Инструменты региональной экономической политики (на примере регионов Севера)
Содержание:
Введение ----------------------------------------------------------------------------------------------------3
Региональная экономическая политика.
Цели региональной экономической политики -------------------------------------------------4
Средства реализации региональной экономической политики ----------------------------6
Оценка региональной экономической политики ----------------------------------------------7
2. Инструменты региональной политики.
2.1. Макроэкономические инструменты ------------------------------------------------------------10
2.2. Политика стимулирования занятости ----------------------------------------------------------12
2.3. Политика стимулирования капитала -----------------------------------------------------------14
2.4. Селективная поддержка развития регионов --------------------------------------------------16
3. Экономическая политика регионов Севера.
Основы государственной политики в отношении Севера ---------------------------------21
Экономический потенциал северных регионов ----------------------------------------------22
Финансовый потенциал регионов Севера -----------------------------------------------------23
Факторы функционирования социальной системы -----------------------------------------25
Основные направления государственной политики в отношении регионов Севера -28
Заключение -----------------------------------------------------------------------------------------------31
Список использованной литературы ----------------------------------------------------------------33
Введение.
Для России, страны с огромной территорией и чрезвычайно разнообразными условиями производства и жизни в различных регионах, региональная тематика всегда была актуальной. Проводимые в стране экономические преобразования привели к регионализации экономической жизни, росту роли регионов во всех сферах экономической жизни.
К основным целям региональной политики можно отнести:
- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма, регионов или субъектов российской Федерации с целью создания единого экономического пространства;
- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;
- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
- охрана окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов и др.
Выбранная тема курсового проекта актуальна тем, что без определенного инструментария вышеизложенные цели региональной экономической политики не могут быть достигнуты. Для их достижения необходимо располагать набором политических и экономических инструментов, которые могут использоваться органами государственного управления различных уровней для воздействия на отдельные регионы либо всю много региональную национальную экономику, а также методов их использования.
Объектом курсового проекта является региональная экономическая политика, предметом - инструменты региональной экономической политики с рассмотрением их на примере северных регионов.
Курсовой проект содержит три главы. Первая глава раскрывает основные понятия региональной экономической политики. Во второй главе детально рассмотрены основные инструменты региональной экономической политики, их воздействие на экономику в целом. Третья глава затрагивает региональную экономическую политику в отношении регионов Севера, их ресурсный потенциал (экономический, финансовый и т.д.), определены существующие в регионах проблемы и даны направления по реализации региональной экономической политики.
При работе использованы следующие источники: монографии по дисциплине «региональная экономика и управление», статьи из периодических изданий по экономике, затрагивающие проблемы регионов.
Региональная экономическая политика.
Цели региональной экономической политики.
«Региональная политика – это особый вид государственной экономической политики, направленной на государственное регулирование территориального развития».1
Региональная политика должна быть направлена на реализацию таких целей, которые не могут быть достигнуты автоматически в результате действия рыночных механизмов.
Глобальной целью региональной политики является достижение более эффективного и (или) более равномерного распределения экономической активности на территории страны. Эта формулировка характеризует две стороны регионального социально-экономического развития:
- экономическую активность, которая требует экономики рационального распределения производства в пространстве и использования производственного потенциала каждого региона в целях общенационального благосостояния;
- социальную справедливость, т. е. такое пространственное распределение экономической деятельности, при котором жители всех регионов имеют более или иене равные возможности достижения желаемого благосостояния.
Обе эти цели региональной политики, как правило, противоречивы. К примеру, сумма максимумов региональных доходов эквивалентна максимуму национального дохода только при условии свободной конкуренции, однако пространственная экономика не является экономикой свободной конкуренции, поэтому конфликт между национальными целями (рост и эффективность) и региональными (равенство) неизбежен. На практике этот конфликт разрешается следующим образом: на каждом конкретном историческом этапе развития в каждой конкретной стране преобладает одна из указанных глобальных целей.
Глобальные цели региональной экономической политики являются слишком общими для того, чтобы служить принятию конкретных экономических решений, поэтому они могут быть конкретизированы и трансформированы в многоуровневую систему целевых показателей.
На самом верхнем уровне цели региональной политики совпадают с целями общенациональной политики, такими как рост, эффективность, равенство, стабильность, качество жизни. Однако и эти цели являются слишком общими для того, чтобы служить выработке конкретных мероприятий по экономической политике, поэтому их нужно детализировать, сделав тем самым более операбельными.
Следующий уровень целей содержит региональную эффективность, межрегиональную конвергенцию среднедушевых доходов, обеспечение минимальных стандартов общественных и социальных услуг всем гражданам независимо от того места, где они живут.
На следующем уровне могут быть выделены такие цели, как максимизация определенных экономических индикаторов, например, занятости, ВРП или среднедушевых доходов. Своя система целей, взаимосвязанная с целями более высокого и более низкого уровней, может быть построена для региона любого ранга.
Таким образом, по мнению специалистов «в общем случае региональная экономика ориентирована на множество целей, но все они могут быть сведены в две простые модели:2
- модель эффективности – максимизация роста национальной экономики (имея в виду оптимальное распределение ресурсов в пространстве);
- модель равенства – снижение межрегиональных различий показателей доходов, благосостояния и роста».
Классический анализ региональной политики обычно связан с разрешением конфликта между эффективностью и равенством. Если регионы с низкими доходами имеют более высокую отдачу на капитал, то цели эффективности и равенства не противоречат друг другу, но поскольку агломерационные эффекты, более широкие рыночные возможности и психологические предпочтения населения связаны с более развитыми и богатыми регионами, то указанные цели противоречат друг другу.
Теоретически конфликт в рамках двухцелевой модели разрешается достаточно просто. Один из возможных путей состоит в следующем. Можно выбрать приоритетную цель и максимизировать ее в рамках некоторой модели, а вторую цель зафиксировать в качестве ограничения.
Вышеизложенная проблема эффективности и равенства, - один из аспектов формирования целей региональной политики. Не менее сложные проблемы выбора целей порождаются многоуровневым характером региональных систем. Они касаются соотношения целей регионов разного уровня, например, соотношения целей экономического роста национальной экономики и отдельного региона.
Если региональный рост рассматривать как конкурентный, т. е. осуществляемый за счет межрегионального перераспределения ресурсов, то цель экономического роста национальной экономики может быть реализована за счет приоритетного роста наиболее эффективных регионов, что может противоречить целям роста в отдельных менее эффективных регионах, однако проблемы межуровневого взаимодействия целей также могут быть сформулированы в рамках двух рассмотренных моделей – эффективности и равенства.
Межрегиональные взаимодействия в этом случае могут быть организованы следующим образом. Обеспечение эффективного роста экономики в целом может быть обеспечено за счет перераспределения ресурсов в наиболее эффективные регионы, что будет соответствовать политике региональной эффективности, а дополнительный эффект, полученный от роста в этих регионах, может быть направлена на поддержку слабых регионов, за счет чего может быть обеспечена социальная справедливость.
Средства реализации региональной экономической политики.
Для реализации региональной экономической политики необходимо располагать набором политических и экономических инструментов, которые могут использоваться органами государственного управления разных уровней для воздействия на отдельные регионы либо всю многорегиональную национальную экономику, а также методов их использования.
Инструментарий региональной политики включает все средства, используемые в экономической политике, такие как налоговая, бюджетная, ценовая, кредитно-денежная, социальная виды политики, особенность его состоит в том, что он применяется для разрешения региональных проблем.
Существует множество классификаций, используемых для систематизации инструментов региональной экономической политики, Михеева Н. Н. в своей монографии «Региональная экономика и управление» выделяет две группы:3
- средства макроэкономической политики;
- средства микроэкономической политики.
Средства макроэкономической политики включают в себя налоговую, бюджетную, ценовую, кредитно-денежную, социальную, торговую и другие виды экономической политики, они используются, как правило, на национальном уровне для проведения политики центральных органов власти по отношению к регионам.
