Бюджетный процесс США

Ввеление.................................................................................................................. 2

Бюджет США.............................................................................................. 4

Бюджетный процесс ........................................................................................ 8

Составление бюджета президента .......................................................... 8
Работа Конгресса ................................................................................... 10
Укрепление бюджета .............................................................................. 13
Исполнение бюджета ............................................................................. 18

Бюро бюджета ............................................................................................... 20

Заключение ........................................................................................................... 22

Литература ........................................................................................................... 24

Приложение 1. Бюджетный календарь ............................................................. 25

Приложение 2. Основные бюджетные понятия ............................................... 26

ВВЕДЕНИЕ

На сегодняшний день США - это передовая держава, обладающая большой производственной мощью и огромным потенциалом развития.

После второй мировой войны в США заметно возросли расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, ускорились и углубились процессы перестройки промышленности в пользу наукоемких отраслей, возникли и получили развитие новые методы стимулирования научно-технического прогресса. Основу экспортной экспансии американских монополий составляют машины и оборудование (в первую очередь наукоемкая продукция) и продукция сельского хозяйства. Импортируя большое количество электронных компонентов и бытовой техники, США остаются лидером в мировом производстве и торговле промышленной электроникой. Важнейшее значение для положения США в мировом хозяйстве имеет то, что на их долю приходится сегодня около половины мирового экспорта зерна.

Вместе с тем в традиционных отраслях - сталелитейной промышленности, судостроении, производстве станков, легкой промышленности и производстве потребительских товаров длительного пользования - США проигрывает своим конкурентам не только из Западной Европы и Японии, но и из «новых» индустриальных стран. Все более важным фактором международной экономической жизни становятся американские транснациональные корпорации и их филиалы за границей. Примерно с начала 70-х годов в вывозе капитала из страны на первое место выходит экспорт капитала в ссудной форме.

Американское государство, используя имеющиеся в его распоряжении рычаги, осуществляет перераспределение материальных, финансовых и иных ресурсов страны, принимает меры по укреплению международных экономических позиций США и по расширению экспансии американских монополий. Обострение противоречий в экономике страны способствовало усилению экономической роли государства, что выразилось в развитии системы государственно-монополистического регулирования экономики. На протяжении ряда десятилетий формировались теоретические концепции и практические методы государственного регулирования экономики США, разросся и принял огромные размеры государственный механизм экономической политики.

В послевоенный период одним из широко используемых инструментов государственно-монополистического регулирования экономики стал в США государственный (федеральный) бюджет. Бюджетно-налоговое регулирование применяется правительством для сглаживания остроты кризисных явлений в экономике или для создания искусственных стимулов по поддержанию снижающихся темпов экономического роста.

Все эти достижения были получены благодаря руководящей роли государства. Бюджет является одним из мощнейших орудий в руках государства в сфере управления экономикой. Поэтому я выбрал тему моей курсовой работы «Бюджетный процесс в США», чтобы более подробно рассмотреть бюджетные процессы в США. Понятие этих процессов позволит перенести наиболее удачные моменты бюджетного устройства США в российский бюджет. Будем надеяться, что это поможет исправить те проблемы с бюджетом, которые имеются на сегодняшний день и ускорить стабилизацию экономики России.

1. БЮДЖЕТ США

1.1. Федеральное правительство и бюджетные средства.

Бюджетные документы дают сведения по всем федеральным ведомствам и программам. Общие доходы и расходы федерального правительства состоят из бюджетных и внебюджетных доходов и расходов. По закону доходы и расходы социального страхования (Федеральное страхование престарелых и оставшихся в живых и Федеральные доверительные фонды страхования от нетрудоспособности) и фонд почтовой службы исключены из бюджетных средств и из расчета дефицита согласно поправке Гремма - Рудмана - Хеллингса. Внебюджетные сделки отдельно указаны в бюджете. Бюджетные и внебюджетные средства складываются вместе, чтобы определить общие средства для федерального правительства.

Таблица 1.

Средства для бюджета и федерального правительства (млрд. долл.)

	1994 исполнен	1995 ожид.	1996 ожид.
Бюджетные: Бюджетные полномочия Расходы Доходы	1246 1182 923	1266 1247 995	1305 1308 1045
Дефицит	-259	-252	-262

Внебюджетные: Бюджетные полномочия Расходы Доходы	283 279 335	298 292 351	309 305 370
Превышение	56	60	66

Средства федерального правительства: Бюджетные полномочия Расходы Доходы	1528 1461 1258	1564 1539 1346	1614 1612 1415
Дефицит	-203	-193	-197

Ни бюджетные, ни внебюджетные средства не включают сделки финансируемых правительством предприятий, таких как Федеральное общество национальной ипотеки и Студенческое общество взаимопомощи. Эти организации были учреждены федеральными законами для общественных целей, но находятся в частной собственности и управляются корпоративно. Из-за их тесной связи с правительством они рассматриваются в некоторых разделах бюджета, и их финансовые показатели приводятся в приложениях к бюджету и в некоторых таблицах.

Представление для совета управляющих Федеральной резервной системы включается в приложение только для сведения. Средства системы не включаются ни в бюджетные, ни во внебюджетные средства из-за независимого положения Резервной системы. Однако ее чистые доходы ежегодно переводятся в Казначейство и указываются в бюджете как доходы.

1.2. Распределение по видам деятельности^¹.

