Державна політика протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом (підсумки 9 місяців 2009 р.)

Останнім часом у зв’язку з глобалізацією фінансових потоків з національного на міжнародний рівень перейшла боротьба із спробами легалізації капіталів, одержаних від злочинної діяльності - так званим "відмиванням" злочинних доходів.

При цьому зазначимо, що не всі злочини розглядаються у контексті відмивання доходів. Так, не враховуються злочини, пов’язані з ухиленням від сплати податків. Відповідно до Сорока рекомендацій FATF, визначені ними категорії злочинів - це:

участь в організованій злочинній групі та рекет;

тероризм, у тому числі фінансування тероризму;

торгівля людьми та організація нелегальної міграції;

сексуальна експлуатація, в тому числі сексуальна експлуатація дітей;

незаконна торгівля наркотичними засобами та психотропними речовинами;

незаконна торгівля зброєю;

незаконна торгівля речами;

корупція і хабарництво;

шахрайство;

підробка валюти;

підробка товарів;

злочини проти навколишнього середовища;

вбивство, заподіяння тяжких тілесних ушкоджень;

викрадення людей, незаконне позбавлення волі та взяття в заручники;

грабіж та крадіжка;

контрабанда;

здирництво;

використання підроблених документів;

піратство;

інсайдерні торговельні операції та ринкові маніпуляції.

Світові масштаби відмивання грошей оцінюються Міжнародним валютним фондом в межах 2-5% світового ВВП, що складає близько одного трильйона доларів на рік. Це явище не тільки підтримує життєдіяльність злочинного світу, але й розкладає решту суспільства, оскільки значні фінансові ресурси дозволяють криміналу впливати на економічні й державні структури, проникати до них.

З огляду на це, окрім заходів, які вживаються окремими державами, боротьба ведеться й на міжнародному рівні. Особливо активізувалася ця діяльність наприкінці 80-х років минулого століття, коли до неї залучилася ООН (деякі експерти пов’язують активізацію міжнародної протидії легалізації злочинних капіталів із процесом розпаду Радянського Союзу).

8 листопада 1990 р. у Страсбурзі було укладено Конвенцію про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів, одержаних злочинним шляхом (Україна приєдналася до неї 15.09.1995 р. ратифікувала із застереженнями Законом України від 17.12.1997 р. № 738/97-ВР).

У той же період розпочав свою діяльність Базельський комітет з нагляду за банківською діяльністю. У 1989 р. на зустрічі "Великої сімки" у Парижі було засновано Групу з розробки фінансових заходів протидії відмиванню грошей (Financial Action Task Force on Money Laundering - FATF). Сьогодні членство в цій організації мають 31 країна, 2 міжнародні організації, а також понад 20 спостерігачів: 5 регіональних органів FATF та понад 15 інших міжнародних організацій. Основними формами діяльності Групи є розробка та періодичний перегляд рекомендацій з протидії відмиванню доходів, одержаних злочинним шляхом - зазначених Сорока рекомендацій (які, поряд із Вісьмома спеціальними рекомендаціями FATF щодо протидії фінансуванню тероризму, були визнані Міжнародним валютним фондом та Світовим банком як міжнародні стандарти боротьби з відмиванням грошей та фінансуванням тероризму, а також складання "чорного списку" країн, які не протидіють відмиванню доходів, одержаних злочинним шляхом - тобто не впроваджують у національне законодавство та не керуються у регулюванні фінансової сфери зазначеними Сорока рекомендаціями - з наступним запровадженням проти них фінансових санкцій).

Загроза запровадження санкцій FATF проти України сприяла активізації заходів органів державної влади щодо протидії відмиванню злочинних доходів.

З 1 вересня 2001 р. набрав чинності новий Кримінальний кодекс, який передбачає кримінальну відповідальність за діяльність, пов’язану з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом (стаття 209 КК України). Важливі механізми протидії отриманню незаконних доходів містить Закон України “Про фінансові послуги та державне регулювання ринку фінансових послуг”. На розвиток правової основи протидії відмиванню брудних грошей спрямована і стаття 64 Закону України “Про банки і банківську діяльність” стосовно ідентифікації банками осіб, які здійснюють значні та/або сумнівні операції.