Меры макроэкономической политики могут быть реализованы двояким образом: либо частичный контроль над теми или иными инструментами региональной политики передается на уровень отдельных регионов, либо он сосредотачивается в руках центральной власти.
В первом случае отдельные регионы могут использовать указанные инструменты по своему усмотрению, тогда параметры экономического развития, регулируемые на основе тех или иных инструментов, оказываются в руках у региональных властей, это может касаться, например, ставок налогов, экспортно-импортных пошлин.
Эта ситуация соответствует фактически автономному регулированию экономической деятельности отдельными регионами без ее взаимного согласования, а такой способ реализации региональной макроэкономической политики является скорее исключением, чем правилом, поэтому, если такая схема реализуется, то она касается только отдельных инструментов макроэкономической политики.
Более распространенным случаем является центральный контроль над макрополитикой, когда общие параметры экономической системы регулируются центральным правительством. Это не исключает дифференциации проводимой экономической политики, т.е. для разных регионов могут использоваться различные значения управляющих параметров, при этом центральные органы управления определяют степень дифференциации значений экономических параметров, например, для разных регионов могут быть установлены различные ставки налогов, отдельные регионы могут получать льготные кредиты либо субсидии и т.д.
Средства микроэкономической политики, используемые при проведении региональной политики, определяются в зависимости от выбора объекта воздействия: труд или капитал, и выбора направлений воздействия: внутренняя или внешняя перестройка условий деятельности. Так, к политике воздействия на труд можно отнести: переориентацию труда на месте, пространственное перемещение, повышение эффективности рынков труда. К политике воздействия на капитал: налоги и субсидии, повышение эффективности рынка капиталов, повышение эффективности управления фирмами и административный контроль над деятельностью предприятий.
Макроэкономическая региональная политика осуществляется в большинстве случаев путем прямого государственного контроля над теми или иными параметрами развития региона. При проведении микроэкономической региональной экономической политики прямой государственный контроль над размещением капитала и распределением рабочей силы весьма ограничен, поэтому региональная политика реализуется преимущественно при помощи косвенных методов экономического воздействия.
Существенная разница между макроэкономическим и микроэкономическим подходами к региональной политике состоит в том, что использование макроэкономических инструментов нацелено на изменение географического распределения спроса на товары, когда регулирование осуществляется в рамках достижения равновесия на межрегиональном рынке. Микроэкономические инструменты используются для прямого влияния на предложение товаров на локальных рынках. Целью микроэкономической политики является воздействие на локационные решения фирм и домашних хозяйств, т.е. стимулирование труда и капитала к перемещению в те регионы, которые лица, разрабатывающие региональную политику, считают наиболее предпочтительной.
Оценка региональной экономической политики.
Региональная экономическая политика преследует достижение определенных целей, поставленных на национальном или региональном уровнях, поэтому естественной является постановка вопроса о результативности проводимой региональной политики. Объективная оценка результатов экономической политики является чрезвычайно сложной, поэтому очень часто решения, касающиеся региональной политики, принимаются без оценки их возможных и реальных результатов.
В принципе такая оценка должна включать в себя все прямые т косвенные эффекты, возникающие в экономике. Кроме того, в такую оценку включается множество субъективных факторов, поскольку фактически такая оценка означает оценку политиками результатов своей деятельности.
Возможны, по крайней мере, четыре различных подхода к оценке результативности региональной политики:
- оценка отдельных индикаторов;
- сравнение действительных результатов политики с возможными результатами развития без осуществления политики;
- соизмерение издержек и выгод;
- степень достижения поставленных целей.
Однако ни один из перечисленных методов не является общепризнанным и полностью разработанным.
Первым, наиболее простой подход основывается на оценке отдельных экономических индикаторов, которые численно характеризуют результаты проведенных мероприятий, таких как количество рабочих мест, созданных в регионах, получавших государственную поддержку, количество фирм, получивших субсидии, величина бюджетных средств, направленных на поддержку регионов, структурные изменения в отстающих регионах, снижение безработицы, тенденции миграции и т.д. Этот метод прост в его реализации, однако он не дает системного представления о результативности проводимой политики, поскольку изменения различных индикаторов могут быть разнонаправленными, их значимость также различна.
Второй подход основывается на идее сравнения результатов развития регионов, достигнутых под влиянием проводимой региональной политики, с теми результатами, которые регион мог бы получить, если бы региональная политика не проводилась. Эффект от проводимой политики определяется как разница действительных экономических показателей, например, ВРП или занятости, и гипотетических показателей, которые могли бы быть получены при отсутствии целенаправленной экономической политики. Эта идея более понятна содержательно, но более трудна с очки зрения ее практической реализации, поскольку результаты экономического развития определяются всей совокупностью региональных и национальных факторов развития региона, абстрагируясь от влияния мероприятий региональной политики. Кроме того, эффект региональной политики может быть более широким, чем только изменение того или иного экономического показателя.
Третий метод, в отличие от второго, который концентрируется на агрегированной оценке результатов региональной политики, нацелен на микроэкономическую оценку результатов экономической политики. Этот метод основывается на соизмерении издержек и выгоды от мероприятий региональной политики. Проблемы в его использовании связаны с тем, что не все результаты региональной политики можно оценить количественно. В силу трудностей его практической реализации он используется чаще всего для оценки влияния региональной политики на экономику отдельного региона.
Четвертый метод основан на оценке степени достижения поставленных перед региональной политикой целей. На первый взгляд это более привлекательный метод, поскольку дает непосредственную оценку достигнутых результатов, однако воспользоваться этим методом можно только в том случае, если цели региональной политики были определены количественно. Кроме того, региональная политика оказывает комплексное влияние на всю экономику, поэтому достижение одной конкретной цели может быть сопряжено с негативными последствиями для всех других аспектов развития. Более корректно оценивать степень достижения всего комплекса целей, используя различные способы взвешивания и соизмерения целей, однако технически такое соизмерение оказывается, как правило, довольно сложной процедурой.
Экономической наукой пока не предложено универсальных способов оценки результатов региональной политики, поэтому при оценке могут использоваться либо один из указанных методов, либо все вместе. Важное значение при этом имеет наличие необходимой для проведения оценки экономической информации.
Инструменты региональной политики.
2.1. Макроэкономические инструменты.
Выше мы показали, что региональная политика располагает широким спектром инструментов, которые могут использоваться для достижения поставленных целей. Конкретный набор используемых в регулировании регионального развития макроэкономических и микроэкономических инструментов зависит от принятой в той или иной стране особенностей экономического устройства, практики, традиций. В дальнейшем регионы, которые по тем или иным причинам требуют государственной поддержки, будем называть проблемными, а регионы или ареалы, которым оказывается правительственная помощь – ареалами помощи.
Выше мы говорили о том, что к числу макроэкономических инструментов относятся монетарная, внешнеторговая и фискальная политики, которые используются двояким образом: либо на уровне центрального правительства, когда оно обеспечивает дифференциацию воздействий на регионы, либо контроль над инструментами региональной политики передается на уровень отдельных регионов.
Кредитно-денежная политика традиционно определяется на национальном уровне. Поскольку на рынке капиталов отдельные регионы выступают как ценополучатели, попытки дифференцировать процентные ставки для различных регионов практически не предпринимаются. Внешнеэкономическое регулирование также осуществляется, как правило, на национальном уровне, за исключением случаев особого регулирования в отдельных регионах, например, свободных экономических зонах.
Наиболее распространенным инструментом макроэкономического регулирования является фискальная политика, которая используется на национальном уровне и на уровне отдельных регионов.
Государственная фискальная политика состоит в воздействии на уровень выпуска продукции и доходов через изменение налогов и государственных расходов. Ее использование на национальном и региональном уровнях исходит из двух основных посылок:
- рост государственных расходов увеличивает совокупный спрос и ведет к расширению объема выпуска продукции и уровня занятости;
- увеличение суммы налогов сокращает располагаемый доход и ведет к сокращению расходов, снижению спроса и через него – к снижению объема выпуска продукции и занятости.