Распределение по видам деятельности расписывает бюджетные полномочия, расходы и другие бюджетные показатели согласно главным направлениям, таким, как сельское хозяйство, страхование доходов и национальная оборона. Всего 19 крупных направлений, большинство из которых разделены. Например, направление сельского хозяйства ориентировано на укрепление сельскохозяйственного дохода и сельскохозяйственные и исследовательские услуги. Распределение средств по видам деятельности - составная часть бюджетного процесса и требует постановления Конгресса для отражения в бюджете национальных нужд и нужд ведомств, целей и программ. При указании функциональных понятий и обозначении видов деятельности используются следующие понятия:

деятельность включает все виды действий со схожими целями, обращенными на важную национальную потребность. Ударение делается на то, как федеральное правительство намерено исполнить, а не на сами средства исполнения, на приобретаемые предметы или на участников и области страны;
деятельность должна быть длительной, национальной важности, и средства, выделяемые на нее, должны быть значительными;
каждая основная определяемая единица (обычно назначенная или счет средств) устанавливается в соответствии с ее преобладающей целью и предназначается только одному действию. Однако некоторые большие счета, служащие достижению более одной крупной цели, разделены на два или более действия;
виды деятельности и программы, как правило, устанавливаются в соответствии с их первичной целью (или деятельностью) вопреки ведомству, которое ведет эту деятельность.

1.3. Виды фондов.

Деятельность фондов финансируется из федеральных и доверительных фондов. Федеральные охватывают разные виды фондов. Обычные фонды, составляющие большую часть бюджета, пополняются доходами, не предназначенными законом для определенной цели, каковыми являются почти все поступления подоходного налога, а также доходами от обычного заимствования. Счета назначений обычных фондов отражают их расходы. Назначения обычных фондов покрываются совокупно их доходами и не связаны определенно с доходными счетами. Особые фонды состоят из доходных счетов для доходов федерального фонда, предназначенных законом для определения целей и связанных со счетами назначений для расходов целевых доходов. Оборотные фонды государственных предприятий используются для программ, разрешенных законом для ведения сделок предпринимательского образца, прежде всего с обществом, в котором расходы порождают сборы. Внутригосударственные фонды являются оборотными фондами, совершающими сделки предпринимательского образца, прежде всего с и между государственными ведомствами.

Доверительные фонды создаются для учета денежных доходов и расходов государства для достижения определенных целей и выполнения особых программ в соответствии с положениями, определяющими фонд как доверительный (таковым является Доверительный фонд автодорог) или для выполнения условия договора-доверия (таковы доверительные фонды для дарений и пожертвований для определенных целей). Доверительные оборотные фонды - это доверительные фонды, пополняемые сборами, предназначенными законом для выполнения сделок предпринимательского образца.

Значения понятия «доверительные» для федерального бюджета заметно отличаются от его значения, используемого в частном секторе, где лицо, пользующееся доверительными средствами, обычно владеет доверительными активами, которыми управляет попечитель, обязанный соблюдать условия договора-доверия. Напротив, федеральное правительство владеет активами большинства федеральных доверительных фондов и может повысить или понизить сборы и выплаты доверительных фондов или изменить цели, для которых используются сборы, путем изменения действующих законов. Но нет существенной разницы между доверительным фондом и особым фондом или между доверительным оборотным фондом и оборотным фондом государственного предприятия.

1.4. Текущие деловые расходы^² и капитальные вложения.

Бюджет включает все виды расходов, включая текущие деловые расходы и капитальные вложения. Капитальные вложения охватывают прямую покупку земли, строений и оборудования. Они также включают расходы на капитальные вложения, совершенные путем прямых займов и ссудных залогов, приобретения других финансовых активов, пожертвования штату или местным органам власти для покупки физических активов, на ведение исследований, разработок, образование и подготовку кадров.

2. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

Бюджетный процесс в США имеет три основных этапа, каждый из которых взаимосвязан с другими:

составление бюджета президента;
работа Конгресса над бюджетом;
исполнение бюджета.

2.1. Составление бюджета президента.

Бюджет Соединенных Штатов состоит из нескольких томов, излагающих финансовые предложения президента и порядок распределения средств. Основное внимание уделяется предстоящему бюджетному году, для которого Конгресс должен одобрить бюджетные назначения. Бюджет предлагает также изменения в уровне финансирования уже установленных программ. Бюджетные показатели охватывают и последующие четыре года, чтобы отразить действие бюджетного решения на длительный срок. Кроме того, бюджет включает данные по исполнению последнего финансового года, чтобы бюджетные оценки могли быть сравнимы с этими данными.

Составление бюджета начинается не позднее весны каждого года, самое малое за 9 месяцев до его передачи в Конгресс и за 18 месяцев до начала финансового года. Президент устанавливает общие направления бюджетной и финансовой политики. Основываясь на эти указания Служба управления и бюджета (СУБ) совместно с федеральными ведомствами работает над определениями особых политических указаний и уровня планирования для ведомств как для бюджетного года, так и для последующих четырех лет, чтобы управлять подготовкой их бюджетных запросов.

В ходе составления бюджета происходит длительный обмен сведениями, предложениями, оценками и политическими решениями между президентом, руководителем СУБ, другими служащими Исполнительной службы президента (ИСП), министрами и другими главами государственных ведомств. Решения относительно разработки бюджета определяются итогами ранее утвержденных бюджетов, включая бюджет текущего финансового года, и отношением к последнему представленному бюджету, который подлежит рассмотрению Конгрессом. Решения определяются также оценками экономического положения, подготовленными совместно с Советом экономических советников (СЭС), СУБ и Управлением казначейства^³.

