Бюджетный федерализм (работа 3)
1
Содержание
Введение
Федеративное государство - Российская Федерация 6
1.1 Понятие Федерации 6
1.2 Конституционно-правовой статус Российской Федерации 10
1.3 Правовой статус субъектов Российской Федерации 17
Российский федерализм 25
Центр и регионы 25
Федеративные договоры 28
Органы государственной власти Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации 38
Заключение
Библиографический список
Введение
Федеративное устройство - разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны. Государство по-разному определяет свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов. Поскольку любое федеративное государство состоит из частей и образуется этими частями, для него чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях частей и целого. Федерацию всегда предостерегает две противоположные опасности, скатиться к унитаризму и распад на независимые государства. Каждая из этих опасностей, всегда имеющих какую-то объективную основу, эксплуатируется соответствующими политическими силами, согласование интересов которых возможно только в четких правовых установлениях, как в отношении самой федерации, так и ее субъектов. Эту задачу и решает конституция, закрепляющая статус (правовое положение) федерации и ее субъектов, т.е. основы их взаимоотношений между собой.
В мире нет “легких” Федераций, все федеративные государства сталкиваются с какими-то трудностями или проблемами. Особенностью России на ее нынешнем этапе развития является то, что ее федерализм переживает переходный период, обретая демократические формы в сложных экономических и политических условиях и, прежде всего – обострения межнациональных отношений. Отсюда незавершенность, а иногда и противоречивость норм, определяющих правовой статус Федерации и ее субъектов. Еще не приняты многие федеральные законы, предусмотренные Конституцией, не сложилась и судебная практика по спорам и компетенции. Нет отрегулированной вертикали исполнительной власти, ослабления федеральных органов власти обострение данной проблемы ведёт к угрозе повторения Россией судьбы СССР, т.е. к возможности её распада.
Актуальность проблемы становления новых федеративных отношений в России значительно усиливается особенностью современного политического процесса России, а именно значительным повышением роли регионов в сфере принятия политических решений на общенациональном уровне. С ослаблением жёсткой централизации и нарастанием тенденций к автаркии и прямым экономическим обменам между регионами резко возросла роль региональных управленческих и хозяйственных элит. Ход реформ, как в политической, так и в экономической сфере заметно переместился с общефедерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации. Проявляется очевидная тенденция к политическому полицентризму. Успех радикальных преобразований в России обусловлен в значительной мере построением отлаженной, эффективно функционирующей федеративной системы. Многое зависит от того, сможет ли центр наладить такие отношения с регионами и их политическими элитами, при которых были бы максимально учтены интересы последних при сохранении политического, экономического и военного единства страны.
В этой связи целесообразно было бы обращение к вопросам методологии взаимоотношений центра и регионов в условиях федерализма в России. А для этого необходимо сначала рассмотреть этот способ политико-территориальной организации общества и, в частности, особенности его построения в России.
Данные проблемы рассматриваются не впервые: эти вопросы и раньше разрабатывались в политической науке. Так, по вопросу о федерализме как способе политико-территориального устройства написано немало работ таких выдающихся учёных как А. де Токвиль, Г.Вайу, Г.Еллинек, П.Лабанд, М.Зейдель, Дж. Кэлхун, В.Остром, А.С.Ященко, М.Н.Марченко, А.Г.Осипов, А.А.Празаускас, В.Е.Чиркин, Г.И.Королева-Конопляная и др., внесших значительный вклад в разработку федеративной теории.
Следует также выделить работы современных иностранных ученых, которые изучали особенности федерализма в России Р. Савки, К. Росса, К. Уитмора. Нельзя не отметить, молодого представителя нашей политической науки В. Иванова. Особое значение при изучении взаимоотношений центра и субъектов Федерации, имеют работы Н. Варламовой, А. Усс, Н. Фахрушина, В. Хропанюка, В. Лысенко.
Целью данной работы является исследование российского федерализма взаимосвязей центрального и регионального уровней власти в условиях.
Основные задачи данной работы являются:
анализ сущности федерализма, выделение его характерных черт, а также вопросов методологии – выделение конституционно - правовых принципов взаимоотношений центра и регионов, методов их осуществления, моделей взаимоотношений;
политологический анализ механизма взаимоотношений центра и субъектов в РФ, предполагающий исследование взаимодействия центра и регионов на практике.
В работе применяется несколько основных исследовательских подходов. Прежде всего, это системный подход, в рамках которого объект исследования предстаёт как один из аспектов целостной, сложноорганизованной политико-территориальной системы. Важное место в исследовании занимает институциональный подход, в соответствии, с которым исследовались институты, составляющих организационную основу межуровневых отношений, институциональные формы взаимоотношений центра и регионов. В связи с этим, определённое значение для работы имеет юридический подход, используемый при анализе конституционно-правового статуса, как Российской Федерации, так и ее субъектов. Определённое место в осуществлённом исследовании занимают элементы сравнительного подхода: например, при анализе взаимоотношений центра с различными регионами – субъектами РФ.
Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, приложения и библиографического списка. В каждой из глав автор старался показать понятие и содержание федерализма, отличительные черты, раскрыть взаимоотношения центра и регионов в условиях федерализма, показать роль региональных лидеров в российской политики, а также проанализировать механизм взаимодействия центра и субъектов в Российской Федерации.
1. Федеративное государство - Российская Федерация
1.1 Понятие Федерации
Само понятие федерализма возникло с потребностью устройства государства в такой форме, которая, обеспечивая единство и согласованное функционирование крупного как целостной организации политической власти, допускает существование и развитие в его пределах структурных единиц. В свою очередь выступающие как относительно самостоятельные государства или государственные образования. На этой концептуальной основе возникли и развиваются федеративные государства, хотя конкретно- исторические условия могут определить своеобразие той или иной формы федерации.
Федерация – это объединение двух или нескольких государств в одно новое государство [29, c.39]. Таким образом, федеративное государство является сложным государством, в состав которого входят другие государства.
Федерация является сложным государством, т.е. государственно-правовым объединением, которое обеспечивает государственное единство всех входящих в его состав государств, сохраняя за ними определенную политико-юридическую самостоятельность.
Имея в своем составе другие государства, Федеративные государства характеризуются, тем, что наряду с федеральной конституцией и законодательством в их состав государств. Наряду с наличием высших государственных органов, гражданства, территории федерации, включающей территории вошедших в ее состав государств, эти государства сохраняют и систему своих высших государственных органов, собственное гражданство, свою территорию, которая, как правило, не может быть изменена без их согласия. Они могут также иметь свои государственные символы.
Государства, образующие новое федеративное государство, называются его субъектами. Последние, как, правило, обладают одинаковым правовым статусом. Однако мировой практике известны и такие федерации, субъекты которых обладают различным правовым статусом.
Между федерацией и ее субъектами проводится разграничение компетенции, имеющее целью обеспечить наиболее эффективное осуществление федерацией своих задач и целей на базе объединения ресурсов и возможностей всех ее членов и в интересах как самой федерации в целом, так и ее субъектов. Сохраняя за собой определенный объем полномочий, субъекты федерации добровольно ограничивают свою компетенцию в пользу федерации, исходя из признания приоритета задач и целей созданной ими федерации. Они также признают на своей территории высшую юридическую силу нормативных правовых актов федерации.
Государственная власть федерации является единственной суверенной властью на ее территории. Она опирается на волю всего народа федерации. Признание полного суверенитета субъектов федерации означало бы одно из двух: либо формальный характер такого признания, не влекущие за собой никаких юридических последствий, либо ликвидацию федерации, которая в этом случае утрачивает характер союзного государства и превращается в союз суверенных государств, либо распадается на отдельные суверенные государства, существующие самостоятельно.
В мире в настоящее время существует немало различных федераций, включая такие крупные государства, как США, ФРГ, Индия, Бразилия. Федеративным государством был бывший Союз ССР. Федеративным государством является и Россия.
Федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои уникальные особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и, прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в союзное государство[29, ст. 301]. Вместе с тем, исходя из выше сказанного, можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств.
1.Территория Федерации состоит из ее отдельных субъектов: штатов, земель, республик и т.д.
2.В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная, судебная власть принадлежит Федеральным государственным органам. Компетенция между Федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (Федеративной) конституцией.
3.Субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные, судебные органы.
