Территориальная организация власти в России: история и современность

МОРДОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
им. Н.П. Огарева
ИСТОРИКО-СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

кафедра регионоведения и политологии

КУРСОВАЯ РАБОТА

ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ В РОССИИ:
история и современность

Автор: Ганюшкина Т.В.
студент 1-го курса 103 группы
з/о специальность регионоведение
Руководитель: Доленко Д.В.

Саранск, 1999

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Формирование власти в России в IX-XVII вв. 4

1.1. Раннефеодальное государство 4

1.2. Феодально-раздробленное государство 5

1.3. Московское княжество в XIII-XV вв. 6

1.4. Сословно-представительная монархия 6

2. Территориальная организация власти в России в XVIII-XIX вв. 7

2.1. Формирование системы власти в XVIII в. 7

2.2. Эволюция системы власти в XIX в. 9

3. Территориальная организация власти в Советское время 11

4. Территориальная организация власти современной России 13

4.1. Проблемы организации территориальной власти в современной России, разграничение

полномочий и предметов ведения 13

4.2. Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации 15

4.2.1. Законодательная власть 16

4.2.2. Исполнительная власть 16

4.2.3. Судебная власть 18

5. Организация местного самоуправления 18

Заключение

Россия на протяжении многих веков прошла множество важнейших этапа развития: раннефеодальное государство, феодально-раздроблен­ное государство, централизованное государство, сословно-представи­тельная монархия, абсолютная монархия, конституционная монархия, со­ветский строй, современная федеративная республика. Государство во все времена осуществляет свою власть на всей территории посредством государствен­ных органов. Органы государственной власти являются од­ним из кана­лов осуществления власти, кроме того, существует и дру­гой канал — органы самоуправления. Естественно, что на протяжении столь дли­тельного исторического периода в государстве не могла по­стоянно действовать одна система органов власти. Но на определенных исто­рических отрезках прослеживается преемственность в системе тер­ри­ториальной организации органов власти.

Тер­риториальный принцип управления, имеет целью приближение органов власти к населению и управляемым территориям. Территори­аль­ное управление и организация территориальной власти федератив­ного государства отождествляется с управление в административных границах ее субъектов и от­части местного самоуправления. Система местных ор­ганов государственной власти и орга­нов местного самоуправления строится в России в соответствии с по­литико-терри­ториальным и ад­министративно-территориальным устройст­вом. До 1917 г. в администра­тивно-территориальном отношении Россия была унитар­ным государством. Существовали в тот период только тер­ритори­ально-административные единицы, политико-территориальные — отсут­ствовали. В основных чер­тах это административно-территориаль­ное деление сложилось в XVIII в. благодаря реформам Петра I, спо­соб­ствующих упорядочению терри­ториальной организации государства. Страна была разделена на восемь губернией, которые делились на уезды. Такое административно-террито­риальное деление служило осно­вой для осуществления управления и ор­ганизации системы власти на местах. К концу XVIII в. число губерний увеличилось до 20 как за счет расширения территорий России, так и путем разделения некото­рых старых губерний. В системе администра­тивно-территориального деления было выделено новое, промежуточное звено, — провинции в количество 50 единиц. Укрепление централизован­ной власти и усиле­ние административного аппарата на местах во вре­мена Екатерины II потребовало разделение страны на более мелкие тер­риториальные еди­ницы — 40 губерний. Увеличилось и количество уез­дов. В последствии система административно-территориального деления существенных из­менений не претерпела. С присоединением к России но­вых территорий создавались новые губернии и уезды, которые позднее разделились на более мелкие единицы — волости. В начале XX в. коли­чество губерний достигло 68, а уездов — 687. Кроме того, на окраин­ных территориях образовалось 14 областей на правах губерний.

В годы советской власти административно-территориальное деле­ние Российской империи (губерния — уезд — волость) постепенно была заменена новыми административно-территориальными единицами область (край) — район. Система органов государственной власти строилась в соответствии с политико-территориальным делением (которое включало 15 союзных республик) и административно-территориальным делением со­юзных республик, в состав которых входили национально-политиче­ские образования (в виде автономных республик, автономных областей и ав­тономных округов). В России установилась не имеющая аналогов в мире система органов государственной власти, на основе принципа полновла­стия и верховенства Советов, исключающая принцип разделе­ния вла­стей.

После распада СССР перед Россией встала сложная задача рефор­мирования российской государственности, выстраивания новой системы территориального управления. Территориальное управление в современ­ной России осуществля­ется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. То есть территориальное управ­ление представляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и местного самоуправления по ру­ководству на данной территории. Основу государственного управления составляет организация системы органов власти, закрепленная нормами конститу­ционного и административного права. Через эти органы власти осуще­ствляется активное влияние государства на экономические и со­ци­ально-культурные процессы.

Многообразие региональных проблем, их специфика и своеобразие предполагают особенности социально-экономического развития и задач, стоящих перед органами власти на конкретных территориях. Эти об­стоятельства неизбежно влияют либо на систему органов власти, либо на их структуру, состав функций и полномочий. Не смотря на спе­ци­фику территориальной организации власти на территории Рос­сийской Федерации, ее организация не должна противоречить Кон­ститу­ции и законодательству Российской Федерации.

1.Формирование власти в России в IX-XVII вв.

Русь на протяжении IX-XVII вв. прошла четыре важнейших этапа развития государственной власти:

раннефеодальное государство, с неразветвленной великокняжеской властью и большим количеством свободных землевладельцев;

феодально-раздробленное государство, характеризовавшаяся замкну­тостью регионов, распадом единой территории и различными систе­мами власти;

централизованное государство, представлявшее собой механическое объединение некогда разрозненных земель под властью сильного мо­нарха, но имевшего сильную оппозицию в лице региональной власти;

сословно-представительная монархия, отличавшаяся укреплением со­циальной опоры трона, формированием предпосылок абсолютной мо­нар­хии.

Естественно, что на протяжении столь длительного исторического пе­риода система органов государственной власти и территориального управления неоднократно менялась.

1.1.Раннефеодальное государство

Государственный строй Киевской Руси можно определить как ран­нефеодальную монархию. Во главе стоял киевский великий князь. В своей деятельности он опирался на дружину и совет старейшин. Управ­ление на местах осуществляли его наместники (в городах) и во­лостели (в сельской местности).

Великий князь находился в договорных или сюзерено-вассальных отно­шениях с другими князьями. Местные князья могли принуждаться к службе силой оружия. Усиление местных феодалов (XI-XII вв.) вызывает по­явление новой формы и нового органа власти — “снема”, т.е. фео­даль­ного съезда. На таких съездах решались вопросы войны и мира, разде­ления властей, вассалитета. Отношения сюзеренитета-вассали­тета ста­вили всех подчиненных князю феодалов в положение служилых людей. Крупные феодалы — землевладельцы пользовались большой авто­номией.

Местное управление осуществлялось доверенными людьми князя, его сыновьями и опиралось на военные гарнизоны, руководимые тысяц­кими, сотниками и десятскими. В этот период продолжает существо­вать чис­ленная или десятичная система управления, которая зароди­лась в не­драх дружинной организации, а затем превратилась в во­енно-админист­ративную систему. Ресурсы для своего существования местные органы управления получали через систему кормлений (сборы с местного насе­ления). Существовал Совет, состоящий из бояр и “княжих мужей”. От­дельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хо­зяйства осуществляли тиуны и старосты. Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства.

В раннефеодальной монархии важную государственную и политиче­скую функцию выполняли народные собрания — вече. История не сохра­нила подробных сведений о законодательном процессе. Но очевидно, что в силу монархической природы государства, он не мог иметь иную форму, нежели форму актов великокняжеской власти. В Киевском госу­дарстве вече не могла претендовать на роль независимой законода­тельной власти. Чего нельзя сказать о Новгороде, который не испы­тал в полной мере характерной для Руси княжеской власти. Это соз­дало благоприятные возможности для развития демократических форм управле­ния, в том числе и унаследованного от догосударственного периода развития — новгородского вече. Среди историков нет един­ства в оценке полномочий вече. Многие считают его законодательным органом, который мог принимать решения именем Великого Новгорода. [4, с.34]

Участниками вече принимались решения, которые сами же выполняли на местах с помощью местного самоуправления. Местное самоуправление выступало в качестве опоры центральной власти на местах, поэтому центральная власть поддерживала и укрепляла его во всех отношениях. Взаимодействие с центральной властью состояло и в том, что в состав общегородского вече обязательно входили представители частей стар­шего города, улиц, общин, пригородов. Структура и содержание мест­ного самоуправления оставались прежними — общинным, т.к. русская земля продолжала еще состоять из крупных и мелких общин, находив­шихся в более или мене тесной связи друг с другом. Городами тогда назывались те главные крупные общины, к ко­торым примыкали мелкие общины. Они делились на старшие города и пригороды. Города имели внутреннее административно-территориальное деление. [10, с.20]

В.О. Ключевский писал: “Новгородское и псковское общество мо­заически сложено было из местных мелких миров, которые входили в со­став более крупных, а из последних составлялись еще более круп­ные союзы. Каждый из них пользовался известной долей самоуправле­ния, имел свою администрацию, своего старосту. Так, Новгород неза­висимо от административно-топографического деления на концы, сотни, улицы, слободы, посады, делился еще на социальные слои, представлявшие по­добие сословий”.¹ Из этого следует, местное само­управление носило не единообразный характер даже на территории од­ного города. Наряду с территориальным и производственным факторами присутствовал еще и со­словный. Территориальной основой местного общинного самоуправления являлись младшие города, пригороды, селе­ния, волости, погосты.

Органы местного крестьянского самоуправления оставалась тер­ри­ториальная община — вервь. В ее компетенцию входили земельные пре­делы (перераспределение земельных наделов), полицейский надзор, на­логово-финансовые вопросы, связанные с обложением податями и их рас­пределением, решение судебных споров, расследование преступле­ний и исполнение наказаний. Сельские общины Руси делились на села и по­чинки, а несколько сел и починков, составляли новые центры, подчи­ненные городам, и назывались волостями.

Местное самоуправление осуществлялось выборными должностными лицами, которых избирало соответствующее вече (старосты общин, ста­росты улиц, сельские, волостные старосты и т.д.). Старосты выполняли распорядительно-исполнительную функцию, решали вопросы благоустрой­ства, обеспечения порядка, разбора споров между гражданами, выпол­няли повинности, выставляли при необходимости свое ополчение и т.д.

