Приватизация (работа 2)
Приватизация: итоги 2001 года и новые подходы
Минимальные поступления от продажи государственной собственности в 2001 году, которые с 1999 года не входят в доходную часть федерального бюджета, должны были составить около 18 млрд. рублей. Согласно федеральному закону № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» (ст. 24), доходы от имущества, находящегося в государственной собственности, или от деятельности, должны составить в 2001 году 26,8 млрд. рублей, в том числе дивиденды по акциям – 2 млрд., доходы от сдачи имущества в аренду – 5,6 млрд., платежи (доходы) от госпредприятий – 9,4 млрд. Последняя строка прежде всего относится не к прибыли ГУП, а к деятельности СП «Вьетсовпетро».
Проблема формирования списка предприятий, подлежащих приватизации в 2001 году, была осложнена, помимо ежегодных конфликтов касательно полномочий правительства и пообъектного состава, статьей 100 закона о федеральном бюджете на 2001 год. Согласно этой норме, до вступления в силу федерального закона о государственной программе приватизации не подлежат продаже в 2001 году акции тех АО, у которых балансовая стоимость основных фондов (по консолидированному балансу с активами дочерних и зависимых обществ) превышает на 1 января 2000 года 50 млн. МРОТ. Всего предполагалось выставить на продажу в 2001 году около 700 пакетов акций.
Традиционная бюджетная ориентация приватизационного процесса, как и в прошлые годы, обусловила сезонный характер основных поступлений от приватизационных сделок 2001 года. В 1-м квартале 2001 совокупные поступления составили 5,11 млрд. рублей (на 1/3 выше намеченного), однако лишь 1/7 часть этой суммы поступила от продажи имущества. За 10 месяцев 2001 года совокупные поступления составили 28,5 млрд. рублей, в том числе продажа имущества и пакетов акций – 8,4 млрд. рублей ( но с учетом продаж в субъектах РФ), 3,9 млрд. - аренда, 4,1 млрд. – дивиденды, 12 млрд. – доход на долю РФ в СП «Вьетсовпетро». К середине декабря 2001 года доходы от приватизации составили лишь 9,3 млрд. рублей, или половину запланированной на 2001 год суммы. Основные «бюджетообразующие» сделки по приватизации пришлись, как обычно, на конец года.
После нескольких лет вялотекущих обсуждений в 2001 году началась приватизация старейшей и одной из крупнейших страховых компаний России ОАО «Росгосстрах». Еще в 1996 году широко критиковался план продажи контрольного пакета ОАО высшему руководству компании. В настоящее время ОАО имеет 80 дочерних страховых компаний и 2500 филиалов, лицензии на 69 видов страхования и активы 850 млн. руб. по состоянию на 1 апреля 2001 года. Хотя приватизационная стратегия несколько раз менялась, став, вместе с информационной закрытостью ОАО и проблемами управляемости региональной сетью, негативным фактором для инвесторов, в 2001 на продажу было выставлено 50 % минус 1 акция в три приема.
В итоге в сентябре 2001 года инвестиционная компания «Тройка-Диалог», вероятно представляющая интересы консорциума инвесторов, приобрела на аукционе 9 % акций ОАО (201 млн. руб. при стартовой цене 153 млн. руб.), 22 декабря – 39 % акций (1,03 млрд. руб. при стартовой цене 1 млрд.), 25 декабря – 1 % акций (25,003 млн. руб. при стартовой цене 25 млн. руб.). Очевидно падение доходов бюджета против стартовой цены с каждым новым аукционом. Для покупки акций «Тройке» был предоставлен технический кредит под залог акций ОАО. В перспективе предполагается доведение пакета акций в собственности консорциума до контрольного и вывод акций ОАО на уровень «голубых фишек». Неясность с участниками консорциума не позволяет пока однозначно говорить о целях покупки – стратегическое вложение или портфельные инвестиции с целью перепродажи после повышения капитализации.