4.В большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.
5.При федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов.
6.Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют государственные органы.
Федерация стоится по территориальному и национальному признакам, которые в значительной мере определяют характер, содержание и структуру государственного устройства. Территориальная федерация характеризуется значительным ограничением государственного суверенитета субъектов федерации.
1.Государственные образования, составляющие федерацию, не являются суверенными государствами, поскольку их деятельность в сфере внутренних и внешних отношений зависит от властных полномочий обще федеральных (союзных) государственных органов. Юридическое и физическое разграничение компетенции между союзом и его субъектами определяется конституционными нормами: они устанавливают перечень вопросов, по которым только союз может издавать нормативно-правовые акты. Все остальные вопросы, не оговоренные конституцией, находятся в ведение законотворческих органов субъектов федерации.
2.Субъекты территориальной федерации конституционно лишены права представительства в международных отношениях. В случае нарушения союзной конституции в этой сфере центральная власть имеет право применения принудительных мер к субъекту федерации (Индия).
3.В территориальных федерациях конституционное законодательство не предусматривает, а иногда и запрещает односторонний выход на союз. Это положение вытекает из смысла конституций США, Бразилии и других стран[16, c.24].
4.Управление вооруженными силами в территориальных федерациях осуществляется непосредственно союзными государственными органами. Главнокомандующим вооруженными силами является глава федерального государства.
Национальные государства характеризуется более сложным государственным устройством. Наряду с общими признаками, которые присущи любому государству, они имеют ряд существенных особенностей. Эти особенности обусловлены многонациональным составом населения, которое более или менее компактно проживают на территории отдельных государств, образующих федерацию
Национальные федерации независимо от ее разновидностей характеризуется следующими основными признаками:
1. Субъектами такой федерации являются национальные государства и национально-государственные образования, которые отличаются друг от друга национальным составом населения, его особой культурой, традициями и обычаями, религией.
2. Национальная федерация строится на принципе добровольного объединения составляющих ее субъектов. Она служит одним из важнейших факторов осуществления нациями права на самоопределение. Независимо от экономического потенциала, численности населения, размера территории все субъекты национальной федерации пользуется одинаковыми правами, и обладают одинаковой возможностью влиять на решение задач общества и государства.
3. Национальная федерация обеспечивает государственный суверенитет больших и малых наций, их свободное и самостоятельное развитие. Национальные государства, объединяющиеся в федерацию, устанавливают свое гражданство, границы государственной территории, имеют свои представительства в международных организациях, самостоятельно осуществляют внешнеполитическую и экономическую деятельность.
4. Высшие государственные органы национальной федерации формируется из представителей субъектов федерации. Центральная власть призвана обслуживать общенациональные интересы и в необходимых случаях координировать их.
5. Важной особенностью национальной федерации является правовое положение ее субъектов. Эта особенность непосредственно связана с таким общедемократическим институтом, как право нации на самоопределение, то есть право любой нации самостоятельно решать вопрос о своей государственности. Каждый субъект национальной федерации имеет право отделиться от союза и образовать свое самостоятельное государство, если он не желает вступать с другими нациями в федеральные государственные отношения, или перейти из состава одного многонационального государства в другое, сохраняя свой суверенитет.
Основное различие между территориальной и национальной федерацией состоит в различной степени суверенности их субъектов. Центральная власть в территориальных федерациях обладает верховенством по отношению к высшим государственным органам членов федерации. Национальное государство ограничивается суверенитетом национальных государственных образований. Национальный признак придает федерации такие особенности, которые объективно не могут быть присущи территориальному федеральному устройству.
В этой связи важно различать союзное государство, складывающееся в условиях территориальной федерации, и союз государств, которые объединяются по национальному признаку. Союзное государство является федерацией, основанной на договорной территориальной основе, а союз государств – это федеральное объединение с национальным суверенитетом.
Россия имеет уникальное государственное устройство, где органически сочетаются признаки и территориальной, национальной федерации в соответствии с Конституцией, Российская Федерация «состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации»[13,ст.5]. «Федеральное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации»[13,ст.5].
Многообразие субъектов подобного Федеративного государства требует многоаспектной политики парламента, правительства, высших судебных органов, других федеральных ведомств и учреждений: необходимо всесторонне учитывать специфические интересы всех субъектов федерации, умело интегрировать общие и индивидуальные вопросы государственно-правового строительства страны. От этого зависит эффективность и гармония экономической, социальной, духовной, религиозной, национальной жизни Федерации в целом.
Специфика территориально-национальной федерации состоит в том, что такое государство должно не только интегрировать, но и дифференцировать интересы всех субъектов, как национальных, так и территориальных[29,c.67].
1.2 Конституционно-правовой статус
Российской Федерации
Российская Федерация – это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа. Ее конституционно-правовой статус определяется Конституцией Российской Федерации, Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративным договором от 31 марта 1992 г.
Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется, прежде всего, тем, что, как уже отмечалось, она является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении органов власти субъектов Российской Федерации.
Российская Федерация имеет свою Конституцию, которая устанавливает основы конституционного строя государства, характер взаимоотношений между человеком, гражданином, обществом и государством, форму государственного устройства России и характер взаимоотношений федерации с ее субъектами, форму правления, характер взаимоотношений с другими суверенными государствами. Возможность самостоятельно решать все вопросы свидетельствует об учредительном характере федеральной государственной власти. Вместе с тем, она носит конституционно- правовой характер и не может рассматриваться в качестве договорно-конституционной модели федерации.
Неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее территориальное единство. Российская Федерация имеет свою территорию, складывающаяся из территорий ее субъектов и включающую в себя сушу, внутренние воды и территориальные воды, воздушное пространство над ними, которое образуют материальное содержание государственного суверенитета. Территория Российской Федерации является пространственным пределом ее власти, на территорию распространяется суверенитет Российской Федерации.
Российская Федерация обладает высшей властью в отношении своей территории. Ее Конституция и законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Российская Федерация обладает суверенными правами, и осуществляют юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.
Согласно Конституции Российской Федерации на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей[13,ст.74].
Важным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является единое гражданство Российской Федерации. Вопросы гражданства Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации « О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993г. Российская Федерация определяет основания и процедуру приобретения и прекращения гражданства, административный и судебный порядок обжалования решений по вопросам гражданства; порядок разрешения споров между федерацией и ее субъектами по вопросу гражданства [29].
Народу с гражданством Российской Федерации каждая из республик в составе Российской Федерации также имеет свое гражданство. Гражданин республики является вместе с тем гражданином Российской Федерации, а утрата гражданства Российской Федерации влечет за собой прекращение гражданства республик.
Важным компонентом конституционно-правового статуса Российской Федерации является наличие общих для всей Федерации органов государственной власти. Российская Федерация имеет Президента- главу государства; Федеральное Собрание- представительный и законодательный орган (Российской Федерации); Правительство, осуществляющее исполнительную власть Российской Федерации; Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд. Систему органов прокуратуры, возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации.
В ст.5 Конституции указывается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов [13, ст.5].
Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием единой федеральной правовой системы, которая включает в себя федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты государственных органов субъектов федерации, а также нормативные правовые акты местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
К правовой системе Российской Федерации относятся также некоторые законодательные акты бывшего Союза ССР, если они не противоречат действующему законодательству Российской Федерации.
Согласно Конституции составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и ратифицированные международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора [13,ст.15].
В число федеральных нормативных правовых актов входят: Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные законы; федеративный договор; федеральные законы; кодексы, нормативные акты Президента, нормативные постановления Совета Федераций и Государственной Думы Российской Федерации, Правительства Российской Федерации; федеральных министерств, государственных комитетов и других ведомств; соглашения о делегировании полномочий Российской Федерации субъектам федерации; межгосударственные договоры и межправительственные соглашения Российской Федерации и др.
Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием собственности Российской Федерации.
В соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москва и Санкт-Петербург, и муниципальную собственность»[19]. К объектам, относящимся исключительно к федеральной собственности, относятся объекты, составляющие основу национального богатства страны: объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства.
Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием единой денежной и кредитной систем.
Согласно Закону Российской Федерации «О денежной системе Российской Федерации» от 25 сентября 1992года, денежная система Российской Федерации включает в себя официальную денежную единицу, порядок эмиссии наличных денег, организацию и регулирование денежного обращения. Официальной денежной единицей (валютой) Российской Федерации является рубль. Введение на территории Российской Федерации других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещается.[5]
В Российской Федерации существует единые правила кредитования и кредитных расчетов.