Инструменты фискальной политики используются на региональном уровне, также как и на национальном, в двух формах: как автоматические стабилизаторы и как активные регулирующие меры.
Автоматические стабилизаторы - это такие механизмы в экономике, действие которых уменьшает реакцию производства на изменения совокупного спроса.
Главными экономическими стабилизаторами являются пособия по безработице и подоходный налог. Особенности их действия состоят в том, что, во-первых, смягчая последствия изменений совокупного спроса, они помогают стабилизировать выпуск продукции, во-вторых, они включаются автоматически, т.е. не нуждаются в том, чтобы кто-нибудь решал, когда им следует вступать в действие.
Их способность стабилизировать выпуск продукции следует из того, что пропорциональный налог на доходы уменьшает величину мультипликатора, а это значит, например, что любое падение инвестиций ведет к уменьшению выпуска продукции на меньшую величину.
Однако автоматические стабилизаторы не в состоянии решить множество задач, которые стоят перед экономической политикой, поэтому все правительства пользуются мерами активной фискальной политики, которые состоят в регулировании налоговых ставок и величины государственных расходов.
Государственные расходы на территории осуществляются в форме государственных закупок и социальных выплат (трансфертов), которые производятся федеральным правительством, региональными правительствами, органами местного самоуправления.
Налоги также выплачиваются правительствам разного уровня территориального управления. Макроэкономическое влияние, которое оказывает на развитие региона фискальная политика, осуществляется через изменение величины конечного спроса в регионе, поэтому оно идентично для всех государственных расходов и налогов независимо от того, правительство какого уровня их производит.
Величину этого влияния на региональные макроэкономические показатели можно оценить через региональный мультипликатор. Поскольку региональные мультипликаторы могут существенно различаться по регионам, то и влияние идентичных мер фискальной политики на различные регионы существенно различается, т.е. идентичные в отношении всех регионов меры приводят к разным экономическим последствиям. Например, одинаковые по объему государственные закупки, произведенные в различных регионах, приводят к разному увеличению производства и занятости.
Параметры фискальной экономической политики, задаваемые на уровне национальной экономики, позволяют регулировать спрос для экономики в целом, однако они оказывают различное влияние на разные регионы, в этой связи и возникает необходимость в региональной дифференциации экономической политики.
Дифференциация фискальной политики осуществляется по следующим направлениям:
- региональная дифференциация налоговых ставок;
- региональная дифференциация государственных расходов, касающихся как государственных закупок, так и социальных трансфертов.
На первый взгляд региональная дифференциация фискальной политики выглядит как весьма эффективное средство для разрешения проблем отдельных регионов. Действительно, за счет дифференциации ставок налогов можно увеличить спрос в регионах, которые страдают от недостаточного спроса, и наоборот, уменьшить спрос в регионах, испытывающих его избыточное давление. К аналогичным результатам приводят трансферты правительства, направляемые в проблемные регионы с целью стимулирования в них экономической политики.
Однако в действительности влияние мер фискальной политики на регион ограничивается множеством факторов.
Попытки стимулировать производство в отдельных регионах через увеличение конечного спроса в регионе при помощи мер фискальной политики реализуются через систему межрегиональных и внутрирегиональных взаимодействий. Их эффективность зависит от соотношения региональных и межрегиональных мультипликаторов и вызываемого ими эффекта распространения, т.е. влияния изменения конечного спроса на поддерживаемый регион и через него на все другие.
В придачу к проблемам межрегионального перераспределения эффектов фискальной политики горизонтальная дифференциация налоговых ставок вызывает, как правило, сильную политическую оппозицию со стороны регионов, которые оказываются объектами налоговой дискриминации. В этом отношении государственные расходы являются более гибким инструментом, поскольку они могут дифференцироваться по регионам центральным правительством, а, кроме того, часть этих расходов приходится на региональные правительства и органы местного самоуправления, которые могут проводить самостоятельную политику.
Реальные возможности использования средств фискальной политики органами территориального управления различных уровней для регулирования регионального развития зависят от государственного устройства страны, а также от распределения полномочий между властными органами различных уровней: центральным, региональными правительствами, органами местного самоуправления.
2.2. Политика стимулирования занятости.
Межрегиональные различия в уровнях заработной платы не являются главным стимулом к межрегиональному перемещению рабочей силы, а рынки труда являются географически разделенными. Действие рыночных механизмов ограничивается целым набором факторов, которые приводят к тому, что пространственное распределение рабочей силы не всегда отвечает правилам экономически рационального поведения.
В идеале, региональная политика должна использовать такие меры, которые приводят к перемещению труда в те регионы и сферы экономической активности, в которых предельный продукт наиболее высок.
Это предполагает два типа политических действий: стимулирование перемещения предложения труда между регионами и политику повышения миграционной активности работников внутри региона, имея в виду перемещение работников между секторами регионального хозяйства, а также достижение соответствия между профессионально-квалификационным составом работников и структурой рабочих мест региона.
«Существуют три основные группы факторов, которые препятствуют мобильности труда:4
- межрегиональные различия в заработной плате не соответствуют различиям предельной производительности труда, что возникает вследствие несовершенной конкуренции на рынке труда;
- работники могут не реагировать на межрегиональные различия в заработной плате, даже если они не соответствуют различиям предельной производительности труда, вследствие несовершенной информации о региональных рынках труда, т.е. наличии рабочих мест и уровне заработной платы, социальных условий и т.д.;
- наличие препятствий для миграции, в числе которых финансовые препятствия, состоящие в высоких затратах на переезд и обустройство на новом месте, высокой степени риска, связанного с поиском работы и обустройством на новом месте, а также препятствий социального и морального свойства».
В соответствии с делением всех причин, препятствующих межрегиональной миграции на три группы, меры региональной экономической политики, нацеленные на их устранение, также можно разделить на три группы:
- предоставление работникам «правильных» сигналов относительно регионов и секторов хозяйства, отличающихся наиболее высоким уровнем производительности труда, что достигается путем специальных выплат работникам (надбавок, бонусов) в отдельных регионах и секторах;
- развитие информационной сети, способствующей получению потенциальными мигрантами по возможности полной информации относительно положения на региональных рынках труда в регионах, а также социально-экономических условий миграции;
- создание благоприятных финансовых условий и стимулов для мигрантов, которое осуществляется путем разработки специальных государственных миграционных программ, предполагающих финансовую поддержку мигрантов.
Программы финансовой помощи при переезде реализуют как правительственные организации, так и фирмы, которые имеют собственные программы подготовки и переподготовки кадров для предприятий, создаваемых в различных регионах. Сложнее обстоит дело с преодолением препятствий социально-морального характера, что достигается путем предоставления финансовых льгот и грантов, а также информации о преимуществах регионов, в которых привлекаются потенциальные мигранты.
2.3. Политика стимулирования капитала.
Экономическая политика, проводимая в отношении регулирования регионального рынка труда, тесно связана с политикой в отношении стимулирования перераспределения ресурсов капитала, в силу их взаимосвязи эти два типа экономической политики при их реализации должны анализироваться вместе.
Политика повышения мобильности капитала, в конечном счете, нацелена на достижение соответствия между спросом и предложением на рынке труда путем регулирования его предложения.
При этом спрос на труд, включая квалификационный состав работников, пространственную и отраслевую структуру занятости, предполагается заданным. Поэтому другая сторона проведения экономической политики на рынках труда связана со стимулированием спроса на труд, прежде всего в регионах с высоким уровнем безработицы, что достигается методами политики перемещения капитала.
Политика воздействия на капитал нацеливается либо на внутренние условия функционирования фирм, существующих в регионе, либо на повышение мобильности капитала и перемещения его из регионов, в которых существует избыточный спрос на рабочую силу, в регионы, где имеется избыток предложения рабочей силы.