Большинство крупных приватизационных сделок, как состоявшихся в 2001 году, так и перенесенных на 2002 год, в качестве важного компонента включают проблемы корпоративного контроля и управления.
Фактически завершена приватизация алюминиевой отраслей. В августе 2001 года РФФИ продал 14 % акций Новокузнецкого алюминиевого завода, приобретенные «Русским алюминием» за 6,02 млн. долл. Сделка, как и любая аналогичная с остаточным пакетом, стала возможной только после приобретения «Русским алюминием» 66 % акций завода. Полученный квалифицированный контроль позволяет игнорировать оставшихся миноритариев (особенно после решения ВАС в октябре 2001 г. – см. раздел о корпоративном управлении), но остаются проблемы с «чужими» кредиторами (контролирующими до 50 % задолженности завода) и прежними владельцами (зарубежные иски о компенсации в 3 млрд. долл. за лжебанкротство НкАЗа структурами «Русского алюминия»).
Продажа акций холдинга «Кузбассуголь» (3-я компания по добыче, 17 шахт, 3 обогатительных фабрики, 62 вспомогательных производства) стала крупнейшей сделкой 2001 года. 79,73 % акций были предложены двумя лотами (39,73 % и 40 %) на спецаукционы, затрудняя тем самым возможность единовременной консолидации контроля. При этом заявки на участие во втором аукционе необходимо было представить до подведения итогов первого аукциона. По итогам аукционов доход составил около 5,2 млрд. рублей. В данном конкретном случае игра Минимущества на интересах претендентов дала, безусловно, положительные результаты для бюджета.
Борьба за акции холдинга развернулась уже на стадии обсуждения условий. В начале 2001 года прямая продажа пакета акций Кемеровской области углетрейдеру «Белон» позволяла заранее прогнозировать итоги сделки в пользу участников «Русской стали» («Евразхолдинг» и Новолипецкий металлургический комбинат – НЛМК). Тем не менее к лету альянсу Магнитогорского металлургического комбината (ММК) и «Северстали» удалось добиться конкурсности, предполагающей победу с наивысшей ценой. После утверждения условий сделки в июне 2001 года отмечены также попытки вывода активов из состава холдинга посредством процедур банкротства. Вместе с тем и правила аукционов, и итоговый расклад сил только обострили корпоративную борьбу, придав ей, по всей видимости, затяжной характер. С учетом уже имевшихся акций 52 % акций холдинга получил альянс ММК и «Северстали», 44 % - альянс «Евразхолдинга», НЛМК и углетрейдера «Белон» (видимо, аффилированного с НЛМК)). В планы контролирующего альянса, который приложил максимальные усилия для достижения сырьевой автономии и безопасности посредством покупки холдинга, входит создание общей управляющей компании. Конкурентам, в свою очередь, помимо 44 % акций холдинга, принадлежат контрольные и блокирующие пакеты в ряде дочерних компаний холдинга. В совете директоров каждому альянсу принадлежит по 5 мест, 11-е закреплено за Минэнерго РФ как представителем государства по управлению «золотой акцией». Действовавший по состоянию на декабрь 2001 года гендиректор назначил на ключевые посты представителей первого альянса. Администрация Кемеровской области, поддерживающая второй альянс, обратилась в Минимущество РФ с просьбой о делегировании ей права «золотой акции». Первым следствием конфронтации стала серия срывов собраний акционеров и проблема с созывом совета директоров и выборами гендиректора.
Возможная продажа в 2002 году 38,41 % акций холдинга «Воркутауголь» завершит приватизацию и угольной отрасли в России. Основным претендентом может стать «Северсталь», крупнейший потребитель продукции холдинга и владелец 15 % акций, однако возможно повторение сценария с «Кузбассуглем».
Пакеты акций «Славнефть» (19,68 %) , Восточной нефтяной компании - ВНК (36,817 %) и «Связьинвест» (25 % - 2 акции) уже несколько лет входят в списки потенциальных объектов приватизации, сделка по которым откладывается на следующий год. Дальнейшая приватизация холдинга «Связьинвест» возможна лишь после реструктуризации холдинга и предпродажной подготовки.