Что касается судебной власти, то естественно, она не могла су­ществовать в те времена как независимая власть. Пространная ре­дак­ция Русской правды упоминает о княжеском суде. После принятия хри­стианства в качестве государственной религии на Руси церковь полу­чила право на осуществление суда в делах о преступлениях про­тив нравственности, брачно-семейные вопросы. Некоторые историки считают, что все уголовные и гражданские дела решались без участия государ­ства заинтересованными лицами и общиной. [4, с.34]

1.2.Феодально-раздробленное государство

Политическая раздробленность не внесла принципиальных измене­ний в государственный строй русских княжеств. За исключением Нов­го­рода и Пскова, они сохранили монархическую структуру с подчинен­ным князям аппаратом управления. В этот период изменяется система госу­дарственного управления — десятичная заменяется дворцово-вот­чинной. Формируются два центра управления: дворец и вотчина. В XII-XII вв. большое развитие получила система иммунитетов, освобо­дивших бояр­ские вотчины от княжеского управления и суда. Бояре по­лучили право свободного “отъезда” — право менять сюзеренов. [6, с.22]

Ростово (Владимиро)-Суздальское княжество, расположенное на се­веро-востоке Руси, позже стали центром объединения русских зе­мель. Политический авторитет княжества укрепился при переводе во Владимир резиденции митрополита. Власть в княжестве принадлежала князю, имев­шему титул Великого. Существовавшие органы власти и управления были аналогичны системам органов раннефеодальных монар­хий: княжеский со­вет, вече, феодальные съезды, наместники и волос­тели.

На северо-западе Руси сложились государственные образования: Новгородское и Псковское государства. Основным экономическим фак­то­ром была не земля, а капитал. Это обуславливало необычную для сред­невековой Руси форму государственного правления. В Новгороде и Пскове сложился своеобразный республиканский (феодальный) строй. Го­сударственное управление Новгородом и Псковом осуществлялось че­рез систему вечевых органов: в столицах существовало общегородское вече, отдельные части города (стороны, концы, улицы) созывали свои вечевые собрания. Формально вече было высшим органом власти (каждое на своем уровне), решавшим важнейшие вопросы из экономиче­ской, политической, военной, судебной, административной сфер. Вече избирало князя. К со­браниям подготавливалась повестка дня, канди­датуры избираемых на вече должностных лиц. Решение на собраниях должны были приниматься единогласно. Имелись канцелярия и архив вечевого собрания, делопро­изводство осуществлялось вечевыми дья­ками. Организационным и подго­товительным органом (подготовка зако­нопроектов, вечевых решений, контрольная деятельность, созыв веча) являлся боярский совет (“Оспода”), включавший наиболее влиятельных лиц и работавший под представительством архиепископа. Кроме нали­чия у веча законодатель­ных функций (принятие судной грамоты), су­ществовали исполнительные и судебные функции.

В Новгородской судной грамоте упоминаются все элементы поли­ти­ческой системы Новгорода; вече, посадники, тысяцкие, боярский совет, владыка, князь, и каждому из должностных лиц грамота отво­дит опре­деленное место в иерархии власти. Власть князя предстает ограничен­ной: “без посадника ти, княже, суда не судите”, то же и с другими. Лишь вече выступает как орган, их объединяющий: “посадники, тысяц­кие, бояре, житьи люди, купцы, черные люди, все пять концов, весь госу­дарь Великий Новгород на вече на Ярославе дворе” прини­мают ре­шение. [4, с.36] Таким образом, юридически высшим органом власти в Новгороде считалось вече — собрание полноправных жителей города муж­ского пола. Поэтому оно и приобрело функции законода­тельства, управления и суда, от него принимали полномочия и были ему подот­четны главные носители власти: князь, владыка, посадник и тысяц­кий. Вече работало нерегулярно, но собиралось часто. Без его санк­ции не решались важ­нейшие вопросы.

Высшими должностными лицами “Господина Великого Новгорода” были посадник, тысяцкий, архиепископ, князь. Посадник — исполни­тельный орган веча, избранный им на один-два года, руководил дея­тельностью всех должностных лиц, вместе с князем ведал вопросами управления и суда, командовал войском, руководил вечевым собранием и боярским со­ветом, представительствовал во внешних сношениях. Ты­сяцкий — зани­мался вопросами торговли и торгового суда, возглавлял народное опол­чение. Архиепископ был хранителем государственной казны, контролером торговых мер и весов (основная его роль — ду­ховное главенство в церковной иерархии). Князь приглашался гражда­нами на княжение, вы­полнял функции главнокомандующего и организа­тора защиты города. Во­енную и судебную деятельность разделял с по­садником. По договору с городом князю запрещалось приобретать землю в Новгороде, раздавать землю новгородских волостей своим приближенным, управлять новгород­скими волостями, вершить суд за пределами города, издавать законы, объявлять войну и заключать мир. Ему запрещалось заключать договоры с иноземцами без посредни­чества новгородцев, судить холопов, прини­мать закладников из куп­цов и смердов. В случае нарушения договоров князь мог быть изгнан. [6, с.24]

Территория Новгородской земли делилась на волости и пятины, управляющиеся на началах местной автономии. Каждая пятина была при­писана к одному из пяти концов Новгорода. Центром самоуправле­ния пятины был пригород. Когда-то таким пригородом был Псков, в ходе упорной борьбы выросший в самостоятельный политический центр, вокруг которого сложилось Псковское государство. Политическая и государст­венная организация Пскова повторяли Новгорода.

1.3.Московское княжество в XIII-XV вв.

Во второй половине XV â. в северо-восточной Руси усилилась тен­денция к объединению земель. Центром объединения стало Москов­ское княжество, выделившееся из Владимиро-Суздальского еще в XII в. Го­воря о “централизации” следует иметь в виду два процесса: объедине­ние русских земель вокруг нового центра — Москвы и созда­ние центра­лизованного государственного аппарата, новой структуры власти в Мос­ковском государстве. В ходе централизации происходило преобразование всей политической системы. На месте множества само­стоятельных кня­жеств образуется единое централизованное государ­ство. Изменяется вся система сюзерено-вассальных отношений: бывшие великие князья сами становятся вассалами великого князя, складыва­ется сложная ие­рархия феодальных чинов. [6, с.32]

В складывающейся политической ситуации все три социальных силы: феодальная (светская и духовная) аристократия, служилое дво­рянство и верхушка посада — составили основу сословно-представи­тельной сис­темы правления. Централизация привела к существенным изменениям в государственном аппарате и государственной идеологии. Великий князь стал называться царем по аналогии с ордынским ханом или византийским императором. Сформировавшееся понятие самодержав­ной власти означало абсолютную независимость и суверенность Руси.

Усиление власти великого князя (царя) проходило параллельно с формированием новой системы государственного управления — приказно-воеводской. Для него были характерны централизация и сословность. Основными органом власти общегосударственного уровня в тот период были царь и Боярская дума, состоявшая из светских и духовных феода­лов, действующая постоянно на основе принципа местничества и опирав­шаяся на профессиональную (дворянскую) бюрократию. Это был аристо­кратический совещательный орган. Царь совмещал в одном лице законо­дательную, исполнительную и судебную власть одновременно. [10, с.4]

Отраслевыми органами центрального управления стали приказы (Посольский, Поместный, Разбойничий, Казенный и др.), совмещавшие административные и судебные функции и состоявшие из боярина (глава приказа), приказных дьяков и писцов. На местах находились специ­аль­ные уполномоченные. Наряду с отраслевыми приказами позже стали воз­никать территориальные, ведавшие делами отдельных регионов.

Местное управление основывалось на системе кормлений. Намест­ники и волостели (в уездах и волостях) назначались великим князем и в своей деятельности опирались на штат чиновников (праведчиков, до­водчиков и др.). Они ведали административными, финансовыми и су­деб­ными органами, отчисляя часть сборов с местного населения себе. Срок пребывания в должности не был ограничен.

1.4.Сословно-представительная монархия

В XVI в. Русь присоединяет к себе Казанское и Астраханское хан­ства, башкирские земли, Западную Сибирь, области Донского и Яицкого казацких войск. В XVII в. была присоединена вся Сибирь и произошло воссоединение с Украиной. В 1547 г. при Иване IV Грозном глава госу­дарства стал носить официальный титул царя, государя и великого князя Московского, передаваемый по наследству. В своей деятельности он опирался на Боярскую думу, постоянно действовавшую при царе. В 1549 г. в ее составе была учреждена “Избранная дума” (“Избранная рада”) из доверенных лиц. Подготовку материалов для думы осуществлял штат профессиональных чиновников.

Особое место в системе государственных органов занимали Зем­ские соборы, проводившиеся с середины XVI в. до середины XVII в. Их созыв объявлялся царской грамотой. В состав Собора входили Бо­ярская дума, “Освященный собор” (церковные иерархи) и выборные от дворян­ства и посадов. Духовная и светская аристократия представ­ляла элиту общества, царь в решении важнейших вопросов не мог обойтись без ее участия. Дворянство было главным служилым сосло­вием, основой цар­ского войска и бюрократического аппарата. Вер­хушка посадского насе­ления была главным источником денежных дохо­дов для казны. Этими ос­новными функциями объясняется присутствие представителей всех трех социальных групп в Соборе. Противоречия, существовавшие между ними, позволяли монархической власти баланси­ровать и усиливаться.

Земские соборы решали основные вопросы внешней и внутренней по­литики, законодательства, финансов, государственного строитель­ства. Вопросы обсуждались по сословиям (“по палатам”), но принима­лись всем составом Собора.

Сословно-представительными органами на местах в середине XVI в. стали земские и губные избы. Учреждение этих органов ограничи­вало и заменяло систему кормлений: выборные самоуправляющиеся избы приняли на себя финансово-налоговую (земские) и полицейско-судеб­ную (губные) функции. Компетенция этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем, их штат состоял из “лучших людей”, сотских, пятидесятских, ста­рост, цело­вальников и дьяков. Деятельность земских и губных изб контролирова­лась различными отраслевыми приказами, число которых возрастало: на­ряду с новыми отраслевыми — Разбойным, Стрелецким — появились новые территориальные — Нижегородский, Казанский, Сибир­ский приказы. Ре­организация приказной системы, поочередное разук­рупнение или слия­ние приказов происходила достаточно часто. В ра­боте этих органов вырабатывался настоящий бюрократический стиль: жесткое подчинение (по вертикали) и строгое руководство инструк­циям и предписаниям (по горизонтали).

Становление приказно-воеводской системы управления означало централизацию всего управления и ликвидацию остатков дворцово-вот­чинной системы. Решительным политическим актом саìîдержавной вла­сти стала опричнина (1565-1572 гг.). Иван IV предпринял попытку по­да­вить оппозиционное боярство и утвердить центральную власть. Вся тер­ритория государства была разделена на “опричнину” и “земщину”, такое деление было чрезвычайным, подчиненным политическим целям и не опи­равшимся на традиционную территориально-административную структуру. Были также сформированы особые вооруженные подразделе­ния (опричники), составившие ударную силу и репрессивный механизм оприч­нины. [6, с.40]

В XVII в. происходит реорганизация местного управления: зем­ские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назна­чаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, по­лицейские и военные функции. Воеводы опирались на специально соз­данный аппарат (приказная изба) из дьяков, приставов и приказчи­ков.

2.Территориальная организация власти в России в XVIII-XIX вв.

2.1.Формирование системы власти в XVIII в.