Осенью ведомства предоставляют бюджетные заявки в СУБ, где их изучают и выявляют спорные вопросы для обсуждения. Многие спорные вопросы решаются между ведомствами и СУБ. Иные требуют вмешательства президента и служащих Белого дома. Обычно принятие решения заканчивается в конце декабря, и начинается разработка подробных бюджетных показателей и подготовка бюджетных документов.

Лица, принимающие бюджетные решения, должны учитывать влияние экономических и технических предположений на бюджетные оценки. Процентная ставка, экономический рост, степень инфляции, уровень занятости, число пользующихся материальной помощью являются важнейшими показателями, подлежащими четкому определению. Малые отклонения в этих показателях могут изменить бюджетные оценки на миллиарды долларов.

Бюджетные решения должны также учитывать законодательные ограничения доходов, расходов и дефицита.

Составление бюджета предусматривает одновременное рассмотрение потребностей в средствах личных программ, распределение средств по видам деятельности государства, общих расходов и доходов, выделяемых в связи с текущими и будущими экономическими условиями и законодательными ограничениями.

Уже многие годы президент передает бюджет в Конгресс в начале каждого календарного года, за 8 или 9 месяцев до начала следующего финансового года (1-го октября). Представление бюджета конгрессу было намечено законом на первый понедельник февраля. По разным причинам не всегда бюджет предоставляется в установленный срок. В некоторые годы Конгресс запаздывал с принятием законов о бюджетных назначениях для финансового года, предшествующего бюджетному году, что препятствовало подготовке бюджета. Хотя такой прядок не требовал от уходящего президента передачи бюджета, было нецелесообразно обязать заступающего президента составлять бюджет за несколько дней сразу после вступления в должность (20 января).

2.2. Работа Конгресса.

Конгресс рассматривает проект президентского бюджета, вносит изменения, одобряет или отклоняет его. Он может изменить уровень финансирования, отменить программы или внести невостребованные президентом. Конгресс может отменить или ввести налоги и другие источники доходов или внести изменения, влияющие на величину собираемых доходов.

Рассмотрение бюджета Конгрессом начинается сразу же после его передачи президентом. Согласно процедуре, установленной постановлением Конгресса от 1979 года, наличие бюджетных средств Конгресс рассматривает до принятия решений по отдельным назначениям. Постановление требует от каждого постоянного комитета Палаты^⁴ и Сената предложения бюджетного уровня и предоставление проекта закона по этому вопросу в пределах своих полномочий в Комитеты по бюджету Палаты и Сената. Затем эти комитеты предлагают свои решения по бюджету, устанавливающий уровень для всех доходов, для бюджетных полномочий и расходов в целом и по виду деятельности. Бюджетное решение устанавливает также приемлемый уровень бюджетного дефицита и заимствования (излишка и госдолга).

Объяснительное изложение, сопровождающее бюджетное решение, показывает распределение бюджетных полномочий и расходов по видам деятельности Комитетам, имеющим право определять действующие программы. Комиссии по бюджетным назначениям Палаты и Сената обязаны в свою очередь расписать бюджетные полномочия по своим подкомиссиям. Другие комиссии могут расписать назначения по своим подкомиссиям, но не обязаны. Однако функциональное распределение основано на некотором допущении об уровне финансирования по крупным программам. Такие предложения могут быть включены объяснительное изложение, но это не возложено на комитеты законодательством. Бюджетное решение может содержать «согласительные указания», рассматриваемые ниже.

Бюджетное решение Конгресс должен принять до 15 апреля каждого года, но по разным причинам утверждение часто запаздывает. После принятия бюджетного решения может быть поставлен вопрос о задержке рассмотрения законопроектов, которые могут стать причиной превышения бюджетных назначений комитета^⁵. Как и бюджет президента, бюджетное решение подвержено ограничениям, установленным законом.

Бюджетные решения не являются законами и поэтому не требуют президентского одобрения. Однако Конгресс учитывает мнение администрации, поскольку законодательство по бюджетным назначениям требует одобрения президента. В некоторые годы президент и руководство Конгресса договаривались о рамках плана уменьшения дефицита. Эти соглашения были отражены в бюджетном решении и законодательстве, принятых для этих годов.

Конгресс не вводит в действие бюджет как таковой. Он предоставляет полномочия расходовать средства для определенных целей, ежегодно принимая некоторые постановления о назначениях^⁶. Устанавливая бюджетные назначения, Конгресс не голосует за уровень расходов; даже по бюджетным полномочиям, служащим законному закреплению обязательств государства, которые превращаются в настоящие или будущие расходы. Обычно, до определения бюджетных назначений, Конгресс принимает законодательство, уполномочивающее ведомства разрабатывать особые программы и, в некоторых случаях, устанавливает пределы средств, которые могут быть выделены для этих программ.

Некоторые программы требуют ежегодного одобрения законодательством, некоторые разрешаются на несколько лет, а иные - без указания срока. Конгресс может принять назначение для программы даже если нет особого разрешения для этого.