К числу наиболее важных элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации относятся существование Вооруженных Сил Российской Федерации, которые осуществляют защиту суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации.
Российская Федерация определяет структуру и организацию Вооруженных Сил, разрабатывает и осуществляет оборонную политику федерации.
Существенным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является закрепление Конституцией Российской Федерации русского языка в качестве государственного языка в качестве. В Конституции Российской Федерации (ст. 68) установлено, что государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык.
В Российской Федерации принят Закон от 25 октября 1991года «О языках народов РСФСР», согласно которому, русский язык является основным средством межнационального общения народов Российской Федерации.[6]
Вместе с тем закон признает равные права народов России на сохранение, развитие и государственную поддержку их языков. Российская Федерация гарантирует всем народам и каждой личности права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования зыка общения, обучения, воспитания, интеллектуального творчества; равные возможности для сохранения, изучения, равную социальную, экономическую и юридическую защиту всех языков народов Российской Федерации; особую заботу и внимание к языкам малочисленных народов, а также народов, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований; желательность овладения языком межнационального общения и другими языками народов Российской Федерации проживающих на одной территории [11].
К числу основных элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации относится ее право на международные отношения с иностранными государствами, реализуя которое она представляет и защищает как интересы всей Российской Федерации в целом, так и интересы каждого ее субъекта.
Российская Федерация как суверенное государство обладает абсолютной правосубъектностью. Она заключает международные и межгосударственные договоры и соглашения, участвуют в работе международных организаций, системах коллективной безопасности, региональных государственных и межгосударственных союзах.
Российская Федерация обладает исключительным правом объявлять войну и заключать мир.
Важным компонентом конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее государственные символы – Государственный флаг, Государственный герб и Государственный гимн, в которых в своеобразной форме выражается государственный суверенитет Российской Федерации, а также ее столица – город Москва.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст.70) государственный флаг, герб, гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливается федеральным конституционным законом[13,ст.70].
Конституционно-правовой статус Российской Федерации находит свое конкретное юридическое выражение, также в закрепленных Конституцией Российской Федерации предметах ведения Российской Федерации, реализуемых органами государственной власти Российской Федерации.
Конституция закрепляет предметы ведения, принадлежащие исключительно Российской Федерации (ст.71) и предметы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст.72) [13].
В сфере государственного строительства к предметам ведения, принадлежащим исключительно Российской Федерации относятся, принятие и изменения Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств.
В сфере экономического и социально-культурного строительства в исключительном ведение Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического, экологического, социального, культурного развития Российской Федерации.
Российская Федерация устанавливает правовые основы единого рынка; осуществляет финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию. Она устанавливает основы ценовой политики. В ее исключительном ведении находятся федеральные экономические службы, включая федеральные банки.
Российская Федерация устанавливает федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития. В ее ведении находятся федеральные энергетические системы; ядерная энергетика, расщепляющие материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе.
К предметам исключительного ведения Российской Федерации принадлежат метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статический и бухгалтерский учет.
В сфере внешних отношений и защиты государственного суверенитета Российской Федерации. Ведению Российской Федерации подлежит внешняя политика и международные отношения Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации относится также оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования.
На Российскую Федерацию возложено определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
Все другие имеющиеся у нее полномочия Российская Федерация осуществляет совместно с ее субъектами.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы.
Согласно Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих лиц. Федеральные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий[13,ст.78].
Объем полномочий федерации и ее субъектов корректируется договорами и соглашениями о перераспределении полномочий между ними.
Конституция Российской Федерации также устанавливает, что Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет за собой ограничение прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации[13,ст.79].
1.3 Правовой статус субъектов
Российской Федерации
Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономной области, автономных округов. Конституция закрепляет равноправие этих субъектов Федерации.
Конституционно-правовой статус субъектов Федерации устанавливается в первую очередь Конституцией России, а также другими правовыми актами. Так, республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации – уставы и законы. Ряд прав субъектов вытекает из Декларации о государственном суверенитете РСФСР, федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий(1992г.), договоров Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Что касается автономий, то Конституция РФ предусматривает возможность принятия о них федерального закона, но она пока не реализована.
Правовой статус в решающей степени гарантируется Конституцией РФ, изменения гл. 3-8 которой, в конечном счете, возможны только с одобрения органов законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации. На основе Конституции России и в соответствии с ней субъекты Федерации принимают конституции и уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Они сами устанавливают свое наименование, а в случае изменения, его новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Исчерпывающим и точным перечислением наименований всех субъектов федерации в Конституции РФ подчеркивается добровольность вхождения каждого субъекта в Российскую Федерацию и распространение всех норм Конституции в равной степени на все субъекты федерации. Так, в январе и феврале 1996 года Указами Президента РФ в ч.1 ст.65 Конституции РФ были включены новые наименования субъектов РФ – Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч вместо прежних наименований.
Несмотря на провозглашенные Конституцией равноправие всех субъектов РФ их правовой статус все же не во всем одинаков. Различие вытекает, например, из того, что республики объявлены государствами, в то время как все другие субъекты такого статуса не имеют и могут рассматриваться только как государственные образования. Большинство автономных округов входят в состав краев и областей, а, следовательно, вроде должны рассматриваться как государственные образования наравне с этими краями и областями. Такое положение субъекты РФ дает повод говорить об асимметричности Российского федерализма. Если считать, что статусы субъектов РФ одинаковы, то становится непонятным смысл ч.5 ст.66 Конституции РФ, позволяющий с помощью федерального конституционного закона по взаимному согласию Российской Федерации и субъекты РФ изменять его статус. Зачем изменять, если все статусы равны? Или подразумевается выход из федерации? Приходится признать, что, закрепив равноправие всех субъектов, хотя это различие в Конституции РФ ясно не выражено.
Равноправие субъекты Федерации проявляется, в общем, для всех них определении предметов ведения, которое вытекает из ст.71,72 и73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего много национального народа России, в том числе – всех субъектов федерации. Последние представлены в Федеральном Собрании, а, следовательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к предметам ведения федерации. Вместе с органами государственной власти федерации они осуществляют правовое регулирование и управление по предметам совместного ведения. Наконец, вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти[11,ст.209].
Такое решение проблемы разграничения предметов ведения оставляет за субъектами федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос относится к совместному ведению, то законы и иные правовые акты издаются субъектами федерации в соответствии с федеральным законом по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в исключительную компетенцию органов власти субъекта федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
При этом Конституция предоставляет субъектам федерации важную гарантию. Поскольку их законы и нормативные акты, изданные по вопросам совместного ведения, должны соответствовать федеральным законам и в случае противоречия действует федеральный закон, то при противоречии такого же рода по вопросам исключительного ведения субъектов федерации приоритет отдается их законам и нормативным актам. Следовательно, федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ.
Однако жизнь показала, что установленные Конституцией основы для разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ нуждаются в конкретизации. В связи с этим, начиная с Республики Татарстан, республики, края и области стали заключать договоры о таком разграничении. Они подписываются Президентом РФ и главой администрации (президентом, губернатором) субъекта федерации. Таких договоров уже более двадцати.
По своему содержанию договоры в целом однотипны, многое в них фактически повторяет основания разграничения между федерацией и ее субъектами, содержащие в Конституции РФ. В то время многие вопросы отражают специфику того или иного субъекта РФ Они касаются имущественных отношений и собственности, внешнеэкономической деятельности и международных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, бюджетных взаимоотношений, регулирования социально- трудовых вопросов и занятости. С точки зрения юридических отношений федерации и ее субъектов главным в договорах является признание федерацией круга вопросов, по которому она не вправе осуществлять правовое регулирование в области совместного ведения без участия заинтересованного субъекта федерации, а также закрепление конкретных самостоятельных полномочий субъекта федерации.
Заключение договоров о разграничении предметов ведения, хотя на первых порах оно было лишено единого подхода, не меняя природы государственности Российской Федерации, превращая ее в некое конституционно-договорное объединение. Такие опасения нередко высказываются. Договоры не только не подменяют Конституцию РФ и закрепленный ею конституционно-правовой статус федерации, но, будучи в рамках Конституции, служат ее практической реализации в направлении реального федерализма. Разумеется, сохраняется и даже усиливается требование к точному и полному соблюдению договорами всех положений Конституции Российской Федерации.