19 липня 2001 р. прийнято Указ Президента України № 532 "Про додаткові заходи щодо боротьби з відмиванням доходів, одержаних злочинним шляхом". На виконання цього Указу 28 серпня 2001 р. Кабінет Міністрів і Національний Банк України прийняли спільну постанову, згідно якої на виконання Конвенції Ради Європи про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів, одержаних злочинним шляхом, органам виконавчої влади, банківським та іншим фінансовим установам доручено керуватися у своїй діяльності Сорока рекомендаціями FATF.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2001 р. № 386 утворено міжвідомчу робочу групу з дослідження методів та тенденцій у відмиванні грошей та інших доходів, одержаних злочинним шляхом.

28 серпня 2001 р. Кабінет Міністрів України оприлюднив заяву стосовно боротьби з легалізацією ("відмиванням") коштів одержаних злочинним шляхом, у якій зазначено наступне.

"У сьогоднішньому відкритому фінансовому світі з високою мобільністю коштів та швидким розвитком технологій платіжних операцій, засоби для відмивання доходів, одержаних злочинним шляхом, а також їх анонімного захисту в певних країнах чи на певних територіях роблять фінансову злочинність транснаціональною.

В Україні прийнято закони, спрямовані на боротьбу з відмиванням таких доходів, запроваджуються сучасні механізми відповідного контролю. У той же час існують численні перешкоди в ідентифікації клієнтів фінансових установ в окремих країнах і на територіях, передусім в офшорних центрах.

За останні роки значно зросла кількість країн, фінансові структури яких пропонують фінансові послуги без відповідного контролю чи регулювання. Вони також захищені банківською таємницею. Швидке збільшення кількості таких країн (територій), які не бажають співпрацювати і не беруть участі або беруть лише незначну участь у двосторонньому чи міжнародному співробітництві для подолання фінансової злочинності, посилює конкуренцію між офшорними центрами та ще більш погіршує ситуацію, що склалася на ринку фінансових послуг.

Для забезпечення стабільності міжнародної фінансової системи і підвищення ефективності роботи щодо запобігання відмиванню доходів, одержуваних злочинним шляхом, найбільш потужні фінансові центри світу пішли по шляху створення системи всебічного контролю, регулювання та нагляду. Українська фінансова система також приводиться у відповідність із цими вимогами.

Кабінет Міністрів України як Уряд держави, яка є повноправним членом міжнародної спільноти, офіційно визнає Сорок рекомендацій Групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF);

основним його завданням у майбутньому буде застосування Сорока рекомендацій Групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF);

країни чи території, які відмовляються співпрацювати з Україною, будуть визначатися за 25 критеріями, доведеними у цих рекомендаціях, і до них будуть застосовуватися певні заходи, передбачені в рекомендаціях;

вживатиме вичерпних заходів, спрямованих на імплементацію Сорока рекомендацій у національне законодавство у межах, що не суперечать Конституції України;

має намір продовжувати боротьбу з будь-якими формами відмивання доходів, одержаних злочинним шляхом, відповідно до міжнародних вимог та стандартів, а також законодавства України.

Боротьба з відмиванням доходів, одержаних злочинним шляхом, є вкрай необхідною з трьох основних причин. По-перше, такі заходи дають можливість виявляти злочини, спрямовані на отримання "брудних" коштів: корупція, наркобізнес, шахрайство, ухилення від сплати податків та інші форми організованої злочинності.

По-друге, відмивання доходів сприяє розвиткові міжнародної корупції, що підриває зусилля України, спрямовані на становлення демократичних політичних інститутів та стабільної національної економічної системи. По-третє, боротьба з цим економічним злочином допомагає захистити цілісність української фінансової системи від негативного впливу кримінального капіталу.