К концу XVII в. в России начинает складываться абсолютная мо­нархия. Для абсолютной монархии характерно максимальное сосредото­чение власти (как светской, так и духовной) в руках одной лично­сти. Наличие сильного разветвленного профессионального бюрократи­ческого аппарата, сильной постоянной армии, ликвидация всех со­словно-пред­ставительных органов и учреждений. Установление данной формы правле­ния в России сопровождалось широкой экспансией госу­дарства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Для абсолютизма характерен еще один признак: обилие писаных юридиче­ских актов, принимаемых по каждому поводу Государ­ственный аппарат в целом, отдельные его части действуют по предпи­санию специальных регламентов, иерархию которых замыкает Генераль­ный регламент.

Последний Земский собор проходил в середине XVII в. Ликвида­ция сословно-представительных органов была обусловлена усилием по­зиций центральной администрации. Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государ­стве, к концу XVII в. превращается в периодически созываемое сове­щание приказных судей. Она превращалась в контрольный орган, на­блюдавший за дея­тельностью исполнительных органов (приказов) и ор­ганов местного управления. Численность Боярской думы постоянно возрастала и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась “Ближняя дума” прототип каби­нета министров. В 1681 г. выделяется еще одна структура — Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г. Бояр­ская дума превращается из политического совета в судебно-управлен­ческий орган. В 1701 г. функции Боярской думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канце­лярию, объединялись в Совет, получив­ший название Конзилии министров (8-14 человек). В 1711 г. с обра­зованием Сената прекратились даль­нейшие трансформации Боярской думы Аристократический орган, основан­ный на принципе местничества, исчезает окончательно.

Столь же сложный путь проделала система центральных отрасле­вых органов управления — приказов. При сокращении числа централь­ных приказов возрастала численность приказных губ местных органов при­казного управления. В конце XVII в. было произведено укрупнение объ­единение отраслевых и территориальных приказов, во главе каж­дого из них стал один из видных бояр — аристократов. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществлявших кон­трольную деятель­ность по отношению к большой группке других прика­зов, что, несо­мненно, способствовало дальнейшей централизации управ­ления.

Процесс централизации затронул и систему местных органов: с 1626 г. по всей территории государства рядом с органами местного са­моуправления (губные, земские избы, городовые приказчики) стали по­являться воеводы, они сосредоточили всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь центру. Воеводы уже к 80-м гг. XVII в. вытеснили по всей территории страны выборные местные органы.

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в пер­вой четверти XXVII в., принято подразделять на три этапа: 1699-1710 гг. — характерны лишь частичные преобразования в системе выс­ших госу­дарственных органов, в структуре местного самоуправления; 1710-1719 гг. — ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената проведение первой обла­стной реформы; 1719-1725 гг. — образование новых органов отрасле­вого управления для коллегий, проведение второй областной реформы, реформы церков­ного управления, финансово-налоговой реформы, созда­ние правовой ос­новы для всех учреждений и нового порядка прохожде­ния службы.

Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военном походе. По указу Сенат должен был, ос­новываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя. К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнетор­говые и кредитные полномочия. Решения принимались коллегиально и едино­гласно. Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган цен­траль­ного управления, вставший над всем государственным аппаратом.

В 1708 г. вводится новое территориальное деление государства: учреждались восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города. Во главе губерний был поставлен губернатор и генерал-губер­натор, объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. К 1715 г. сложилась трехзвенная система: уезд — про­винция — губерния.

Местное управление осуществлялось на основе старой модели: вое­водское управление и система местных приказов. В 1718-1720 гг. про­шла реорганизация органов местного самоуправления: были созданы но­вые органы — магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руково­дство осуществлял Главный магистрат. Система управления стала более бюрократической и централизованной.

Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов. Сложились две системы: прокуратура и фискалитет.

В октябре 1721 г. Сенат и Святейший Синод присвоил Петру I ти­тул “Отца Отечества Императора Всероссийского” и Россия становится империей. Но фактически правовой статус абсолютного монарха был оп­ределен еще до провозглашения империи. Вся воля монарха признава­лась единым юридическим источником закона. Законодательные акты из­давались либо самим монархом, либо от его имени Сенатом. Монарх яв­ляется источником всей исполнительной власти и главой всех государ­ственных учреждений. Монарх является верховным судьей и источником всей судебной власти. Его решения отменяли любые другие. [6, с.103]

После смерти Петра I роль Сената как центрального органа управ­ления начинает снижаться. В 1718 г. Сенат превращается в со­веща­тельный орган при государе. С 1721 г. он приобретает функции ревизи­онной коллегии. В 1726 г. создается Верховный Тайный совет, сосредо­точивший в своих руках все вопросы внутренней и внешней по­литики. Сенат превратился в одну из коллегий. Верховный Тайный совет приоб­ретает законодательные полномочия. В 1730 г. этот орган управления упраздняется, и в 1731 г. его место занимает Кабинет министров. Он наделяется законодательными полномочиями, и фактически возглавил ис­полнительную власть в стране, сосредоточив все государственное управление. В 1741 г. Кабинет министров упраздняется, и Сенат вновь превращается в высшее политическое учреждение. В этом же году созда­ется другой центральный орган, решающий во­просы государственного управления — Кабинет ее Величества. С 1763 г. Сенат превращается в высшее административно-судебное учрежде­ние, состоящее из шести де­партаментов. С 1801 г. он фактически и окончательно превращается в высшую судебную инстанцию. [12, с.78]

Документом, определившим направление новой губернской ре­формы, стали “Учреждения для управления губерний Всероссийской им­перии” (1775 г.) Накануне реформы Россия делилась на 23 губернии, 66 про­винций и около 180 уездов, после ее начала число губерний достигло 50. Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго администра­тивному принципу, без учета националь­ных и экономических признаков. Упразднились провинции как террито­риальные единицы. Во главе губер­нии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей дея­тельности он опирался на губерн­ское правление, в которое входили губернский прокурор и два сот­ника. Фискальные и финансовые вопросы в губернии решала казенная палата. Вопросами здравоохранения, обра­зования ведал приказ обще­ственного призрения. Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряп­чих. В уезде те же за­дачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации стоял земский исправник, избираемый уездным дворянст­вом, как и коллеги­альный орган управления, — нижний земский суд. Земский суд руково­дил земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернский правлений. В городах была утвер­ждена должность городничего. Руководство несколькими губерниями по­ручалось гене­рал-губернатору. Ему подчинялись губернаторы, он при­знавался глав­нокомандующим на своей территории, если там в данный момент отсут­ствовал монарх, мог вводить чрезвычайные меры, непо­средственно об­ращаться с докладом к императору.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, раз­укрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, кара­тельные органы и преобразовывалась судебная система. В процессе су­дебной реформы была сформулирована и упрочена сословная судебная система. Сенат оставался высшим судебным органом для судов всей сис­темы. Реформа сделала попытку отделить суд от администрации. [6, c.148]

В XVIII в. благодаря реформам Петра I в основных чертах сло­жи­лось административно-территориальное деление, способствующее упоря­дочению территориальной организации государственной власти. Новое административно-территориальное деление служило осно­вой для осуще­ствления управления и организации системы власти на местах. К концу XVIII в. число губерний увеличилось до 20 как за счет расширения территорий России, так и путем разделения некото­рых старых губер­ний. В системе административно-территориального деления было выде­лено новое, промежуточное звено, — провинции в количество 50 единиц.

2.2.Эволюция системы власти в XIX в.

Эволюция государственной системы, сформированной в первой чет­верти XVIII â., происходила в течение всего следующего столетия. Оп­ределенно наметилась дальнейшая централизация государственного ап­па­рата. Император возглавлял всю систему власти, опираясь на раз­ветвленный чиновничий аппарат. До 1801 г. в качестве высшего сове­щательного органа действовал Совет при высочайшем дворе, его сменил Непременный совет, просуществовавший до 1810 г. В этом же году в ка­честве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законо­проекты, позже утверждаемые императором, был создан Государственный совет. Государственный совет рассматривал и готовил различные пра­вовые акты: законы, уставы, учреждения. Основной цель его законо­творческой деятельности было приведение всей правовой системы к еди­нообразию.

В 20-х гг. XIX в. Государственный совет утрачивает свою моно­полию на законотворчество. Эта работа с 1826 г. сосредотачивается в Собственной Его Величества канцелярии, возглавившей всю систему цен­тральных отраслевых органов государственного управления. После соз­дания новых центральных органов управления окончательно определи­лась роль Сената — он утвердился как высший судебный орган государ­ства. Последняя попытка вернуть Сенату управленческие государствен­ные функции была предпринята в 1802 г. С 20-х гг. XIX в., однако, за Сенатом закрепилась единственная роль высшего судебного учреждения.

Дальнейшая централизация государственного управления потребо­вала пересмотра системы отраслевых органов государственного управ­ления. В 1802 г. был принят манифест “Об учреждении министерств”, положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления. В 1811 г. издается “Общее учреждение мини­стерств” — документ, подготовленный М.М. Сперанским. На основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосред­ственно подчиненная верховной императорской власти.

В первой половине XIX в. были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа. Судами второй инстанции в губерниях стали палаты уголовного и гражданского суда. Палата гра­ж­данского суда выполняла также функции нотариата. С 1808 г. стали об­разовываться коммерческие суды, рассматривавшие вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и пр. Действовали другие ведом­ст­венные суды: военные, морские, горные, лесные, духовные, путей сооб­щения, волостные крестьянские суды. В столицах действовали надворные суды по делам сословий. Судебное управление осуществляло образован­ное в 1802 г. Министерство юстиции. Вся судебная система строилась на сословных началах.

Местное управление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Централь­ной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках всю экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами. На губернском уровне главным лицом в сис­теме местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 г. гу­бер­наторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, над­зор­ными, административно-хозяйственными и другими. Следующее по назна­чению место после губернатора занимал губернский предводитель дво­рянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, по­пе­чительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства воз­глав­лял аппарат уездных чиновников.

1 января 1864 г. было утверждено “Положение о губернских и уездных земских учреждениях”. На них возлагалось: заведование ка­пи­талами, имуществами и деньгами земства; содержание земских зда­ний и путей сообщения; меры по обеспечению “народного продовольст­вия”, мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхо­вание имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышлен­ности; санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в об­ласти здра­воохранения и образования.

Земское собрание и земская управа (исполнительный орган, со­стоящий из председателя и двух членов) избирались на три года. Гу­бернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Пред­седатель уездной управы утверждался в должности губернатором, пред­седатель губернской управы — министром внутренних дел. Нужно отме­тить, что земская реформа не сформировала стройной и централизован­ной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглав­ляющего и координирующего работу всех земств. Суще­ствование земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях. Ре­форма не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть звено земских учреждений — волостного земства. [6, с.198]

16 июля 1870 г. было утверждено “Городовое положение”, закреп­лявшее систему органов городского общественного управления: город­ское избирательное собрание и городскую думу с городской управой — исполнительным органом. Думу и управу возглавляло одно лицо — город­ской голова, утверждаемый в своей должности губернатором или минист­ром внутренних дел.

