Место общественности в экологическом мониторинге

Место общественности в экоологическом мониторинге

Основные задачи общественного экологического мониторинга

Вернемся к приведенной выше классификации видов мониторинга, рассмотрев ее с точки зрения возможности участия общественности в каждом из этих видов и потребности в таком участии (табл. 8).

Далеко не все задачи, которые выполняет экологический мониторинг, целесообразно ставить перед собой общественности. С нашей точки зрения, основная цель, которую должен преследовать общественный экологический мониторинг, — повышение доступности экологический информации для общественности. Повышение доступности достигается как путем нарушения государственной монополии на информацию, так и путем получения дополнительных сведений, которыми не располагают государственные службы, а также с помощью обобщенного анализа всей доступной информации и адаптации ее для различных типов аудитории. Отметим, что такая постановка цели приводит к необходимости обращаться в тексте к видам деятельности, которые выходят за рамки классического понятия мониторинга, но тесно связаны с ним.

Как правило, общественный экологический мониторинг организуется с целью принятия активных мер. В некоторых случаях общественные организации предполагают обращение в органы власти, в других — пытаются оказывать давление на предприятия; иногда планируются прямые действия, направленные на улучшение состояния объекта наблюдений. В этом смысле можно говорить, что общественный экологический мониторинг неразрывно связан с общественным экологическим контролем и служит информационной базой последнего.

Таблица 8. Классификация видов мониторинга и возможности общественного участия

Виды мониторинга	Объекты наблюдений и оценки	Возможность общественного участия
Мониторинг источников воздействия и отходов	Сбросы, выбросы, размещение и удаление отходов, использование ресурсов и готовой продукции	При правильной организации общественный экологический мониторинг источников воздействия может оказаться очень эффективным. Мощная приборная база далеко не обязательна: многие задачи могут решаться простейшими методами, в том числе и не требующими специального оборудования (визуальные наблюдения, фотодокументирование и т.п.)
Мониторинг факторов воздействия	Физические, химические, биологические факторы воздействия	Эффективность этого вида мониторинга также может быть достаточно велика. Обычно требуется некоторое обору-дование. Выбор оборудования зависит от задач, которые ставит перед собой группа
Мониторинг состояния биосферы	Геофизический мониторинг (атмосфера, океан, поверхность суши с реками и озе-рами); биологический мониторинг (биота)	Некоторое место для общественных действий все же имеется и здесь — прежде всего в части защиты биоты в зонах интенсивного воздействия. Однако в целом эффективность общественного мониторинга на этом уровне невелика

Наиболее эффективно, с нашей точки зрения, общественный экологический мониторинг может выполнять такие функции, как:

Создание альтернативного информационного канала; повышение оперативности экологического контроля и эффективности оповещения населения о происшествиях и чрезвычайных ситуациях.
Наблюдение за объектами, которые либо не включены в программы мониторинга государственных природоохранных служб, либо описываются недостаточно полно.
Привлечение внимания к проблемам, которые ранее не были обозначены (по разным причинам).
Развитие экологического образования и просвещения.

Особого упоминания заслуживает новая, но, с нашей точки зрения, перспективная задача общественного мониторинга. Речь идет о постпроектном анализе — оценке реальных экологических последствий осуществления проекта и соотнесения их с воздействиями, предсказанными на этапе разработки проекта.

Альтернативный информационный канал

Несмотря на улучшение ситуации в области доступности экологической информации, многие общественные организации ставят вопрос о сложностях получения необходимых сведений. На смену понятиям государственной секретности, как правило, приходят мотивы коммерческого характера. Государственные органы часто не предоставляют необходимые материалы, ссылаясь на высокую стоимость информации. Подобные проблемы возникают как между государственными органами и общественностью, так и между государственными службами, относящимися к различным ведомствам. В качестве весьма эффективной меры против подобных злоупотреблений можно рекомендовать создание альтернативных каналов получения и распространения информации, одним из которых является общественный экологический мониторинг. Опыт показывает, что как только в регионе появляется альтернативный информационный канал, степень закрытости информации, ее "коммерческая стоимость" немедленно снижаются. Создавая такой канал, неправительственным организациям не следует концентрировать усилия на сборе большого количества собственных данных. Как правило, анализ имеющихся сведений может принести гораздо больше пользы. Сбор собственных данных необходимо осуществлять только при отсутствии доступной информации, выявляя ключевые проблемы и "болевые точки".