Согласно одобренной правительством 2 августа 2001 года программе приватизации на 2002 год, продажа акций «Славнефти» перенесена на 2002 год (с сохранением контрольного пакета в госсобственности). Борьба за выставляемый на продажу пакет началась уже в 2001 году. Во-первых, по иску немецкого банка Ost-West Handelsbank AG уже в августе 2001 года наложен арест на имущество «Славнефти» на сумму 2,6 млн. долл. Иск связан с отказом «Славнефти» погасить банку кредит своей дочерней компании, по которому холдинг выступал гарантом. Интересно, что контрольный пакет акций немецкого банка принадлежит Банку России. Следствием может быть либо снижение стартовой цены, либо перенос сроков приватизации. Во-вторых, решение правительства о продаже пакета акций холдинга автоматически снимает вопрос о переходе холдинга на единую акцию, который мог бы завершиться не ранее 2003 года и привести, по оценкам, к 3-4-кратному росту капитализации. Видимо, это выгодно как правительству (ускорение продажи в условиях неопределенной ценовой конъюнктуры на нефть), так и менеджменту холдинга. В последнем случае речь идет о борьбе менеджмента холдинга с ТНК за контроль в «Славнефти». Переход на единую акцию позволил бы ТНК (с учетом имеющейся доли в холдинге 12,5 % плюс блокирующие пакеты в 2 дочерних компаниях) бесплатно получить 33 % акций объединенной компании и затем докупить акции объединенной компании при приватизации до контрольного пакета. Очевидно, что в объединенной компании снизилась бы и доля государства.
Аукцион по продаже акций ВНК (стартовая цена 225 млн. долл.), объявленный в декабре 2001 года, продлен РФФИ до 14 февраля 2002 года. Реальным претендентом на акции, общей стратегией которого является максимальная консолидация своих активов, является «ЮКОС», однако наличие у последнего 54 % акций ВНК ставит под сомнение возможность выгодной продажи пакета для государства. Цели ТНК, заявившей в декабре о своем намерении участвовать в аукционе, неясны, тем не менее – с точки зрения приемов корпоративной борьбы - показательно дискредитирующее неофициальное заявление Счетной палаты РФ о возможном выводе активов ВНК (Ачинский НПЗ и Томскнефть) «ЮКОСом». По данным на январь 2002 г., сделка не состоится до выяснения вопроса о выводе активов.
Как уже отмечалось выше, программа приватизации на 2002 год (необходимый компонент принятия бюджета) была одобрена правительством еще 2 августа 2001 года. Количественый аспект представлен в таблице 1. Крупнейшими сделками могут стать продажа 19,68 % акций «Славнефти», 17,77 % акций Магнитогорского металлургического комбината и 85 % акций «НОРСИ-Ойл». Примерно 40 % предприятий, запланированных к приватизации в 2002 году, относятся тем не менее к ТЭК, ставшему излюбленным источником выполнения ежегодного приватизационного плана.
Первоначальный прогноз ожидаемых доходов от продажи имущества с учетом необходимых организационных мероприятий и благоприятной конъюнктуры предусматривал около 18 млрд. руб., но затем был увеличен до 35 млрд. рублей. Бюджетное задание по доходам от использования государственного имущества (дивиденды, аренда) и деятельности предприятий (доход СП, отчисление прибыли ФГУП) на 2002 год составило по закону о бюджете № 194-ФЗ от 31 декабря 2001 года 29 млрд. рублей, с корректировкой Минимущества в декабре 2001 года - 36 млрд., в том числе аренда – 4 (6 с корректировкой), дивиденды – 7,6 (10), аренда земли – 4,4 (6), отчисления из прибыли ГУП – 0,5 (1,2), СП «Вьетсовпетро» - 12,4 (12,4).