З огляду на це, Уряд України визначає такі першочергові дії у рамках комплексної програми заходів:

посилення контролю за роботою національних органів правопорядку з метою зупинення нелегальних грошових потоків, а також міжвідомчої координації у разі проведення розслідування справ, пов'язаних з відмиванням доходів за допомогою існуючих кримінальних систем;

звернення до Верховної Ради України з проханням негайно розглянути законопроекти, що запроваджують нові механізми боротьби з відмиванням доходів, одержаних злочинним шляхом;

застосування рекомендацій Групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF) щодо ідентифікації країн, де ситуація з відмиванням таких доходів становить серйозну загрозу для України;

підтримка дій експертів зазначеної Групи (FATF);

спрямування діяльності підрозділів боротьби з наркобізнесом на більш ретельне дослідження аспектів цього виду кримінального злочину у частині, що стосується відмивання коштів, одержаних злочинним шляхом:

активізація діяльності регулятивних органів, громадських та приватних структур, пов'язаної із запобіганням відмиванню доходів, одержаних злочинним шляхом;

удосконалення процедури інспектування банків органами пруденційного нагляду з метою виявлення ризикованих тенденцій;

запровадження ефективних способів виявлення і припинення ризикованих або підозрілих на відмивання злочинних коштів випадків шляхом підвищення рівня фахової та правової підготовки працівників сектору фінансових послуг, ігрових, брокерських та дилерських закладів:

продовження роботи щодо удосконалення законодавства з питань захисту інституту свідків і учасників судочинства в боротьбі з відмиванням коштів, одержаних злочинним шляхом:

створення умов для роботи компетентних органів інших країн на території України з метою запровадження нових механізмів боротьби з фінансовими злочинами;

звернення у разі потреби за допомогою до міжнародних фінансових організацій з питань удосконалення законодавства у боротьбі з відмиванням доходів, одержаних злочинним шляхом;

створення умов для об'єктивного висвітлення у засобах масової інформації всіх аспектів боротьби з відмиванням коштів, одержаних злочинним шляхом.

Уряд України сподівається, що розширення співробітництва з урядами інших держав, міжнародними фінансовими організаціями, передусім із FATF, з метою активізації боротьби з легалізацією ("відмиванням") злочинних доходів на національному, регіональному та міжнародному рівнях, а також припинення нелегального руху таких коштів у світовому масштабі сприятиме створенню у своїй країні дієвої системи запобігання та протидії цьому соціально небезпечному явищу".

Незважаючи на наведену вище Заяву українського Уряду, вже 1 вересня 2001 р. чергова сесія FATF дійшла висновку про відсутність в Україні системи протидії відмиванню злочинних доходів та прийняла рішення щодо занесення нашої держави до "чорного списку". Більше того, З 20 грудня 2002 р. по 14 лютого 2003 р. проти України були запроваджені фінансові санкції FATF.

На думку багатьох експертів, це було зроблено необґрунтовано з політичних міркувань. Слушно зазначалося, що в Україні ніколи не спостерігалося величезних масштабів відмивання коштів: одержані на її території злочинні доходи легалізуються, як правило, в інших країнах, насамперед в офшорних зонах.

У даному контексті зазначимо, що розглянуте та низка інших рішень FATF вказують на ознаки існування у діяльності цієї організації "подвійних стандартів". Так, FATF більш ніж помірковано ставиться до таких офшорних зон, як Ліхтенштейн або Монако, які перебувають під захистом впливових членів FATF. Крім того, частина її рекомендацій ігнорується, без будь-яких наслідків, у деяких державах, які входять до її складу - наприклад, у Швейцарії та Люксембурзі.

Утім, заходи FATF стали, безумовно, потужним поштовхом для започаткування та розвитку в Україні системи протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом.

Прийнято Указ Президента України від 10.12.2001 р. № 1199 "Про заходи щодо запобігання легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом", відповідно до якого було створено урядовий орган державного управління з питань фінансового моніторингу - Державний департамент фінансового моніторингу у складі Міністерства фінансів України.

Затверджено Програми протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, на 2002 р. (Постанова КМУ і НБУ від 15.05.2002 р. № 676), 2003 р. (Постанова КМУ і НБУ від 20.01.2003 р. № 140), 2004 р. (Постанова КМУ і НБУ від 16.01.2004 р. № 45).

Прийнято базовий законодавчий акт у даній сфері - Закон України від 28.11.2002 р. № 249-IV "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом".