Тем не менее, тенденция со стороны субъектов РФ заполучить, как можно больше полномочий по вопросам совместного ведения уже определились, что заставляет федерацию упорядочить процесс принятия договоров о разграничении предметов ведения. В этих целях Президентом РФ был издан Указ от 12 марта 1996г. об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Работу над проектами договоров и соглашений осуществляет Комиссия при президенте РФ. Эта работа исходит среди прочих из следующих положений:
принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами.
договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта РФ.
в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленных соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ.
не подлежит передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории РФ, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности РФ, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской федерации.
Субъекты федерации обладают своей территорией, которая является частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами федерации могут быть изменены только, с их взаимного согласия[13].
Система органов государственной власти устанавливается субъектами федерации самостоятельно. Есть только. Конституционные требования, которые они при этом должны соблюдать. Во-первых, чтобы эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации что, в частности означает разделение и самостоятельность трех властей: законодательной, исполнительной, судебной. Во-вторых, система органов власти должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Такие требования Конституций РФ, весьма характерные для всех федеративных государств призваны обеспечить принципиальное единообразие организации государственной власти в федерации на всех уровнях.
Однако создание системы органов государственной власти началось в условиях, когда федеральный закон об общих принципах не был принят. Это привело к разнобою в наименованиях и функциях этих органов. Так, в одних республиках учрежден пост президента, а в других – нет или он называется по-другому, по-разному формулируется взаимоотношения главы администрации с представительной властью. В ряде субъектов, например, законы подписываются, не главой администрации, а председателем законодательного органа, в других - глава администрации лишен права отлагательного вето и т.д. Отсутствие законодательного акта было восполнено Указом Президента РФ об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации от 22 октября 1993г., который, однако полностью не упорядочил процесс создания органов государственной власти. 5 октября 1995г. Президентом РФ издан новый Указ, в котором органам государственной власти субъектов Российской Федерации предложено устранить имеющиеся в конституциях, законах, уставах и иных нормативных правовых актах противоречия с положениями Конституции РФ и федеральных законов. Президент предложил субъектам РФ неукоснительно исходить из положений российской Конституции, закрепивших в качестве основы конституционного строя федеративное устройство России, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Он также предписывает органам государственной власти на местах впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации воздержаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов власти в субъектах РФ.
Как показывает практика, конституционно-правовая реформа в субъектах РФ пока не завершена и рождает многие негативные явления. В связи с этим и в целях реализации Указа от 5 октября 1995г. Президентом был издан Указ от 25 января 1996гю, которым утверждено Положение о Комиссии при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах РФ. В состав Комиссии, решения которой могут затрагивать многие важные вопросы, но имеют рекомендательный характер, вошли представители федеральных органов и органов государственной власти ряда субъектов РФ. Комиссия, в частности, вправе заслушивать информацию должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по вопросам обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов других субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.
Представительные органы в субъектах федерациях имеют исключительное право изменять конституцию или устав, принимать законы: изменения их конституций и уставов не требуют утверждения «сверху».
Законы по вопросам исключительного ведения принимаются субъектами федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения - в соответствии с федеральным законом. Но обычно в федерациях (например, в ФРГ) субъекты могут принимать законы в области совместной компетенции, если федеральные органы не используют свое право принятия федерального закона. Аналогичный порядок признан конституционным и в Российской Федерации (постановлением Конституционного Суда РФ от 1февраля 1996гю по «читинскому делу»): отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту федерации принять собственный нормативный акт, но после издания федерального закона этот опережающий акт (субъекта Федерации) должен быть приведен в соответствие с ним.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации формируется главой администрации, но часто по политическим соображениям оказывается под контролем представительного органа, что нарушает принятый в Российской Федерации принцип разделения властей. Эти органы вправе принимать на себя определенные полномочия федеральных органов исполнительной власти (по соглашению с ними) и в свою очередь также по соглашению передавать федеральным органам осуществление части своих полномочий. Но пока система органов исполнительной власти в субъектах Федерации носит крайне разрозненный характер из-за отсутствия соответствующего федерального закона, весьма разноречивы и принимаемые ими акты. Но если акты органов исполнительной власти субъектов РФ противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина, то Президент России вправе приостановить их действие до решения этого вопроса соответствующим судом.
Естественно, что между органами государственной власти субъектов РФ и органами государственной власти самой Федерации могут возникать разногласия. Для таких случаев Конституцией РФ предусмотрено, что Президент может использовать согласительные процедуры, а при не достижении согласованного решения передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда[13,ст. 85].
Договоры 1998 года закрепляют право соответствующих субъектов Российской Федерации выступать самостоятельно и по поручению органов государственной власти Российской Федерации участниками международных, внешнеэкономических связей, «если это не противоречит Конституции Российской Федерации, федеративному законодательству и международным договорам Российской Федерации». Фактически, речь идет об установлении ограниченной международной правосубъектностью отдельных субъектов Федерации [8,ст.55].
Субъекты Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств и т.д. Российская Федерация координирует международную деятельность субъектов Федерации.
Согласно федеральному закону о международных договорах от 15 июля 1995г. международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Федерации, на которые возложена соответствующая функция. Основные положения или проект международного договора, затрагивающие полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и ведения субъектов РФ, направляются федеральными органами исполнительной власти заинтересованного субъекта РФ, а поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора. Для внесения своих предложений субъект РФ должен иметь не менее двух недель. Представители органов государственной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти участвуют в переговорах и процедуре подписания договора (ст.4), реализуя свою международную правосубъектность, многие республики и другие субъекты Федерации заключили договоры о торгово-экономическом сотрудничестве с иностранными государствами, и открыли в них свои представительства. Это подорвало монополию центра в сфере международных отношений и переключило внимание с высокой дипломатии на нужды российских регионов. Некоторые субъекты препятствовали разрешению международных проблем, прежде всего регионы Дальнего Востока, выступая против договора с Китаем о государственной границе [21, ст.110]
Однако такие вопросы не всегда согласовываются с МИД России, что неправомерно.
Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граждан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина. Развитие экономики и предпринимательства, социальной поддержки населения, культуры
2.Российский федерализм
2.1Центр и регионы
Хотелось бы показать некоторые характерные черты отношений между республиками, субъектами Российской Федерации и федеральным центром, подчеркнув, что каждая из вершим треугольника, пребывает в неустойчивом положении, а асимметричность власти, лежащая в его основе, проявляется в различных формах политической борьбы.
По мнению, Ричарда Савки, центр должен разрабатывать общую экономическую политику, обслуживать иностранный долг, содержать вооруженные силы, устанавливать конституционные принципы, поддерживает благосостояние граждан, реализует социальные и образовательные программы.
Общепризнанно, что в России слабое государство, центральная власть с трудом собирает налоги, поддерживает монополию на легитимное применение силы, проводит осмысленную политику.
Поэтому республики стали ареной политической жизни, именно в республиках вырабатываются и реализуются различные политические программы. В этом контексте легко утверждать, что все влияние перешло к «региональным баронам» [20, ст.99]. Российская республиканизация способствовала росту авторитаризма на местах, но отнюдь не развитию демократии [20, ст.14]. Многие из 89 российских глав регионов стали откровенно авторитарными политиками, игнорирующие федеральную Конституцию, постоянно нарушают права человека и демократические нормы [23, ст.72]. «Выборные диктатуры» однозначно закрепились в Башкортостане, Калмыкии, Республиках Коми, Мордовии, Татарстане, Удмуртии [20, ст.14]. «…для региональных лидеров одинаково важно не давать поводов для вмешательства и укреплять свои позиции в федеральных структурах, лоббировать интересы своих регионов, заставлять брать на себя определенные обязательства и демонстрировать свое влияние, лояльность и готовность осуществлять новую политику» [17].