Проекты постановлений о бюджетных назначениях разрабатываются в Палате. Комитеты по назначениям^⁷ каждой палаты имеют полномочия на годовые назначения. Эти комитеты разделены на подкомитеты, которые выслушивают и рассматривают подробные бюджетные материалы, подготовленные ведомствами, в пределах своих полномочий. После принятия постановления комитетом и Палатой, обычно с поправками к представленному проекту, оно передается в Сенат, где последует тщательное рассмотрение. В случае разногласия между двумя палатами Конгресса расхождения берет решать совещательный комитет, состоящий из членов обеих палат. Доклад совещательного комитета направляется обеим палатам для одобрения. Когда расхождения устранены и согласовано постановление (вначале в Палате, затем в Сенате), оно направляется президенту как принятый законопроект для утверждения или отклонения.

Если работа над одним или несколькими постановлениями не завершена к началу финансового года, Конгресс вводит в силу совместное решение, чтобы предоставить полномочия затронутым ведомствам продолжить финансовые сделки после определенного срока или до утверждения законопроекта об этих назначениях. В некоторые годы часть или все государство финансировалось весь год продлевающими бюджетными решениями. Такие решения должны быть предоставлены президенту на одобрение.

Конгресс предоставляет полномочия на расходы принятием как постоянных законов, так и постановлений о бюджетных назначениях. Это такие законы, которые не нуждаются в ежегодном введении.

Хотя полномочия на расходы для большинства федеральных программ предоставляются ежегодно постановлением о назначениях, большая часть ежегодных полномочий предоставляется постоянными законами. Поскольку бюджетные полномочия на процент по госдолгу (297 млрд. в 1994 г.) и несколько программ с большими ежегодными обязательствами, такие, как социальное обеспечение (321 млрд. в 1994 г.), финансируются по постоянным законам, расходы по постоянным бюджетным полномочиям вместе с расходами по обязательствам, связанным с полномочиями, выданными в предыдущие годы, составляют большинство расходов любого года. Пожтому большинство расходов за год не проходят через постановления о бюджетных назначениях для данного года. Виды бюджетных полномочий, их контроль Конгрессом и связь расходов с ними рассматриваются ниже.

Почти все налоги и большинство других доходов вытекают из постоянных законов. Налоговые законопроекты разрабатываются в Палате. Ее комитет путей и способов изыскания средств^⁸ и финансовый комитет Сената имеют полномочия над налоговыми законами.

Согласительные указания в бюджетном решении обычно требуют изменений в постоянных законах. Они указывают каждому затронутому комитету вносить поправки в законы, в пределах его полномочий, которые изменят уровень доходов и расходов, установленных этими законами. Указания оговаривают величину изменений, которую комитет должен получить путем поправок в законе, но не указывают закон, подлежащий изменению, или сами надлежащие изменения. Однако изменения доходов и расходов основаны на некоторых предположениях вносимых поправок, и эти допущения могут быть включены в разъяснительные предложения, сопровождающие бюджетное решение. Как и другие расчеты, включенные в приложения, они не связаны с полномочиями комитетов.

Комитеты, вырабатывающие согласительные указания, призваны подготовить законодательство об исполнении бюджета. Они могут, например, предложить изменение налогового кодекса, определенные льготы или задачи для действующих программ или уполномочивать ведомство устанавливать сборы для покрытия некоторых своих расходов. В иные годы Конгресс вводил в действие объединяющий разные вопросы бюджетного согласования закон, который собирает поправки к согласительным указаниям в один нормативный акт. Эти законы вместе с постановлениями о назначениях на год часто обеспечивают согласие между президентом и Конгрессом. Они могут содержать и другие вопросы, например, выделение средств для поддержания этого согласия.

2.3. Укрепление бюджета.

Закон о выравнивании бюджета и контроль за дефицитом от 1985 года (известный как закон Грэмма - Рудмана - Холлингса) ограничивает принятие законов, увеличивающих расходы и уменьшающих доходы, включительно до 1998 года и дополнен также общим законом о бюджетном согласовании от 1993 года.

Закон о выравнивании бюджета делит расходы на два вида: утверждаемые^⁹ и устоявшиеся (иногда называемые обязательными). Утверждаемые расходы совершаются путем принятия ежегодных постановлений о бюджетных назначениях. Расходы на заработную плату и другие текущие расходы правительственных ведомств обычно утверждаются постановлением о назначениях. Устоявшиеся расходы определяются постоянными законами. Расходы на врачебную помощь престарелым и инвалидам, страхование от безработицы и на поддержку цен на сельскохозяйственную продукцию являются примером устоявшихся расходов, поскольку они разрешены постоянными законами. Закон особо определяет финансирование программы маркировки продуктов как устоявшиеся расходы, хотя средства определяются постановлением о назначениях. Закон рассматривает доходы по тем же правилам, которые применяются к устоявшимся расходам, поскольку доходы обычно определяются постоянными законами.

В отличии от устоявшихся расходов и доходов закон сдерживает утверждаемые расходы путем установления долларовых пределов (потолков) на бюджетные полномочия и на расходы для каждого финансового года, включая 1998 год. Потолки уточняются ежегодно при передаче бюджета на разницу между показателями инфляции, рассчитанными при установлении предела, и действительным ее показателем. Закон требует уточнения потолков и по некоторым другим причинам, чтобы отразить введение чрезвычайных назначений. Потолки для бюджета, уточненные для отражения предложенных изменений, приводятся ниже:

Таблица 2.

Пределы утверждаемых расходов (млрд. долл.)