22 липня 2003 р. прийнято Указ Президента України № 740 "Про заходи щодо розвитку системи протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму", відповідно до якого, а також до Постанови Кабінету Міністрів України від 10.12.2003 р. № 1896 створюється Єдина державна інформаційна система у сфері запобігання та протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансування тероризму (ЄДІС).

2 жовтня 2003 р. Постановою Кабінету Міністрів України № 1565 підвищено статус Міжвідомчої робочої групи з дослідження методів та тенденцій у відмиванні доходів, одержаних злочинним шляхом.

Завдяки вжитим заходам на пленарному засіданні FATF у Парижі (25-28 лютого 2004 р) прийнято рішення про викреслення України з "чорного списку".

26 квітня 2003 р. прийнято Постанову Кабінету Міністрів України від № 645 "Про порядок визначення країн (територій), які не беруть участі в міжнародному співробітництві у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму". Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 р. № 419 затверджено перелік країн (територій), які не беруть участі в міжнародному співробітництві у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансуванню тероризму. Зазначений перелік регулярно переглядається з урахуванням "чорного списку" FATF. Відповідно до його останньої редакції (від 25.08.2004 р. № 598) до переліку входять Індонезія, М'янма, Науру, Нігерія, Острови Кука, Філіппіни.

Державний департамент фінансового моніторингу України у червні 2004 р. прийнято до асоціації фінансових розвідок - так званої "Егмонтської групи". У жовтні 2004 р. Україна набула статусу спостерігача у Євразійській групі з протидії легалізації злочинних доходів і фінансуванню тероризму. Станом на 25 листопада 2004 р. Державним департаментом фінансового моніторингу укладено 19 меморандумів з підрозділами фінансових розвідок інших країн.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 р. № 1081 утворено територіальні підрозділи Державного департаменту фінансового моніторингу. Його особовий склад зріс з 40 чол. на 18.09.2002 р. до 338 на 01.01.2005 р., а бюджет - з 10526 тис. грн. у 2003 р. до 54763 тис. грн. у 2005 р.

Відповідно до Закону України від 18.05.2004 р. № 1726-IV Указом Президента України від 28.09.2004 р. № 1144 статус української фінансової розвідки підвищено до центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом: на базі Державного департаменту фінансового моніторингу утворено Державний комітет фінансового моніторингу; 24 грудня Указом Президента України № 1527 затверджено положення про цей Комітет.

Затверджено також плани заходів із запобігання та протидії легалізації (“відмиванню”) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму на 2005 р. (Постанова КМУ від 10 серпня 2005 р. № 736) та 2006 р. (Постанова КМУ і НБУ від 18 березня 2006 р. № 359).

Утворено Координаційну раду з питань функціонування Єдиної державної інформаційної системи у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів і фінансуванню тероризму (Постанова КМУ від 22 вересня 2004 р. № 1250).

Схвалено Концепцію розвитку системи запобігання та протидії легалізації (“відмиванню”) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму на 2005-2010 рр. (Розпорядження КМУ від 3 серпня 2005 р. № 315).

Таким чином, систему протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, в основному сформовано.

Розвиток нормативно-правової та інституційної основи протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, дав такі результати.

Протягом 2009 р. отримано 635600 повідомлень про фінансові операції, з яких 97,3% надіслали банківські установи.

Серед небанківських установ найбільшу кількість повідомлень про сумнівні фінансові операції надіслали страхові компанії (72,1%) та професійні учасники ринку цінних паперів (22,1%).

За 9 місяців поточного року, за результатами здійснення такого аналізу, підготовлено та направлено до правоохоронних органів України 815 узагальнених та додаткових матеріалів, які були сформовані на підставі 129,4 тисяч повідомлень про сумнівні фінансові операції, що складає 20% від загальної кількості отриманих Комітетом повідомлень.