Краевые и областные лидеры стремились к усилению своей власти. Группа регионов входящих в «Сибирское соглашение», особенно в начале своего существования сумела утвердиться в качестве самостоятельного регионального образования. Создание межрегиональных ассоциаций, строящихся, главным образом, на принципах экономического сотрудничества, шло по пути «макрорегионализации», причем это направление поддерживали, те, кто стремился положить конец основанной на этническом делении Федерации. Движущей силой, которая привела к росту республиканизации, было неравное положение национальных республик и «обычных» регионов в составе Федерации. Вместо понижения статуса республик до уровня областей в целях установления единой территориальной формы федерализма. За годы правления Ельцина мы наблюдали эффективное «поднятие» статуса областей до уровня республик. Попытки областей создать Уральскую, Волгоградскую республики, то есть их попытки поднять их статус до уровня 21 национальной республики входящих в Федерацию [20, ст.9].
Это происходило параллельно другому процессу: усиление государственного регулирования социально-экономической и политической жизни страны. Отражением этого противоречия является двусмысленное положение губернатора. Будучи избранным населением субъекта Федерации, губернаторы обладали самостоятельной политической легитимностью, но согласно Конституции (части3 статьи 5 и части 2 статьи 77) они входили в единую систему исполнительной власти. Признавая это противоречие, некоторые губернаторы сами призывали к отмене прямых выборов и к формальному подчинению исполнительных региональных органов федеральным (в частности, губернатор Новгородской области Михаил Прусак) [21, ст.106].
Процессы усиления или ослабления власти на местах происходило из-за разностатустности субъектов. Симметричных федераций не бывает – это утопия. Но не бывает и не может быть Федераций, где половина субъектов имеет либо «особый статус» либо «договорные отношения» [9, ст.56]
Реально представляет угрозу для России, растущая асимметрия экономических и социальных условий, а так же опасность автаркии и протекционизма. Основным условием существования демократического государства, федерального или унитарного, является сохранение свободного товарообмена, информационных связей, свободного перемещения людей, капитала [1,ст. 9]
По мнению, Н. Варламовой, разностатустность субъектов Федерации проявляется в Конституции чисто номинально: республики названы государствами и имеют свою Конституцию и законодательство, а края, области и округа государствами не признаны и имеют свой устав и законодательство (часть 2 статьи 5, части 1, 2 статьи 66).
Более или менее реальным преимуществам республик является право устанавливать свои государственные языки (часть 2 статья 68). Это провоцирует на введение языковых цензов для занятия государственных должностей, то есть ущемление прав не титульных наций. Требование владения государственным языком республики установлено для кандидатов на пост президента в Башкортостане, Бурятии, Якутии. Свою позицию не выработал Конституционный Суд, сославшись на отсутствие нормативной базы [3, ст.114].
Основу подлинной асимметрии Российской Федерации создает заложенная в Конституции возможность различных вариантов распределения компетенции между Федерацией и её субъектами.
Согласно части 3 статьи 11 Конституции, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеральными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Из этой формулировки (с учетом положения ст. 15) можно сделать вывод о приоритете Конституционного регулирования федеральных отношений. Тогда договорное разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться лишь в соответствии с нормами статьи 71-73 Конституции, то есть сводиться к распределению полномочий между Федерацией и её субъектами внутри предметов совместного ведения (статья 72), и к передаче Федерации отдельных полномочий из сферы исключительной компетенции субъекта (статья 73). Однако часть 3 статьи 11подобного ограничения не содержит, а ее нормы, в силу части 2 статтьи16, имеют большую юридическую по сравнению с положениями статьи 71-72-73(части 1) [3, ст.114].
Центр включает в себя не только исполнительную, судебную, законодательную власти, но так же и представительный орган Верхнюю Палату Федерального Собрания, Совет Федерации, отличает своеобразный дуализм: он одновременно является федеральным и представительным органом субъектов Федерации [21, ст.105]. Данный штрих, внесен едва ли не в последний день его доработки (согласно материалам Конституционного Совещания, непосредственно по инициативе Б. Н. Ельцина), окончательно прояснил облик оригинальной Российской модели разделения властей. Придание ей легитимности в ходе референдума 12 декабря 1993 года, разумеется, остановил дискуссии о значении ее отдельных компонентов.
Но порядок работы Совета Федерации, который заседает два раза в месяц, не способствует усилению его влияния [21 ст.105]. Совет Федерации был назван «спящим гигантом российской политики»[17].
Президент В.В. Путин, внес на рассмотрение Государственной Думе пакет законов, которые предусматривают реформирование всей вертикали власти, и в частности Совета Федерации, который должен стать полноценной верхней палатой, равной с Государственной Думой в законодательном процессе.
Б. Страшун предлагает включать бывших президентов в состав Совета Федерации, по итальянскому примеру [23,ст.148].
2.2 Федеративные договора
В 1993года были подписаны федеративные договора со всеми субъектами Российской Федерации (кроме Татарстана и Чечни). В 1993 году у президента была возможность пойти по пути строительства конституционной федерации. Но для этого необходимо создать механизмы реализации соответствующих положений Основного Закона. Президент же, пошел по другому пути [10, ст. 22]. Он пописал с Республикой Татарстан договор, в котором предоставлял данному субъекту Федерации полномочия, выходящие за рамки федеральной Конституции. Тогда подобное можно было как-то объяснить, ведь Татарстан не подписал Федеративный договор, и нужно было снять конфликт между Москвой и Казанью, длившийся к тому времени четыре года. Подписание отдельных договоров получило продолжение, в подписании последующих договоров с Башкортостаном, с Республикой Саха (Якутия), другими республиками, а с 1996 года с краями, областями, автономными округами [15, ст.21].
Это было одним из наиболее тревожных направлений развития российского федерализма за последние годы. Подобные соглашения стремительно подрывают авторитет федеральной Конституции. Зачастую двухсторонние договоры наделяют субъекты Федерации значительными правами по использованию природных ресурсов, расположенных на их территории, специальными налоговыми льготами. И другими политическими и социально-экономическими привилегиями [20, ст.10]. Все это объяснялось «политической целесообразностью». Замечу, что пик данных акций пришелся на период перед президентскими выборами 1996 года [15,ст.21].
Можно долго спорить, существовала ли реальная опасность отделения Татарстана от России. По мнению, Минтимира Шаймиева, благодаря этому договору была сохранена государственная целостность Российской Федерации [27,ст.15]. Но Борис Николаевич Ельцин подписал этот фактически конфедеративный договор. И в итоге мы имеем, 87 субъектов, конфедеративный договор с Татарстаном, а с Чечнёй вообще непонятно, а в составе Федерации или нет [10, ст.22].
По мнению, Лысенко, этот компромисс породил «дурную бесконечность». В Конституции записано, что «все равны». А один субъект стал «самым равным». Началась безумная гонка «за равность», которая продолжается уже пять лет. Около пятидесяти субъектов подписали договоры с центром, а остальные на очереди. Тот кто «бежал» среди первых, прихватили приличный мешок льгот [10, ст. 22], столь прибыльные отрасли, как добыча и переработка нефти, а так же производство электроэнергии, были выведены из-под юрисдикции центра и переданы в собственность субъектов. В результате подписания в июне 1995 года договора между центром и Республикой Саха (Якутия) в собственность республики перешло 26%добываемых алмазов на ее территории, 30% золотодобычи и несколько меньший процент запасов нефти и газа [20, ст.10]. По данным, приводимым А. Лавровым, совокупные налоговые потери Федерации, ставшие следствием заключения лишь четырех специальных бюджетных соглашений с Республиками Карелия, Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) составил 2.3% всех бюджетных поступлений 1994 года [14].
Из сорока договоров, подписанных к концу 1997года, 9 были подписаны с республиками, 4 с краями, 4 с автономными округами, и 23 с областями. Иные, так называемые мини-соглашения между регионами и отдельными министерствами [20,. ст. 10].
Вообще развитие договорных начал в регулировании отношений центра и регионов могло бы привести к относительной конфедератизации России. В договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в 1994-1995 годах осуществлялось перераспределение и предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Однако затем возобладало представление о верховенстве конституционных норм и недопустимости отхода в двухсторонних договорах от предусмотренной им вариантов разграничения.
Федеративным Договором, разграничиваются полномочия федеральных органов власти и органов государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации. При этом договор не может устанавливать, либо изменить конституционный статус субъектов Российской Федерации и в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленное статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Одновременно указывалось, что в договоре могли определяться предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными особенностями конкретного субъекта РФ. Очевидно, здесь имелось в виду пополнение перечня предметов совместного ведения за счет исключительной компетенции субъекта Федерации. Содержательную основную часть договоров должны были составить соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам ведения установленным в статье 72 Конституции и перечисленным в договоре [3, ст.116] .