Таблица 1
Собственность РФ по состоянию на 2001 год
|
|
Всего в собственности РФ, ед. |
% от общего числа зарегистрированных в РФ |
Подлежат приватизации в 2002 году, ед. |
|
Государственные унитарные предприятия |
9718 |
12 |
152 |
|
Акционерные общества, пакеты акций которых находятся в собственности РФ |
3949 |
0,91 |
365 |
|
в том числе по доле в уставном капитале - 100 % - более 50 % - 25-50 % - 25 % и ниже - золотая акция |
88 625 1393 1843 542 |
- - - - |
4 26 118 217 |
Источник: данные проекта программы приватизации на 2002 год, представленной в правительство (Минимущества РФ, август 2001). По данным из реестра Минимущества на 1 сентября 2001 г., цифры несколько иные: 9855 ФГУП, 34 868 государственных учреждений, 4308 пакетов акций АО, 3317 объектов незавершенного строительства. По ряду других оценок, число АО, в которых присутствует доля государства, превышает 6000. Реестр ФГУП, в свою очередь, далек от завершения. В 1999 году Минимущества называлась цифра порядка 14000 ФГУП, что при существующих темпах реорганизации и приватизации не позволяет достоверно оценивать и официальные данные на 2001 год.
Сравнительно новым подходом Минимущества является преимущественная ориентация не на управление государственными унитарными предприятиями, а на делегирование представителей в советы директоров акционерных обществ. Соответственно, в среднесрочном периоде предполагается акционирование и постепенная продажа акций абсолютного большинства ФГУП. В форме ГУП возможно сохранение не более 1-2 тысяч предприятий. Традиционно обсуждается вопрос об «избавлении» государства от абсолютного большинства миноритарных пакетов, которые не позволяют государству участвовать в управлении, но требуют определенных затрат.
Помимо приватизации акционированных ГУП и традиционного сброса миноритарных пакетов, в 2002 году вероятно резкое сокращение списка стратегических предприятий, запрещенных к приватизации. В итоге в собственности РФ должны быть сохранены акции 1-2 % наиболее значимых АО.
Помимо значительного количества нормативных актов, принятых в развитие Концепции управления государственной собственностью 1999 года в 2000-2001 гг., на 2002 год предусмотрены принципиальные новации. Во-первых, для увеличения доходов бюджета за счет прибыли ГУП необходимо четкое определение правительством принципов отчисления прибыли ГУП в федеральный бюджет. К январю 2002 года существует несколько подходов. Так, подход Счетной палаты РФ предусматривает единую норму отчислений 95 % для всех ГУП. Минэкономразвития РФ предполагает расчет индивидуальных нормативов для каждого предприятия. Наконец, согласно Постановлению Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. N 104 (в новой редакции от 16 февраля 2001 г.) “Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ” необходим отраслевой расчет показателей экономической эффективности ГУП и размера (доли) прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет. Данный расчет должен представлять соответствующий орган исполнительной власти РФ по согласованию Министерством экономического развития.
Второй важной новацией может стать принятие «Регламента защиты прав Российской Федерации как собственника», который предусматривает перевод института представителей государства на профессиональную основу. Очевидны два необходимых компонента такого перехода: ужесточение требований к претендентам на представительство интересов государства в советах директоров АО и определение источников финансирования их деятельности. Третий компонент, который пока не обсуждается, - разработка системы мер ответственности, включая возможность внесения поправок в Уголовный кодекс РФ о защите интересов государства при «недобросовестном» исполнении своих обязанностей профессиональными представителями.
Как видно из примечаний к таблице 1, необходимым условием дальнейшей реформы остается тривиальная инвентаризация государственной собственности. Помимо количественного учета, необходимо ясное разграничение уровней власти, имеющих те или иные права на государственную собственность. По данным Департамента учета государственной собственности Минимущества РФ, в 2001 году выявлено свыше 300 АО, акции которых находятся в федеральной собственности, но права акционеров в которых от имени РФ осуществляют органы управления государственным имуществом субъектов РФ или иные лица, не имеющие законных полномочий.