Финансовый год	1994	1995	1996	1997	1998
Бюджетные полномочия	521,1	527,0	508,2	497,9	510,5
Расходы	547,6	549,8	546,8	543,8	535,5

Если величина бюджетных полномочий, предусмотренных в постановлении о назначениях на год, превышает установленный потолок или ожидается превышение намеченных расходов над установленным потолком, закон предусматривает применение секвестра (действия, обозначающего отсечение) для уменьшения утверждаемых расходов. При этом расходы на многие программы уменьшаются на единый процент. Особые правила применяются в снижении некоторых программ, а иные освобождаются от сокращения законом.

Закон о надзоре за насильственными правонарушениями и укреплении правопорядка от 1994 года создал Доверительный фонд снижения насильственных преступлений^¹⁰ и наметил ему ежегодное выделение средств с 1995 по 2000 год включительно. Расходы из фонда определяются ежегодными постановлениями о назначениях, но они не попадают под общие устанавливаемые потолки. Взамен постановление само устанавливает потолок расходов, который не пересматривается, и удачно ограничивает бюджетные полномочия Фонда следующими показателями.

Таблица 3.

Пределы расходов на борьбу с преступностью.

Финансовый год	1995	1996	1997	1998
Бюджетные полномочия	527,0	508,2	497,9	510,5
Расходы	549,8	546,8	543,8	535,5

Закон о надзоре несколько улучшил Закон Грэмма - Рудмана - Холлингса введением отдельного секвестра, подобно установленному для общих утверждаемых расходов, если потолок расходов Фонда превышается.

Действие законов, увеличивающих устоявшиеся расходы или уменьшающих доходы, ограничивается применением правил «плати как можешь». По этому правилу общее действие законодательства относительно устоявшихся расходов или доходов не должно увеличивать дефицит. Разрешенное повышение социальных выплат, например, должно быть покрыто уменьшением других устоявшихся расходов или увеличением доходов. Сразу за окончанием сессии Конгресса СУБ оценивает полное воздействие на дефицит законов, введенных в действие после принятия постановления о бюджетных назначениях, которые влияют на устоявшиеся расходы и доходы. Если ожидается увеличение дефицита за текущий финансовый год и бюджетный год, закон предусматривает секвестр для одинакового уменьшения большинства неосвобожденных программ устоявшихся расходов. Особые правили применяются для сокращения некоторых неосвобожденных программ. Менее 3% всех устоявшихся расходов отсекаются, остальные освобождены законом.

Правило «плати как можешь» не применяется для увеличения устоявшихся расходов или уменьшения доходов, предусмотренных уже принятыми законами. Например, устоявшиеся расходы на социальные программы, такие, как страхование от безработицы, увеличиваются, когда возрастает число покупателей пособия; а многие выплаты повышаются по действующим законам на показатель инфляции. Налоговые доходы уменьшаются, когда снижается прибыль предпринимателей как итог экономических условий. Чтобы решить проблему увеличения устоявшихся расходов, президент Клинтон использовал распоряжение №12857 и уменьшил показатели для устоявшихся расходов (за исключением страхования вкладов и выплаты процентов по госдолгу) на 1994 - 1997 гг. Показатели были основаны на оценках, сделанных в 1994 году, и могут быть уточнены на увеличение числа получателей социальных выплат. Если будет действительное или ожидаемое превышение в любом году, президент направит свое послание конгрессу, указав причину. В зависимости от экономических условий президент может предложить сокращение или устранение всего, некоторой части превышения либо оставить его. Если он предлагает уменьшение, то он должен указать на сколько. Палата установила правили направления своего ответа на это послание президента.

Закон Гремма - Рудмана - Холлингса обязывает СУБ сделать оценки и расчеты, определяющие применение секвестра, и предоставить их президенту и Конгрессу. Бюджетное управление Конгресса (БУК) обязано сделать такие же оценки и расчеты, а руководитель СУБ обязан объяснить разницу между показателями двух ведомств. Оценки и расчеты СУБ составляют основу для распоряжений на отсечение расходов, издаваемых президентом. Предписания президента не могут изменить подробности доклада СУБ. Служба общего учета (высший орган государственного финансового контроля. - ГК) обязана подготовить согласованный доклад.

СУБ и БУК обязаны подготовить три доклада о применении секвестра: предварительный - при представлении президентом бюджета; обновленный - в августе и окончательный - в конце сессии Конгресса (обычно осенью каждого года). Предварительный рассматривает состояние доходов и расходов на основе действующих законов. Он объясняет уточнение потолков, потребованные законами, и дает пересмотренные потолки. Оценки предварительного доклада пересматриваются в обновленном и окончательном вариантах, чтобы отразить действие законов, введенных после первого доклада. В дополнение к этим докладам СУБ и БУК обязаны дать оценку воздействия постановления о бюджетных назначениях и законов (по правилу «плати как можешь») сразу после принятия каждого. Оценки окончательного доклада СУБ пускают в ход секвестр, если назначения на этот год превышают потолок или если общее воздействие законодательства по правилу «плати как можешь» оценено как увеличивающее дефицит.

С конца сессии Конгресса до следующего 30 июня утвержденный секвестр остается в силе, пока постановление о назначениях на текущий финансовый год приводит к превышению потолка. Поскольку в последнем квартале финансового года секвестр может оказаться слишком разрушительным, закон указывает, что иногда он совершается путем уменьшения предела для следующего финансового года. Это требование обеспечивает охват дополнительных назначений, введенных в течении финансового года, положениями закона об укреплении бюджета.