Первые внутрифедеральные договоры с областями –с Калининградской и Свердловской – были одновременно последними «индивидуальными» договорами. Если Договор с Калининградской областью, по сути, дополнял Федеративный Закон от 22 января 1996 года «Об особой экономической зоне в Калининградской области», то Договор со Свердловской областью являлся своеобразной компенсацией Конституции, так и не созданной Уральской республики - в нем был установлен перечень предметов ведения. Все последующие договоры суть «шаблонные».
Отличительной особенностью Договоров 1996 года, являлось отсутствие прямых противоречий с Конституцией Российской Федерации. Если договорами 1994-1995 годов ст.71-72 Конституции Российской Федерации откровенно переписывались в нужном ключе, то договоры 1996 года, в основном, только дополняли и конкретизировали статью 72. В то же время имели место косвенной ревизии конституционных положений.
Договоры, подписанные в 1997 году ввиду практически полной идентичности содержания и структуры, можно назвать «договорами-клонами». Дополнение и конкретизация конституционных норм, а в ряде случаев и их ревизия, осуществлялись по единой модели («модифицированная» версия Договора со Свердловской областью).
В 1998 году были заключены договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москва.
Заключение договора о разграничении предметов ведения и полномочий с городом федерального значения Москвой было недопустимо. В статье 6 Устава города Москвы содержится положение, достойное того, чтобы его процитировать: «На основании статьи 66 Конституции Российской Федерации, в соответствии с определенным статьей 65 Конституции Российской Федерации статусом города Москвы как города Российской Федерации и как субъекта Российской Федерации, во исполнение требований статей 11, 32 и 131 Конституции Российской Федерации и настоящим Уставом устанавливается двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы - правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов». Насколько эта правовая конструкция соответствует Конституции РФ (ст. 12) и Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как представляется, должен решить Конституционный Суд РФ (если будет инициирован соответствующий запрос).
Что до Договора, то, во-первых, он фактически создает прецедент разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и муниципальным образованием, что не предусмотрено Конституцией. Во-вторых, в самом Уставе города Москвы отсутствует разграничение компетенции ее властных органов на компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это затрудняет разграничение полномочий властных органов города Москвы по конституционным и договорным предметам ведения.
Кроме того, что касается специфики города Москвы как столицы Российской Федерации, то Конституцией РФ предусмотрено принятие специального федерального закона (ч.2 ст. 70). И такой закон есть - Закон РФ от 15 апреля 1993 г. №4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации».
Положение закрепило, что договор о разграничении предметов ведения и полномочий не может устанавливать или изменять статус субъекта РФ, изымать или перераспределять конституционные предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, но может определять предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъекта (абзацы четвертый, пятый, восьмой п.4). Следовательно, признано допустимым договорное дополнение и конкретизация конституционного перечня предметов совместного ведения. Но с учетом региональной специфики.
Договоры 1998 года, как и все прочие, содержат ссылки на некие географические, природные, экономические, социальные, национально-культурные и иные особенности соответствующих субъектов РФ, предопределяющие предметы совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти соответствующих субъектов( преамбула и статья 2 договоров с Республикой Марий – Эл, Амурской, Воронежской, Ивановской, Костромской областями и с городом Москвой). И действительно - определенную часть договорных перечней составляют конкретные «специфические» предметы ведения. К примеру, в Договоре с Амурской областью- социально-экономическое развитие территории области, приравненных к районам Крайнего Севера(п. «д» ст.2) Но, помимо «специфических» предметов совместного ведения, в договорные перечни включены предметы совместного ведения, по сути, «универсальные», актуальные для всех субъектов Федерации, не связанные с какой-либо региональной спецификой. Разумеется, все «универсальные» предметы ведения считаются «специфическими». Ведь признать, что эти положения носят универсальный характер, а отнюдь не обусловлены спецификой соответствующих субъектов, - означает признать, что договоры составлены с серьезным нарушением требований Положения.
Договоры устанавливают перечни полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения.
Конституция РФ не предусматривает заключения соглашений о разграничении полномочий органов исполнительной власти, но это предусматривает Положение. Последние определяет соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий. В текстах договоров эта норма воспроизводиться, но дополняется оговорками о том, что соглашения могут быть заключены как одновременно с подписанием договоров, так и в любое время после их вступления в силу.
Из Положения также вытекает, что предметом соглашений о разграничении полномочий по договорным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, названным в договорах. Однако во всех договорах 1998 года фиксируется, что полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и соответствующих субъектах Российской Федерации по конкретным предметам совместного ведения, установленным Конституцией РФ и перечисленным в соответствующих договорах, определяется соглашениями, «если иное не установлено федеральным законодательством».
По сути, речь идет о параллельном договорном регулировании по предметам совместного ведения, о порядке, альтернативном (и противоречащем) предусмотренному законодательству.
Наделение полномочиями. Одним из видов соглашений о делегировании полномочий, прописанным в договорах, следует считать соглашения между органами исполнительной власти Российской Федерации и соответствующих субъектов Российской Федерации о на делении органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации полномочиями территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (ст. 11 Договора с Республикой Марий Эл. ст. 1 0 Договоров с Амурской, Воронежской, Ивановской, Костромской областями, ст. 12 Договора с городом Москвой).
При этом во многих договорах в перечнях предметов совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и соответствующих субъектов Российской Федерации отдельными положениями прописываются «согласованная кадровая политика» или «проведение согласованной кадровой политики». Как правило, идет речь о назначении (и освобождении от должности) руководителей федеральных предприятий, организаций, учреждений. Но в отдельных договорах в перечнях полномочий органов государственной власти Российской Федерации зафиксировано согласование с органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации кандидатур руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (п."ж" ст.4 Договора с Воронежской областью, ст.8 Договора городом Москвой).
Однако согласование кандидатур руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной ' власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации признано противоречащим Конституции РФ (ч.1 ст.78) Постановлением Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. №3-П подолу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области.
Следовательно, указанные положения договоров являются неконституционными
Бюджетные вопросы. Договоры 1998 года предусматривают возможность заключения соглашений, определяющих состав и размер доходов, поступающих в виде средств от федеральных налогов в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации, "если они прямо не установлены федеральным законодательством". Сторонами таких соглашений названы Правительство РФ и администрации (или правительства) соответствующих субъектов Российской Федерации.
Поскольку федеральный бюджет и федеральные налоги - конституционные предметы ведения Российской Федерации, полномочия по ним вообще не следует затрагивать в договорах. Договорное определение состава и размера доходов, (компенсации), поступающих в виде средств от федеральных доходов в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации, не предусмотренным в Конституции и федеральных законах.
В договорах устанавливается возможность сохранения и расширения объема льгот, некогда предусмотренных для всех субъектов Российской Федерации в законах о федеральном бюджете.
Данный вопрос должен решаться в едином порядке, через федеральные законы, возможно, через указы Президента РФ, но не путем партикулярного договорного правотворчества.
Подобные подходы к проблеме бюджетного федерализма – установление индивидуального порядка межбюджетных отношений между Российской Федерацией и соответствующими субъектами Российской Федерации ("исправление" Федерального бюджета) - противоречат конституционным принципам равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст.5) и единства экономического пространства Российской Федерации (ч.1 ст.8).
Вопрос о природных ресурсах. «Общие» формулировки договоров о разграничении полномочий по использованию природных ресурсов или разграничении государственной собственности на природные ресурсы посредством соглашений носят весьма условный характер. Они, по сути, либо дублируют, либо конкретизируют положения федеральных законов. Бесспорно, положения того же Закона "О недрах" или Водного кодекса нуждаются и в пересмотре, и в конкретизации. Но не лучше было бы издать единые федеральные законы о разграничении государственной собственности на природные ресурсы, о разграничении полномочий по использованию природных ресурсов? Конечно, рано или поздно это придется сделать. А пока: одним "конкретизация", а другим - "пробел в законодательстве"
Налоги и сборы. Согласно Конституции РФ, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п."и" ч. 1 ст.72); общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, а также система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, устанавливаются федеральным законом (ч.3 ст.75).