Чрезвычайные ситуации

Одним из перспективных направлений развития общественного мониторинга является использование его для оперативного получения необходимых сведений в случае аварийных ситуаций. Анализ системы государственного мониторинга показывает, что аппаратурные возможности соответствующих служб далеко не всегда соответствуют сложности задач, которые они призваны решать. Это приводит к необходимости отправки проб на анализ в другие регионы, что резко снижает оперативность не только мониторинга, но и контроля, особенно необходимого при аварии. Кроме того, нередко природоохранительные органы различных областей не имеют тесного контакта между собой, и получение адекватной картины загрязнения затруднено административными барьерами. Поэтому возможности оперативного реагирования (если таковыми располагает общественная организация) позволяют более эффективно управлять ситуацией и способствуют укреплению сотрудничества с государственными органами.

Более того, именно в случаях аварийного загрязнения имеет место практика замалчивания официальными службами истинных размеров бедствия. В этом случае независимая информация обеспечивает тот самый альтернативный канал, который необходим для нарушения монополии на информацию.

Объекты общественного мониторинга

Следует отметить, что общественный экологический мониторинг не может рассматриваться как инструмент для изучения глобальных проблем. И дело не только в том, что для адекватного решения задач фонового мониторинга, поставленных в сети ГСМОС, требуется привлечение особых ресурсов (в частности, предполагается ведение многолетних наблюдений). Причина этого носит практический характер — рычаги воздействия на глобальные процессы (кроме образовательных в широком смысле этого слова) в большинстве случаев находятся вне досягаемости конкретного сообщества, живущего в данной местности. Даже возможности непосредственного влияния на региональные проблемы зачастую ограничены. Поэтому общественный мониторинг оказывается эффективным тогда, когда, следуя известному изречению, думают глобально (или в границах региона в целом), но действуют локально. Характерным примером таких локальных объектов общественного мониторинга являются малые реки.

Малые реки: кто, если не общественные организации?

Наблюдения за состоянием малых рек — одно из наиболее актуальных направлений работы общественных организаций, планирующих развитие деятельности в области экологического мониторинга. Как уже упоминалось, подавляющее большинство малых рек не входит в программы наблюдений, реализуемые государственными службами. В то же время, проблемы уменьшения стока и загрязнения малых рек стоят чрезвычайно остро, а источники воздействия в малом водосборе проще определить и исследовать. При этом загрязнение больших рек во многом зависит от состояния сети их притоков. Более того, именно изучение состояния малых рек может стать ключом к оценке вклада диффузных, площадных источников загрязнения (таких, например, как поверхностный сток с сельскохозяйственных угодий).

И наконец, именно в отношении малых рек местное население имеет достаточно рычагов, чтобы реально повлиять на принятие контрольных мер и, тем самым, способствовать улучшению их состояния. Воспитательный и образовательный потенциал местных наблюдений и трудовых акций (например, по расчистке русел малых рек) огромен.

В районе И. характерной проблемой (типичной не только для бассейна реки И.!) является загрязнение малых рек поверхностным стоком с частных огородов. При этом многие участки возделаны вплотную к урезу воды. Поскольку перенос огородов в другое, более подходящее место в существующей ситуации невозможен, было принято ком-промиссное решение — устройство охранной буферной зоны. Поскольку некоторые жители сбрасывали в речку бытовые отходы, на специально организованных субботниках школьники засадили берег реки колючим кустарником. Это частично защитило водоток от загрязнения.

Объекты местного масштаба

Пример с малыми реками демонстрирует еще одно важное свойство общественного мониторинга — возможность реагировать на конкретные потребности местного населения.

Характерной чертой государственного экологического мониторинга, вытекающей из его иерархической структуры, является своего рода "автономность", отсутствие ориентации на непосредственные нужды жителей региона. Так, мониторинг качества природных вод, осуществляемый Росгидрометом, в основном ограничивается наблюдениями в фиксированных створах. При этом реальный интерес для жителей региона представляет качество воды в ближайшем водоеме. Даже при расположении створа на участке, интересующем местное население, сотрудники первичного пункта наблюдений не могут предоставить жителям интерпретированную информацию о состоянии водного объекта. Функции первичного пункта наблюдений сводятся к определению установленного набора параметров и его регистрации в заданном формате; при передаче этих данных в региональный пункт может потеряться информация, принципиально важная для интерпретации данных, но не укладывающаяся в жесткую форму отчетности¹.