В 1864 г. были созданы две судебные системы: местные и общие суды. К местным относились волостные суды, мировые судьи и съезды мировых судей, к общим — окружные суды, учреждаемые для нескольких уездов, судебные (по гражданским и уголовным делам) палаты, распро­странявшие свою деятельность на несколько губерний или областей, и кассационные (по гражданским и уголовным делам) департаменты Сената. Власть этих судов распространялась на все сферы, кроме тех, где дей­ствовала юрисдикция духовных, военных, коммерческих. В основу преоб­разований реформы 1864 г. был положен принцип разделения властей: судебная власть отделялась от законодательной, исполни­тельной, ад­министративной. В законе отмечалось, что в судебном процессе “власть обвинительная отделяется от судебной”. Провозглаша­лось ра­венство всех перед законом. Были созданы две системы судов. Местные суды — волостные и мировые — для менее значительных дел; общие суды — окружные суды и судебные палаты. Возглавлял судебную систему Се­нат. Действовали также военные и коммерческие суды. [12, с.91]

Происходившие в 60-70-х гг. государственные реформы отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вме­сте с тем стремились сохранить господствующее положение дворянства в политической и государственной системах. Император сохранял закреп­ленный в Основных законах Российской империи статус неограничен­ного монарха: “повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает”. [6, с.208] Высшим совещательным уч­реждением оставался Государственный совет, на который в ходе ре­формы легли задачи по рассмотрению большого количества законопроек­тов и по кодификационной работе. При Государственном совете образо­вывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об уст­ройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких ко­митетов со временем превратился в важный орган государственного управления — Комитет министров.

Сенат, продолжая сохранять положение высшего судебного органа государства, выполнял, кроме того, некоторые административно-надзор­ные функции. Накануне реформ был учрежден высший государственный ор­ган — Совет министров, в который вошли в качестве членов председа­тели Государственного совета и Комитета министров, министры, главно­управляющие. Председательствовал в Совете министров император.

Система административно-территориального деления, сложившаяся еще во времена Екатерины II, существенных изменений не претерпела. С присоединением к России новых территорий создавались новые гу­бернии и уезды, которые позднее разделились на более мел­кие еди­ницы — во­лости. К началу XX в. количество губерний достигло 68, а уездов — 687. Кроме того, на окраинных территориях образова­лось 14 областей на правах губерний. К этому времени в России сложились условия для возникновения парламентских форм организации власти. В 1906 г. были приняты Основные законы Российской Империи, закрепляющие положение всех звеньев верховной власти. Статья 4 устанавливала; “императору России принадлежит верховная самодер­жавная власть”. Эта власть не признавалась неограниченной, а со­вмещалась с парламентаризмом. За­конотворческую деятельность импе­ратор осуществлял совместно с Госу­дарственной думой и Государст­венным советом, которому был придан статус второй палаты парла­мента. По английскому принципу подписи императора скреплялись под­писью соответствующего министра. Министры и премьер правительства назначались императором. [12, с.120]

Система местного управления также подвергалась определенным из­менениям. При охранных отделениях Министерства внутренних дел откры­вались регистрационные конторы, происходила децентрализация органов политического сыска, создавались окраинные отделения и упразднялись районные охранные отделения. Цензурные органы преобразовывались в местные комитеты по печати. Губернские земские собрания получили право выбирать по одному члену Государственного совета. Уездные зем­ские собрания вновь стали выбирать мировых судей. Представительные органы на местах все чаще заменяют чиновничьи комитеты: появляются биржевые комитеты, различного вида советы, профессиональные и регио­нальные съезды. Широкое распространение получили землеустроительные комиссии — административно-судебные учреждения по делам о землеуст­ройстве. Ширилось кооперативное движение. Закладывались организаци­онные и правовые основы новой государственной системы, монархия из самодержавной превращалась в монархию буржуазную. [6, с.238]

В Российской Империи к 1917 г. существовал государственный строй, при котором сочеталась централизованная система государст­венных органов с довольно эффективным местным самоуправлением. Выс­шим административным органом губерний был назначенный императо­ром губернатор, управляющий губернией с помощью губернского прав­ления. В уездах административная власть принадлежала уездному ис­правнику, назначаемому губернатором. Наряду с централизованной системой госу­дарственных органов существовали органы местного са­моуправления: земства и городские думы. В структуру земства вхо­дили земские соб­рания и земские управы. Земства существовали на губернском и уездном уровнях; в низшем волостном звене их не было. [5, с.76]

3.Территориальная организация власти в Советское время

Россия, формально провозглашенная федерацией в 1918 г., прошла сложный и противоречивый путь развития. Как известно, большинство федераций в мире создавались путем объединения народов и террито­рий в единое государство. В основу их организаций был положен тер­рито­риальный принцип управления, имеющий целью приближение органов вла­сти к населению и управляемым территории. Российская Федерация исто­рически формировалась иначе. Российская Империя складывалась из тер­риторий, народы которых фактически были лишены возможности формиро­вания самостоятельной государственности, и при ослаблении контроля царизма над национальными окраинами стремились создать самостоятель­ные территориальные и государственные образования. Та­ким образом, в наследство большевикам досталась территориально раздробленная страна с разваленным механизмом государственной вла­сти. Очевидно, что у них оставался только один выход: провозгла­сить федерацию националь­ного типа, положив в основу ее создания принцип автономизации. Феде­рация создавалась путем передачи цен­тральной властью части полномо­чий на места. Но центральная власть стремилась сохранить возможность контролировать и вмешиваться в осуществление власти органами субъек­тов федерации. [4, с.94]

По Конституции РСФСР 1918 г. государственное устройство но­сило федеративный характер, субъектами были национальные респуб­лики, и областные союзы, состоящие из нескольких национальных об­ластей. Высшим органом власти провозглашался Всероссийский съезд советов ра­бочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Съезд избирал Всероссийский Исполнительный Комитет (ВЦИК), который формировал Пра­вительство РСФСР — Совет Народных Комиссаров (СНК). Органами власти на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные съезды советов, формировавшие свои исполнительные ко­митеты. В городах и селениях создавались городские и сельские со­веты. Задачей нижестоя­щих советов было проведение в жизнь решений вышестоящих органов, и подчинением им по вертикали. По горизонтали в пределах своей терри­тории, местным советам предоставлялось право реализации своей компе­тенции. Так же было и с исполнительной вла­стью. Этот принцип осуще­ствления власти получил название “демократического централизма”.

В 1922 г. Первый съезд Советов СССР утвердил Договор об обра­зовании СССР, подписанный четырьмя республиками РСФСР, Украиной, Бе­лоруссией и ЗСФСР. Высшим органом власти в СССР объявлялся Съезд со­ветов СССР, избиравшийся от городских советов и губернских съез­дов советов. В период между съездами высшим органом власти был Централь­ный исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР). В промежутках между сес­сиями ЦИК, высшим органом был Президиум ЦИК СССР. ЦИК формировал высший исполнительный и распорядительный орган — Совет народных ко­миссаров СССР (СНК СССР). Изменение статуса РСФСР выра­зилось в том, что союзная республика становилась частью федератив­ного союза и по­падала в подчинение его органов власти и управле­ния. В компетенции РСФСР остались только те вопросы и сферы, кото­рые не попадали в компетенцию органов власти СССР.

Изначально федерация в России была сложной по своему составу и сочетала унитарно-административный принцип объединения админист­ра­тивных единиц с автономным принципом объединения национальных субъ­ектов, который, в свою очередь, реализовывался в виде различ­ных по правовому статусу образований. Иерархическая система поли­тико-тер­риториального и административно-территориального деления в основ­ном сложилась к 30-м гг. Разграничение вопросов компетенции между феде­ральными органами власти и ее субъектами отсутствовало. Советы на­родных депутатов всех уровней (от Верховного до самого низового) об­разовывали единую систему государственной власти. В основе госу­дар­ственной власти лежал принцип “полновластия Сове­тов”. Высшим ор­га­ном власти являлся Всероссийский съезд народных депутатов. Перво­на­чально он формировался путем многоступенчатых выборов из числа пред­ставителей местных (городских и губернских) съездов Советов, в по­следние годы — путем всенародных выборов. Конституция, прямо не име­нуя съезд законодательным органом государ­ственной власти, все же указывала на его законодательный характер. Для осуществления значи­тельного объема законодательных полномочий в системе федеральных ор­ганов государственной власти, помимо съезда, существовал еще один орган на постоянной основе — ВЦИК (Всероссийский Исполнительный ко­митет), позднее Верховный Совет. Верховный Совет обладал значитель­ным объемом полномочий: чисто за­конодательные; часть исполнитель­ных, например, утверждение проек­тов перспективных государственных планов, установление части дохо­дов поступающих в государственный бюджет; контрольные функции. Верховными органами власти в республи­ках были республиканские съезды Советов. Конституции автономных рес­публик окончательно утверждались Съездом народных депутатов РСФСР.

Происходившие впоследствии преобразования в госаппарате (создание и ликвидация наркомов, новые принципы формирования и на­звания государственных структур) находили отражения в новых редак­циях Конституций. Но вся политика государства была направлена на централизацию и усиление госаппарата, за которым стоял аппарат ВКП(б), а впоследствии ЦК КПСС. Неоднократно перестраивался и хозяй­ственно- управленческий аппарат: происходило укрупнение и разукруп­нение; чистки;, устанавливалась функциональная система управления народным хозяйством; затем сменялась системой, построенной по произ­водственно-территориальному принципу; создавались и упразднялись совнархозы на основе экономических районов. Формирование командно-административной системы оказалось сложным и длительным процессом, который нередко содержал взаимоисключающие черты (централизация — децентрализация, ужесточение регулирования — либерализация и т.п.) основным итогом стало сращивание государственного и партийного аппа­рата, установление приоритета плановых и распределительных функций хозяйствования. Важнейшим инструментом управления централизованной экономикой стало планирование, охватывающее все народное хозяйство на всех уровнях. Завершился процесс централизации экономической структуры с созданием в 1963 г. Совета Министров СССР. [6, с.287]

В 1937 г. принимается новая Конституция РСФСР, закрепившая но­вые системы органов власти и управления. Административно-терри­тори­альное деление республики включало в себя пять краев, девятна­дцать областей, семнадцать автономных республик, шесть автономных облас­тей. Старая общинная структура административного устройства террито­рий в ходе районирования (1926-1928 гг.) подверглась силь­ной дефор­мации. Элементы старой системы, губерния — уезд — волость были лик­видированы. На ее месте возникла новая система область (край) — ок­руг — район. В 1930 г. было ликвидировано промежуточное звено — округ. В 1934-1935 гг. было проведено разукрупнение краев и облас­тей. Соответственно каждая территориальная единица возглав­лялась совет­ским органом. В 1957 г. был принят закон “Об отнесению к веде­нию союзных республик разрешения вопросов областного, крае­вого ад­мини­стративно-территориального устройства”. На основании этого были про­ведены ряд территориальных преобразований: была вос­становлена Че­чено-Ингушская АСССР, образована Калмыцкая автономная область и т.д. С 30-х гг. все больше постановлений правительства принимались совме­стно с руководящими партийными органами. Партий­ные решения фактиче­ски приобрели характер нормативных актов. В Конституции СССР 1977 г. была закреплена “руководящая и направляю­щая роль” Коммуни­стической партии. Конституция РСФСР 1978 г. в значительной степени повторяла все основные положения союзной Кон­ституции.