Принципы налогообложения и сборов, непосредственно предопределяемые Конституцией РФ, находятся в ведении Российской Федерации (п."а" ст.71). К ним относятся обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя единую налоговую политику (ч. 1 от.8, ст.74, п."б" ч. 1 ст. 114), единство налоговой системы (п."ж" ст.71 ), равное распре деление налогового бремени (ч.2 от.8, ст. 19, 57) и установление налоговых изъятий только на основе закона (ст.57).
Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997г., установлено, что перечень налогов субъектов Российской Федерации, содержащийся в Законе, носит исчерпывающий характер. Это означает, что субъекты Российской Федерации не вправе вводить надои и сборы, не упомянутые в Законе.
Под установлением налогов субъектов Российской Феде рации законодательными актами Российской Федерации следует понимать рамочное регулирование, основанное на положениях Конституции РФ. Установление налога субъектом Российской Федерации означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку исчерпывающий перечень налогов субъектов Российской Федерации порождает только право, но не обязанность установить налог. Установление налога субъекта Российской Федерации означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налоге обложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок.
Международные отношения. Договоры 1998 года закрепляют право соответствующих субъектов Российской Федерации выступать самостоятельно 1 по поручению органов государственной власти Российской Федерации участниками международных и внешнеэкономических связей, "если это не противоречит Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и международным договорам Российской Федерации", [ заключать договоры (соглашения) с административно - территориальными единицами иностранных государств, субъектами иностранных федеративных государств и иными иностранными партнерами (ст. 1 4 договоров с Республикой Марий Эл, Костромской областью и городом Москвой, ст. 13 договоров с Амурской, Воронежской и Ивановской областями). Фактически, речь идет об установлении ограниченной международной правосубъектности отдельных субъектов российской Федерации. При этом в договорах предусматривается координация субфедеральных международных и внешнеэкономических связей органами государственной масти Российской Федерации "в соответствии с федеральным законодательством".
Опережающее правотворчество и место договоров в правовой системе. Договоры 1998 года предусматривают право соответствующих субъектов РФ на «опережающее правотворчество» - осуществление собственного правового регулирования по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ до принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Зафиксировано, что при принятии федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации нормативные правовые акты соответствующих субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с первыми. Законы и иные нормативные правовые акты соответствующих субъектов РФ, не приведенные в соответствие с федеральным законодательством, применению не подлежат.
Не совсем понятно, для чего в договорах вообще прописываются эти нормы. По-видимому, их следует толковать как параллельные договорные гарантии. Ведь, во-первых, право субъектов РФ на «опережающее правотворчество» было признано еще в Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. №3-п по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской области. Во-вторых, приоритет федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации над законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ установлен в Конституции РФ (ч.5 ст.76) и не нуждается в дополнительном санкционировании. В-третьих, в других статьях договоров, в связи с попытками определения места договоров в правовой системе, конституционная иерархия нормативных правовых актов существенно корректируется, в результате чего возникает вопрос о юридической силе договорных норм в принципе.
Так, многие договоры устанавливают примат собственных норм над нормами законов и иных правовых актов соответствующих субъектов РФ, а также над нормами правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых в одностороннем порядке и противоречащих нормам договоров.
Отдельно указано, что если нормативными правовыми актами Российской Федерации, действие которых распространяется на все субъекты РФ, будут установлены права, льготы и преимущества для субъектов РФ, большие, чем установленные договорами, то в отношении соответствующих субъектов РФ применяются положения нормативных правовых актов Российской Федерации.
Но в целом договоры по-прежнему «помещены» между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Упрощенно, - договоры имеют приоритет над субфедеральным законодательством и актами федеральных органов исполнительной власти, но федеральные законы и, конечно, Конституция РФ имеют приоритет над договорами. Какова тогда юридическая сила договорных норм? Вопрос не такой простой, как кажется. С формальной точки зрения большинство договорных норм вообще не должны применяться. Но могут применяться и применяются. Иначе, зачем заключают такие договоры? Исключение подтверждает правило. Но исключение не должно отменять правило.
Не требует обоснований необходимость определенного дополнения и конкретизации конституционных положений, тем более что сама Конституция предполагает такую возможность. Однако любая индивидуализация федеративных отношений должна быть основана на некой существенной специфике конкретного субъекта Федерации. Специфике, требующей особого, отличного от общего, порядка и формы регулирования отношений. Внутрифедеральные договоры и 1994-1995, и 1996, и 1997-1998 годов, в основном, наделяют отдельные субъекты Федерации преференциями, льготами, дополнительными правами, имеющими универсальный характер. Безусловно, Договор с Республикой Татарстан и Договор с городом Москвой содержательно отличаются друг от друга. Но концептуально они тождественны. Формы разные - суть одна. Вместо принципа равноправия торжествует принцип «все равны, но некоторые более равны, чем другие». По большому счету ч.4 ст.5 Конституции Российской Федерации означает следующее: если какой-либо субъект Федерации тем или иным способом (федеральным законом, указом президента, договором, соглашением и т.п.) расширит свои права, то это автоматически распространяется на все остальные субъекты Российской Федерации. На практике этого, конечно, не происходит. И это правильно - ведь договорная ревизия федеральной Конституции, федерального законодательства - неконституционна сама по себе.
В настоящее время внутрифедеральных договоров заключено уже более полутора десятков. Важно отметить, что сейчас они заключаются со всеми типами субъектов Федерации, а не только с республиками. Таким образом, этот процесс несколько сглаживает проблемы, вызванные различиями в статусах между разными типами субъектов Федерации.
Заключение подобных договоров — один из путей построения новых федеративных отношений в России. Однако этот путь может сказаться и позитивно, и негативно на судьбах страны. Дело в том, что данный процесс может вылиться как в дальнейшие баталии за получение властных дополнительных полномочий через ослабление органов власти одного из участников процесса, так и, наоборот, в окончательное закрепление принципов построения России как истиной федерации и подведение правовой базы под успешное функционирование органов власти центра и органов власти регионов в своих сферах деятельности. Именно для того чтобы данный процесс пошел по второму пути, Президентом и был подписан вышеприведенный Указ. Этот документ призван создать единые условия и упорядочить процесс подготовки проектов и соглашений, а также других правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Исходя из содержания Указа, можно заключить, что федеральный центр всеми силами стремится сохранить единое правовое поле для формирования новых федеративных отношений, тем самым выбив питательную почву правового сепаратизма, процветающего во многих регионах России.
2.3 Органы государственной власти Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации
Единство системы государственной власти. Единство системы государственной власти является одной из гарантий государственной целостности Российской Федерации. Вместе с тем это единство является одним из важнейших проявлений суверенитета Российской Федерации.
Единство системы государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция этих органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы, принадлежащие к этой системе, не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимно исключающие друг друга правила поведения.
В Российской Федерации государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы: Президент, законодательные, исполнительные, судебные, а также государственные органы всех субъектов Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Система органов государственной власти основана не только на принципе разделения властей по горизонтали, т.е. между законодательной, исполнительной, судебной властями, но и по вертикали - разграничение предметов ведения и полномочий различных видов органов Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с органами власти субъектов Федерации.
Реализуя принцип разделения властей по вертикали, свойственный сегодня практически всем демократическим государствам, признавая при этом в достаточно широком масштабе права на самостоятельность субъектов Федерации. Российская Федерация тем самым не только значительно увеличивает круг реальных носителей власти, но и устанавливает разграничения их полномочий, т.е. создает систему, в которой орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов, и только вся система в своей совокупности реализует государственную власть в целом.
Следует также отметить, некоторые нюансы при осуществлении государственной власти:
- Органы законодательной власти субъектов Федерации в пределах ведения РФ и полномочий формируются и функционируют независимо от федеральных властей(хотя, и в рамках, жестко очерченных Законом), однако конституционное пространство их деятельности, определяемое разграничением компетенции(прежде всего нормотворческой), может оказаться и совсем небольшим, и весьма обширным.
- Органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, образуют единую систему с органами исполнительной власти РФ (ч.2 ст. 77 Конституции). Учитывая, что исключительная компетенция РФ и ее совместная с субъектами компетенция покрывает основной объем государственных функций, можно говорить о единой иерархической структуре исполнительной власти в масштабе всей страны.