Санэпиднадзор и организации, осуществляющие эксплуатацию систем водоснабжения, организуют наблюдения за качеством питьевой воды в местах водозабора, перед поступлением в распределительную сеть, а также в точках водоразбора наружной и внутренней водопроводной сети. Эти организации, как правило, не располагают сведениями о качестве воды в конкретных жилых зданиях. Весьма ограничены данные, характеризующие состав воды в системе нецентрализованного водоснабжения. Граждан же вполне закономерно интересует информация о том, какая вода поступает в их дома. Отметим, что при сегодняшнем состоянии разводящих сетей многие параметры, характеризующие состав питьевой воды у потребителя, определяются вторичным загрязнением в этих сетях (вызванным негерметичностью, коррозией водопроводов и т.п.) Подобные ситуации предоставляют широкое поле для организации результативного общественного мониторинга.

Общественные организации ставят проблему

Суперэкотоксиканты

Сравнительно недавно в массиве загрязняющих веществ стали выделять понятие суперэкотоксиканты — вещества, которые в малых дозах способны оказывать выраженное индуцирующее (усиливающее) или ингибирующее (угнетающее) действие на ферменты. В их число входят диоксины и дибензофураны, полихлорированные и полибромированные бифенилы, бензантрацены, нитрозамины, нафтиламины и другие органические вещества. Кроме того, к разряду суперэкотоксикантов часто относят радионуклиды, некоторые тяжелые металлы (ртуть, кадмий) и металлоиды (мышьяк, селен), хлор- и фосфорорганические пестициды, являющиеся потенциальными мутагенами и канцерогенами (веществами, вызывающими соответственно мутации и онкологические заболевания) [29].

Суперэкотоксиканты характеризуются чрезвычайной стойкостью в окружающей среде и практическим отсутствием предела токсичности (сверхкумуляцией). В тех или иных концентрациях они присутствуют во всех средах, циркулируют в них и через компоненты окружающей среды проявляют свое действие на человека, вызывая мутагенный, канцерогенный эффекты, подавляя клеточный иммунитет, поражая внутренние органы и приводя к истощению организма [29].

Проблема диоксинового загрязнения в регионе А. была впервые обозначена Хельсинской комиссией, проводившей плановые обследования предприятий целлюлозно-бумажной промышленности в рамках межгосударственного соглашения по Балтийскому морю. Регион А. был выбран в качестве фонового. Исследования, выполненные Баварским институтом чистой воды, показали, что содержание диоксинов не только в сбросах ЦБК, но и в объектах окружающей среды, расположенных на территории регионального центра, намного превышает фоновые значения и представляет опасность для здоровья.
Государственные органы приняли к сведению этот факт. Однако никаких мер не последовало. Только благодаря широким исследованиям, проведенным одной из общественных организаций, эта проблема была остро поставлена не только на региональном, но и на федеральном уровне.

Гигиенические нормативы для некоторых суперэкотоксикантов приведены в разделе 2.5 Приложения 2.

Неудивительно, что в последнее время внимание общественности привлечено к проблеме загрязнения окружающей среды суперэкотоксикантами. Эта проблема нова и для государственных служб. Осуществление мониторинга суперэкотоксикантов, оценка загрязнения и разработка методических подходов к выяснению их влияния на природную среду проводятся на международном уровне, так как для определения многих из этих веществ в природных объектах и биотканях необходимы согласованные действия и исключительно высокая квалификация специалистов-аналитиков. К сожалению, весьма немногие организации России располагают необходимыми условиями (особо чистыми лабораториями, оборудованием) для определения суперэкотоксикантов. Общественным организациям, свободным в выборе приоритетов и обращающим внимание на наиболее острые экологические проблемы, нередко удается найти независимые источники финансирования для постановки и решения самых сложных задач. Исследования, предпринятые по инициативе общественности, иногда вскрывают проблемы, которые в рамках государственной системы мониторинга могут оставаться вне поля зрения долгие годы.

"Межведомственные" проблемы

Иногда от внимания государственных органов ускользает проблема, находящаяся "на стыке" сфер ответственности различных ведомств. Знакомство с конкретной ситуацией, свобода от жесткой регламентации позволяют общественным организациям выявлять подобные проблемы.

Сотрудники заповедника О. приняли решение о развитии экологического туризма и расширении гостиницы, ранее предназначенной для приема небольшого числа ученых. Общественная организация поставила задачу оценки влияния возросшего объема хозяйственно-бытовых сточных вод на состояние малой реки. В число изучаемых параметров были включены формы азота и фосфора, а также содержание остаточного хлора. Было показано, что интенсивно хлорируемый в летнее время септик (точнее, просто яма в песчаном грунте, спланированная как первичный отстойник) выступает в качестве недопустимого источника загрязнения охраняемого водного объекта.
До получения информации от общественной организации региональные природоохранительные службы не предполагали организовывать какие-либо измерения, устанавливать контрольный створ, так как заповедник рассматривался в качестве научно-исследовательского объекта, включенного в сеть мониторинга MAB и осуществляющего собственную программу наблюдений.