В годы советской власти менялась и судебная система. В 1917 г. дореволюционные судебные органы были упразднены, взамен началось формирование единой судебной системы. Состав судей избирался сове­тами. В 1918 г. была унифицирована вся судебная система. Единая форма суда — народный суд, состоящий из одного народного судьи и не­скольких заседателей. Но кроме судебной системы существовала центра­лизованная система Революционных трибуналов при ВЦИК, позднее — Осо­бый Революционный трибунал. В 1933 г. была унифицирована вся судеб­ная система СССР. Первой инстанцией являлся народный суд, второй вы­ступали краевой, областной, окружной, и суд автономной области. Выс­шими судебными инстанциями были Верховный суд автономной республики, Верховный суд союзной республики и Верховный суд СССР. Наряду с об­щими судебными инстанциями сохранялись специальные суды: военные трибуналы, линейные суды и т.д. В годы Отечественной войны действо­вала особая система военной юстиции: трибуналы образовывались при армиях, корпусах, дивизиях, и т.д. Судебная система РСФСР была пре­образована в послевоенные годы. В 1957 г. был принят закон “Об отне­сении к ведению союзных республик законодательства об устройстве су­дов, принятия уголовного и гражданского и процессуального кодексов”.

Таким образом, в России с 1917 г. устанавливается не имеющая аналогов в мире система органов государственной власти. С фор­мально-юридической точки зрения Съезды Советов (позже — Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, но ряд правовых положений противоречил этому статусу:

полновластие и верховенство, исключающие возможность реализации принципа разделения властей,

недемократичный юридически (до 1937 г.) и на практике порядок – формирования,

присвоение ряда полномочий исполнительных органов власти.

Но самым главным недостатком Советов было формальное осуществ­ление своих функций. На практике их функции выполняла партийно-госу­дарственная бюрократия в лице ЦК КПСС и Совета Министров. Советы были, по сути, демократической ширмой, скрывающей авторитарный ре­жим.

Система органов государственной власти СССР строилась в соот­ветст­вии с политико-территориальным делением (которое включало 15 союзных республик) и административно-территориальным делением. В союзных республиках, в состав которых входили национально-полити­ческие образования (в виде автономных республик, автономных облас­тей и автономных округов), существовало как политико-территориаль­ное, так и административно-территориальное деление. Администра­тивно-территориальное деление существовало с целью рациональной организа­ции государственной власти на местах. Она включала еди­ницы: области (края) и приравненные к ним города (135); сельские административ­ные районы и приравненные к ним города (более 4100); города район­ного подчинения, поселки городского типа, территории сельсоветов (около 46400). Кроме этих единиц в крупных городах вы­делялись го­родские районы (около 600). Наряду с административно-территориаль­ным деле­нием существовало экономическое районирова­ние, — явление более ди­намичное, меняющееся в ходе развития эконо­мики страны. [19, с.99]

В советский период местное самоуправление, действующее до ре­волюции, постепенно перерождается в местное государственное управ­ление в форме советов. Вместо земских учреждений повсеместно соз­да­вались Советы, название которых видоизменялось в зависимости от классового состава. С 1917 по 1990 гг. местное самоуправление не было закреплено в правовых актах (закон СССР “Об общих началах ме­стного самоуправления” был принят в 1990 г.). Но какие-то формы об­щественного самоуправления фактически существовали. Хотя и не имело закрепления в законах. Их деятельность выражалась в сходах, собра­ниях, комитетах, общественных Советах.

4.Территориальная организация власти современной России

4.1.Проблемы организации территориальной власти в современной России, разграничение полномочий и предметов ведения

После распада СССР перед Россией стояла сложная задача рефор­мирования российской государственности. Существовавшая жесткая сис­тема централизованной государственной власти, основные функции кото­рой выполнял партийный аппарат, рухнула. Необходимо было вы­строить новую систему управления с учетом регионального разнообра­зия, ко­лоссаль­ных расстояний, национальных особенностей и т.д. Территори­альное управление и организация территориальной власти отождествля­ется с управление в административных границах субъектов Федерации и от­части местного самоуправления. То есть это управле­ние в пределах территорий конкретных республик, краев, областей, городов, рай­онов, сел и поселков. Оно представляет собой деятель­ность феде­ральных органов власти, органов власти субъектов феде­рации и мест­ного са­моуправления по руководству на данной террито­рии всеми под­ведомст­венными им отраслями и сферами деятельности. Система мест­ных орга­нов государственной власти и органов местного самоуправле­ния стро­ится в соответствии с административно-террито­риальным де­лением субъектов Федерации. Действующая в настоящее время система админист­ративно-территориальных единиц сложилась еще в годы совет­ской вла­сти, когда созданное еще Екатериной II адми­нистративно-территори­альное деление Российской империи (губерния — уезд — во­лость) было заменено новыми единицами, которыми стали область (край) — округ — район, а затем, после ликвидации округов — об­ласть (край) — район. Различают базовые и первичные админист­ра­тивно-территориальные еди­ницы. К первым относятся районы и го­рода республиканского, област­ного (краевого) подчинения. Ко вторым от­носятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Территориальное управление органами власти осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного само­управления. Федеральное управление распространяется на всю терри­то­рию Российской Федерации, является централизованным, обеспечи­вает единообразие и дифференциацию с учетом особенностей террито­рии. В своей основе оно носит общий характер, т.е. выражается в установле­нии общих принципов и правил. Огромный масштаб страны, разнообразие социально-экономических структур, климатических, ис­торических, культурных и религиозных факторов требуют гибкого со­четания общефе­деральных и различных региональных интересов. Терри­ториальное управление органами власти субъектов федерации и орга­нами местного самоуправления осуществляется на местах в рамках го­сударственного управления Российской Федерации. Оно имеет свою ор­ганизационно-пра­вовую самостоятельность и распространяется только на подведомствен­ную территорию и сферы деятельности, отнесенные к компетенции этих органов власти. [2, с.45]

Правовой базой организации территориальной власти являются:

Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и феде­ральных органов исполнительной власти;

конституции республик, уставы субъектов Федерации, законодатель­ства субъектов Федерации, правовые акты их органов исполнитель­ной власти;

правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности. [2, с.33]

Смешанная национально-государственная и административно-тер­ри­ториальная система государственного устройства, существовавшая ра­нее, обуславливала правовую асимметрию между субъектами Федера­ции. В Федеративном договоре, подписанным субъектами Федерации (за исклю­чением Татарстана и Чечни) в 1992 г. было зафиксировано, что респуб­лики в составе РФ обладают суверенитетом. Территория Россий­ской Фе­дерации на сегодняшний день состоит из территорий 89 ее субъектов. Система государственной власти современной России и ее организация на всей территории России закреплена в Конституции 1993 г. В этой Конституции вся власть разделена по трем уровням: федеральные органы власти, органы власти субъектов Федерации, ор­ганы местного само­управления. Органы местного самоуправления не входят в систему госу­дарственной власти. Согласно Конституции су­ществуют шесть видов субъектов Федерации, равных по своим консти­туционным правам. Кон­ституцией 1993 г. была устранена правовая асимметрия между субъек­тами. Смешанная национально-государственная и административно-терри­ториальная система государственного устрой­ства была заменена (в правовом отношении) единой формой территори­ального устройства. За­крепление равных прав для субъектов Федера­ции означает, что все они — государственные образования и имеют равные права во взаимо­отноше­ниях с федеральными органами государ­ственной власти. Сохра­нение шести видов субъектов является лишь исторической преемствен­ностью. Существование единого федерального Центра не означает кон­центрацию всей власти в руках федеральных органов и призрачность самостоятель­ности органов власти субъектов Федерации.

Принцип разграничения предметов ведения закреплен ст.5 Кон­сти­туции. Вопреки декларированному в Конституции Российской Феде­рации равноправию субъектов правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Су­ществовало два пути оформления разграничения предметов ведения и разделения полномочий между органами всех уровней: на основе законов и на договорных началах. После принятия Конституции РФ в 1993 г. появилась возможность выстроить новую конституционную систему власти и федеративных отношений. Но для этого необходимо было создать меха­низмы реализации соответствующих положений Кон­ституции, конституци­онные законы — о разграничении предметов веде­ния и полномочий между Центром и субъектами Федерации, и закон об организации власти в ре­гионах. Эти два базисных закона должны были, исходя из конституцион­ных норм, очертить общие правила и ме­ханизмы построения федерации и организации власти. Но сепаратист­ские настроения в регионах, отказ платить налоги в федеральный бюджет и сиюминутные интересы регио­нальных элит направили процесс в договорное русло. В феврале 1994 г. был подписан договор с Татарстаном, не подписавшим федеративный до­говор. По сути, это конфе­деративный договор. [15, с.442] К сего­дняшнему дню договоры подпи­саны с 49 субъектами федерации. Сущест­вует мнение, что это разла­гает федера­цию изнутри: в ст.4 Конститу­ции написано что, все субъекты федера­ции равноправны, но на деле выходит что, более бо­гатые и нацио­нально ориентированные — нет. В конституциях и уста­вах субъектов выявлено тысячи несоответствий с Конституцией Рос­сийской Федерации, даже в таких во­просах как орга­низация власти в регионах, касающихся подчинения всех правоохрани­тельных и судебных органов Центру. Договорные формы наряду с Консти­туцией могут рег­ламентировать отношения сто­рон, но если договоры не входят в противоречия с Конституцией. [18]

Существует мнение, что Российская Федерация обладает призна­ками, как федерации, так и конфедерации т.к.: в федеративном госу­дарстве ни один из субъектов не может обладать суверенитетом; что вопреки логике девять национальных округов имеют статус субъектов Федерации, но входят в состав других субъектов. [3]

Российская федерация как государство осуществляет свою власть посредством государственных органов. Органы государственной власти являются одним из каналов, через который народ согласно Конститу­ции (ст.3) осуществляет свою власть, кроме того, существует и дру­гой канал — органы самоуправления, не входящие в систему государ­ствен­ной власти. Каждый из этих органов наделен определенными го­сударст­венно-властными полномочиями, которые выражаются в компе­тенции го­сударственных органов (под компетентностью понимают сово­купность предметов их ведения и полномочий). Компетенция органов государст­венной власти определяется Конституцией Российской Феде­рации, кон­ституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами Рос­сийской Федерации и ее субъектов, Федеративным и дру­гими двухуров­невыми договорами, указами Президента Российской Фе­дерации, поста­новлениями правительства Российской Федерации и ис­полнительных ор­ганов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативно-пра­во­выми актами. Каждый государственный орган является составной ча­стью единой системы ор­ганов государственной власти Российской Феде­рации (ст.5). В единую систему государ­ственных ор­ганов согласно Консти­туции входят органы государствен­ной власти Российской Феде­рации и ее субъектов. Единство системы государст­венной власти Рос­сийской Федерации проявляется в разграничении предметов ведения и полномо­чий между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов. Госу­дарственная власть в Российской Федерации осуществ­ляется на основе разделения на за­конодательную, исполни­тельную и судебную власть. Сферы их компе­тенции разделены и опреде­лены Кон­ституцией Российской Федерации и законодательством.