При этом характер иерархической соподчиненности в исполнительной вертикали может оказаться разным, вплоть до хорошо знакомого с советских времен «двойного подчинения». В частности, Конституционный Суд полагает, что приоритетное значение в кадровом обеспечении органов исполнительной власти входящих в единую систему исполнительной власти в РФ имеет решение федерального органа исполнительной власти, возглавляющего соответствующую систему[3, ст.119].
Дополнительную неопределенность в отношении между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектами вносят ст.77 конституции, предусматривая возможность передачи федеральным органам исполнительной власти осуществление части своих полномочий исполнительным органам власти субъектов Федерации и органам исполнительной власти субъектов Федерации федеральным органам исполнительной власти на договорной основе (части 2,3 статьи 78). Одновременно статья 78 содержит предпосылки для усиления центральной единой системы исполнительной власти, предоставляя право федеральным органам исполнительной власти, осуществления своих полномочий создавая свои территориальные органы и назначать должностных лиц (ч.1)и возлагая на Президента и Правительство РФ обязанность обеспечивать в соответствии с Конституцией осуществление полномочий государственной власти на всей территории Российской Федерации.
Конституция не предусматривает формирование в субъектах Федерации судебных систем [3, ст.120]. Конституционный Суд, лишь отмечает, что «Конституция РФ не содержит положений, которые обосновывали бы создание вместо федеративных судов, осуществляющих гражданское, административное, уголовное судопроизводство в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах (статьи 118, 126, 127 Конституции РФ), иных судов, не относящихся к судебной системе Российской Федерации». Отсюда можно сделать принципиальный вывод о том, что федеральная Конституция не препятствует образованию судов субъектов Федерации, действующих наряду с федеральными судами – важно только, чтобы региональные суды образовывались при наличии соответствующей федеральной, законодательной основы [18, ст.24] . А статье 124 устанавливающий, что финансирование производятся только из федерального бюджета. [3, ст.120]
Вообще утверждая суды субъектов Федерации, федеральный закон «О судебной системе Российской Федерации» вступает в определенное противоречие с рядом положений Конституции, но одновременно обеспечивает реализацию принципа разделения власти на законодательную, судебную, исполнительную [3, ст.120].
Вместе с тем, необходимо подчеркнуть, что разграничение компетенции между органами власти Федерации и ее субъектов базируется на добровольном признании субъектами Федерации приоритета задач и целей Федерации а, следовательно, на ограничении субъектов в их правах.
В Российской Федерации все народы пользуются одинаковыми правами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях.
Народы Российской Федерации пользуются равными правами также на самоопределение, т.е. прежде всего на избрании своей формы государственности. В настоящее время в Российской Федерации идет процесс республиканизации, рост регионального национализма, этому свидетельствует, вынесенная на голосование идея образования Уральской республики, которая получила поддержку 84% населения области [20, ст. 9]. Органы государственной власти Российской Федерации стремятся прекратить этот процесс т.к. количество привилегированных субъектов Федерации продолжает расти [8, ст. 56]
В России строят «непонятную» федерацию с упорством, достойным, поистине, лучшего применения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
Принцип федерализма жизненно важен для интеграции Российского государства, отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием регионов: экономическим, национальным, историческим, социально-политическим, идеологическим. Уже в процессе перехода от прежней жестко централизованной экономики к хозяйственным рыночным отношениям быстро выявилась необходимость многих специфических форм и методов такого перехода. Федерализм призван стать твердой гарантией исторически сложившегося государственного единства России на основе общероссийского согласия. В многонациональной России федерализм способствует, с одной стороны, реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию их интересов с интересами всего общества. Особо следует подчеркнуть роль принципа федерализма в решении проблем, связанных с закреплением и осуществлением прав человека и гражданина.
Федерализм в его современном прогрессивном прочтении не противостоит ни идеям самоопределения народов и развития национальной государственности, ни интересам регионов, их стремлениям к повышению своей самостоятельности. Если федерализм основан на демократических принципах, на устоях правового государства, если он действительно гуманистичен, то тогда наиболее полно проявляются его достоинства: общий крупный рынок, свободное движение капиталов, товаров и услуг свобода передвижения людей; более благоприятные условия для взаимообмена достижениями науки, образования, культуры. Важно, однако, постоянно помнить, что достоинства федерализма проявляются не автоматически.
Судьбы российского федерализма находятся в руках нынешнего и будущих поколений. Очень важно, чтобы стабильность, устойчивость принципов, провозглашенных в Конституции 1993 года, сочетались с динамизмом их реализации, гибкостью и подвижностью применяемых форм и методов. С одной стороны, необходимо, чтобы были установлены и действовали надежные гарантии, препятствующие возрождению унитаристических, авторитарных начал в деятельности центра; субъекты Федерации должны чувствовать себя в безопасности от опасных переходов в системе управления. С другой стороны, федерализм должен иметь достаточный потенциал в противостоянии сепаратизму и безудержному регионализму. Как свидетельствует весь мировой опыт и особенно наша собственная история, ослабление федерации и ее распад не только несут с собой экономические и политические тяготы, но и прямо ведут к лишениям больших групп населения, нарушениям их жизненно важных прав и свобод. Федерализм, свободный от таких изъянов, способен выдержать испытания временем, а главное, улучшить жизнь людей.
Библиографический список
Асимметричность федерации/ Под ред. А.А. Захарова - М.; 1997. – 139с.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. /Под ред. Б.Н.Топорника. М.: Юрид. лит., 1995.-398с.
Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма// Журнал Конституционное право: восточное обозрение. –1999. № 4.- С.113-121
Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.Е.Кутафина. М.:Юрид. лит.,1996.-407с.
Закон Российской Федерации «О денежной системе Российской Федерации» от 25сентября 1992 года // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1992.- №43.- Ст.2406.
Закон Российской Федерации « О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991г. с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993г.// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992г. - №6.-Ст1112.
Закон Российской Федерации от 25 октября 1991г. «О языках народов РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.-1991. - №50. Ст. 1740.
Иванов В. Внутрифедеральные договоры 1998года: первые шаги в сторону индивидуализации федеративных отношений // Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-1999. №2(16).- С.47-57
Климов Н.Ю. Федерализм – это среда существования Российской Федерации // Журнал Российского права. –1997- №3- С. 162-170
Козлов Ю. В болоте суверенитетов // Российская Федерация сегодня. -1999. №19.- С.22-23
Комментарий к Конституции Российской Федерации./ Под ред. Б.Н.Топорника. М.:Юрид. лит.,1994. – 604с.
Конституции буржуазных государств. – М.: Наука,1982.- 287с.
Конституция Российской Федерации 1993. – М.: Наука.
Лавров А. Асимметрия бюджетного устройства России: проблемы и решения // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. -1997. №1(18).-С.40-49
Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституции России // Журнал Государство и право.1997. - №8. – С.14-20
Международное право в документах. – М.: Юрид. лит., 1992.– 209 с.
Миронов В. Shake-up in Moscow: Nothing Lasts forEver // Jamestown Foundation, Prism. 11(2). 1999, 6 April
Петров А. Судебная власть - необходимый элемент системы разделения властей на региональном уровне // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 1999. №4. – С. 23-28
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения и муниципальную собственность» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1992 . - № 3 –Ст.89.
Росс К. Республиканизация России: федерализм и демократия в переходный период // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 1999. № 4. – С. 9 -16
Савка Р. Российский регионализм, выработка политического курса и государственного развития // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 1999. №2. – С. 2-8
Сафаргалеев Д., Фуфаев С. Лики башкирской государственности // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. -1997. №2 (19).- С. 79-85
Страшун Б. Конституция России - среда обитания, требующая рационального использования Конституционное право: восточноевропейское обозрение. -1999. №4.-С.145-148
Уитмор Б. Power Plays in the Provinces // Transitions September 1998. C. 72
Усс А. Укреплять Федерацию - наша общая задача // Федерализм. -1999. №2.
Усс А. Формула равноправия // Российская Федерация сегодня. -1999. №18. –С.16-18
Шаймиев М. Центр и регионы: кто за что отвечает? // Российская Федерация сегодня. - 1999 №4.-С.15
Фарукшин Н.Х. Федерализм и демократия: сложный баланс // Полис – 1997 - №6. С.31-39.
Хропанюк В.Н. Теория государства и права – М.:Бек, 1995. – 384с.