Общественный экологический мониторинг: образовательная функция

Образовательный и воспитательный потенциал общественного экологического мониторинга очень велик. В данном случае экологическое образование и просвещение мы понимаем в самом широком смысле. Правильно организованная деятельность общественности в области экологического мониторинга способствует повышению уровня экологического образования всех участников общественного диалога — населения, руководителей и рядовых сотрудников предприятий, представителей государственной власти. Общественные органи-зации могут с успехом ис-пользовать должным образом интерпретированную информацию о состоянии окружающей среды для формирования осоз-нанной, экологически грамотной позиции общества в целом. С другой стороны, подобная деятельность не входит непосредственно в обязанности государственной службы мониторинга и региональных комитетов по экологии. Отсутствие достоверных данных о состоянии окружающей среды на местном уровне, поданных в доступной форме, создает информационный вакуум, который часто заполняется слухами, небрежно представленными исследованиями, непонятными данными и просто не имеющими никаких реальных оснований опусами. Правильно организованный общественный экологический мониторинг способен заполнить этот вакуум, обеспечивая не только получение необходимой информации и представление ее в доступной форме, но и создавая для граждан реальную возможность участия в наблюдениях и контрольных мероприятиях. Отметитм, что именно в связи с образовательной функцией особую важность приобретают вопросы представления полученной информации для широких кругов общественности (подробнее об этом см. в следующих разделах).

Общественная организация построила программу мониторинга малой реки П. так, чтобы описать воздействия основных организованных источников. Наблюдения выполняли учителя школ района и школьники. При изучении курсов химии, биологии и географии учителя использовали местные примеры, информацию, полученную самими школьниками.
Накопив убедительный массив данных, общественная организация провела определение свободного хлора в сбросе предприятия текстильной отрасли в присутствии представителей природоохранительных органов. С помощью информации, полученной общественностью, удалось убедить руководство предприятия провести экологическое аудирование. На основе результатов аудирования предприятие сформулировало принципы своей экологической политики, предусматривающие, в частности, переход к технологии бесхлорного отбеливания. Результаты мониторинга легли также в основу программы занятий для сотрудников предприятия.

Следует обратить внимание на то, что образовательные функции общественного экологического мониторинга не обязательно ограничиваются работой с населением. Общественная организация, имеющая достаточный уровень технической подготовки и умеющая работать с информацией, может использовать общественный экологический мониторинг как инструмент подобной работы и с лицами, принимающими решение, и с представителями производственного (коммерческого) сектора.

Общественность города В. была серьезно озабочена проблемами ртутного загрязнения окружающей среды, связанного с деятельностью одного из крупнейших предприятий химической промышленности, расположенного на территории города. В газетах стали появляться публикации, посвященные загрязнению территории города и области и связанным с этим заболеваниям. К сожалению, застарелая проблема привела к острой конфронтации между производителями, госслужбами и общественностью. Каждый из участников дискуссии оперировал собственными данными, не анализируя другую доступную информацию. В публикациях появлялись "гигантские шары ртути на поверхности реки" и "мутант, горестно взглянувший на председателя областного комитета по охране природы и тут же издохший". В целом такая ситуация, естественно, не способствовала поиску реальных путей решения проблемы, лишь раздражая все вовлеченные стороны и нагнетая обстановку в регионе.

Постпроектный анализ

Термин постпроектный анализ тесно связан с понятием оценки воздействия на окружающую среду. Постпроектный анализ включает независимые квалифицированные анализ и оценку экологической и эколого-экономической эффективности реализованных решений в сравнении с проектными данными и материалами экологической экспертизы. Хорошо известно, что серьезной проблемой любого исследования, связанного с оценкой экологических последствий намечаемой деятельности, является существенная неопределенность в области предсказания воздействий. Именно постпроектный анализ дает возможность проверить правильность предсказаний, служит своего рода обратной связью, необходимой для развития практики оценки воздействия на окружающую среду в целом.