2.4. Исполнение бюджета.

Обычно государственные служащие обязаны расходовать не больше и не меньше, чем назначено; и они могут использовать средства только для целей, намеченных в законе. Закон о бюджетном дефиците запрещает им расходовать или обязать государство расходовать средства авансом до их назначения, если особые полномочия на это представлены законом. К тому же закон обязывает президента распределять средства, выделяемые для большинства исполнительных ведомств. Президент передает эти полномочия СУБ и БУК, и те распределяют средства по временным срокам (обычно по кварталам финансового года), а иногда и по видам деятельности. Ведомства могут требовать, чтобы в течении года была выделена единая сумма, чтобы приспосабливаться к меняющимся обстоятельствам. Такой порядок позволяет обеспечить покрытие сделок на весь год.

Если изменения в законе или другие обстоятельства потребует, Конгресс может ввести в течении года дополнительные бюджетные назначения. Например, чтобы справиться с необычно сильным стихийным бедствием. С другой стороны, обстоятельства могут потребовать уменьшения некоторых расходов, на которых выделены средства. В таком случае президент может удержать назначенные средства только при некоторых обстоятельствах, чтобы запасаться для непредвиденных случаев и добиваться сбережений, ставших возможными из-за изменений обязательств или повышения действенности сделок. Закон о контроле за изъятием средств от 1974 года определяет процедуры, которые должны последовать после удержания средств. Его положения вступают в силу сразу, если задержанные средства не возвращены постановлением Конгресса. В 1994 году Конгрессу было доложено о задержке 8,6 млрд. долл., но ни один из них не был возвращен. Бюджетные полномочия не погашаются, если Конгресс не примет соответствующий закон. Если такой закон не принят в течении 45 дней текущей сессии, удержанные средства должны быть применены для расходов. В общем после принятия этого закона (от 1974 года) Конгресс одобрил списание менее трети средств, предложенных президентом. В 1994 году президент предложил списать 3,2 млрд. долл., и Конгресс одобрил 1,3 млрд.

3. БЮРО БЮДЖЕТА^¹¹

Бюро бюджета имеет большое значение в системе органов исполнительной власти. Будучи головным звеном бюджетно-налогового механизма, оно является одним из основных органов по обеспечению государственного бюджета.

Бюро бюджета создано в 1939 году. В его компетенцию входя множество задач связанных с бюджетом. Важнейшие из них - это составление проекта бюджета, контроль за исполнением бюджета и проверка законодательных предложений министерств и ведомств.

Во главе Бюро бюджета находятся директор, его заместитель, три помощника, исполнительный помощник, генеральный советник и административный помощник.

Кроме того, к помощникам директора, приравнены по своему положению начальники четырех функциональных управлений (проверки бюджета, законодательных предложений, административного руководства и организации, статистических стандартов). Директору также непосредственно подчинены начальник пятого (финансового) управления и начальники пяти отраслевых отделов (торговли и финансов, международного, труда и социального обеспечения, военного, ресурсов и общественных работ.

Работа бюро организована таким образом, что управления занимаются, в пределах своей компетенции вопросами, относящимися ко всем правительственным учреждениям, тогда как отделы поддерживают связь с ведомствами данной отрасли по всем вопросам компетенции бюро в целом. Если функциональные управления .дают обобщенный материал по данному кругу вопросов, то отраслевые отделы поддерживают практическую повседневную связь с соответствующими, в первую очередь бюджетными, органами министерств и ведомств данной отрасли и координируют их деятельность.

Бюджетные полномочия бюро вытекают из закона о бюджете и отчетности 1921 года, по которому при подготовке бюджета бюро собирает, проверяет, рассматривает, сокращает или увеличивает сметы некоторых департаментов и учреждений. Выполнение этих зада возложено на управление проверки бюджета и на отраслевые отделы. Управление включает отдел подготовки бюджета, отдел бюджетных методов и группу юридических советников.

Бюро бюджета представляет собой один из рычагов воздействия правящих кругов на конгресс.

Оно не только поддерживает связь Белого дома с Капитолием^¹² и практически осуществляет законодательную инициативу исполнительной власти, но и контролирует вносимые в конгресс законопроекты и фактически направляет деятельность бюджетных комиссий конгресса, обеспечивая прохождение проектов бюджета через законодательный орган.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Из всего вышерассмотренного можно сделать вывод, что бюджетное устройство позволяет государству собирать и расходовать деньги. Государство использует его для распределения средств между основными направлениями своей деятельности (оборона, развитие торговли, оказание услуг здравоохранения и т.д.), а также для определения целей и размеров личных программ. Хотя бюджетное устройство основное внимание уделяет доллару, другие вопросы, такие как занятость, также решаются через него. Решения, принятые в ходе бюджетного процесса, затрагивают всю страну, все штаты, местные органы власти и все население. Многие бюджетные решения имеют всемирное значение.

Бюджетное устройство управляется разными законами, принятыми во исполнение требований Конституции.

Рассмотрим бюджеты США на 1991 и 1996 гг.

Таблица 4.