После проведения региональных выборов было устранено главное отличие краев и областей от национальных республик, где губерна­торы назначались и освобождались указами президента. Теперь не только республики избирают своих президентов, но и все губернаторы и главы администраций избираются. В демократической системе из­бранный ре­гиональный руководитель находится под контролем, как из­бравшего его народа, так и центрального руководства. Такая система приводит к большей эффективности работы руководителей регионов. В случае нару­шения губернатором федеративного законодательства или злоупотребле­ний властью существует возможность обращения в суд. Суды, милиция, ФСБ, прокуратура и другие силовые структуры нахо­дятся в ведении фе­дерального Центра. На местах имеется институт представителей Прези­дента, в задачу которых входит информирование его о ситуации в ре­гионе. Своим указом Президент может объявить прямое президентское правление и отстранить от власти губернатора нарушившего закон. Но существует проблема в том, что не разработан закон о прямом прези­дентском правлении. Хотя в ст.88 Конституции и говориться о том, что при определенных обстоятельствах и в по­рядке, предусмотренном зако­ном, может вводиться на территории Рос­сийской Федерации или отдель­ной местности чрезвычайное положение. Согласно ст.85 Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их про­тиворечия Конституции и феде­ральным законам, международным обяза­тельствам или в случае наруше­ния прав и свобод человека. Еще одним фактором влияния Центра на ре­гионы является распределение финансо­вых ресурсов через трансферты. Если учесть, что регионов-доноров в России меньше десятка, то сокра­щение федерального финансирования является мощным рычагом влияния на органы власти субъектов Федера­ции. [11]

4.2.Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации

Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов рас­пределяется между их различными органами государственного управле­ния. Система управления отраслями и сферами в различных территори­альных аспектах интегрируется Президентом Российской Федерации, ор­ганами власти Российской Федерации, органами власти субъектов Феде­рации. Являясь органами, обшей компетенции Президент, Правительство Российской Федерации и исполнительные органы субъектов, выполняют задачи, функции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельности в территориальном, межотраслевом и отраслевом аспектах. Президент Российской Федерации, соблюдая Кон­ституцию и федеральные законы вправе решать различные вопросы по ор­ганизации и управлению в различных сферах деятельности. И хотя его полномочия неконкретизированы в этой области, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

При этом система органов государственного управления субъек­тов Российской Федерации не копирует приведенную систему, хотя во многом и совпадает. Многообразие региональных проблем, их специ­фика и своеобразие предполагают особенности социально-экономиче­ского раз­вития и задач, стоящих перед органами власти на данной территории. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов вла­сти, либо на их структуру, состав функций и полномочий. Но во всех слу­чаях речь идет о специфике задач управления на час­тях территории Российской Федерации. В субъектах Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными орга­нами. Например, функции законодательного органа в субъектах выпол­няют законодатель­ные собрания, верховные советы, думы и т.д.; выс­шим должностным ли­цом может быть президент, глава республики, председатель прави­тель­ства и т.д.

В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых ра­ботают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполни­тель­ная власть на разных уровнях работает “в системе”. То есть с опре­деленной административной субординацией и последовательностью при­нятия решений, что позволяет осуществлять управленческие функции и проводить в жизнь принимаемые решения.

4.2.1.Законодательная власть

Проводимая в стране государственно-правовая реформа наделила субъекты федерации правом собственной законодательной деятельно­сти, расширила их права в различных сферах деятельности, позволила на практике реализовать принцип разделения властей и формирования зако­нодательных органов государственной власти в тех из них, где они от­сутствовали.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и регио­наль­ные (субъектов федерации) — это Федеральное Собрание РФ, зако­нода­тельные органы субъектов (народные собрания, государственные собра­ния, верховные советы и т.д.). Основной особенностью их явля­ется то, что они избираются непосредственно народом (т.е. являются пред­ставительными органами). Решения законодательных органов явля­ются обязательными к исполнению всеми другими органами соответст­вующего уровня, а также нижестоящими органами государственной вла­сти и ме­стного самоуправления. Их функции, прежде всего — право­творчество, создание правовой базы. Конституция устанавливает, что законы субъ­ектов Федерации не могут противоречить федеральным за­коном, и при­оритет федерального закона при наличии противоречий.

Конституция Российской Федерации устанавливает принципы орга­низации законодательной власти на федеральном уровне. Законода­тель­ным органом на этом уровне является Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации. Структура его состоит из двух па­латы. Хотя Конституция не оперирует понятиями “верхняя” и “нижняя” палаты, но можно заключить, что верхней палатой является Совет Фе­дерации, а нижняя — Государственная Дума. Совет Федерации пред­ставляет инте­ресы субъектов Федерации и состоит из глав исполни­тельной и законо­дательной власти субъектов. Государственная Дума является — основной законодательный орган страны (но не единствен­ный, в субъектах дей­ствуют свои законодательные органы). Законы, принятые Думой преда­ются на одобрение в Совет Федерации и на под­пись Президента.

Хотя Конституция провозгласила формальное равноправие органов государственной власти субъектов Федерации, но их законодательные полномочия различаются. Это проявляется в наличие различных по пра­вовому статусу субъектов: статус республик определяется Консти­ту­цией РФ и Конституцией самих республик; а статус иных субъектов — Конституцией РФ и уставами, принимаемыми субъектами самостоя­тельно. Кроме того, имеются не равнозначные договоры федерального Центра с различными субъектами Федерации. Анализ конституций, на­пример, Баш­кортостана, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Та­тарстан, Степного уложения Республики Калмыкия, уставов Иркутской области и Краснодарского края, показывают, что эти акты отличаются в части регламентации правового статуса законодательных органов, их компетенции и взаимоотношений с другими органами вла­сти субъектов. Различаются и названия законодательных органов: На­родный хурал (Бурятия, Калмыкия), Народное Собрание (Ингушетия), Государственное Собрание (Башкортостан), Законодательное Собрание (Карелия), Верхов­ный Совет (Татарстан). [4, с.96]

В компетенцию законодательных органов субъектов Федерации вхо­дит принятие, изменение и дополнение законов. В большинстве случаев они обладают и правом контроля за их исполнением, реже (Карелия) — правом их толкования. В тех республиках, где сущест­вует пост прези­дента, он обладает правом отлагательного вето при принятии законов. В некоторых республиках парламент вправе отре­шить президента от власти при определенных обстоятельствах. Зако­нодательные собрания иных субъектов Федерации также имеют права на принятие законов, своих уставов и других нормативных актов, но ус­тавы их более осто­рожны в регламентации взаимоотношений с исполни­тельными органами. Но, например, Устав Иркутской области более ра­дикален, чем Устав Краснодарского края: он наделяет главу админи­страции правом подписи или возврата законов, за ним закреплено по­тенциальное право рос­пуска Собрания в определенных обстоятельст­вах. Все эти различия оп­ределяются спецификой субъектов Федерации и устанавливаются в преде­лах Конституции самостоятельно, т.к. ст.73 гласит, что субъекты об­ладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации.

4.2.2.Исполнительная власть

Основу государственного управления составляет административная организация управления, т.е. закрепленная нормами административ­ного права система органов власти. Элементами административной системы органов власти являются: органы исполнительной власти и другие ор­ганы управления разветвленной системы исполнительной вла­сти.

Действия исполнительной власти многоплановы, они направлены и на создание благоприятных экономических, правовых и организацион­ных условий деятельности граждан, коммерческих и некоммерческих органи­заций, предпринимательства. Но не предполагают непосредст­венное вмешательство государственных органов в производственную или финан­совую деятельность, протекающую в рамках закона. Реализу­ется испол­нительная власть через:

нормативное регулирование путем установления общих правил (например, налогового законодательства),

путем его оперативной корректировки в соответствие с реальными за­дачами (например, ставки налогов могут корректироваться путем из­менения законов),

контроль за исполнением правовых норм, регулирующих отношения в этой сфере (например, контроль за деятельностью коммерческих бан­ков осуществляет ЦБ РФ),

государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений (например, интересы прав потребителей),

координацию и общее направление их деятельности,

содействие ее успешному осуществлению,

определение приоритетов (например, в сфере производства на ка­ком-то этапе становится приоритетным производство продуктов пи­тания или средств производства),

государственные контракты (например, аэрокосмическая промышлен­ность развивается через государственные контракты),

регистрацию (все коммерческие и производственные организации, как и остальные, подлежат регистрации в органах исполнительной власти на уровне РФ или ее субъектов или органов местного само­управле­ния),

лицензирование (для осуществления многих видов деятельности не­об­ходимо иметь лицензию, например на производство или торговлю меди­каментами). [2, c.46]

Административная власть осуществляется через органы исполни­тель­ной власти. Органы исполнительной власти — это прежде всего высший ор­ган исполнительной власти — Правительство РФ; другие феде­ральные ор­ганы исполнительной власти — министерства, государствен­ные коми­теты и ведомства при Правительстве РФ; органы исполнитель­ной вла­сти субъектов — президенты и главы администрации субъектов, их прави­тельства, министерства, государственные комитеты и другие ве­дом­ства. Они составляют единую систему органов государственной власти, возглавляемую Правительством РФ. Для органов исполнитель­ной власти характерно, что они либо назначаются соответствующими руково­дителями исполнительных органов, либо избираются. Например, глава Правитель­ства РФ назначается Президентом с согласия Государ­ствен­ной Думы, Глава Республики Мордовия избирается народом и на­значает Председа­теля правительства Мордовии с согласия Государст­венного Собрания Республики Мордовии.