В первом случае задачей региональной политики является повышение производительности фирм, уже существующих в тех или иных регионах, а также создание более эффективной внутрирегиональной структуры производства. Для этого используются следующие меры:
- воздействие на структуру затрат предприятий с целью укрепления их финансового положения, для чего вводятся налоговые скидки на заработную плату и прибыль, административное регулирование заработной платы и занятости (неполная рабочая неделя, административные отпуска, сдерживание роста заработной платы и т.д.);
- повышение конкурентоспособности продукции путем предоставления грантов и субсидий фирмам на улучшение организации производства, технологий;
- помощь фирмам в разработке альтернативных планов дальнейшего функционирования, когда рабочих и предпринимателей связывают долгосрочные соглашения. Этот способ предпочтителен, когда закрытие предприятий в определенных местах нецелесообразно по социальным причинам;
- стимулирование структурных сдвигов в хозяйстве региона, которые могут быть нацелены либо на повышение доли отраслей с высокой добавленной стоимостью, либо на повышение занятости;
- создание в регионе полюсов роста посредством стимулирования развития пропульсивных отраслей, положительный эффект от развития которых распространяется на имеющиеся в регионе отрасли, повышения инновационной активности, привлечения в регион высококвалифицированных менеджеров.
Политика повышения мобильности частных капиталов имеет три основные формы:
- субсидии;
- налоги;
- административный контроль.
Целями такой политики являются привлечение капитала в одни регионы и ограничение или запрещение развития фирм в других регионах. Поскольку политика, направленная на перемещение капитала, реализуется преимущественно путем предоставления субсидий на используемый капитал или на затраты труда, рассмотрим более подробно эти два инструмента региональной политики.
«Субсидии могут реализовываться в двух формах.
Первая форма – постоянно действующие субсидии, которые производят на экономику эффект, подобный тому, что возникает при девальвации, т.е. происходит относительное снижение издержек производства в регионе и повышается сравнительная конкурентоспособность производства. Целью таких субсидий является снижение цен на продукцию, производимую в проблемном регионе. Эти субсидии не оказывают прямого влияния на повышение заработной платы или прибыли, но вследствие роста конкурентоспособности продукции может вырасти региональный экспорт, и как следствие – региональные доходы и занятость.
Вторая форма – временные субсидии, направленные на покрытие первоначальных операционных издержек и поддержку вновь создаваемых фирм. Они действуют до того момента, когда фирма начинает работать в стабильном режиме. Временные субсидии направлены на повышение конкурентоспособности вновь создаваемых или перемещаемых в проблемные регионы фирм». 5
Субсидии, направленные на стимулирование капитала к перемещению в определенные районы, предоставляются фирмам в различных формах: в виде грантов, налоговых льгот, дешевых кредитов, снижения арендных ставок на землю и производственные помещения, субсидий на труд, общих субсидий на производственные затраты, снижения транспортных тарифов и другие виды субсидий на затраты или производство.
2.4. Селективная поддержка развития регионов.
Одной из целей региональной политики является сглаживание межрегиональных различий, которое достигается за счет разрешения проблем отстающих в развитии регионов, на территории которых по тем или иным обстоятельствам складывается неблагоприятная социально-экономическая ситуация. Государственная экономическая политика, проводимая в отношении проблемных регионов, носит селективный характер, т.е. связана с выработкой комплекса мер, применяемых по отношению к конкретному региону.
Селективную поддержку регионального развития нельзя строго отнести к собственно макроэкономическим или микроэкономическим регуляторам, поскольку для ее реализации может использоваться практически весь инструментарий экономической политики, включая фискальный механизм, стимулирование труда и капитала, создание специальных зон, принятие региональных программ.
Эффективность селективной региональной политики зависит от следующих обстоятельств:
- наличие четких критериев выбора регионов, которые являются объектами государственной поддержки;
- дифференциация объемов предоставляемой регионам государственной поддержки в различных ее формах в зависимости от конкретных задач;
выбор приоритетных секторов в проблемных регионах, на стимулирование которых должна направляться государственная поддержка;
- выбор источника средств стимулирования регионального развития.
Объектами селективной государственной поддержки являются проблемные регионы. Выбор регионов, которые должны стать объектами государственной поддержки, является сложной задачей, которая решается каждой страной самостоятельно. Сюда относятся депрессивные районы, районы нового освоения, слаборазвитые, приграничные районы, районы экологического бедствия и т.д. в зависимости от этого выбора определяется и набор инструментов региональной политики, при помощи которого власти намереваются разрешить их проблемы.
Для того чтобы селективная поддержка была действенной, регионы, являющиеся ее объектами, должны отличаться особой остротой проблем и поэтому претендовать на их приоритетное разрешение. Одним из возможных критериев для оценки особой остроты проблем является сравнение текущего (депрессивного) экономического положения региона с другими территориями и его собственным прежним состоянием. Однако четких и прозрачных критериев выбора проблемных регионов нет.
В большинстве стран в качестве объектов селективной поддержки выделяется по крайней мере три типа регионов: депрессивные промышленные регионы; депрессивные аграрные регионы; перенаселение городские ареалы.
В дореформенной практике проведения региональной политики в Росси и бывшем СССР объектами селективной поддержки являлись, как правило, районы нового освоения, депрессивные промышленные районы и слаборазвитые районы.
в условиях реформы на первый план с точки зрения необходимости селективной государственной поддержки их развития вышли слаборазвитые регионы и депрессивные районы, к которым относят районы, охваченные структурным кризисом, обусловленным переходным состоянием экономики. Эти районы некогда развивались вполне успешно, а затем стали кризисными, уступив свое лидерство другим районам. Именно утрата ведущих позиций, структурный кризис экономики и связанные с этим трудности означают депрессивное состояние территории. В отличие от депрессивных, слаборазвитые районы никогда не влияли на экономику страны, они являлись либо аграрными, при этом уровень развития аграрного сектора был низким, либо слабоосвоенными, с низким экономическим потенциалом.
Размеры помощи, которые должны быть оказаны региону, выбранному в качестве объекта селективной поддержки, зависят в первую очередь от масштаба решаемых в регионе проблем. Например, размер предоставляемых региону субсидий на увеличение занятости в регионе должен быть связан с величиной избыточного предложения труда в регионе, соответственно величины субсидий должны дифференцироваться по регионам в зависимости от существующего в регионах избыточного предложения.
Проблема выбора приоритетных секторов, на стимулирование развития которых должна быть нацелена региональная политика в ареалах помощи, также не имеет однозначного решения.
Существует два подхода к определению приоритетных отраслей:
- первый можно назвать точечным, он основывается на теории полюсов роста и состоит в определении и поддержки ключевых или пропульсивных отраслей, которые должны служить «локомотивами роста» для всего депрессивного региона;
- второй подход состоит в политике диверсификации регионального хозяйства, расширении и усложнении производственной структуры региона, он нацеливается не на отдельные точки роста, а на изменение всей производственно-пространственной структуры региона.
К пропульсивным отраслям относятся отрасли, тесно связанные с развитием регионального комплекса, т.е. имеющие существенные прямые и обратные связи с другими отраслями, и за счет этого оказывающие мощное мультиплицирующее действие на развитие региона.
Создание и развитие полюсов роста в регионе ведет к тому, что стимулируется экономическая активность только на определенных территориях, а не всего региона в целом, что может служить увеличению внутрирегиональной дифференциации и обострению диспаритета отдельных территорий депрессивного региона, по крайней мере, на какое-то время. Хотя межрегиональная дифференциация (различия экономических показателей депрессивного региона в целом и других регионов страны) за счет стимулирования полюсов роста могут сократиться, т.е. политика стимулирования полюсов роста фактически нацелена на уменьшение межрегионального неравенства, но служит увеличению внутрирегиональных различий. Несмотря на все эти проблемы, стратегия создания полюсов роста широко используется как средство для решения проблем депрессивных районов.