Отдельным вопросом является принятие нового закона о приватизации. (Проект закона см.: http://www.akdi.ru/gd/proekt/gd03.htm.) Окончательное принятие закона ожидалось в 2001 году (1-е чтение – 21 июня, 2-е чтение – 29 ноября, 3-е чтение – 30 ноября 2001 года, Совет Федерации - 5 декабря 2001 года), однако подписание законопроекта Президентом перенесено на 2002 год. Помимо процедурной коллизии (закон не подписан, но и не возвращен в положенный срок), существует содержательная проблема: по имеющимся данным, администрация Президента не удовлетворена перечнем объектов, переданных в ведение Президента.
Вместе с тем приватизационная программа 2002 года в значительно степени базируется на предусмотренных в законе новациях. Для повышения бюджетного эффекта приватизации предполагается продолжение индивидуальной стратегии продаж, анализа рынка (платежеспособного спроса) и применения новых методов приватизации. Хотя сохраняется акцент на «штучные» крупные сделки по ликвидным пакетам посредством аукционов и спецаукционов, при несостоятельности последних возможны такие новые методы, как продажа путем публичного предложения, при отсутствии конкурсности или по результатам доверительного управления. Вводятся также два принципиально новых момента: продажа земельных участков как составной части приватизируемогоо имущества (что требуется согласно Земельному кодексу РФ) и увеличение уставных капиталов за счет прав на интеллектуальную собственность (что важно при приватизации предприятий ВПК).
Условием прохождения данного законопроекта стала компромиссная многоуровневая система принятия решений о приватизации объектов. Стратегические предприятия (АЭС, ВПК и др.), в том числе список запрещенных к приватизации объектов, находятся в ведении Президента, федеральные естественные монополии (МПС, РАО «ЕЭС России», РАО «Газпром») – Государственной Думы, все прочие федеральные предприятия – Правительства РФ. Приватизацию имущества субъекта федерации и муниципальной собственности осуществляет уполномоченный местный орган в рамках единого подхода, предложенного федеральным законом. В этой связи в законопроекте отсутствуют ставшие традиционными запретительные списки, что означает потенциальную возможность приватизации практически любого объекта. Соответственно снимается конфликт Государственной Думы и Правительства по поводу ежегодного утверждения списков приватизируемых объектов и ежегодного (в 1998-2001 гг.) не-принятия закона о программе приватизации. Предполагается, что ежегодно в августе правительство вносит проект бюджета с прилагаемой к нему программой приватизации федеральных объектов на следующий год.
Несмотря на позитивные новации, отношение к этому законопроекту неоднозначно. По ряду оценок, во-первых, законопроект расширяет возможности произвола чиновников (например, возможность внесения изменений в условия конкурса и обязательства победителя после заключения договора) и усиливает неравенство потенциальных участников несмотря на принцип равенства покупателей, декларированный в п.1 ст. 2 (особенно в отношении процедур реализации новых способов приватизации). Во-вторых, устанавливаются более сложные и трудоемкие процедуры приватизации предприятий, не запрещенных к приватизации, т.е. по сути, значительного объема оставшихся в собственности государства и не проданных по разным причинам пакетов акций. Если для 700 стратегических объектов такие ограничения оправданы, то в отношении неблокирующих миноритарных пакетов, которые необходимо сбрасывать любой ценой, сомнительна.
Наконец, явно негативным фактором является хроническое отсутствие четкой долгосрочной стратегии приватизации (помимо бюджетных задач). Стартовым пунктом в ее разработке должно быть осознание того, какие предприятия и отрасли должны при любых условиях остаться в собственности РФ. Только после этого возможно обсуждение списка продаж в кратко-, средне- и долгосрочном периоде, который со всей очевидностью подразделяется на список реально продаваемых и инвестиционно привлекательных объектов и список неликвидов (как по финансово-экономическим показателям, так и по уже сложившейся структуре собственности). Традиционными проблемами российской приватизации остаются прозрачность сделок и фактическое равенство покупателей в условиях системной коррупции. Техника продаж в данном случае приобретает вторичный характер.
А.Радыгин