Органы исполнительной власти делятся на федеральные и субъектов федерации. По характеру полно­мочий они подразделяются на органы об­щей компетенции (ведующие многими отраслями исполнительной деятель­ности), и органы специаль­ной компетенции (ведующие отдельными от­раслями или сферами испол­нительной деятельности). К первым отно­сятся правительство РФ и правительства субъектов, ко вторым — мини­стерства, государственные комитеты и другие ведомства федерации и ее субъектов (например, министерство финансов РФ, министерство финансов Мордовии). Органы исполнительной власти специальной компетенции мо­гут подразделяться на органы отраслевые (руководящие отраслями, на­при­мер — Министерство культуры) и органы межотраслевого управления (например, Государственные комитеты). Формирование современной сис­темы управления предполагает преодоление ряда организационных сте­реотипов, сложившихся в советское время. Современному характеру взаимоотношений между органами государственной власти Российской Фе­дерации и ее субъектов противоречит конструкция “единой системы от­расле­вых министерств и ведомств”, основанная на жесткой централиза­ции и государственной собственности на средства производства. В на­стоя­щее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы: во-первых они дифференцированы по фор­мам собственности; во-вторых негосударственные предприятия, сохра­няя свою отраслевую принадлежность, выведены из непосредственного подчи­нения государственных органов; в-третьих государственные пред­приятия и учреждения, сохраняя ведомственную принадлежность, обрели доста­точную самостоятельность и не рассматриваются как звенья еди­ной отраслевой системы жестко подчиненные вышестоящим отраслевым орга­нам. В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдель­ными элементами прямого управления, связанные с замещением руководите­лей, обеспечением выполнения законов, финансированием бюджетных ор­ганизаций. Но главное назначение отраслевых органов — координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. В соответст­вии с этими началами формируются системы управления, объектами кото­рого являются уже не отдельные предпри­ятия, а круп­ные комплексы, в том числе и отраслевые. Например, управление про­мышленной политикой, государственным имуществом и т.д. Существуют такие органы на феде­ральном уровне и в субъектах Федерации, т.е. федеральные органы имеют свои периферийные органы. Например, единая система Госкомстата России, Государственного та­моженного комитета и т.д. При этом они формируются по тем предме­там, которые отнесены к федеральному веде­нию.

Федеральные органы исполнительной власти сосредотачивают в своих руках предметы ведения и полномочия, имеющие общероссийское значение. Это вытекает из ст.71 Конституции РФ: ключевые вопросы го­сударственного, экономического, экологического, социального, куль­турного и национального развития государства; регулирование и защита прав и свобод человека; управление федеральной собственно­стью; ус­тановление правовых основ единого рынка; финансовое, ва­лютное, кре­дитное, таможенное регулирование, денежная эмиссии; ус­тановление основ ценовой политики; разработка и исполнение феде­рального бюд­жета; руководство федеральными энергетическими и ком­муникационными системами; обеспечение обороны и безопасности страны.

К совместному ведению органов исполнительной власти Россий­ской Федерации и ее субъектов отнесены вопросы, решение которых должно учитывать как общероссийские, так и региональные интересы субъектов Федерации. К ним отнесены вопросы владения, пользования и распоряже­ния землей, природными ресурсами, общие вопросы образо­вания, науки, культуры, здравоохранения, социальной защиты, охраны окружающей среды, координация международных отношений и внешнеэко­номической деятельности и т.д.

Конституцией закреплена за субъектами Российской Федерации “вся полнота государственной власти” вне пределов ведения Россий­ской Фе­дерации и совместного ведения. Предметы ведения не конкре­тизируются в Конституции, они устанавливаются в настоящее время на договорной основе.

4.2.3.Судебная власть

Согласно Конституции в Российской Федерации правосудие осущест­вляется только судом. Если законодательная и исполнительная власти возлагаются Конституцией на определенные органы власти, то судеб­ная власть возложена на всю совокупность судебных органов от самых низо­вых (районных судов) до верховных. Роль судебной власти заклю­чается в обеспечении господства права. Судебная система устанавли­вается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституци­онным за­коном. Существует конституционное, гражданское, уголовное и админи­стративное судопроизводство. Органы судебной власти — Кон­ституцион­ный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, другие фе­деральные суды и суды субъектов федерации. Органы правосудия обра­зуют единую судебную систему Российской Федерации. Все судебные органы в регио­нах подчиняются соответствующим федеральным органам. Даже финансиро­ва­ние судов всех уровней осуществляется только из феде­рального бюд­жета. Но в отличие от исполнительной власти, органы су­дебной вла­сти в сфере осуществления правосудия работают в автоном­ном ре­жиме, подчиняясь только закону. В соответствии с Конституцией судьи не­сменяемы. [7, с.443]

По своему статусу к федеральным судам относятся Конституцион­ный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Согласно ст.5 Консти­туции Российской Федерации свое законодательство имеют: респуб­лики, края, области, города федерального значения, автономные об­ласти и автономные округа. На этом уровне возможно образование так называе­мых местных судов, которые руководствуются не только феде­ральными законами, но и региональными. Возможны мировые и окружные суды, дей­ствующие в качестве судов первой инстанции. В переходный период пока сохраняется ныне действующая судебная система: Верхов­ный Суд Рос­сийской Федерации, Верховные суды республик в составе Федерации, краевые, областные, городские суды, суды автономных об­ластей и ав­тономных округов, районные (городские) народные суды, военные суды. Все они, кроме военных судов относятся к судам общей юрисдикции. Конституцией запрещено образование чрезвычайных судов, т.е. никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в суде, в ведение которого оно отнесено законом. [8, c.95]

Особую группу государственных органов, не относящихся к выше­перечисленным, составляют органы прокуратуры. Они осуществляют над­зор за исполнением законов в сфере государственного управления, эко­номической деятельности и охраны прав и свобод граждан и т.д. Гене­ральный Прокурор согласно Конституции назначается Президентом с со­гласия Совета Федерации. Все правоохранительные органы в ре­гионах подчиняются соответствующим федеральным органам.

5.Организация местного самоуправления

Местное самоуправление — это организационное управление де­лами местного значения гражданами, проживающими на данной террито­рии или избираемыми ими местными органами. Местное самоуправление осуществ­ляется в городах, сельских поселениях и на других террито­риях с учетом исторических и иных местных традиций. Самоуправление в России уходит своими корнями в прошлое славянских народов и тра­диционно дошло до наших дней. История развития местного самоуправ­ления сви­детельствует о том, что местное самоуправление успешно функционирует в том случае, если оно строится в едином простран­стве, т.е. на ком­пактной территории (в селе, поселке, городе, го­родском районе). Са­моуправление определяется не только выборностью органов, но и нали­чием компактной производственной инфраструктуры, которая является материально-финансовой базой местного самоуправ­ления.

В советский период местное самоуправление, действующее до ре­волюции, постепенно переродилось в местное государственное управ­ле­ние в форме советов. Но общественное терри­ториальное самоуправление фактически существовало в форме сходов, собра­ний, комитетов, обще­ственных Советов. Все эти формы обществен­ной деятельности были под­чинены Советам и их исполнительным орга­нам. С момента ликвидации Советов и эти формы утратили свое значе­ние. Закон СССР “Об общих началах ме­стного самоуправления” был принят в 1990 г.

В октябре 1993 г. начался новый этап реформирования местной власти: был издан Указ Президента о реформе местного самоуправле­ния, было утверждено Положение об основах организации местного са­моуправления. После принятия Конституции 1993 г., явившейся право­вой базой местного самоуправления, начался процесс принятия зако­нов и положений о местном самоуправлении в краях и областях. В 1995 г. был принят федеральный закон “Об общих принципах организа­ции мест­ного самоуправления”. В нем предпринята была попытка раз­граничить полномочия в области местного самоуправления между орга­нами госу­дарственной власти Российской Федерации, ее субъектов и местного са­моуправления. В конституциях республик и уставах облас­тей и краев появились разделы, посвященные этому. Структура орга­нов местного самоуправления согласно ст.131 Конституции Российской Федерации оп­ределяется населением самостоятельно. Порядок формиро­вания и сами системы представительных и исполнительных органов ме­стного само­управления отличаются многообразием форм. Представи­тельные органы могут избираться непосредственно населением или формируются из глав администраций, старост, представителей. В ка­честве представитель­ного органа может выступать сход или собрание граждан. Многие субъ­екты Федерации пошли по пути не отделения ме­стного самоуправления от государственных органов власти. Различные названия носят и сами представительные органы (дума, собрание представителей, сходы, со­веты депутатов, муниципалитет, земское собрание). Глава исполнитель­ной власти (глава администрации, мэр, староста и т.д.) может изби­раться или назначаться главой админист­рации вышестоящего органа. Анализ нормативно-правовых актов субъ­ектов Федерации о местном са­моуправлении свидетельствует, о том, что основной объем полномочий сосредоточен в исполнительной власти местного самоуправления, т.е. в руках глав администраций. В по­следние годы на уровне деревень и по­селков возрождается традиция выборов старост. [10, с.119]

Местное самоуправление осуществляется в городских сельских по­селениях и на других территориях с учетом исторических и иных мест­ных традиций. Система органов власти строиться с учетом адми­ни­ст­ративно-территориального деления. Успешность решения задач стоящих перед органами местного самоуправления во многом зависят от близости власти к населению. Действующей Конституцией Россий­ской Федерации эти вопросы, как и вопросы административно-террито­риального деления не регулируются. Эти вопросы — область компетен­ции субъектов Феде­рации. Конституции и уставы субъектов различают базовые и первичные административно-территориальные единицы. К первым относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчи­нения, районы в городах, поселки, сельские поселения. [7, с.287]

Разделение городов на районы существует в городах насчитываю­щих обычно более 100 тысяч человек населения. Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, ставши давно уже традици­он­ными, в последние годы созданы и другие единицы. Так, территория Мо­сквы делится не на районы, а на административные округа, которые включают в себя муниципальные районы. Административный округ — внут­ригородская единица, система органов власти которой строиться на ос­нове централизованного управления. Муниципальный район — еди­ница, в границах которой осуществляется самоуправление населения. Муници­пальные районы делятся на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправ­ления.

На территории некоторых субъектов Федерации созданы нацио­наль­ные районы для компактно проживающих численно небольших групп нацио­нальностей. Кроме того существуют закрытые административно-террито­риальные образования. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасности его объектов и могут не сов­падать с границами субъекта Федерации. В таких случаях в ведение органов ме­стного самоуправления закрытого административно-террито­риальные об­разования передаются населенные пункты и соседнего субъекта. Закры­тые административно-территориальные образования на­ходятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Экономической основой местного самоуправления является муни­ци­пальная собственность, местные финансы, имущество, переданное го­су­дарством в управление органами местного самоуправления. Многие из вопросов разделения полномочий, имущества и финансов между ор­ганами местной и государственной власти только решаются и начинают закреп­ляться нормативно-правовыми актами субъектов федерации. По действую­щему законодательству к предметам ведения органов местного само­управления относятся: муниципальный жилой фонд, муниципальные до­роги, местная система энерго-, водо- и теплоснабжение, планиро­вание и застройка населенных пунктов, благоустройство и санитарное благо­получие их, система местных коммуникаций, коммунальное хозяй­ство, муниципальный транспорт и т.д. [8, с.416]

Государственное управление, как социальное управление вообще, — есть властная деятельность. Но власть может осуществляться в различ­ных формах территориальной организации и с помощью различных меха­низмов: оно может выражаться в форме подчинения территориаль­ных ор­ганов власти вышестоящим органам Центра, “жестко”, в команд­ном, не­посредственном распорядительстве, предписаниях, запретах, чинов­ничьей опеке и т.д. Или в “мягкой” форме путем нормативного регули­рования, координации действий, содействии и оказании помощи в опре­деленных направлениях деятельности и т.д. История России знала раз­личные формы территориальной организации власти и госу­дарственного управления. Государственное управление, характерное для советского периода, во многом отторгается изменившимися усло­виями жизни обще­ства. Что потребовало изменения, как в системе вла­сти, так и в ха­рактере управления органами власти, перераспределе­ние полномочий федерального Центра и субъектов Федерации. Измене­ние коснулось как государственных органов власти, так и не госу­дарственного управле­ния. Например, из государственной системы было вычленено местное са­моуправление. Самоуправление в России уходит своими корнями в про­шлое славянских народов и традиционно дошло до наших дней. В совет­ский период местное самоуправление, действующее до революции, посте­пенно переродилось в местное государственное управление в форме со­ветов. В настоящее время идет становление со­временной системы мест­ного самоуправления.