Вторая стратегия выбора объектов селективной поддержки на территории депрессивного региона состоит в диверсификации производственной структуры региона. В ее основе лежит идея, что территории с высокоспециализированным хозяйством, как правило, это моноспециализированные регионы, менее приспособлены к изменениям внешней среды и труднее адаптируются к долгосрочным структурным сдвигам.
В региональной теории специализация отдельных регионов рассматривается как основное условие эффективного пространственного распределения экономической деятельности, использования сравнительных преимуществ и получения на этой основе регионами выгоды от межрегиональной торговли. Поэтому для использования стратегии диверсификации в депрессивных регионах необходимо четко определить те выгоды, которые она может дать, и сопоставить их с возможными выгодами, которые регион получает от специализации.
Существует два источника средств, направляемых на стимулирование развития отдельных регионов:
- внешние источники, способы привлечения которых в регион были отмечены выше в числе способов привлечения в регион внешних инвестиций и миграционных потоков, внешних стимулирования регионального спроса;
- внутренние источники, связанные с активизацией внутреннего потенциала проблемных регионов, включая природные ресурсы региона, накопленные экономический капитал, имеющийся в регионе «человеческий капитал».
Одним из основных способов привлечения в регион внешних ресурсов развития является селективная поддержка, осуществляемая путем перераспределения финансовых ресурсов, которая производится одновременно по нескольким прямым и косвенным каналам. К прямым видам государственной поддержки относятся: трансферты из федерального бюджета, предоставление некоторым регионам согласно региональным программам налоговых и иных льгот. Косвенными видами государственной поддержки являются поступления федеральных финансовых средств на социально-экономическое развитие территорий по каналам поддержки отдельных отраслей.
Ориентация на эндогенное экономическое развитие, т.е. преимущественно на внутренние источники развития, не означает развития, основанного на самообеспечение, наоборот, она предполагает стимулирование государством тех сфер и видов деятельности в регионе, которые могут вызвать усиление позиций региона на внешних рынках.
Выбор методов стимулирования внутрирегиональных источников развития зависит от особенностей предшествующего социально-экономического развития. К числу широко используемых общих мер экономической политики можно отнести: прямое государственное регулирование; стимулирование развития сектора услуг; развитие малого и среднего предпринимательства; создание специальных экономических зон.
Методы прямого государственного регулирования базируются на государственной собственности, которая может использоваться для создания в регионе благоприятных условий хозяйственной деятельности. Одной из форм использования государственной собственности является создание государственных инвестиционных компаний, которые используются для привлечения в проблемные регионы новых инвесторов.
Другой задачей, решаемой при помощи государственных инвестиционных компаний, является стимулирование развития государственного и муниципального секторов региона, которое может дать толчок развитию других секторов регионального хозяйства. Региональные инвестиционные компании могут выполнять функции регионального банка развития, стимулируя создание, реконструкцию и расширение частных фирм, содействуя созданию новых государственных компаний, тем самым проводя в регионе целенаправленную экономическую политику.
Выше мы рассматривали проблемы выбора секторов, стимулирование которых целесообразно в проблемных регионах. В общем случае к таким секторам в отдельных регионах может быть отнесен и сервисный сектор. Сервисный сектор имеет важные особенности с точки зрения стимулирования развития региона. Услуги, предоставляемые сервисным сектором, немобильны, они полностью ориентированы на локальный рынок, поэтому их развитие служит фактором формирования регионального спроса, а также условием обеспечения занятости населения. Данный сектор имеет низкую капиталоемкость и небольшие сроки окупаемости инвестиций, поэтому государственная поддержка, оказываемая сервисным секторам, может принести быстрые результаты в идее роста доходов в регионе.
Стимулирование малого и среднего бизнеса рассматривается как один из эффективных методов национальной и региональной политик. Эффективность его обусловлена тем, что малые предприятия способны в относительно короткие сроки создать в регионе рабочие места для рабочей силы разной квалификации; они играют важную роль в инновационной сфере, быстро адаптируясь к производству новых продуктов и новых технологий; их создание не требует реализации крупных инвестиционных проектов. Благодаря этим характеристикам малое и среднее предпринимательство рассматриваются как метод стимулирования экономической активности и поддерживаются государственными и региональными властями. Формы такой поддержки включают: выделение займов и льготное финансирование, оказание помощи в организации и обучении малому бизнесу, стимулировании инвестиций, льготном налогообложении и пр.
Создание специальном зон связано с введением на определенных территориях, в том числе и депрессивных регионах, особого режима хозяйствования.
Экономическая политика регионов Севера.
Основы государственной политики в отношении Севера.
Северные регионы России, занимая 70 % общей территории, производят около 80 % нефти, более 90 % газа, почти половину угля и деловой древесины, экспорт которых приносит две тритии валютной выручки страны. При этом в данных регионах имеется огромное количество экономических, социально-демографических, геополитических и экологических проблем, которые существовали там, в общем-то, всегда. Однако с началом рыночных преобразований в процессе адаптации к новым условиям хозяйствования они приобрели особую остроту.
Эти проблемы не остаются без внимания на уровне и субъектов Федерации, и федерального Центра, но пока не удается их успешно решать. Одна из причин – стереотип отношения к северным территориям как к преимущественно экстремальной зоне промышленного освоения и вынужденного заселения. На самом деле требуется выработать механизм функционирования социально-экономической системы северных регионов как неотъемлемой части единого экономического пространства страны.
По мнению специалистов, концептуальные основы государственной политики в отношении Севера целесообразно формировать на основе следующих предпосылок.6
Первая: в комплекс мер государственного (на федеральном уровне) регулирования регионального развития необходимо включать общие для всех субъектов Федерации и дифференцированные, применяемые в некоторых группах регионах. Северные регионы – лишь одна из них, ее особенность заключается в большей стабильности состава включаемых районов. Основной фактор, определяющий необходимость выделения этих регионов в особую группу, - особенность природно-климатических условий – имеет объективный характер, и в обозримой перспективе его влияние не может быть нейтрализовано.
Состав этой группы не был неизменным и очевидно, не будет постоянным в будущем. В условиях перехода к рыночным отношениям его пересмотр не только возможен, но и необходим в связи с изменением принципов и методов государственной региональной политики. Если в условиях централизованной экономике проблемы северных территорий решались преимущественно под воздействием политических мотивов (любой ценой освоить, обжить и сохранить как зону заселения и хозяйственной деятельности), то в рыночной экономике – в первую очередь исходя из экономических критериев (освоение и обеспечение хозяйственной деятельности только в пределах экономической целесообразности) и региональных внеэкономических целей (в основном оборона и поддержание жизненной среды народов Севера).
Вторая предпосылка: требуется выделение подгрупп в пределах данных регионов. Регионы, имеющие статус северных и приравненных к ним территорий, занимают почти 12 млн. км2, и эта территория не может быть однородной как с точки зрения остроты чисто «северных» проблем, так и возможностей самостоятельного развития. Это выделение может быть проведено на основе сочетания отдельных типовых признаков, обуславливающих особенности динамики социально-экономических процессов. Региональная политика должна включать методы государственного регулирования, необходимые всем северным регионам, и особые – для отдельных регионов или их групп с учетом факторов, определяющих социально-экономическую специфику, место региона в едином общероссийском народнохозяйственном комплексе и перспективы его развития.
Третья предпосылка: меры государственного регулирования в отношении северных регионов не будут результативными, если их ограничивать лишь обеспечением «северного завоза». Необходима комплексная поддержка этих регионов с помощью всех форм государственного регулирования (бюджетной, инвестиционной, организационной, консультативной, тарифной, внешнеэкономической и др.). Их рациональное сочетание не только будет способствовать достижению конечной цели – интеграции северных регионов в единое экономическое пространство страны, но и повысит эффективность «северного завоза» путем увеличения его отдачи и снижения затрат.
Пятая предпосылка: интеграция регионов Севера в единое экономическое пространство России не может быть осуществлена, если целью государственной политики будет только компенсация хозяйственно-инвестиционной неконкурентоспособности предприятий северных территорий. Централизованная государственная поддержка должна быть направлена не на ограничение в данных регионах рыночно-конкурентных отношений, а на их развитие. На практике это означает сокращение прямой финансовой помощи и переход к преимущественному использованию льгот и гарантий.