Оценка доходов и расходов федерального правительства
США на 1996 финансовый год

1996 г. %

1991 фин. Год %

Доходы

личный подоходный налог

взносы социального страхования

заимствование

корпоративный подоходный налог

акцизы

другие доходы

Расходы

прямые выплаты личных пособий

национальная оборона

чистый процент

дотация штатам и местностям

другие федеральные работы

Из таблицы видно, что в 1996 году по сравнению с 1991 увеличились выплаты пособий и вместе с тем уменьшились расходы на оборону, а также увеличились дотации штатам и местностям. Это говорит о том, что в США все больше внимания уделяют социальной сфере, что благоприятно сказывается на уровне жизни граждан и, следовательно, влияет на благополучие государства в целом. В России все выглядит несколько иначе. Расходы на оборону растут, а социальная сфера остается без должного внимания. Будем надеяться, что российские разработчики бюджета в скоре переймут опыт у западных коллег и это благоприятно подействует на российскую экономику.

ЛИТЕРАТУРА

Бюджетный процесс, бюджетный календарь и основные бюджетные понятия в США, /под. ред. Г.З. Крылова/, Чебоксары, 1996, 63с.
Г.А. Арбатов, К.Н. Брутенц, Э.А. Иванян, В.Ф. Петровский. Современные США, М.: Наука, 1996, 125с.
Ю.П. Аверкиева, Л.Н. Карпов, Ю.В. Бромлей, Н.И. Лебедев. Страны и народы. Америка, М.: Наука, 1994, 204с.
Ю.Н. Гладкий, С.Б. Лавров. Экономическая и социальная география. М.: Высшая школа, 1992, 245с.
И.П. Ильин, А.В Смирнов. Система органов власти и управления США, М.: МГИМО, 1995, 98с.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Бюджетный календарь.

Следующее расписание показывает сроки важнейших бюджетных событий в США в течении года:

Между первыми понедельниками января и февраля: президент передает бюджет, включающий доклад о секвестре.
Шесть недель спустя: Комитеты Конгресса докладывают бюджетные оценки Бюджетным комитетам.
15 апреля: завершение работы над составлением бюджетного решения Конгресса.
15 мая: начинается рассмотрение законопроекта о бюджетных назначениях.
15 июня: завершение работы по согласованию.
30 июня: Палата представителей заканчивает работу над назначениями.
15 июля: президент передает обзор бюджета, приуроченный к середине сессии Конгресса^¹³.
20 августа: СУБ обновляет показатели секвестра.
1 октября: начало финансового года.
Через 15 дней после окончания сессии Конгресса: СУБ представляет окончательный доклад о секвестре, и президент издает, если надо, указ о его применении.

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

ОСНОВНЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ ПОНЯТИЯ

Бюджет (budget) - государственный бюджет Соединенных штатов устанавливает всеобъемлющий финансовый план президента для назначаемых средств и указывает предпочтения президента федеральному правительству.

Бюджетные источники (budget totals) - бюджет включает средства для бюджетных полномочий, расходов и доходов. Некоторые представления различают средства в бюджете от средств вне бюджета. Средства в бюджете отражают сделки всех ведомств федерального правительства, кроме исключенных из бюджета законом. Внебюджетные средства отражают сделки правительственных ведомств, которые исключены из средств в бюджете законом. На сегодняшний день исключены доверительные фонды социального обеспечения (Доверительные фонды социального страхования престарелых и инвалидов) и Фонд почтовой службы. Два вида средств складываются для определения общих средств для федеральной деятельности.

Бюджетные полномочия (budget authority) - это полномочия, предоставляемые федеральным законам для взятия финансовых обязательств, которые повлекут расходы. Особые виды бюджетных полномочий включают:

положения закона, дающие средства доступные для обязательства и расходов (иные, чем обязательства для заимствования), включая полномочия взять обязательства и расходовать возмещающие доходы и сборы;
полномочия заимствования - предоставляются федеральному ведомству заимствовать (путем выпуска простого векселя или денежного займа), взять обязательство и расходовать заемные средства;
договорные полномочия - делают средства доступными для обязательств, но не для расходов;
возмещающие доходы и сборы - как отрицательные бюджетные полномочия.

Верхний предел (cap) - понятие, используемое обычно для обращения к законным пределам бюджетных полномочий и расходов для каждого финансового года, устанавливаемые вольными назначениями. Требуется сокращение расходов, если назначение приведет к превышению предела.

Внутригосударственные^¹⁴ фонды (intergovernmental funds) - счет для деятельности предпринимательского образца или рыночной направленности, проводимой прежде всего с государственными ведомствами и между ними и финансируемой возмещающими сборами, прямо направляемыми в такой фонд.

Вольные назначения^¹⁵ (discretionary appropriations) - вид бюджетных полномочий, охватывающих бюджетные источники (кроме предоставления для финансирования программ прямого расходования), предусмотренные в законах о назначениях.

Государственные доходы (governmental receipts) - сборы с общества^¹⁶, возникающие прежде всего от осуществления верховной власти и мощи государства. Госдоходы большей частью состоят из личного и корпоративного подоходного налога и взносов социального страхования, а также включают акцизы, обязательные сборы с потребителей, таможенные пошлины, судебные штрафы, разные платежи за разрешения и проценты по вкладам в Федеральную резервную систему. Дары и пожертвования также считаются как госдоходы. При определении излишка или дефицита госдоходы сравниваются с расходами.

Дефицит (deficit) - величина, на которую расходы превышают доходы.

