бюджетних коштів, державного чи комунального майна) установ проводять шляхом перевірки дотримання чинних законів та інших нормативно-правових актів; уважного та всебічного вивчення наявних бухгалтерських та інших документів, перевірки правильності відображення (проведення) в обліку операцій з готівкою та матеріальними цінностями; проведення зустрічних перевірок в установах банків, постачальників і споживачів; контрольних обмірів виконаних робіт; перевірки правильності застосування норм витрат сировини та матеріалів і природних втрат; перевірки зберігання готівки та матеріальних цінностей, організаціїїх інвентаризації; перевірки правильності розрахунків з бюджетом; перевірки дотримання методики оцінювання майна під час реалізації та приватизації, проведення індексації тощо.
Методику контролю найважливіших питань фінансово-господарської діяльності бюджетної установи описано в наступному параграфі посібника.
На цьому етапі керівництво бюджетної установи має право отримувати від керівника ревізійної групи усну інформацію про те, якими методами перевіряють певні види господарських операцій установи, і, за потреби, висловлювати йому (усно чи письмово) побажання щодо оперативного усунення вад в організації контролю.
У разі неврахування цих побажань і за відсутності вмотивованої усної чи письмової відповіді керівника ревізійної групи з цього питання керівник бюджетної установи звертається для вирішення конфліктної ситуації до керівництва ГоловКРУ, КРУ в регіоні чи КРВ у районі (місті).
Закінчення контрольних дій за часом є умовним, оскільки вони під час проведення ревізії (перевірки) поступово переходять у наступний третій етап ревізійного процесу - оформлення матеріалів ревізії (перевірки).
Це здійснюється з метою надання визначеним законодавством користувачам, зокрема ініціаторам контрольних заходів і керівництву бюджетної установи, суттєвої, повної та достовірної інформації про результати контрольних заходів.
В Інструкції № 121 визначено, що результати ревізії оформляють актом, який підписують керівник ревізійної групи (ревізуючий), керівник і головний (старший) бухгалтер перевіреної бюджетної установи, а за потреби - колишні керівник і головний (старший) бухгалтер, у період роботи яких трапилися виявлені порушення, зловживання.
Кінцевою датою складання акта, зазвичай, є останній день проведення ревізії (перевірки), зазначений у посвідченні на її проведення.
Перевірки окремих питань, передбачених окремим робочим планом проведення ревізії, оформляють окремими довідками (актами), які підпису¬ють ревізор і головний (старший) бухгалтер бюджетної установи.
Результати перевірки оформляють довідкою, але в усіх випадках вияв¬лення порушень чинних законодавчих і нормативних актів, серйозних вад у веденні обліку та складанні звітності, коли державі завдано збитків, тощо - за результатами складають акт, а не довідку.
Роль керівника ревізійної групи викладають в акті (довідці) на. підставі перевірених даних і фактів, що випливають з;
- наявних оригіналів документів (зокрема вилучених в установленому порядку іншими органами державного фінансового контролю або правоохоронними органами) установи, яка ревізується; даних про результати проведених зустрічних перевірок;
-наслідків інвента¬ризацій, контрольних обмірів;
-даних перевірки якості послуг, відповідності робіт (послуг) чинним стандартам, цінам і тарифам, а також інших даних.
У складанні акта (довідки) ревізії (перевірки) повинна бути дотримана об'єктивність, ясність і вичерпність опису виявлених фактів порушень.
Не допускається внесення до акта (довідки) ревізії чи перевірки різного роду висновків, пропозицій і не підтверджених документами даних про фінансово-господарську діяльність бюджетної установи, а також даних зі слідчих матеріалів (протоколів допитів) і покликань на свідчення посадових осіб, які вони дали перед слідчими органами.
В акті ревізії (перевірки) ревізори не повинні давати правову та/або морально-етичну оцінку дій посадових і матеріально відповідальних осіб установи, кваліфікувати їхні наміри або оцінювати дії як «розкрав кошти», «привласнив державне майно», «сфабрикував», «злочинець», «шахрай» та ін.
Керівництву бюджетної установи треба знати, що складений акт (довід¬ка) про результати ревізії (перевірки) вручається для ознайомлення та підпису керівникові або головному бухгалтеру, а за їх відсутності - іншим посадовим особам, які мають право підпису фінансових документів, одним із зазначених способів:
— особисто під розписку;
— через канцелярію (загальний відділ) з позначкою на примірни¬ку акта органу ДКРС дати реєстрації в журналі вхідної кореспонденції бюджетної установи та підпису посадової особи канцелярії (загального відділу), яка здійснила реєстрацію;
— рекомендованим поштовим відправленням з повідомленням. Керівник, головний (старший) бухгалтер та інші особи, яким надано
право підпису фінансових документів, знайомляться та підписують акт упродовж не більше трьох робочих днів з дати його вручення (надходження).
За наявності заперечень або зауважень до акта ревізії (перевірки) керівник, головний (старший) бухгалтер чи інші особи підписують акт (довідку) із застереженням про це перед своїми підписами та не пізніш як через п'ять робочих днів з дня його вручення (надходження) подають зауваження письмово органу ДКРС, який проводив ревізію (перевірку).
Якщо впродовж цього п'ятиденного терміну заперечення чи зауваження до акта (довідки) не надійдуть, то контрольно-ревізійний підрозділ має право вжити належних заходів з реалізації матеріалів ревізії або перевірки (передати матеріали до правоохоронних органів, інформувати органи влади чи господарського управління, винести рішення про фінансові санкції та адміністративні штрафи тощо).
У виняткових випадках за письмовим зверненням керівника установи термін подання заперечень чи зауважень може бути продовжено керівником контрольно-ревізійного органу, за дорученням якого проводилася ревізія (перевірка).
Після підписання акта ревізії (перевірки) із зауваженнями ревізори за потреби невідкладно беруть додаткові пояснення від посадових осіб, причетних до виявлених ревізією (перевіркою) порушень чи зловживань.
Правильність об'рунтувань, фактів, викладених у запереченнях або зауваженнях, поданих до підписаного акта, ревізори повинні ретельно перевірити і в термін не пізніше 15 робочих днів з дня отримання заперечень дати щодо них письмовий висновок, який затверджує керівник контрольно-ревізійного підрозділу (відділу в районі, місті, управління в Автономній Республіці Крим, області, містах Києві та Севастополі, відповідного управління ГоловКРУ України).
У разі відмови посадових осіб від ознайомлення та/або підписання акта (довідки) за наслідками ревізії або перевірки посадові особи державної контрольно-ревізійної служби засвідчують це відповідним актом за своїми підписами в день передачі акта на ознайомлення й підписання.
Одразу ж після складання акта про відмову від підписання контрольно-ревізійний підрозділ має право вжити належних заходів з реалізації матеріалів ревізії (перевірки) з обов'язковим зазначенням у супровідних листах на адресу органів влади, господарського управління чи правоохоронних органів факту відмови від ознайомлення з актом і від його підписання.
Реалізація матеріалів ревізії (перевірки) є завершальним дуже важливим етапом ревізійного процесу.
Дані про недостачі та крадіжки грошових коштів та матеріальних цінностей відображається в звіті.