На основе предложенных методологических предпосылок может быть проведена классификация субъектов Федерации, относящихся в настоящее время к районам крайнего Севера и приравненным к ним территориям, по принципу преобладающего воздействия тех или иных факторов, определяющих особое место региона с точки зрения выбора направлений и форм государственной поддержки.
Экономический потенциал северных регионов.
В первую очередь речь идет о финансовом потенциале, причем не только о его текущей величине по сводным финансово-экономическим показателям (ВРП, денежные доходы на душу населения), но и внутренних возможностях и факторах его увеличения. В связи с этим необходимо проанализировать финансовую устойчивость предприятий основных отраслей, выявить возможные эффективные направления их развития, сопоставить финансовый потенциал и поступления доходов в бюджет и определить долю в них различных отраслей, проанализировать уровень бюджетной обеспеченности и наметить пути его повышения.
В реализации государственной региональной политики в отношении северных территорий актуальны два аспекта: переход на рыночный механизм обеспечения «северного завоза»; формирование рыночной инфраструктуры для мобилизации финансовых ресурсов и их перераспределения.
По решению первой проблемы уже имеется пакет предложений. Вторая – более сложная, и отдельные ее аспекты остаются дискуссионными даже в теоретическом плане. В первую очередь это касается возможности проведения селективной региональной кредитной политики. Основным рыночным институтом, осуществляющим мобилизацию и перераспределение финансовых потоков, являются банки. Так как региональные коммерческие банки аккумулируют финансовые средства в первую очередь на региональных рынках, то объективные условия их функционирования, «банковский климат» в значительной степени зависят от финансового потенциала региона и особенностей его социально-экономического положения. Региональные факторы (в том числе и принадлежность к зоне Севера) оказывают влияние на численность, структуру активов, организационные формы и состояние ресурсной базы банков. Поэтому реструктуризация банковской деятельности должна осуществляться дифференцированно, с учетом ее потенциальных условий в отдельных регионах Севера.
Наконец, для характеристики состояния социальной системы северных регионов необходимо концептуально решить проблему рационализации численности и структуры населения, а также оптимизации деятельности естественных монополий формирующих систему жизнеобеспечения и рынка труда. От этого будет зависеть комплекс мер социальной политики, необходимых для компенсации экстремальных условий проживания и повышенных затрат на воспроизводство рабочей силы.
Финансовый потенциал регионов Севера.
Более 80 % общего объема прибыли, полученной в 1999 г. северными предприятиями, приходится на 4 сырьевых региона: республики Коми, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО: еще 16 % - на три индустриально развитых региона Европейского Севера. В то же время на пять «отсталых» регионов – Республику Тыва, Таймырский, Эвенкийский, Чукотский и Корякский автономные округа – приходится менее 0,4 % суммарного объема прибыли северных предприятий. Последние имеют значительно более высокую (на 20 пунктов и более), чем в среднем по России, долю убыточных предприятий и (за исключением Корякского АО) отрицательные сальдо финансовой деятельности предприятий и организаций.7
Неустойчивость финансового положения хозяйственных комплексов сырьевых регионов подтверждается сочетанием высокой доли получаемой прибыли с большим удельным весом убыточных предприятий (исключение составляют Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, где предприятия нефтегазодобычи составляют преобладающую долю в общем количестве предприятий).
Дальневосточные северные регионы – Камчатская, Магаданская и Сахалинская области – уступают в прибыльности регионам Европейского Севера и значительно превосходят их по доле убыточных предприятий. На них приходится лишь 3,3 % прибыли, полученной в 1999 г. предприятиями всех северных регионов субъектов РФ, а удельный вес убыточных предприятий превышает 50 %.
По данным ЭКСИН - рейтинга8, дифференциация северных регионов по числу и доле предприятий, являющихся наиболее эффективными в своей отрасли, весьма существенна. В республике Карелия и Мурманской области таких предприятий более половины, т.е. этот показатель даже лучше, чем в среднем по России. В сырьевых регионах он значительно ниже – на уровне 30 %. В регионах дальневосточного Севера доля предприятий, входящих в ЭКСИН-рейтинг, существенно различается, в Тыве она значительно ниже.
Показатель валового регионального продукта на душу населения самый высокий в сырьевых регионах (Республика Коми, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа), а наиболее низкий – в «отсталых» (Республика Тыва). Соответственно, для первой группы характерен самый высокий уровень обеспеченности населения бюджетными доходами, а для второй – наиболее низкий.
Для оценки возможностей мобилизации собственных финансовых ресурсов регионов рассчитан показатель денежных доходов населения за вычетом прожиточного минимума, характеризующий сберегательный потенциал населения. Дифференциация регионов по этому показателю также весьма значительна. В Республике Тыва, Чукотском и Корякском АО величина прожиточного минимума превышала размер душевых денежных доходов населения.
Таким образом, наиболее устойчивой финансовой базой для экономического роста располагают сырьевые регионы: Республики Коми, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные регионы. Но их финансовый потенциал основан на высокой экспортной ориентированности, для поддержания этого потенциала требуются значительные инвестиции.
Регионы Европейского Севера – Республика Карелия, Архангельская и Мурманская области – располагают самыми лучшими среди северных регионов потенциальными условиями для развития высокоэффективных производств, т.е. «точками роста», но собственный финансовый потенциал для их реализации недостаточен. Активизация имеющегося производственного потенциала в перспективе позволит свести к минимуму значимость чисто северных проблем, решение многих из них будет посильно самим субъектам РФ.
Республика Тыва, Ненецкий, Таймырский, Эвенкийский, Чукотский и Корякский автономные округа не располагают собственными финансовыми ресурсами для решения своих северных проблем. У них низок производственный потенциал, отсутствуют эффективные производства, которые могли бы послужить «точками роста». В этой группе регионов наиболее ограниченные возможности инвестирования, они не могут экономически развиваться без государственной поддержки.
Финансовый потенциал дальневосточных северных регионов – Камчатской, магаданской и Сахалинской областей – сопоставим с регионами Европейского Севера, но в настоящее время существенно занижается в результате ценовых диспаритетов, что проявляется в высокой доле убыточных предприятий в отраслях специализации.
Эти регионы нуждаются в государственной финансовой поддержке, главным образом в области финансирования инвестиций в социальную сферу. Производственные инвестиции из федерального бюджета, учитывая относительно благоприятный инвестиционный климат этих регионов, могут иметь лишь точечный характер.
Факторы функционирования социальной системы.
«Социальные проблемы Севера – это, прежде всего общие социальные проблемы всей России, только возведенные по степени остроты и общественной значимости в квадрат».9 Однако, существуют и специфические социальные проблемы, обусловленные географической удаленностью, экстремальными природно-климатическими условиями, малой заселенностью, а, следовательно, и недостаточным предложением рабочей силы при высокой степени концентрации отраслей топливно-энергетического комплекса, неоднородностью уровней социально-экономического развития различных регионов, отнесенных к разряду северных, национально-культурными особенностями коренных народов Севера и др.
Для решения комплекса проблем функционирования социальной системы северных территорий прежде всего необходимы:
- рационализация численности и структуры населения Севера;
- оптимизация деятельности отраслей естественных монополий на этих территориях.
Без рационализации численности и структуры населения невозможно дальнейшее рентабельное освоение северных территорий. Это не просто вопрос социальной стабильности, но и выживаемости Севера, где демографический фактор давно стал критическим элементом системы жизнеобеспечения.
С другой стороны, экономика Севера – это, прежде всего ресурсные отрасли топливно-энергетического комплекса, поэтому деятельность естественных монополий (ЕМ) также является важнейшим фактором формирования системы жизнеобеспечения и социальной среды регионов Севера.