Тобто, кожне 4-е повідомлення про сумнівні фінансові операції, за результатами аналізу, стало основою для сформованого матеріалу

Таблиця 1. Статистика порушення кримінальних справ за матеріалами

Державного комітету фінансового моніторингу

Показник	ГПУ	ДПА	МВС	СБУ	Всього
Надано узагальнених матеріалів	46	75	91	109	321
Кількість узагальнених матеріалів, за якими порушено кримінальні справи	35	48	29	23	135
Співвідношення,%	76	64	32	21	42
Кількість порушених кримінальних справ за наданими узагальненими матеріалами	33	48	29	20	130
Надіслано до суду кримінальних справ	3	3	3	0	9

Наглядовим органом з питань фінансового моніторингу у банківській сфері є Національний Банк України. За 9 місяців 2009 р. Національним Банком проведено 269 перевірок з питань фінансового моніторингу. За результатами перевірок виявлено 445 випадків порушень чинного законодавства та нормативно-правових актів, в тому числі 354 (80%) - вимог Положення про здійснення банками фінансового моніторингу; 70 (15,7%) - Закону України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом"; 21 (4,7%) - Закону України "Про банки і банківську діяльність").

Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку як органом регулювання та нагляду за січень-вересень 2009 р. проведено 166 перевірок фінансових посередників, у діяльності 79 фінансових посередників було виявлено порушення законодавства щодо запобігання та протидії відмиванню доходів, одержаних злочинним шляхом.

Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг як органом регулювання та нагляду за період за січень-вересень 2009 р. проведено 76 перевірок кредитних установ (виявлено 41 порушення); 45 перевірок ломбардів (виявлено 12 порушень); 371 перевірка страхових компаній (виявлено 85 порушень); 8 перевірок установ недержавного пенсійного забезпечення (виявлено 4 порушення); 9 перевірок фінансових компаній (виявлено 4 порушення). За 9 місяців 2009 р. правоохоронними органами завершено слідство та передано до суду 233 кримінальні справи, що порушено за ст. 209 КК України (легалізація (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом) (табл.2).

Таблиця 2. Рух кримінальних справ за статтею 209 Кримінального кодексу України (легалізація (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом)

Назва органу	Перебувало у провадженні кримінальних справ за ст. 209 Кримінального кодексу України	Передано до суду
Всього	Перейшло провадженням з минулих років	Прийнято до провадження за 9 міс. 2009 р.
МВС	124	15	109	64
ДПА	73	9	64	14
СБУ	72	13	59	20
ГПУ	273	67	206	135
Всього	542	104	438	233

За зазначений період судами розглянуто та винесено вироки по 106 кримінальних справах за ст. 209 КК України. Крім того, органами внутрішніх справ завершено слідство та передано до суду 102 кримінальні справи, що порушені за ст.306 КК України (використання коштів, здобутих від незаконного обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів або прекурсорів). Судами розглянуто та винесено вироки по 50 таких справах.

Також, Генеральною прокуратурою України порушено одну кримінальну справу за ст. 209¹ КК України (умисне порушення вимог законодавства про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом).

Отже, як переконують наведені дані, проведена протягом 2009 р. величезна організаційна та нормативно-правова робота мала досить скромний процесуальний результат. З одного боку, це обґрунтовує необхідність подальшого підвищення ефективності координації діяльності правоохоронних органів у даній сфері; з іншого - підтверджує думку про те, що в Україні значно більш поширеними, ніж відмивання грошей, є інші види економічних злочинів (насамперед, ухилення від сплати податків).

Література

1. По матеріалам сайта http://sdfm.gov.ua.

2. Про запобігання та протидію легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом: Закон України від 28.11.2002 р. №249-IV, і змінами та доповненнями.

3. Про боротьбу з корупцією: Закон України від 05.10.1995 № 356/95-ВР зі змінами та доповненнями.

4. Про невідкладні додаткові заходи щодо посилення боротьби з організованою злочинністю і корупцією: Указ Президента України від 06.11.2003р. № 84/2003.

5. Програма протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом: Постанова КМУ разом із НБУ від 16.01.2004 р. № 45.

6. Про затвердження Порядку надання Держфінмоніторингом ДПА України узагальнених матеріалів щодо фінансових операцій, які можуть бути пов’язані з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, та отримання інформації про хід їх опрацювання: спільний Наказ Держфінмоніторингу і ДПА України від 12.08.2003 р. № 94/387.