В то же время в России этот механизм практически не развит. После того, как проект разработан и получил положительное заключение государственной экологической экспертизы, инициатор приступает к его реализации. С некоторой долей условности можно сказать, что в этот момент у проекта начинается новая жизнь, весьма слабо связанная со стадией его разработки. Экологические последствия его реализации (теперь уже реальные, а не потенциальные) попадают в ведение государственных органов, ответственных за экологический мониторинг и контроль. При этом не существует механизма, обеспечивающего передачу этим органам контроля за выполнением решений, принятых на этапе согласования проекта. По этой причине рекомендации эксперт-ной группы, проводившей оценку воздействия на окружающую среду, так же, как и рекомендации (замечания) государственной экологической экспертизы, могут не выполняться в ходе реализации проекта. Авторам брошюры не известно ни одного случая, когда был бы проведен полный постпроектный анализ, который бы позволил систематическим образом оценить корректность выводов, сделанных на стадии подготовки проекта и экологической экспертизы, соответствие этих предсказаний реальным последствиям деятельности.

До некоторой степени отсутствие постпроектного анализа могло бы быть восполнено общественными организациями в рамках программ общественного экологического мониторинга. В частности, чрезвычайно важно было бы проверять выполнение рекомендаций экологической экспертизы на стадии реализации проекта. Только при наличии механизма подобных проверок можно говорить о реальной эффективности экспертизы. Участие общественности в постпроектном анализе особенно важно в связи с общественной экологической экспертизой. Такое участие позволило бы избежать ситуации, когда изменения, внесенные в проект в результате общественной экспертизы или других действий общественности, попросту игнорируются при осуществлении проекта.

Общественный экологический мониторинг и контроль: правовые аспекты

Понятия общественного экологического мониторинга и контроля формировались в нашей стране долго и трудно. Многолетние традиции закрытости экологической информации и секретности всех сведений, относящихся к загрязнению окружающей среды, наложили определенный отпечаток на отношение различных слоев общества к деятельности, связанной с общественным экологическим мониторингом. Немногим более десяти лет назад деятельность по общественному экологическому мониторингу трудно было даже представить, а прямые измерения загрязнения окружающей среды могли рассматриваться как преступление.

В настоящее время ситуация существенным образом изменилась. Понятие общественного экологического контроля и его задачи определены Федеральным Законом "Об охране окружающей природной среды" [24].

Статья 72. Общественный экологический контроль.

1. Общественный экологический контроль осуществляется профессиональными союзами РФ и иными общественными объединениями, трудовыми коллективами, гражданами и ставит своей задачей проверку выполнения требований настоящего Закона министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их форм собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами.

2. Порядок проведения общественного экологического контроля регулируется настоящим Законом, законодательством о профессиональных союзах РФ, трудовых коллективах, общественных объединениях.

Поскольку общественные экологические организации часто используют в своей работе санитарно-гигиенические нормативы, полезно также помнить о правах общественного контроля, закрепленного Законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" [30]:

Статья 35. Общественный экологический контроль..

Общественные объединения граждан в соответствии с уставами и другими нормативными актами, регулирующими их деятельность, вправе осуществлять общественный контроль за выполнением установленных санитарных правил и о его результатах информировать учреждения Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.

Статья 36. Взаимодействие при осуществлении государственного и ведомственного санитарно-эпидемиологического надзора, производственного и общественного контроля.

Деятельность специальных служб министерств и ведомств, предприятий, организаций и граждан, обеспечивающих ведомственный санитарно-эпидемиологический надзор, производственный и общественный контроль в соответствии со статьями 33–35 настоящего Закона, осуществляется во взаимодействии с органами и учреждениями Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.

Организациям, работающим в области общественного экологического мониторинга, полезно также помнить о существовании Закона "О об обеспечении единства измерений" [31]. В сферу действия Закона попадают все организации (независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности), ведущие работы в области охраны окружающей среды (статья 13). Закон предписывает для проведения всех видов измерений, подпадающих под действие этого закона, использовать только аттестованные методики измерений (статья 9). Средства измерений, используемых для работ в области охраны окружающей среды, должны быть допущены в установленном порядке к применению в РФ (статья 8), а также проходить периодическую поверку (статья 15). Подробнее метрологические аспекты проведения измерений описаны в следующих разделах.

Разумеется, это не означает, что общественный экологический мониторинг должен осуществляться только с использованием аттестованных методик. Полуколичественные или даже качественные методы могут быть использованы в образовательных целях, для привлечения внимания населения или властей к той или иной проблеме. Тем не менее, следует ясно понимать, что принятия конкретных административных решений практически можно добиться только на основе данных, полученных при помощи аттестованных методик.

Примечания

¹ Эта ситуация создает возможность «мониторинга без измерений», когда роль общественной организации состоит в корректной интерпретации данных, полученных государственными органами, и предоставлении их общественности.