Крупнейшие корпорации как относительно стабильно работающие предприятия являются бюджетообразующими и структурообразующими. Предприятия ЕМ – надежный источник рабочих мест и доходов и имеют значительную социальную инфраструктуру. Кроме того, они фактически кредитуют областные и местные администрации, поставляя топливо с отсрочкой оплаты, и реально инвестируют жилищно-коммунальное и городское хозяйство. Однако действия крупных ЕМ, особенно их ценовой произвол, имеют отрицательные последствия для социальной системы Севера. Он приводит к усилению регионализации национального и локализации местного рынков, парализует межрегиональные связи. В результате производство в отдаленных северных регионах, ориентированное в прошлом на весь рынок страны, становится убыточным, что связано с крупными социальными издержками и потерей потенциальных доходов бюджета.
Социальная среда обитания в северных регионах определяется и спецификой расселения населения, обусловленной природными и экономико-географическими факторами. Здесь крайне низкая плотность населения, его распределение на территории неравномерно, а сельские поселения экономически слабо развиты, что объясняется неблагоприятными для сельскохозяйственного производства климатическими условиями. Оно, как правило, имеет вспомогательный характер и не обеспечивает потребности северных регионов в продуктах питания.
Городское население Севера составляет от 70 до 92 % общей численности жителей, что намного выше, чем в среднем по стране. Преобладают небольшие городские поселения, малые и средние города. Из-за сложных природных условий затраты на формирование сети населенных пунктов и жилищное строительство почти в 2 раза выше средних.
С 1992 года из северных регионов уехало более 1 млн. человек, причем в основном люди трудоспособного возраста, многие поселки опустели, а социально-экономические нормативы формируются, исходя из утвержденных ранее схем размещения поселений. В связи с этим, встает неотложная задача пересмотреть карты северных муниципальных образований.
С проблемой расселения тесно связаны вопросы занятости. Это, прежде всего задача поддержания критического баланса населения. Из-за сокращающейся по естественным причинам численность населения и оттока трудоспособного населения в другие регионы страны Север испытывает постоянный дефицит трудовых ресурсов. Безработица здесь имеет очаговый характер, поскольку основная рабочая сила сосредоточена вблизи предприятий.
Сезонный характер многих производств делает выгодным экспедиционно-вахтовый метод организации работ. Но он имеет многие негативные черты: длительный отрыв от семьи, высокие физические и психологические нагрузки, необходимость периода адаптации, и как следствие этого – невысокая производительность труда и повышенная заболеваемость и т.д. Тем не менее, такой метод работы является вынужденным на первом этапе освоения разработки в районах с суровым климатом. Его успешно можно применять для освоения и разработки малообъемных месторождений, расположенных в труднодоступных местах региона, а также при отработке старых месторождений.
Однако решить проблему занятости в северных регионах при организации вахтовых поселков без привлечения дополнительных трудовых ресурсов невозможно. Потребуются дополнительные затраты на перемещение и обустройство их самих и членов их семей, на переподготовку и обучение, а также вложения в объекты социальной инфраструктуры. Поэтому проведение трудосберегающей политики имеет важнейшее значение для решения проблем занятости северных территорий.
Старение населения – еще один фактор, обуславливающий особенности формирования социальной среды. В регионах севера он имеет особое социальное звучание в связи с повышенными затратами на воспроизводство человеческого фактора и необходимостью осуществления программ переселения северян на большую Землю.
Особая проблема – уровень развития социальной инфраструктуры и дополнительные затраты по воспроизводству живого труда. Нормативы, используемые в настоящее время для расчета укрупненных показателей затрат пот элементам социальной инфраструктуры не учитывают особенности поселений Севера и специфики отраслей, в которых работает население этих поселков. Требуется корректировка нормативов обеспечения жильем с учетом прогноза семейной структуры поселений при предприятиях топливно-энергетического профиля.
Обеспеченность жильем в основной группе регионов Севера находится на среднем для страны уровне, а кое-где даже выше. Однако, качественного жилья недостаточно, и распределяется оно по территории неравномерно.
Состояние здоровья и экологическая обстановка – еще один фактор, определяющий особенности функционирования социальной системы данного региона. Главная экологическая проблема Севера – нарушение тундрового ландшафта угольными, нефтяными, газовыми разработками, а также в результате аварий на трубопроводах, загрязнение окружающей среды выбросами и отходами промышленных предприятий.
На здоровье населения, проживающего в северных широтах, негативно влияют экстремальные природно-климатические условия; неудовлетворительное питание; антропогенные и физические факторы. В результате здесь наблюдается повышенная заболеваемость органов дыхания, нервной системы, органов чувств и пищеварения. За последние 20 лет произошел прогрессирующий рост числа онкологических заболеваний и иммунодефицита.
В настоящее время все большее значение приобретает проблема социально-экономического развития и психологической адаптации малочисленных народов Севера к новым рыночным условиям. Ситуация с их психологическим состоянием настолько серьезна (алкоголизм, суициды, преступность, безработица), что может привести к вымиранию этих народов, поэтому данная проблема требует немедленного решения.
Представляется, что государственная социальная политика в отношении северных субъектов Федерации должна строиться с учетом следующих факторов.
1. Необходимо провести четкую их дифференциацию по уровню комфортности социальной среды проживания. Этот показатель мог бы стать критерием для комплексной характеристики уровня социального развития северных регионов Федерации и их классификации при разработке и реализации социальной политики.
2. В настоящее время в России ведущая роль в осуществлении мер по социальной политике принадлежит муниципальному и региональному уровням власти. Однако основная часть муниципальных образований и субъектов Федерации не может обеспечить необходимое социальное развитие за счет собственных источников и находится на дотации. Среди регионов Севера таких большинство («донорами являются Республика Коми, Красноярский край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономный округа). В этих условиях в кратко- и среднесрочной перспективе при осуществлении социальных реформ следует сделать ставку на более эффективное использование уже имеющихся ресурсов, задействовав потенциальные возможности самих северных территорий, сформировав режим самообеспечения, а, не увеличивая число дотационных регионов.
3. Следует выявить наиболее социальные проблемы Севера с целью оказания адресной помощи этим территориям и осуществления дифференцированного подхода к определению размеров государственной поддержки системы жизнеобеспечения.
Основные направления государственной политики в отношении регионов Севера.
На основе проведенного анализа модно предложить следующую группировку северных регионов. Особую группу образуют моноотраслевые сырьевые северные регионы: республики Коми, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Они относятся к числу субъектов Федерации с наиболее высоким уровнем экономического развития и одновременно входят в группу регионов с наименьшим спадом производства за период с начала 90-х годов. Эти регионы имеют наиболее высокий среди всех субъектов РФ уровень обеспеченности населения бюджетными доходами. В проводимых в последние годы по различным методикам оценках рейтинга регионов по экономическому потенциалу и инвестиционной привлекательности данные субъекты Федерации устойчиво занимают места в группе лидеров. Конечно, на экономические показатели наряду с положительным влиянием богатейшего природно-ресурсного потенциала оказывают негативное воздействие экстремальные условия проживания на значительной части территории, отдаленность и ограниченная транспортная доступность, низкий уровень самообеспеченности. Видимое благополучие этих регионов в настоящее время полностью обусловлено экспортной ориентацией сырьевых отраслей, а неустойчивость конъюнктуры внешнего рынка ведет к нестабильности экономической ситуации.
Учитывая все это, можно сделать вывод, что сохранение в обозримом будущем моноотраслевого сырьевого характера их хозяйственных комплексов является целесообразным как с точки зрения региональной, так и народнохозяйственной эффективности. Однако их органичное включение в общероссийский народнохозяйственный комплекс требует активизации общегосударственной региональной политики, направленной на решение проблем регионального монополизма, собственности на природные ресурсы и распределения доходов от их использования, экологических, инвестиционных, внешнеэкономических и социальных задач. Эта политика должна исходить из того, что в настоящее время сырьевые регионы Севера располагают наиболее устойчивой собственной базой для экономического роста. Государственная политика призвана стимулировать приток инвестиций в эти регионы при соблюдении государственных экономических интересов, включая интересы соответствующих субъектов Федерации.