Непредвиденные расходы (emergency spending) - назначаемые президентом и Конгрессом как крайне необходимые. Такие расходы не попадают под ограничения на вольное расходование или под правило «плати как можешь», если они прямые расходы.

Обоснование (baseline) - политически беспристрастный набор оценок, направленный на показ продолжающегося действия текущего законодательства после срока, охваченного бюджетом.

Общий фонд (general fund) - состоит из счетов для доходов, не предназначенных законом для определенной цели, для поступлений общего заимствования и для расхода этих средств.

Обязательное расходование (mandatory spending) - то же что и прямое расходование.

Обязательства(obligation) - обязывающие договоры, заканчивающиеся расходами, сразу или в будущем. Бюджетные источники должны быть действительными до того, как обязательства могут быть взяты законно.

Особые фонды (special funds) - счета федерального фонда для доходов, предназначенных для определенных целей, и соответствующих расходов этих доходов.

Остатки бюджетных полномочий (balances of budget authority) - это величина бюджетных полномочий, представленных в предыдущие годы, которые не были использованы.

Плати как можешь (pay-as-you-go) - это понятие относится к требованию в законе, приводящему к сокращению расходов, если общий оцениваемый итог законодательства, затрагивающее прямое расходование или доходы, приводит к увеличению дефицита в финансовом году.

Покрытые обязательством остатки (obligated balances) - это величины, покрытые обязательством, но еще не использованные. Некоторые остатки - не связаны обязательством и остаются действительными для обязательства по закону.

Правовые полномочия (entitlement authority) - положение закона, правомерно обязывающее федеральное правительство совершать определенные выплаты какому-нибудь лицу или правительству, отвечающему требованиям, установленным этим законом. Часть 250 (18) Постановления «О выровненном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом» 1985 г. определяет, что это понятие включает (для целей установления прямых расходов по этому постановлению) перечень так называемых обязательных назначениях в разъяснениях, сопровождающих Постановление о согласовании однотомного бюджета 1990 г.

Прямая ссуда (direct loan) - выплата средств государством не федеральному заемщику по соглашению, требующему возврата этих средств с процентом или без него. Понятие охватывает приобретение (или участие в) ссуды, предоставленной другим заимодавцем. Понятие не включает получение федеральной заложенной суды в удовлетворение невыполненных обязательств или ссуды для поддержания цен от Корпорации товарного кредита^¹⁷

Прямое расходование (direct spending) - иногда называемое обязательным расходованием - вид расходов из бюджетных полномочий, данных законом, отличным от постановления о назначениях, правовых полномочий для программ маркировки продовольствия.

Разрыв (breach) - величина, на которую новые бюджетные полномочия или расходы в виде вольных назначений на финансовый год превышают потолок новых бюджетных полномочий и расходов этого вида на этот год.

Секвестр (sequester) - сокращение бюджетных источников, представленных вольными назначениями или законодательством прямого расходования, разными способами, установленными в законе. Сокращение может быть в ответ на вольные назначения, вызвавшие разрыв, или на увеличение дефицита от общего итога законодательства, затрагивающего прямое расходование или доходы.

Ссудный залог (loan guarantee) - любой залог, страхование или другое поручительство относительно возврата основного долга или части и процента по долговому обязательству нефедерального заемщика нефедеральному заимодавцу. Понятие не включает страхование вкладов, акций или других забираемых счетов в финансовых учреждениях.

Счет кредитной программы (credit program account) - получает назначения для издержек привлечения прямых займов или ссудных залогов, оплачивает эти издержки по финансовым счетам для программ.

Счет погашения (liquidating account) - включает все денежные потоки к государству и от него, возникающие из обязательств по прямой ссуде и соглашений по ссудному залогу, заключенных до октября 1991года.

Счет финансирования (financing account) - получает выплаты из счета кредитной программы и охватывает другие денежные потоки к государству и от него, возникающие от обязательств по прямой ссуде или из соглашения о ссудном залоге, заключенных после 1 октября 1991 года. По крайней мере, один счет финансирования связан с каждым счетом кредитной программы. Для программ с прямой или залоговой ссудой имеются отдельные счета финансирования. Сделки счетов финансирования не включаются в бюджетные средства.

Федеральные фонды (federal funds) - деньги, собираемые или расходуемые государством, иные, чем указанные как доверительные фонды. Федеральные фонды охватывают общие, особые, внутригосударственные фонды и фонды государственных предприятий.

Финансовый год (fiscal year) - отчетный период государства; начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября; указывается календарным годом, в котором заканчивается. До 1976 года финансовый год начинался 1 июля и завершался 30 июня.

Фонды государственных предприятий (public enterprise) - оборотные фонды для деятельности предпринимательского образца или рыночной направленности, проводимой прежде всего с обществом и финансируемой возмещающими сборами, направляемыми прямо в фонд.

1 То есть классификация бюджета.

2 Именуемые также операционными.

3 Министерством казначейства.

4 Палаты представителей.

5 Комитетов по бюджету .

6 Именуемых законами.

7 На деле они являются комиссиями.

8 То есть комитет доходов.

9 Или усмотрительные.

10 Является прибюджетным фондом.

11 Служба управления и бюджета.

12 Здание конгресса США в Вашингтоне.

13 То есть передает уточненные сметы.

14 Именуемые также прибюджетными.

15 Усмотрительные назначения

16 То есть с населения.

17 Корпорации государственных элеваторов.

TYPE=RANDOM FORMAT=PAGE>29