Территориальное управление и организация территориальной вла­сти отождествляется с управление в административных границах субъ­ектов Федерации и отчасти местного самоуправления. Оно представ­ляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъ­ектов федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельно­сти. Система местных органов государственной власти и ор­ганов мест­ного самоуправления строится в соответствии с админист­ративно-тер­риториальным делением субъектов Федерации. Территори­альное управле­ние органами власти осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. В от­личие от законо­дательной и судебной власти, органы которых рабо­тают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть на разных уровнях работает “в системе”. То есть с опреде­ленной административ­ной субординацией и последовательностью приня­тия решений, что по­зволяет осуществлять управленческие функции и проводить в жизнь при­нимаемые решения.

Система государственной власти современной России закреплена в Конституции 1993 г. Согласно Конституции существуют шесть видов субъектов Федерации, равных по своим конституционным правам. Кон­ституцией 1993 г. была в основном устранена правовая асимметрия ме­жду субъектами. Смешанная национально-государственная и админи­стра­тивно-территориальная система государственного устройства в значи­тельной степени приближена к единой форме территориального устрой­ства. Закрепление равных прав для субъектов Федерации озна­чает, что все они — государственные образования и имеют равные права во взаи­моотношениях с федеральными органами государственной власти. Сохра­нение шести видов субъектов является лишь историче­ской преемствен­ностью. Наличие такого количества видов вносит только кажущуюся асимметрию в государственное устройство. Но об истинной асимметрии можно гово­рить в экономическом плане и в плане того, что правовое регулирова­ние управления из центра в различных субъ­ектах идет раз­личными пу­тями на договорной основе.

В последние годы все больше нарастает тенденция к автономиза­ции регионов. Субъекты Федерации требуют от федерального Центра все большую часть налоговых поступлений и расширения прав в других сфе­рах деятельности. Органы власти субъектов Федерации напрямую контак­тируют с властями итальянских провинций и немецких земель, т.е. осу­ществляют международные связи без участия Центра. Появля­ются пред­ложения о передаче властям субъектов полномочий федераль­ных судов и силовых ведомств (например, инициатива президента Ингу­шетии). [13] Существует мнение, что вертикаль государственной вла­сти ослаблена и все три уровня власти (федеральный, региональный и местное само­управление) существуют как бы параллельно. Во многом это связано с отсутствием законодательно закрепленного разграниче­ния полномочий и обязанностей и неотрегулированностью взаимоотно­шений, особенно бюд­жетных. Отсутствует институт федерального вме­шательства в дела ре­гионов. При несоответствии законодательства субъекта федеративным законам отсутствует механизм ответственности субъектов, решение этих проблем в судебном порядке очень затруд­нено. Высказываются мнения о необходимости укрупнения субъектов Федерации и назначении руководи­телей регионов. [1]

Сферы компетенции законодательных и исполнительных органов вла­сти в основном определены и не вызывают споров, а процесс раз­грани­чения между органами власти разного уровня еще не завершен. Принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конститу­ции не ис­ключает различий в предметах ведения, объеме и характере их конкрет­ных полномочий. Вопреки декларированному в Конституции Российской Федерации равноправию субъектов, правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Фактически сохраняется неравноправие субъек­тов Федерации с точки зрения предметов ведения и полномочий.

Организация современной территориальной системы власти совер­шенствуется, она должна учитывать и особенности экономического раз­вития, и социально-политического, и исторические традиции, и совре­менные тенденции в развитии общества в целом. Развитие и из­менение органов власти происходит в соответствие с Конституцией в предусмот­ренном ею порядке (дважды прошли выборы Государственной Думы и вы­боры президента), все споры между органами власти в основном разре­шаются в правовой плоскости. Сформированы органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. Принято шесть консти­ту­ционных законов, и большой массив федеральных законов. Сформиро­вана новая судебная система. Идет реформа местного самоуправления. После проведения региональных выборов было устранено главное отли­чие краев и областей от национальных республик. Теперь не только респуб­лики избирают своих президентов, но и все губернаторы и главы адми­нистраций избираются. Набирает силу процесс приведения законодатель­ства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

ЛИТЕРАТУРА:

Акопов П. Евгений Примаков задумал ремонт Федерации //“Независимая Газета” 20.01.99г.

Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть I. Сущность и основные институты административного права. Учебник. - М.: ТЕИС, 1994.- 280с.

Гаврилов В. Есть ли будущее у Российского федерализма //“НГ- Регионы” №3, февраль 1999 г.

Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю. Законодательные органы России от Новгородского веча до Федерального Собрания. - М.: Манускрипт, 1994.- 103с.

Доленко Д.В. Территориальное устройство общества: социально-политический анализ. - Саранск: НИИ регионологии, 1993.- 100с.

Исаев И.А. История государства и права России: Полный курс лекций. - М.: Юрист, 1994.- 448с.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист, 1995.- 480с.

Комментарий к Конституции Российской Федерации - М.: Изд-во БЕК, 1994.- 458с.

Конституция Российской Федерации - М.: Юридическая литература, 1993.- 58с.

Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М.: Издательский центр “Федоров”, 1995.- 189с.

Правосудов С. Нужны ли выборы губернаторов //“Независимая газета” 24.04.99г.

Рогов В.А. История государства и права России IX- начала XX вв.: Учебник. - М.: Манускрипт, 1994.- 300с.

Ротарь И. Назад к племенному праву //“Независимая Газета” 13.02.99г.

Судебная и правоохранительная системы. Сборник основных нормативных актов. - М.: Изд-во БЕК, 1994.- 480с.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. - М.: Изд-во БЕК, 1995.- 496с.

Тригубович Ю. Аполитичная конференция на “политическую” тему. Беспристрастный взгляд на проблему федерализма //“Независимая Газета” 16.02.99г.

Тумусов Ф. Новый российский федерализм для XXI века //“НГ- Регионы” №3, февраль 1999 г.

Филиппов М. Блеск и нищета российской государственности //“НГ- Регионы” №6, март 1999 г.

Экономическая и социальная география СССР. Т.1. Общая часть курса. Учеб. пособие для студентов /Под ред. В.Я. Рома. - М.: Просвещение, 1986.- 351с.

Дореволюционная Россия имела сложное административно-территориальное деление. Правами автономии обладало Великое княжество Финляндское, Бухарский эмират, Хи­винское ханство и Урянхайский край входили в состав империи на условиях протекто­рата. Страна была разделена на генерал-губернаторства, губернии, области, градона­чальства, округа, уезды, волости и станы. В середине 19 и начале 20 вв. существовало на­местничество на Кавказе.

Главным звеном местного управления была губернская администрация. Губерна­торы назначались императором. На рубеже 19 и 20 вв. губернии разбивались на две группы. В одной из них действовали новые земские и городские органы местного само­управления, и традиционная администрация уступала часть своих функций. В другой — по-прежнему в руках губернатора были сосредоточены все полицейское, административно-хозяйственные и финансовые рычаги управления. Все губернаторы обязаны были сле­дить за точным исполнением законов, уставов, Высочайших повелений, указов Прави­тельствующего Сената и предписаний начальства.

Близкими или равными, по значению для управления, наряду с губерниями были области и градоначальства. В отличие от губерний области управлялись на основании особых законодательных актов, а градоначальства образовывались из городов, админи­страция которых пользовалась правами губернской власти. В начале 20 в. в России было 7 генерал-губернаторств, 78 губерний, 18 областей (в основном в азиатской части), 4 гра­доначальства. Помимо этого 2 города Кронштадт и Николаев) управлялись особыми во­енными губернаторами. В Европейской России насчитывалось 489 уезда. По количеству уездов губернии существенно отличались. Так, в составе Эстляндской губернии было 4 уезда, в Саратов­ской — 10, а в Черниговской — 15.

Административно-территориальное деление в Российской империи было общим и специальным. Общее устанавливалось для целей общеимператорского управления, спе­циальное — для целей отдельных ведомств. Дело в том, что не все ведомства могли ра­ционально осуществлять свои функции в границах существующих губерний, областей и уездов. В большинстве случаев специальные административные учреждения охватывали своей деятельностью несколько общих административно-территориальных единиц. Та­ким образом в стране сложились экстерриториальные системы управления только цер­ковное деление на епархии практически повсеместно совпадало с общеадминистратив­ным. В судебном отношении та часть России, в которой действовали судебные уставы 1864 г., состояла из 10 судебных округов. В каждом из них действовало несколько окруж­ных судов. В отношении военного управления территория империи делилась на 12 окру­гов (в начале 20 в.). Все местные учреждения военного ведомства и все войска располо­женные на территории военного округа подчинялись командующему. В учебном отноше­нии Россия была разделена на 13 учебных округов. Министерство народного просвеще­ния имело в них своих представителей. Специальное деление было установлено для управления путями сообщения: в европейской части России насчитывалось 8 округов, ко­торые делились на дистанции. Существовали также почтово-телеграфное, горное и та­моженное территориальное деление, но последнее охватывало лишь пограничные гу­бернии и области.

В основе общего и специального деления лежал лишь один принцип — удобство управления. Все должностные лица — от генерал-губернатора до уездных исправников и становых приставов были назначаемыми. Т.е. управление было централизованным. Неод­нократно и среди администрации, и среди оппозиции (от декабристов до кадетов) возни­кали идеи укрупнения административно-территориальных единиц, децентрализации и выборности отдельных руководителей. Но за редким исключением, авторы не связывали с этими вопросами технологии власти решение национального вопроса, полагая, что в унитарном многонациональном государстве могут быть созданы благоприятные условия для удовлетворения культурных потребностей народов.

Административно-территориальное деление и местные учреждения на окраинах России в основном не повторяли управленческих структур центральных губерний. Здесь даже сохранялись существовавшие до вхождения в Россию названия учреждений и должностных лиц, их функции. Императоры постоянно создавали особые высшие учреж­дения для решения тех или иных вопросов управления окраинами, привлекая к работе в них наиболее толковых чиновников. Так существовали Первый и второй сибирские коми­теты, Кавказский комитет, Комитет западных губерний, комитет по делам Царства Поль­ского. Одной из составляющей равновесия той системы было умелое использование ме­стной знати, неизменно становившейся частью русской аристократии, 40% высшего чи­новничества Российской империи были нерусскими по происхождению.

1 Ключевский В.О. Боярская дума древней Руси. Добрые люди древней Руси. М., 1902. с.187