В отдельную группу следует выделить Республику Карелия, архангельскую и Мурманскую области. Помимо богатого и разнообразного природно-ресурсного потенциала они имеют наиболее благоприятное транспортно-географическое положение: близость к индустриально развитым районам и зарубежным торговым партнерам, наличие магистральных железных дорог и морских портов с круглогодичной навигацией.
Главное направление развития их хозяйственного комплекса – расширение использования уникальных запасов природных ресурсов, развитие их комплексной переработки и транспортировка в более южные зоны и на экспорт. Вместе с тем необходимы меры, препятствующие превращению этих регионов в моносырьевые, развитие их индустриального, инновационного потенциала. Особое значение приобретает максимальное использование в государственных интересах их чрезвычайно важного для России геополитического положения.
Следующая группа – отсталые северные регионы. Это республика Тыва, Ненецкий, таймырский, Эвенкийский, Чукотский и Корякский автономные округа. Общее критическое положение в социальной сфере и экономике, присущее всем регионам России, относящимся к категории отсталых, в этих районах усугубляется экстремальными условиями проживания, наиболее незначительной плотностью расселения и транспортной освоенностью территории, удаленностью и ограниченностью транспортной доступности. Низкий уровень производственного потенциала сочетается с отсутствием даже чаговых зон промышленного освоения. Производство обслуживает исключительно внутренние потребности регионов.
Фактор отдаленности, резкого возрастания транспортных тарифов оказал наиболее сильное негативное влияние на экономику Камчатской, Магаданской и Сахалинской областей. В сочетании с особенностями их геополитического положения эти факторы являются определяющими при разработке мер государственной региональной политики. Из-за особенностей геополитического положения и природно-ресурсного потенциала их производственный потенциал и потребительский рынок в значительной степени были ориентированы на связи с зарубежными странами.
В результате разрушения внутренних хозяйственных связей, резкого роста транспортной составляющей в себестоимости продукции резко усилилась изолированность этих регионов от общероссийского экономического пространства. Они все больше втягиваются в сферу экономических интересов стран АТР. Следует учитывать также такие факторы, как низкая плотность населения, «очаговое» размещение производственного потенциала, устойчивое отрицательное сальдо миграции населения, связанное с утратой преимуществ в уровне реальных доходов, снабжении продовольственными и промышленными товарами.
Заключение.
Таким образом, анализируя все вышесказанное, в заключение можно сделать вывод, что в экономической политике регионов Севера в той или иной степени задействован практически весь инструментарий региональной экономической политики, который в основном задействован в селективной поддержке развития региона. Так, это оказание финансовой помощи по завозу продукции на Север и погашение связанных с этим льготных кредитов;
финансирование ряда федеральных программ;
трансферты бюджетам субъектам Федерации;
частичное финансирование компенсации лицам, проживающим в северных регионах;
выплаты из внебюджетных фондов.
Основные усилия государственных органов в данном направлении, сосредоточены на так называемом «северном завозе», т.е. государственном финансировании доставки в районы Крайнего Севера и приравненных к ним территориям топлива, нефтепродуктов, продовольственных и непродовольственных товаров первой необходимости. Для реализации северного завоза используются различные способы, в частности, предоставление бюджетных ссуд, формирование специальных фондов для финансирования завоза.
Одним из направлений государственной поддержки северных регионов является снижение социально-экономической нагрузки на северные регионы и обусловленный этим процессом переезд населения из северных регионов. В этой связи государством предпринимаются усилия по предоставлению финансовых ресурсов и установлению льгот для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера, в частности предоставление жилищных субсидий и государственных жилищных сертификатов.
В отношении северных регионов также проводятся прецедентные виды государственной поддержки, которая осуществляется путем принятия специальных территориально-ориентриованных президентских и правительственных решений, устанавливающих на определенной территории условий хозяйствования и режимов регулирования экономических отношений, отличающихся от общенормативных и действующих в масштабах всей страны. Государственная поддержка предусматривает дополнительное выделение из федерального бюджета целевых капитальных вложений на приоритетные объекты, предоставление региональных экспортных пошлин, кредитных ресурсов, различных льгот по экспортным и импортным операциям.
Таким образом, экономическая политика государства в отношении северных регионов, учитывая специфичность этих территорий, должна быть направлена:
1. на преодоление искусственно заниженной конкурентоспособности производимой продукции и соответствующих спросовых ограничений, обусловленных чрезвычайно высокими транспортными издержками, путем их определенной компенсации в той или иной форме.
2. следует учитывать истощение богатой и продуктивной традиционной сырьевой базы, которая уже стала для многих обрабатывающих производств в регионе лимитирующим фактором. В то же время освоение новых разведанных запасов требует значительных инвестиций и не может быть осуществлено силами самого региона.
3. чрезвычайно важным является вопрос закрепления населения в этих регионах, прежде всего за счет обеспечения улучшенных условий проживания.
Список использованной литературы:
1. Ассекритов С., Широбокова В. Межбюджетные отношения: проблемы и подходы к их решению. // Экономист, 2001. - № 1. – С. 57-66.
2. Домнина И., Маркова Н.. Монахова Т. Государственное регулирование в регионах Севера. // Экономист, 2001. - № 3. – С. 43-54.
3. Иванова В., Крепышева Н. Финансово-кредитные организации в системе регионального правления социально-экономическим развитием. // Экономист, 2003. - № 7. – С. 27-33.
4. Иванченко Л. А., Гневко В. А. Организационные и правовые приоритеты управления региональной экономикой. – СПб.: ВС, 1998. – 119 с.
5. Игнатов В. Г., Бутов В. И. Регионоведение (методология, политика, экономика, право). – Ростов-на-Дону: Март, 1998. – 320 с.
6. Медведев Н. Региональное развитие – Приморский край. // Экономист, 2003. - № 5. – С. 73-76.
7. Михеева Н. Н. Региональная экономики и управление. Учебное пособие для вузов. – Хабаровск: Изд-во РИОТИП, 2000. – 400 с.
8. Нешитой А. Анализ возможностей роста экономики. // Экономист, 2003. - № 8. – С. 12-23.
9. Родионова И. А. Региональная экономика. М. 2003 – 354 с.
10. Стратегия развития производительных сил Дальнего Востока // Экономист, 2003 - № 9. – С. 86-92.
11. Ширяев В. Новые инструменты управления бюджетным процессом в регионе. // Экономист, 2001. - № 6. – С. 52-59.
1 Михеева Н. Н. Региональная экономики и управление. Учебное пособие для вузов. – Хабаровск: Изд-во РИОТИП, 2000. - С. 308.
2 Михеева Н. Н. Региональная экономики и управление. Учебное пособие для вузов. – Хабаровск: Изд-во РИОТИП, 2000. - С. 310.
3 Михеева Н. Н. Региональная экономики и управление. Учебное пособие для вузов. – Хабаровск: Изд-во РИОТИП, 2000. - С. 315.
4 Михеева Н. Н. Региональная экономики и управление. Учебное пособие для вузов. – Хабаровск: Изд-во РИОТИП, 2000. - С. 336.
5 Михеева Н. Н. Региональная экономики и управление. Учебное пособие для вузов. – Хабаровск: Изд-во РИОТИП, 2000. - С. 339.
6 Домнина И., Маркова Н.. Монахова Т. Государственное регулирование в регионах Севера. // Экономист. 2001. - № 3. – С. 43.
7 Домнина И., Маркова Н.. Монахова Т. Государственное регулирование в регионах Севера. // Экономист. 2001. - № 3. – С. 45.
8 Домнина И., Маркова Н.. Монахова Т. Государственное регулирование в регионах Севера. // Экономист. 2001. - № 3. – С. 45.
9 Домнина И., Маркова Н.. Монахова Т. Государственное регулирование в регионах Севера. // Экономист. 2001. - № 3. – С. 48.